ANALIZA EFEKATA ZAKONA
1. Određivanje problema koje zakon treba da reši
Zakon o strancima („Službeni glasnik RS”, br. 97/2008) usvojen je 2008. godine, a njegova primena počela je 01.04.2009. godine. Tokom 2008. godine donet je i čitav niz podzakonskih akata koje prate Zakon.
Međutim, imajući u vidu stalne i značajne promene u oblasti migracija, promene u procesu kretanja stanovništva (velika izbeglička kriza u poslednjih par godina) kao i drugih činilaca koji su od značaja za praćenje migracija na domaćem i međunarodnom planu, donošenje novog Zakona o strancima kojim bi se na adekvatniji način prevazišle novonastale okolnosti predstavlja jednu od osnovnih mera u svim strateškim dokumentima (akcioni plan za poglavlje 24 potpoglavlje Migracije). Takođe, primenom postojećih odredbi Zakona o strancima uočene su određeni problemi i pravne praznine koje je neophodno otkloniti donošenjem novog pravnog akta koji na sveobuhvatan način reguliše obalast kretanja i boravka stranaca u Republici Srbiji.
2. Ciljevi koji se donošenjem zakona postižu
Osnovni cilj donošenja Zakona o strancima je unapređenje nacionalnog sistema u oblasti legalanih i iregularnih migracija, preciznije definisanje prava i obaveza stranih državljana koji ulaze, borave i kreću se preko teritorije Republike Srbije kao i unapređenje postupaka nadležnih organa koji se sprovode prema i u vezi sa stranim državljanima u našoj zemlji.
Takođe, cilj koji se postiže donošenjem zakona je usaglašavanje nacionalnog zakonodavstva u oblasti legalnih i iregularnih migracija sa Direktivama Evropske unije koje uređuju ove oblasti. U tom smislu, odredbe Predloga zakona o strancima usaglašene su sa Direktivama Evropske unije koje uređuju ove oblasti, a naročito sa Direktivom 2003/86/EZ o pravu na spajanje porodice, Direktivom 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja sa dugotrajnim boravištem, Direktivom 2005/71/EZ o uslovima prihvata državljana trećih zemalja po osnovu naučnog istraživanja, Direktivom 2004/114/EZ o uslovima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studiranja, razmene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volontiranja, Direktive 2004/81/EZ o dozvoli boravka izdatoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su korišćeni za delovanja kojima se omogućava nezakonit ulazak, a koji sarađuju sa nadležnim telima, Direktive 2008/115/EZ o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja sa nezakonitim boravkom i Uredbom 810/2009/EZ o viznom kodu EU.
Usvajanjem rešenja propisanih navedenim Direktivama, realizovaće se cilj Republike Srbije da se i na domaćem planu metodologija postupanja prema stranim državljanima ne razlikuje u odnosu na postupanja koja su propisana prema državljanima trećih zemalja u EU, što je veoma važno za regulisanje kontrole kretanja i statusnih pitanja stranca u Republici Srbiji, posebno imajući u vidu da je to i zahtev koji proizilazi iz poglavlja 24 u pregovorima sa EU.
3. Da li su razmatrane mogućnosti rešavanja problema bez donošenja akta
Imajući u vidu izneto u tački 1. Analize efekata Zakona o strancima, a koja se odnosi na određivanje problema koji bi novim Zakonom o strancima trebalo da se prevaziđu, problemi koji su uočeni tokom primene trenutno važećeg Zakona o strancima, kao i objektivnih okolnosti koje se odnose na pitanje migracija na evropskom planu, te cilj Republike Srbije da na adekvatan način harmonizuje domaće zakonodavstvo u odnosu na Direktive EU koje se odnose na oblast legalnih i iregularnih migracija, uočeno je da se navedeno ne može prevazići bez precizno definisanih normi koje se odnose na ulazak, boravak i kretanje stranih državljana u Republici Srbiji, a u skladu sa ciljem unapređenja nacionalnog sistema legalnih i iregularnih migracija, te harmonizacije zakonodavstva sa EU u ovoj oblasti.
4. Zašto je donošenje zakona najbolji način za rešavanje problema?
Ističemo da od 2008. godine pa do danas propisi koji uređuju oblast kretanja i boravka stranaca u Republici Srbije nisu menjani, te da su rešenja u važećem Zakonu o strancima izazvala određene probleme u primeni. Donošenjem novog zakona bi se prevazišli navedeni nedostaci. U tom smislu na precizniji i savremeniji način su propisani uslovi za ulazak, kretanje, boravak i vraćanje stranaca koji neregularno borave u Republici Srbiji. Dalje, ističemo da su odredbama novog Zakona preciznije definisane i nadležnosti i poslovi organa državne uprave Republike Srbije koji su nadležni za pitanja ulaska i boravka stranih državljana u Republici Srbiji.
Takođe, u procesu pridruživanja Republike Srbije Evropskoj uniji bilo je neophodno i nužno uskladiti nacionalno zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU, a u tom smislu Ministarstvo unutrašnjih poslova, kao predlagač zakona, ima obaveze koje proističu iz samog procesa pridruživanja, te da je donošenje posebnog i novog zakona kojim je uređena oblast kretanja i boravka stranaca u Republici Srbiji, a u skladu sa Direktivama EU koje prate legalne i iregularne migracije, ispunjenje jednog do uslova EU u postupku pridruživanja, koji je jedan od strateških ciljeva Republike Srbije.
Imajući u vidu da odredbe Predloga zakona o strancima detaljnije i preciznije regulišu oblast legalnih migracija, uslove i način apliciranja za vizu Republike Srbije u inostranstvu, postupak provere po podnetom zahtevu za vizu, propisivanje prava na žalbu na odbijanje zahteva za vizu i odbijanje ulaska stranca u Republiku Srbiju, te propisivanje uslova za odobrenje privremenog boravka stranih državljana po različitim osnovama (posebno po osnovu naučnog istraživanja, studiranja, volontiranja, prava na privremeni boravak žrtvama trgovine ljudima, humanitarnog boravka, propisivanje samostalnog privremenog boravka), te propisivanje odredbi o zajedničkim standardima i postupcima država članica EU za vraćanje državljana trećih zemalja sa nezakonitim boravkom, a što se u mnogim segmentima ne poklapa sa našom pravnom regulativom, ovaj zakon predstavlja „najelegantnije“ rešenje ovih pitanja.
5. Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu?
Zakonska rešenja će uticati na kvalitet obavljanja poslova u oblasti kretanja i boravka stranaca u Republici Srbiji u celini, a samim tim, i na veći stepen bezbednosti i pravne sigurnosti kako građana Republike Srbije i privrednih društava (stranih i domaćih) koji ostvaruju saradnju sa stranim državljanima ili su sa njima vezani ličnim profesionalnim ili drugim razlozima, tako i stranih državljana koji ulaze i borave u našoj zemlji.
Jasno su definisane nadležnosti i procedure različitih državnih organa, kao i prava i obaveze fizičkih i pravnih lica.
Predložena rešenja će uticati i na državne organe i institucije koje u okviru svoje nadležnosti ostvaruju saradnju sa stranim državljanima i to pre svega Ministarstvo unutrašnjih poslova koje je u najvećoj meri nadležno za sprovođenje i primenu zakona, na Ministarstvo spoljnih poslova koje je nadležno za viznu politiku i izdavanje viza stranim državljanima koji podnesu zahteve u diplomatsko konzularnim predstavništvima Republike Srbije u inostranstvu, Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja i Nacionalne službe za zapošljavanje, kada je u pitanju zapošljavanje stranaca u Republici Srbiji.
Najzad, predložena zakonska rešenja će uticati na sve strane državljane, u smislu jasnijih i detaljnijih obaveza koje strani državljani treba da ispune i kojih treba da se pridržavaju kako bi nesmetano i u skladu sa zakonom mogli da uđu i borave u Republici Srbiji i ostvare sva Ustavom i zakonom garantovana prava.
Napominjemo da je obezbeđeno i pravo stranog državljanina na žalbu, odnosno dvostepenost u svakom pokrenutom upravnom postupku pred nadležnim državnim organom, kao i sudska zaštita.
6. Kakve troškove će primena zakona izazvati građanima i privredi, a naročito malim i srednjim preduzećima?
Zakon ne proizvodi finansijske troškove građanima i privredi, izuzev troškova koji se odnose na potrebu obezbeđivanja zakonom propisanih administrativnih taksi za pojedinačne postupke.
7. Da li pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Pozitivni efekti Zakona apsolutno opravdavaju eventualne troškove koje bi nadležni organi imali u sprovođenju zadataka iz svoje nadležnosti
8. Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata i tržišna konkurencija?
Zakon nije namenjen tržišnoj konkurenciji.
9. Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu?
U periodu od 20.09.2016. do 30.09.2016. godine, sprovedena je javna rasprava o Nacrtu zakona o strancima, koja je realizovana kroz nekoliko okruglih stolova u različitim gradovima u Republici Srbiji (Beograd, Kragujevac, Niš i Novi Sad), a na kojima je načelno razmatran celokupni tekst Nacrta zakona o strancima i ukazano na ključne novine u istom.
Učesnici javne rasprave bili su i predstavnici članova Radne grupe za izradu Nacrta zakona i to iz BIA, Ministarstava spoljnih poslova, Ministarstva rada i zapošljavanja, Ministarstva pravde, Ministarstva prosvete, kao i predstavnici prekršajnih sudova, Zaštitnik građana, Poverenik za rodnu ravnopravnost, predstavnici različitih nevladinih organizacija koje se bave pitanjima Migracija i Azila, UNHCR-a, IOM-a, Privredene komore, Advokatskih kancelarija, predstavnici privrednih subjekata (stranih banaka) i drugih zainteresovanih stranaka.
U toku javne rasprave održana je i prezentacija najvažnijih rešenja u Nacrtu zakona o strancima u Savetu stranih investitora, a odredbe o kojima se najviše govorilo su one koje su se odnosile na pojam, podnošenje zahteva i trajanje odobrenog privremenog boravka stranaca, posebno onih koji su podneti u svrhu zaposlenja.
Takođe, Nacrt zakona je istom periodu bio dostupan zainteresovanoj javnosti na zvaničnoj internet stranici Ministarstva unutrašnjih poslova i na portalu e-uprave.
Nakon okončane javne rasprave, kvalitetne primedbe i sugestije stručne javnosti ugrađene su u finalni tekst Nacrta zakona.
Najznačajnije primedbe, predlozi i sugestije koje su iznete tokom javne rasprave su: preciznije definisanje pojmova kao što su: maloletnik bez pratnje (postavljeno je pitanje šta je sa maloletnicima koji su tokom kretanja preko teritorije Republike Srbije ostali bez pratnje) te je predložena definicija maloletnika koji pokriva obe kategorije maloletnih lica, što je i usvojeno, definicija stranca sa posebnim potrebama je formulisana u duhu domaćih odnosno stranih antidiskriminacionih propisa. Dalje, budući da je Zakonom o privrednim društvima i drugim relevantnim propisima nije propisan pojam preduzeća uvažena je primedba da se termin „preduzeće“ zameni odgovarajućim pojmom u Nacrtu Zakona o strancima (preduzetnik, pravno lice), pojam uže porodice je u skladu sa iznetim primedbama proširen i uvođenjem u definiciju i vanbračnog partnera, pojam sezonski rad je zamenjen pojmom sezonski poslovi u smislu kako je to uređeno propisima o zapošljavanju stranaca, izraz lični podaci u skladu sa zakonom o zaštiti podataka o ličnosti zamenjen sa pojmom podaci o ličnosti. Takođe usvojene su primedbe predstavnika Poverenika za informacije od javnog značaja u cilju jasnijeg definisanja šta se podrazumeva pod pojmovima „razlozi zaštite bezbednosti Republike Srbije“ i „bezbednosna provera“. U tom smislu ukazano je na potrebu usklađivanja odredbi Nacrta zakona koje se odnose na obradu podataka o ličnosti, kao i na bezbednosno proveravanje stranca i domaćih državljana, kao posebnog vida obrade podataka o ličnosti, sa Ustavom Republike Srbije i Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti. Usvojene su primedbe koje se odnose na prijavu boravišta stranaca, potrebu definisanja adrese stanovanja stranca, kao i definisanje kaznenih odredbi u skladu sa Zakonom o prekršajima (kada je u pitanju propisivanje novčnog minimuma i maksimuma izrečene kazne).
Sugestije vezane za „žrtve trgovine ljudima“ posebno onih vezanih za zaštitu maloletnika u smislu navođenja punog obima pomoći i prava koja pripadaju toj kategoriji stranih državljana kao i povećanja njegovih prava, zaštite i zabrane njegovog prinudnog udaljavanja iz Republike Srbije su usvojene i inkorporirane u Nacrt Zakona.
Tokom javne rasprave, bilo je primedbi na uslove, procedure i način smeštaja lica u Prihvatilište za strance, pogotovu maloletnih lica, odnosno isticana je nejasnoća sa stanovišta razloga zbog kojih se utvrđuje sudska nadležnost za odlučivanje, kao i koji je sud nadležan za odlučivanje, u kom postupku, u kom sastavu, ko su stranke u postupku, šta je predmet sudskog odlučivanja, da li protiv odluke suda postoji pravni lek i dr. te da predmetni član Nacrta zakona treba precizirati, što je daljim radom na Nacrtu zakona o strancima i učinjeno. Usvojena je sugestija koja se odnosi na propisivanje pravnih lekova na rešenje o smeštaju stranca u Prihvatilište za strance, te je u saradnji sa predstavnikom radne grupe iz Ministarstva pravde, a u skladu sa trenutnim administrativnim i institucionalnim kapacitetima, usvojeno najadekvatnije rešenje ovog veoma značajnog pitanja. Precizno su formulisani razlozi za smeštaj u Prihvatilište za strance, kao i vreme trajanja boravka u Prihvatilištu.
10. Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se postiglo ono što se zakonom predviđa?
Vlada će u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona doneti akt:
o bližim uslovima za odbijanje ulaska stranca u Republiku Srbiju
o listi država za čije državljane je neophodno pribaviti prethodnu saglasnost Ministarstva za izdavanje vize.
Kojim se utvrđuje cena obrasca nalepnice vize, nalepnice privremenog boravka, nalepnice stalnog nastanjenja, nalepnice obaveznog boravka, obrasca putnog lista za strance, obrasca lične karte za stranca i obrasca privremene lične karte za stranca.
**Vlada će, na predlog ministra unutrašnjih poslova, u slučaju utvrđivanja posebnih okolnosti koje se odnose na nezakonito prisustvo većeg broja stranih državljana na teritoriji Republike Srbije, a koje nije moguće vratiti u zemlju porekla zbog primene principa zabrane vraćanja ili koji ne mogu da napuste Republiku Srbiju zbog okolnosti koje ne zavise od njih, doneti uredbu kojom se uređuje njihovo tolerisano prisustvo na teritoriji Republike Srbije sa ograničenim rokom primene.
Ministar nadležan za unutrašnje poslove će u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona doneti propise o:
izgledu i sadržini obrasca o odbijanju ulaska u Republiku Srbiju i načinu unosa podatka o odbijanju ulaska u putnu ispravu stranca;
izgledu i sadržini obrasca o odbijanju zahteva za vizu na graničnom prelazu i bliže uslove za odbijanje vize na graničnom prelazu ;
izgledu i sadržini obrasca o odbijanju zahteva za produženje roka važenja;
bližim uslovima za odobrenje privremenog boravka, izgledu i sadržini zahteva za odobrenje privremenog boravka, načinu pribavljanja mišljenja o ne/postojanju bezbednosnih smetnji za odobrenje privremenog boravka, izgledu, sadržini i načinu unošenja nalepnice privremenog boravka u stranu putnu ispravu;
bližim uslovima za odobrenje stalnog nastanjenja, izgledu i sadržini zahteva za odobrenje stalnog nastanjenja, izgledu, sadržini i načinu unošenja nalepnice stalnog nastanjenja u stranu putnu ispravu;
izgledu, sadržini pečata zabrane ulaska i načinu unošenja zabrane ulaska u stranu putnu ispravu;
bližim uslovima i načinu sprovođenja prinudnog udaljenja stranca;
kućnom redu i pravilima boravka u Prihvatilištu;
izgledu, sadržini i načinu unošenja obaveznog boravka u putnu ispravu stranca;
izgledu obrasca i sadržini putnog lista za stranca;
izgledu obrasca i načinu izdavanja lične karte za stranca i privremene lične karte za stranca;
izgledu obrasca prijave boravišta stranca, načinu prijavljivanja boravišta stranca, adrese stanovanja, promene adrese stanovanja, prijave i odjave prebivališta stranca.
Ministar nadležan za spoljne poslove će u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona doneti propis o:
izgledu, sadržini obrasca i načinu unošenja vize u stranu putnu koja nije priznata od strane Republike Srbije;
izgledu i sadržini obrasca za podnošenje zahteva za vizu i izgledu štambilja kojim se potvrđuje prijem zahteva za vizu;
izgledu, sadržini i načinu unošenja nalepnice vize u stranu putnu ispravu;
izgledu i sadržini obrasca o odbijanju zahteva za vizu;
izgledu i sadržini obrasca o ukidanju ili poništavanju vize, kao i načinu poništavanja i ukidanja vize propisuje;
izgledu obrasca i načinu izdavanja posebne lične karte.