ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Određenje problema koje zakon treba da reši
Važeći, pozitivno pravni propis koji uređuje ovu oblast je Zakon o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 75/14, 64/15 i 68/15) koji je stupio na snagu 22. jula 2014. godine.
Ovim zakonom se uređuje otklanjanje posledica poplava, odnosno aktiviranja klizišta na području pogođenim poplavama u Republici Srbiji, koje su nastupile u maju 2014. godine. Područje pogođeno poplavama, u smislu ovog zakona, obuhvata poplavljene i klizištima ugrožene delove teritorije Republike Srbije, opštine gradove i grad Beograd gradske opštine koje prijave štetu Komisiji za utvrđivanje štete od elementarnih nepogoda, u roku predviđenim ovim zakonom. Spisak opština gradova i gradskih opština grada Beograda u kojima će biti otklanjane posledice poplava i aktiviranja klizišta u skladu sa ovim zakonom utvrđuje Vlada na predlog Komisije za utvrđivanje štete od elementarnih nepogoda. Takođe, članom 46. ovog zakona je predviđeno da ovaj zakon prestaje da važi istekom jedne godine od dana stupanja na snagu, a kasnije je njegovo važenje gore navedenim izmenama i dopunama produženo do 31. decembra 2015. godine što znači da ovaj zakon prestaje da važi danom 31. decembra 2015. godine.
Iz ovih citiranih odredbi važećeg zakona se može definisati nekoliko problema:
Zakon je stupio na snagu 22. jula 2014. godine, a uređuje oblast, odnosno otklanjanje posledica poplava iz maja 2014. godine što znači da je donet nakon događaja koji uređuje. Iz ovoga se može nedvosmisleno zaključiti da su i prava i obaveze subjekata na koje se zakon odnosi utvrđene naknadno posle događaja koji se desio. Sa stanovišta pravne sigurnosti svrsishodnije je da su prava i obaveze subjekata određene unapred pre nego što nastupi radnja, situacija ili događaj, kako bi svi subjekti unapred znali svoja prava i obaveze. Nesporno je i to da su posledice poplava bile takve da se moralo hitno i odmah reagovati ovakvom vrstom zakona koji naknadno reguliše određenu materiju, jer prosto nije bilo vremena da se priprema zakon koji bi na sveobuhvatan i celovit način uredio ovu oblast. Usvajanjem predloženog zakona ovaj problem bi se rešio jer bi onda postojala jasno definisana norma koja propisuje učešće svih subjekata u budućem periodu.
Zakon je vremenski ograničen tj. prestaje da važi dana 31. decembra 2015. godine. Prestankom važenja ovog zakona on se više ne može primenjivati. Takođe, primena ovog zakona je ograničena samo na otklanjanje posledica poplave iz maja 2014. godine što znači da se zakon nije primenjivao na druge elementarne nepogode, niti na druge naknadne događaje koji su se desili i dešavaju se nakon maja 2014. godine.
Zakon važi, naravno na celoj teritoriji Republike Srbije, ali se njime određuje područje pogođeno poplavama, koje su nastupile u maju 2014. godine i to članom 1. stav 3. kojim je predviđeno da spisak opština, gradova i gradskih opština grada Beograda, u kojima će biti otklanjane posledice poplava i aktiviranja klizišta utvrđuje Vlada na predlog Komisije za utvrđivanje šteta od elementarnih nepogoda, što ograničava njegovu primenu samo na gore određeno područje.
Svrha donošenja i primene ovog zakona je apsolutno bila opravdana i potpuno ispunjena, jer je na osnovu ovog zakona ogroman broj građana Republike Srbije dobio pomoć za obnovu oštećenih stambenih objekata, jedan deo građana kojima su stambeni objekti srušeni je dobio potpuno nove stambene objekte koji su izgrađeni po ovom zakonu, izvršena je obnova privredne delatnosti i obnova u drugim oblastima javnog života.
Potreba donošenja predloženog zakona se ogleda u činjenici da sada važeći zakon prestaje da važi, da je njegova primena bila ograničena i vremenski i da se odnosio na područje pogođeno poplavama maja 2014. godine, a da se oblast pružanja državne pomoći i obnove nakon elementarne i druge nepogode (a ne samo poplave) budućim zakonom treba urediti kako bi se unapred jasno odredila prava i obaveze svih subjekata na koje se zakon odnosi.
Ciljevi donošenja zakona
Cilj predloženog zakona je da se na sveobuhvatan i celovit način uredi zakonodavni i institucionalni okvir u oblasti obnove i pružanja pomoći građanima i privrednim subjektima koji su pretrpeli materijalnu štetu usled elementarnih i drugih nepogoda.
Organi koji učestvuju u pripremi i realizaciji obnove nastojaće da proces obnove objekata i infrastrukture podrazumeva izgradnju boljeg sistema koji će objekte, infrastrukturu i društvo u celini činiti otpornijim na elementarne i druge nepogode.
Analiza ključnih predloženih rešenja
Predloženi zakon uređuje postupak obnove i pružanja pomoći građanima i privrednim subjektima koji su pretrpeli materijalnu štetu usled elementarnih i drugih nepogoda. Ovde je odmah bitno napomenuti da Republika Srbija ne vrši naknadu štete nakon elementarne i druge nepogode nego pruža pomoć građanima i privrednim subjektima koji ispunjavaju određene uslove. (Ova napomena je važna jer je u dosadašnjoj primeni bilo nerazumevanja građana i drugih subjekata koji su potraživali od Republike Srbije naknadu štete što nije predmet ovog zakona.)
Predloženim zakonom se određuje ko ima pravo na pomoć, uslovi i postupak za ostvarivanje prava na pomoć, i način ostvarivanja pomoći. Takođe se uređuju državni programi pomoći i obnove kojima se utvrđuju mere i kriterijumi za pružanje pomoći, odnosno mere, kriterijumi i postupak za obnovu i saniranje posledica elementarne i druge nepogode. Državne programe pomoći i obnove donosi Vlada na predlog Kancelarije za upravljanje javnim ulaganjima i utvrđena je sadržina državnih programa pomoći i obnove.
Pored drugih zakonom predviđenih uslova za ostvarivanje prava na pomoć iz člana 14. predloženog zakona, potrebno je naglasiti i uslov da je oštećena ili uništena stvar koja služi i neophodna je za zadovoljenje osnovnih životnih potreba, te je kao takva bila u svakodnevnoj ili redovnoj upotrebi. Ovo se prvenstveno odnosi na to da će pomoć građanima biti dodeljivana samo za objekte u kojima se živi, a ne za pomoćne objekte, garaže, podrume ili vikend kuće i sl. kada su u pitanju nepokretnosti, a kad su u pitanju pokretne stvari, kriterijum je isti, a to je, da je oštećena ili uništena stvar koja služi i neophodna je za zadovoljenje osnovnih životnih potreba (šporet, frižider, krevet, pokućstvo i slično, a ne televizor, muzički i video uređaji ili automobili i sl.).
Takođe, jedan od važnih uslova je da je stvar koja je oštećena ili uništena, čuvana sa pažnjom i na propisan način kao i da su preduzete sve mere radi smanjenja rizika od elementarne i druge nepogode. Ovo podrazumeva da su svi u obavezi da preduzmu mere kojima se mogu otkloniti ili umanjiti posledice elementarne ili druge nepogode.
Predlogom zakona je predviđena verifikacija procene štete koju vrši Kancelarija za upravljanje javnim ulaganjima i to postupak i način na koji se vrši.
U odnosu na važeći zakon, predloženi zakon delimično unosi izmene u postupak dodele državne pomoći, tako što se eksplicitno navodi da je organ nadležan za zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije ovlašćen da izjavi žalbu, odnosno pokrene upravni spor protiv rešenja kojim je povređen propis u korist stranke a na štetu javnog interesa, a što do sada nije bilo predviđeno.
Da li je intervencija opravdana
Predloženi zakon ne stvara nove, nepotrebne administrativne troškove ni za građane, ni za privredne subjekte.
Usvajanjem novog zakona se povećava nivo pravne sigurnosti jer unapred propisuje prava i obaveze svih subjekata na koje se zakon odnosi, a ne reguliše materiju naknadno kada se događaj već desio i nastupile posledice.
Ovim se održava ravnoteža između privatnog i javnog interesa, a sve u skladu sa načelom solidarnosti.
Zakon je sprovodiv jer za njegovu institucionalnu primenu već postoje odgovarajući kapaciteti, a za njegovo sprovođenje nisu potrebna ni predviđena nikakva dodatna sredstva.
Zakon omogućava da država, odnosno nadležni državni organi, intervenišu samo kada je to neophodno, a kada to čini koristi način koji je najdelotvorniji i kojim se cilj koji je u javnom interesu ostvaruje uz minimalne troškove.
Da li su razmatrane druge mogućnosti za rešavanje problema bez donošenja novog akta
Zakon o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji prestaje da važi dana 31. decembra 2015. godine tako da je neophodno donošenje novog zakona. Takođe, treba napomenuti da je on uređivao otklanjanje posledica poplava odnosno aktiviranja klizišta na području pogođenim poplavama u maju 2014. godine i da ga nije moguće primeniti na druge elementarne nepogode, i na one elementarne i druge nepogode koje su nastupile posle maja 2014. godine ili će nastupiti. Po prirodi stvari i cilju ovog zakona nije moguće izmenama i dopunama urediti ovu materiju drugačije, osim donošenjem novog zakona.
Za definisanje pojedinih odredaba korišćena su iskustva Kancelarije za pomoć i obnovu poplavljenih područja, a istovremeno predlog novog zakona inkoporira i zadržava postojeća adekvatna rešenja.
Regulatorni okvir je maksimalno pojednostavljen, da bi državna pomoć što hitnije stigla tamo gde je neophodna, što je i smisao ovog zakona, jer bitan elemenat pružanja državne pomoći je upravo spremnost državnih organa da odmah po nastupanju elementarne ili druge nepogode pravovremeno reaguju i dodele državnu pomoć. U suprotnom, u slučaju dugotrajne procedure odlučivanja o dodeli državne pomoći, ako se ne dodeli u pravo vreme onda i gubi smisao i ne mora ni da postoji. Sa druge strane pomenuti regulatorni okvir ipak održava odgovarajući nivo postupanja da bi se sprečile ili otklonile neregularnosti, do kojih može doći nenamerno ili zloupotrebom.
Kakve troškove će primena zakona izazvati građanima i privredi, a naročito malim i srednjim preduzećima
Predloženi zakon neće stvoriti nikakve troškove građanima i privredi, naprotiv, građani i privredni subjekti mogu biti u određenim slučajevima, predviđenim ovim zakonom, primaoci sredstava iz državnih programa pomoći i obnove.
S druge strane, primena ovog zakona može stvoriti finansijske obaveze Republici Srbiji, ali samo u određenim slučajevima, predviđenim ovim zakonom, i to samo na osnovu odluke Vlade. Državnim programima pomoći i obnove, koje donosi Vlada Republike Srbije, utvrđuju se mere i kriterijumi za pružanje pomoći, odnosno mere, kriterijumi i postupak za obnovu i saniranje posledica elementarne i druge nepogode, kao i kriterijumi i merila za utvrđivanje visine pomoći. Na osnovu ovoga se može zaključiti da će Vlada, u skladu sa mogućnostima Republike Srbije, odlučiti o visini, ali i vrsti pomoći koja može biti u vidu isplate određenog novčanog iznosa ili davanju određenih materijalnih dobara, bespovratno ili sa obavezom vraćanja, ili u vidu usluga, a sve u skladu sa proklamovanim načelom solidarnosti. Ukoliko se pomoć dodeljuje sa obavezom vraćanja, Vlada državnim programom obnove utvrđuje rokove, uslove i način vraćanja sredstava. Iz ovog proizilazi da se ne stvara finansijska obaveza Republike Srbije po sili zakona, nastupanjem elementarne i druge nepogode, nego tek po sagledavanju i proceni štete koja je nastupila, i na osnovu odluke Vlade, usvajanjem državnih programa pomoći i obnove, a sve u skladu sa mogućnostima Republike Srbije.
Da li su posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti
Pomoć koju su građani i privredni subjekti dobili kroz državne programe pomoći i obnove, primenom Zakona o otklanjanju posledica poplava, je značajna, a za pojedine građane i nemerljiva, pogotovu ako se sagledava u svetlu činjenice da su građani tu pomoć dobili za ostvarivanje najnužnijih i osnovnih životnih potreba kada im je bio ugrožen i biološki opstanak. Za neke građane je ovo bio jedini izvor sredstava da se vrate u normalan život nakon katastrofalnih posledica poplava koje su nastupile, naročito onim kojima su srušeni stambeni objekti u kojima su do tada živeli, a potom izgrađeni novi na osnovu ovog zakona. Treba napomenuti da je veliki deo državne pomoći isplaćen iz sredstava koja su dobijena od strane donatora i finansijske pomoći Evropske unije.
Nesporno je da bi analiza efekata zakona omogućila bolje sagledavanje i razumevanje stvarnih efekata propisa putem kvantifikovanja troškova koristi, ali je ovu kvantifikaciju nemoguće precizno odrediti zbog same prirode stvari koju zakon uređuje. Naime primena ovog zakona se može sagledati iz dva ugla, odnosno različita stanja, kada nema elementarnih i drugih nepogoda i stanje kada nastupe elementarne i druge nepogode. U stanju kada nema elementarnih i drugih nepogoda zakon ne proizvodi nikakva dejstva, ne stvara ni prava ni obaveze. Tek eventualnim nastankom elementarne ili druge nepogode se aktivira mehanizam za pružanje državne pomoći i obnove, i to tek odlukom Vlade. Unapred je svakako nemoguće proceniti ni kada će nastupiti elementarna ili druga nepogoda, ni njen obim ili vrsta, niti kakve posledice može prouzrokovati u smislu analize troškova.
Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o predloženom zakonu
Predlog zakona o obnovi nakon elementarne i druge nepogode se nalazi na veb sajtu Kancelarije za pomoć i obnovu poplavljenih područja od dana 21. oktobra 2015. godine uz uputstvo kako se može preuzeti poslednja verzija Nacrta zakona, i uz uputstvo kako se mogu staviti predlozi, primedbe i sugestije na predloženi zakon.
U organizaciji Kancelarije za pomoć i obnovu poplavljenih područja je održana prezentacija Nacrta zakona o obnovi nakon elementarne i druge nepogode, u Vrdniku dana 3. novembra 2015. godine za predstavnike lokalnih samouprava, i dana 4. novembra 2015. godine, takođe u Vrdniku, za predstavnike ministarstava i drugih državnih organa.
Primena propisa
Predloženi zakon predviđa i apsolutnu transparentnost, što je bila bitna karakteristika i dosadašnjeg Zakona o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji. Državna pomoć koja je dodeljena na osnovu ovog zakona je potpuno transparentna i dostupna svakome da u svakom trenutku, izvrši uvid u dodelu i raspodelu sredstava koja su utrošena za ovu namenu. Kompletni podaci su na propisan način, uz neophodne mere zaštite ličnih podataka, prezentovani na veb sajtu Kancelarije za pomoć i obnovu poplavljenih područja.
Dosadašnja iskustva u Republici Srbiji, samo u poslednjoj deceniji ukazuju da se elementarne i druge nepogode događaju i donose teške posledice na živote i zdravlje ljudi, životnu sredinu, materijalna, kulturna i druga dobra. I iskustva, drugih i razvijenih država, govore da elementarne i druge nepogode pogađaju sve države, bez obzira na njihovu ekonomsku snagu i razvijenost, i bez obzira na njihove karakteristike.
Opravdanost donošenja ovog zakona je u izvesnosti da elementarne i druge nepogode svakako nastupaju, a da je jedino nepoznato kada će nastupiti, i da Republika Srbija ima zakonom unapred pripremljene mehanizme koji se u tom slučaju aktiviraju.