O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima sadržan je u odredbi člana 97. stav 1. tačka 8. Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06), kojom je utvrđeno da Republika Srbija u okviru svojih nadležnosti, uređuje sistem u oblasti radnih odnosa, kao i u odredbi tačke 16. navedenog člana Ustava, kojom je utvrđeno da Republika Srbija između ostalog, uređuje organizaciju, nadležnosti i rad republičkih organa.
Pored toga, ustavni osnov uređen je članom 99. stav 1. tačka 7. Ustava, saglasno kome Narodna skupština donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike Srbije.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka), kao jedan od posebnih ciljeva reforme, utvrđeno je uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima.
Ovaj cilj, između ostalog, obuhvata strateške pravce razvoja i upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi koji mogu da doprinesu ukupnom unapređenju kadrovskih kapaciteta za ostvarivanje utvrđenih ciljeva i principa reforme javne uprave.
S tim u vezi, Strategija definiše više jednako važnih oblasti unapređenja koje zahtevaju temeljan pristup i višedimenzionalni proces uvođenja savremenih principa i trendova upravljanja ljudskim resursima u sistem ne samo državne uprave, već i javne uprave u celini.
Pored ostalog, posebno mesto daje se stručnom usavršavanju, jer se unapređenje te oblasti smatra jednim od suštinskih uslova za uspešno uspostavljanje integrisanog upravljanja i razvoja ljudskih resursa i izgradnju administrativnih kapaciteta koji mogu da obezbede podizanje nivoa kompetencija neophodnih za kvalitetno obavljanje poslova iz utvrđenog delokruga i nadležnosti, odnosno poslova celokupne javne uprave.
Imajući u vidu izneto, predviđa se „unapređenje sistema stručnog usavršavanja uspostavljanjem institucionalnog okvira i sprovođenjem mera i aktivnosti predviđenih Strategijom stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji” i akcionim planom za njeno sprovođenje, kao i „uspostavljanje pravnog i institucionalnog okvira za stručno usavršavanje zaposlenih u ostalim organima i organizacijama javne uprave na osnovu jedinstvenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove i definisanje pretpostavki za objedinjavanje stručnog usavršavanja službenika u celom sistemu javne uprave”.
Polazeći od navedenih prioriteta, istovremeno sa realizacijom utvrđenih mera i aktivnosti koje se odnose na pripremu i donošenje zakona kojim će se urediti osnivanje centralne nacionalne institucije za stručno usavršavanje u javnoj upravi, koji u osnovi treba da ima karakteristike organizacionog propisa, neophodno je pristupiti donošenju zakona kojim će se izmeniti ili dopuniti odredbe trenutno važećeg Zakona o državnim službenicima, čime bi se obezbedili materijalni elementi unapređenja stanja u oblasti stručnog usavršavanja državnih službenika i uspostavili odnosi koji na usklađen, celovit i metodičan način podrobno uređuju sva pitanja značajna za ostvarivanje svrhe stručnog usavršavanja i sticanje funkcionalnih, primenjivih znanja državnih službenika za sprovođenje ukupnih reformskih ciljeva i principa.
Uz navedeno, neophodno je dopunom Zakona urediti odnose koji obezbeđuju međusobnu usklađenost državno-službeničkog sistema sa službeničkim sistemom uspostavljenim Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, broj 21/16).
III. OBJAŠNjENjE POJEDINIH REŠENjA
Član 1. – Odredbom ovog člana vrši se dopuna odredbi Zakona o državnim službenicima kojima se uređuje institut preuzimanja kao načina za popunjavanje radnih mesta u državnim organima. Osnovni cilj predloženog člana je neophodnost da se izvrši usklađivanje sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave, koji je počeo je da se primenjuje 1. decembra 2016. godine, a kojim je propisano da poslodavac iz člana 1. navedenog zakona, može iz državnog organa preuzeti službenika koji je zaposlen na neodređeno vreme. S obzirom da je važećim odredbama Zakona o državnim službenicima propisan osnov za preuzimanje državnog službenika iz drugog državnog organa, predloženom dopunom odredbi uređuje se preuzimanje službenika zaposlenih na neodređeno vreme u organu autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, kao i organu gradske opštine, službi i organizaciji koje osniva nadležni organ autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine, prema posebnom zakonu, u državni organ, čime se doprinosi boljoj usklađenosti zakona kojim se reguliše službenički sistem na svim nivoima i daljem razvoju profisionalizacije javne uprave.
Član 2. – U odnosu na trenutno važeća rešenja kojima se uređuju prava i dužnosti državnih službenika i državnih organa u vezi sa stručnim usavršavanjem, predložena rešenja sadržana u članu 2. Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima (u daljem tekstu: Zakon), na novim osnovama uređuju sva pitanja neophodna za ostvarivanje funkcije stručnog usavršavanja. Cilj predloženih rešenja jeste pre svega, da se obezbede celovitost, sveobuhvatnost i održivost znanja i veština administrativnih kapaciteta za ostvarivanje ciljeva i principa reforme kako državne, tako i javne uprave u celini.
Zakonom se, najpre, utvrđuje da se stručno usavršavanje zasniva na programima stručnog usavršavanja (Opšti program obuke, Program obuke rukovodilaca i posebni programi obuke u skladu sa specifičnim potrebama iz delokruga i nadležnosti državnih organa) kojima se određuju oblici i sadržina stručnog usavršavanja i visina sredstava za stručno usavršavanje, a kao jedna od novina utvrđuju se poslovi Nacionalne akademije za javnu upravu (u daljem tekstu: Nacionalna akademija) u sistemu stručnog usavršavanja državnih službenika.
Opšti program obuke, koji je koncipiran tako da obuhvata Uvodni program obuke i Program kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima, uvodi se u svrhu obezbeđivanja uslova za permanentno usavršavanje i unapređenje nivoa znanja i veština državnih službenika za obavljanje konkretnih funkcija, aktivnosti i zadataka iz utvrđenog delokruga i nadležnosti, odnosno poslova državnih organa, ali i da omogući ostvarivanje strateških pravaca reforme i sprovođenje utvrđenih javnih politika. Tako Uvodni program obuke ima za cilj da stručno osposobi državne službenike koji po prvi put zasnivaju radni odnos u državnom organu (pre svega, pruži elementarni nivo znanja o pravnom sistemu, kao i za polaganje državnog stručnog ispita), a Program kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima da podigne nivo stručnih i praktičnih znanja i veština državnih službenika u svim opštim i posebnim temama koje su zajedničke ili odlikuju većinu korisnika.
Uzimajući u obzir da je stručno usavršavanje državnih službenika koji se pripremaju ili nalaze na rukovodećim radnim mestima jednako važno kao i stručno usavršavanje ostalih kategorija državnih službenika, za ostvarivanje nadležnosti državnog organa i kvaliteta utvrđivanja ili sprovođenja javnih politika, Zakon predviđa i uvođenje Programa obuke rukovodilaca.
Propisivanjem posebnih programa stručnog usavršavanja dalje se omogućava i stručno usavršavanje državnih službenika u skladu sa specifičnim potrebama iz delokruga i nadležnosti državnih organa, odnosno ostvarivanje potreba vezanih za pojedina radna mesta, vrste poslova ili posebne grupe korisnika, sa posebnim akcentom na stručno usavršavanje članova pregovaračkog tima i pregovaračkih grupa i drugih relevantnih grupa u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, odnosno potreba koje proizlaze iz tog procesa.
Zakon uređuje da Opšti program obuke i Program obuke rukovodilaca donosi Vlada, na predlog Nacionalne akademije, po prethodno pribavljenom mišljenju Visokog službeničkog saveta, dok posebne programe obuke donose državni organi, izuzev posebnog programa koji se odnosi na pregovarački tim i pregovaračke grupe i druge relevantne grupe u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji koji donosi organ nadležan u poslovima koordinacije u vezi sa procesom pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji – po prethodno pribavljenoj saglasnosti organa u čijem delokrugu su oblasti obuhvaćene odgovarajućim pregovaračkim poglavljem.
Samo sprovođenje opštih programa u delokrugu je Nacionalne akademije, a posebne programe obuke sprovode organi koji ih donose, uz propisanu mogućnost da njihovo izvođenje mogu poveriti i Nacionalnoj akademiji.
Zatim, po prvi put se uređuju kriterijumi, merila i način utvrđivanja potreba za stručnim usavršavanjem, tako što se imajući u vidu celinu našeg prvnog sistema i mogućnosti koje iz njega proizlaze, određuju osnovni kriterijumi za utvrđivanje potreba za stručnim usavršavanjem. Zakon propisuje da Nacionalna akademija vrši razvoj jedinstvene metodologije i standardnih instrumenata koji omogućavaju kontinuirano i fleksibilno praćenje i prilagođavanje programa obuke u skladu sa potrebama državnih organa, pri čemu Nacionalna akademija sprovodi postupak utvrđivanja potreba samo za programe koje ona realizuje, dok za posebne programe obuke utvrđivanje potreba sprovode državni organi koji ih donose, uz stručnu podršku Nacionalne akademije.
Zakon precizira i ko može biti predavač ili drugi realizator i sprovodilac programa obuke i uslove selekcije i akreditacije predavača i drugih realizatora i sprovodioca programa obuke; utvrđuje nadležnost Nacionalne akademije za sprovođenje postupka selekcije i akreditacije lica koja realizuju programe obuke; ovlašćuje Vladu da na predlog Nacionalne akademije bliže uredi program selekcije, obuke, akreditacije i načina angažovanja predavača, mentora i kouča, iznos naknada za njihov rad, kao i oblik, način upisa i vođenja stalne liste predavača i drugih realizatora obuka, kriterijume i merila kojima se dokazuje ispunjenost uslova za akreditaciju drugih sprovodioca programa obuke, odnosno potvrđivanje statusa akreditovane visokoškolske ustanove ili naučnoistraživačke organizacije ili javno priznatog organizatora obrazovanja odraslih, kao i oblik, način upisa i vođenja evidencije o ovim licima.
Radi obezbeđivanja uslova za ukupno praćenje stanja u oblasti stručnog usavršavanja, propisuje se da Nacionalna akademija vodi evidencije o programima stručnog usavršavanja u državnim organima, a pored obaveznih podataka koji državni organi dostavljaju za upis u ovu evidenciju, propisuje se i obaveza dostavljanja podataka i materijala koji su pripremljeni za potrebe ili su proizvod programa stručnog usavršavanja.
Ovim odredbama otklanjaju se i dosadašnje pravne praznine u važećem zakonu o vrednovanju i verifikaciji sprovedenih programa stručnog usavršavanja i stručnom usavršavanju stažiranjem.
Član 3. – Takođe, kompatibilno rešenjima o mentorima u realizaciji programa stručnog usavršavanja, Zakonom se uređuju pitanja i u vezi sa mentorstvom u programu osposobljavanja pripravnika za rad u državnom organu. U tom smislu, uređuje se ko može biti mentor u programima stručnog osposobljavanja pripravnika u državnom organu i način na koji se mentorstvo ostvaruje. Uz to, radi obezbeđenja jednakog kvaliteta osposobljavanja pripravnika u svim organima, propisuje se da Nacionalna akademija priprema i sprovodi poseban program obuke mentora i donosi smernice za njihov rad.
Član 4. – Istovremeno, odredbama Zakona noveliraju se odnosi neophodni za punu implementaciju normi koje uređuju ugovor o stručnom osposobljavanju, tako što se bliže propisuje sadržina programa stručnog osposobljavanja, nadležnost za donošenje programa, mentorstvo u stručnom osposobljavanju i međusobna prava i obaveze korisnika stručnog osposobljavanja i državnog organa.
Član 5. – Uspostavljanje sistema za upravljanje ličnim razvojem i karijerom državnih službenika jedna je od ključnih funkcija u upravljanju ljudskim resursima. Iako prepoznata u Strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji, ova funkcija do sada nije odgovarajuće uređena u našem normativnom okviru koji uređuje državno-službenički sistem. Imajući u vidu Strategijom i akcionim planom za njeno sprovođenje postavljeni okvir politike upravljanja ljudskim resursima i potrebu unapređenja instrumenata za strateško upravljanje ljudskim resursima u državnoj upravi, ovim članom predlaže se da Služba za upravljanje kadrovima, koja već ima izgrađene kapacitete u vezi sa poslovima koji se odnose na upravljanje karijerom, analizu individualnih potencijala za razvoj, izradu individualnih planova razvoja i karijerno savetovanje državnih službenika, obavlja poslove u vezi sa analizom individualnih potencijala za razvoj i upravljanje karijerom državnih službenika.
Predložene dopune u ovom članu koje se odnose na nadležnost Službe za upravljanje kadrovima u poslovima pružanja pomoći organima državne uprave i službama Vlade u primeni odredaba ovog zakona i drugih propisa donetih na osnovu ovog zakona, logička su posledica nadležnosti ove službe u najznačajnijim stručnim i sa njima povezanim izvršnim poslovima koji se odnose na upravljanje kadrovima.
Član 6. – Članom Zakona koji se dopunjuje uređuju se ovlašćenja u vezi sa prikupljanjem i obradom podataka koje sadrži Centralna kadrovska evidencija. Imajući u vidu nadležnosti Službe za upravljanje kadrovima u upravljanju ljudskim resursima u sistemu državne uprave, neophodno je omogućiti da pored prikupljanja podataka, ova služba može u svrhu izvršavanja poslova iz svoje nadležnosti vršiti i obradu podataka upisanih u tu evidenciju.
Čl. 7-11. – Zakon sadrži izričita ovlašćenja za donošenje podzakonskih propisa neophodnih za njegovo izvršavanje, precizno i detaljno utvrđena pitanja koja treba obuhvatiti podzakonskim propisima i jasno određene granice ovlašćenja organa koji ih donosi, pa se u skladu sa tim utvrđuje rok nadležnim organima za njihovo donošenje – šest meseci od dana strupanja na snagu ovog zakona.
Zatim se uređuju slučajevi važenja pro praeterio podzakonskih akata i programa stručnog usavršavanja koji su doneti do stupanja na snagu Zakona, odnosno utvrđuje da će se do donošenja podzakonskih akata, odnosno programa stručnog usavršavanja u skladu sa ovlašćenjima iz ovog zakona, primenjivati podzakonski akti i programi doneti do stupanja na snagu ovog zakona, osim odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom.
Pored toga, radi obezbeđenja kontinuiteta u ostvarivanju funkcije stručnog usavršavanja u državnim oganima i nesmetanog sporvođenja programa stručnog usavršavanja u periodu do stvaranja uslova za potpuni prelazak na režim koji se uspostavlja Zakonom, uređuju se pitanja pokretanja postupka akreditacije i statusa dosadašnjih predavača i drugih realizatora i sprovodioca programa obuke do okončanja postupka akreditacije u skladu sa ovim i posebnim zakonom.
U skladu sa članom 196. stav 4. Ustava propisuje se da Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u republičkom službenom glasilu.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Imajući u vidu uređenje sadržano u ovom zakonu prema kome se sredstva za sprovođenje programa stručnog usavršavanja državnih službenika obezbeđuju u budzetu Republike Srbije, kao i predloženu celinu uređenja oblasti stručnog usavršavanja u javnoj upravi i vezu sa zakonom čije je uređenje povezano pitanje sa rešenjima predviđenim u ovom zakonu, sredstva za njegovo sprovođenje planirana su i prikazana u okviru finansijskih sredstava za sprovođenje Zakona o Nacionalnoj akademiji.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Predlaže se donošenje Zakona po hitnom postupku budući da bi njegovo nedonošenje po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice po rad organa državne uprave i drugih državnih organa na koje se odnosi.
Naime, donošenje Zakona o Nacionalnoj akademiji za javnu upravu, koje je predloženo po hitnom postupku, zahteva istovremeno usklađivanje odredaba Zakona o državnim službenicima sa novom organizacionom formom u sistemu stručnog usavršavanja u javnoj upravi, odnosno inoviranje materijalnih elemenata stručnog usavršavanja državnih službenika radi omogućavanja implementacije tog režima i u sistemu državne uprave.
Ovo tim pre što se programi stručnog usavršavanja, prema predloženom, donose na godišnjem nivou, te je neophodno uskladiti proces donošenje ovih programa sa procesom budzetskog planiranja i utvrđivanja.