PREDLOG ZAKONA
O SPREČAVANjU SUKOBA
INTERESA PRI VRŠENjU JAVNIH FUNKCIJA
Član 1.
Funkcioner je dužan da javnu funkciju vrši tako da javni interes ne podredi privatnom, niti među njima izazove sukob.
Sukob javnog i privatnog interesa postoji kad funkcioner ima privatni interes koji utiče ili može uticati na vršenje njegove javne funkcije.
Javne funkcije i funkcioneri na koje se primenjuje ovaj zakon
Član 2.
Kao javna funkcija, prema ovom zakonu, smatra se funkcija koju lice – funkcioner, vrši na osnovu izbora, postavljenja i imenovanja u organe Republike Srbije, autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda i u organe javnih preduzeća čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad i grad Beograd.
Sukob interesa pri vršenju funkcija sudija Ustavnog suda, sudija, sudija za prekršaje, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca uređuje se posebnim zakonima.
Posebnim zakonima uređuje se i sukob interesa funkcionera imenovanih u organe ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad i grad Beograd.
Odbori za rešavanje o sukobu interesa
Član 3.
Radi vršenja ovim zakonom predviđenih ovlašćenja prema funkcionerima Republike Srbije i donošenja propisa za sprovođenje ovog zakona osniva se Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa (u daljem tekstu: Republički odbor).
Ovim zakonom predviđena ovlašćenja prema funkcionerima autonomne pokrajine (u daljem tekstu: pokrajinski funkcioneri) vrše pokrajinski odbori za rešavanje o sukobu interesa (u daljem tekstu: pokrajinski odbori).
Opštinski i gradski odbori za rešavanje o sukobu interesa i Odbor grada Beograda za rešavanje o sukobu interesa (u daljem tekstu: lokalni odbori), vrše ovim zakonom predviđena ovlašćenja prema funkcionerima opštine, grada i grada Beograda (u daljem tekstu: lokalni funkcioneri).
Odbori su samostalni i nezavisni organi, a sredstva za njihov rad obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije odnosno autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda.
II. POLOŽAJ FUNKCIONERA
Osnovna pravila o vršenju javne funkcije
Član 4.
Funkcioner je dužan da se povinuje propisima koji uređuju njegova prava i obaveze i da stvara i održava poverenje građana u savesno i odgovorno vršenje javne funkcije.
Funkcioner ne sme biti ni u kakvom odnosu zavisnosti prema licima koja bi mogla uticati na njegovu nepristrasnost, niti koristiti javnu funkciju za sticanje bilo kakve koristi ili pogodnosti za sebe ili povezano lice.
Povezanim licem, prema ovom zakonu, smatra se bračni ili vanbračni drug funkcionera, krvni srodnik funkcionera u pravoj i pobočnoj liniji zaključno sa drugim stepenom srodstva, usvojilac i usvojenik, tazbinski srodnik zaključno sa prvim stepenom srodstva i svako drugo pravno ili fizičko lice koje se, prema drugim osnovama i okolnostima, može opravdano smatrati interesno povezanim s funkcionerom.
Vršenje drugih javnih funkcija i drugih poslova
Funkcioner može prihvatiti drugu javnu funkciju samo uz saglasnost organa koji ga je postavio ili imenovao na javnu funkciju, ako se to ne protivi zabranama iz ovog ili drugog zakona.
Funkcioner ne sme vršiti poslove savetovanja pravnih i fizičkih lica. Izuzetak su narodni poslanici, poslanici i odbornici.
Funkcioner može da se bavi naučnom, nastavnom i kulturnom delatnošću i da stiče prihode od autorskih, patentnih i sličnih prava intelektualne svojine.
Radnje koje su zabranjene funkcioneru
Član 6.
Funkcioneru je zabranjeno da javnu funkciju koristi da bi uticanjem na odluku zakonodavne, izvršne ili sudske vlasti ostvario korist sebi ili drugom, stekao neko pravo ili pogodnost, zaključio pravni posao ili na bilo koji način interesno pogodovao sebi ili drugom.
Funkcioneru je zabranjeno i da:
1) stekne novo ili ostvari postojeće pravo za sebe ili drugog, ako time krši jednakost građana pred zakonom,
2) zloupotrebi posebna prava koja mu pripadaju radi vršenja javne funkcije,
3) primi, traži ili prihvati neku vrednost ili uslugu radi glasanja o bilo čemu ili radi uticanja na odluku nekog organa, tela ili pojedinca,
4) obeća zaposlenje ili neko drugo pravo u zamenu za poklon, obećanje poklona ili neku drugu korist ili pogodnost,
5) utiče na dobijanje poslova ili javnih nabavki,
6) primi naknadu od strane države ili međunarodne organizacije, izuzev naknade putnih i drugih troškova vezanih za učešće na međunarodnim skupovima shodno odluci nadležnog organa,
7) koristi, radi sticanja svoje ili tuđe koristi ili nanošenja štete drugom, znanja i obaveštenja do kojih je došao u vršenju javne funkcije ako ona nisu dostupna javnosti,
8) ograničava, radi sticanja svoje ili tuđe koristi ili nanošenja štete drugom, pristup javnosti znanjima i obaveštenjima koja su od javnog značaja a nisu zakonom, drugim propisom ili odlukom nadležnog organa donesenom na osnovu zakona proglašeni državnom, vojnom ili službenom tajnom,
9) neopravdano ili nedozvoljeno pravi razliku ili nejednako postupa prema licu ili grupi s obzirom na njihovo lično ili stečeno svojstvo, uključujući ali se ne ograničavajući na političku pripadnost.
Saopštenje o postojanju sukoba interesa
Član 7.
Ako organ ili telo raspravlja i odlučuje u stvari u kojoj funkcioner ili povezano lice ima privatni interes, funkcioner je dužan da postojanje privatnog interesa saopšti pre svog učešća u raspravi, a najkasnije pre početka odlučivanja. Od te dužnosti izuzeti su samo narodni poslanici, poslanici i odbornici.
Organ ili telo na čijoj sednici je funkcioner saopštio postojanje interesa, dužan je da saopštenje konstatuje i unese u zapisnik.
Time se ne dira u pravila o izuzeću funkcionera propisana zakonom koji uređuje opšti upravni postupak.
Upravljačka prava u privrednim subjektima
Član 8.
Funkcioner je dužan da u roku od 30 dana od izbora, postavljenja ili imenovanja, prenese svoja upravljačka prava u privrednom subjektu na pravno ili fizičko lice, koje nije povezano lice, da ih ono, u svoje ime a za račun funkcionera, vrši do prestanka javne funkcije.
U roku od pet dana od prenosa upravljačkih prava, funkcioner je dužan da nadležnom odboru dostavi podatke o licu na koje je preneo upravljačka prava i dokaze o prenosu upravljačkih prava. Lice na koje je funkcioner preneo upravljačka prava postaje povezano lice.
Funkcioner ne sme licu na koje je preneo upravljačka prava davati obaveštenja, uputstva i naloge, niti može na bilo koji drugi način preko njega uticati na vršenje prava i obaveza u privrednom subjektu. Funkcioner ima pravo da se obaveštava o stanju privrednog subjekta.
Vršenje funkcija u javnim preduzećima, ustanovama
i ostalim privrednim subjektima
Član 9.
Funkcioner ne sme biti član više od jednog upravnog ili nadzornog odbora javnog preduzeća, ustanove i preduzeća ili drugog pravnog lica sa učešćem državnog kapitala, niti biti direktor, zamenik i pomoćnik direktora u njima.
U ostalim privrednim subjektima funkcioner ne sme biti član upravnog ili nadzornog odbora niti direktor, zamenik i pomoćnik direktora.
Funkcioner može biti član upravnog ili nadzornog odbora naučnih, humanitarnih i sličnih udruženja, ali bez prava na naknadu ili primanje poklona, izuzev naknade putnih i drugih troškova.
Posebne odredbe o narodnim poslanicima, poslanicima i odbornicima
Član 10.
Narodni poslanik, poslanik i odbornik izjednačen je sa ostalim funkcionerima u pogledu prava da bude direktor, zamenik i pomoćnik direktora ili član upravnog ili nadzornog odbora javnog preduzeća, ustanove i preduzeća ili drugog pravnog lica sa učešćem državnog kapitala.
U ostalim privrednim subjektima narodni poslanik, poslanik i odbornik može nastaviti da vrši svoja upravljačka prava ili biti član upravnog ili nadzornog odbora, direktor, zamenik i pomoćnik direktora, ako to ne ometa vršenje njegove javne funkcije i priroda delatnosti privrednog subjekta ne utiče na nepristrasno i nezavisno vršenje javne funkcije.
Obaveštavanje o uticajima na nepristrasnost
Član 11.
Funkcioner je dužan da o svakom pritisku ili nepriličnom uticaju kome je izložen u vršenju javne funkcije odmah obavesti organ koji ga je postavio ili imenovao i nadležni odbor. Ako je funkcioner izabran na javnu funkciju, o tome obaveštava samo nadležni odbor.
Ako posumnja da neko činjenje ili nečinjenje može da izazove sukob interesa, funkcioner je dužan da zatraži mišljenje nadležnog odbora, što ne isključuje mogućnost pokretanja postupka u kome se odlučuje o tome da li postoji povreda ovog zakona.
III. PRIJAVLjIVANjE IMOVINE
Član 12.
Funkcioner je dužan da u narednih 15 dana od izbora, postavljenja ili imenovanja podnese nadležnom odboru izveštaj o svojoj imovini i prihodima i o imovini bračnog ili vanbračnog druga i krvnih srodnika u pravoj i pobočnoj liniji zaključno sa drugim stepenom srodstva (u daljem tekstu: Izveštaj), prema stanju na dan izbora, postavljenja ili imenovanja.
Posle toga, funkcioner podnosi Izveštaj jednom godišnje do 31. januara tekuće godine za prethodnu godinu i u narednih 15 dana od prestanka javne funkcije, prema stanju na dan podnošenja Izveštaja.
Izveštaj se podnosi još i u naredne dve godine, na dan isteka jedne godine od kad je funkcioner bio dužan da podnese prethodni Izveštaj, prema stanju na dan podnošenja Izveštaja.
Lice čiju imovinu funkcioner prijavljuje dužno je da funkcioneru pruži tačne podatke, a nadležni odbor može na predlog funkcionera zahtevati da ono neposredno dostavi podatake o svojoj imovini u roku koji važi za funkcionera.
Podaci koji se prijavljuju
Član 13.
Izveštaj sadrži podatke o:
1) pravu svojine na nepokretnim stvarima i pravu zakupa na nepokretnim stvarima dužem od jedne godine, u zemlji i inostranstvu,
2) pokretnim stvarima koje podležu registraciji kod državnih organa (motornim vozilima, plovnim objektima, vazduhoplovima, oružju i slično),
depozitima u bankama i drugim finansijskim organizacijama, u zemlji i inostranstvu,
akcijama i udelima u pravnom licu,
gotovom novcu i hartijama od vrednosti,
pravima po osnovu autorskih, patentnih i sličnih prava intelektualne svojine,
dugovima (glavnica, kamata i rok otplate) i potraživanjima,
izvoru i visini prihoda od vršenja javne funkcije i od rada u naučnim, nastavnim i kulturnim ustanovama,
članstvu funkcionera u upravnim i nadzornim odborima u javnim preduzećima, ustanovama i preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala i naučnim i humanitarnim udruženjima,
10) sve druge podatke koje funkcioner smatra bitnim za primenu ovog zakona.
Izveštaj koji podnose narodni poslanici, poslanici i odbornici sadrži i podatke o privrednim subjektima u kojima su zadržali upravljačka prava ili su direktori, zamenici, pomoćnici direktora i članovi upravnog ili nadzornog odbora.
Bližu sadržinu Izveštaja i obrazac na kome se Izveštaj podnosi uređuje Republički odbor.
Registar imovine
Član 14.
Svi podaci iz Izveštaja evidentiraju se u registru imovine koji vodi nadležni odbor.
Podaci o imovini koju je funkcioner prijavio mogu se koristiti samo u postupku u kome se odlučuje o tome da li postoji povreda ovog zakona.
Podaci o plati i drugim prihodima koje funkcioner prima iz budžeta javni su.
Funkcioner je dužan da o promeni podataka u registru imovine koji dovode do uvećanja imovine preko 20 prosečnih zarada u Republici Srbiji isplaćenih u mesecu u kome je promena nastala prema poslednjim objavljenim podacima organa nadležnog za statistiku, obavesti nadležni odbor u roku od 15 dana od nastanka promene.
Način vođenja registra imovine propisuje Republički odbor.
IV. POKLONI U VEZI S VRŠENjEM JAVNE FUNKCIJE
Pojam poklona
Član 15.
Kao poklon, prema ovom zakonu, smatra se novac, stvari, prava, usluge izvršene bez odgovarajuće naknade i svaka druga korist koja je data ili obećana funkcioneru ili povezanom licu u vezi s vršenjem javne funkcije, lično ili preko nekog drugog lica.
Vrednost poklona računa se prema njegovoj tržišnoj vrednosti na dan prijema ili obećanja poklona. Ako je isti poklonodavac u toku jedne godine poklonio više poklona, kao vrednost poklona uzima se zbir svih poklona.
Ako mu nije poznata vrednost poklona, funkcioner je dužan da zatraži račun od poklonodavca ili da odbije poklon.
Prijem poklona
Funkcioner ne sme primiti poklon u vezi s vršenjem njegove javne funkcije, izuzev protokolarog ili prigodnog poklona čija vrednost ne prelazi 3.000 dinara, ali ni tada ako je u novcu ili hartijama od vrednosti. Povezano lice ne sme primiti poklon u vezi s vršenjem javne funkcije funkcionera s kojim je povezano.
Funkcioner može dokazivati da nije mogao uticati na ponašanje povezanog lica ako je ono poklon primilo ili da poklon nije bio u vezi s vršenjem njegove javne funkcije.
Merila prema kojima se određuje koji se pokloni smatraju protokolarnim i prigodnim propisuje Republički odbor.
Postupanje sa poklonima koje funkcioner primi od stranih država, njenih organa ili organizacija, međunarodnih organizacija i stranih fizičkih i pravnih lica uređuje se posebnim zakonom.
Obaveze funkcionera kod ponude ili obećanja poklona
Član 17.
Funkcioner kome je ponuđen ili obećan poklon koji ne sme da primi, dužan je da ponudu ili obećanje poklona odbije, saopšti poklonodavcu da poklon, ako ga primi, postaje svojina Republike Srbije i da što pre podnese pismeni izveštaj o tom događaju organu koji ga je postavio ili imenovao na javnu funkciju. Funkcioner koji je izabran na javnu funkciju izveštaj podnosi nadležnom odboru.
Ako funkcioner nije mogao da odbije prijem poklona niti da poklon vrati poklonodavcu, dužan je da poklon preda organu koji ga je postavio ili imenovao na javnu funkciju a ako je izabran na javnu funkciju – nadležnom odboru. Tako predati pokloni postaju trenutkom predaje svojina Republike Srbije.
V. REPUBLIČKI ODBOR
Član 18.
Republički odbor donosi uputstva, propisuje obrasce i daje mišljenja potrebna za sprovođenje ovog zakona, vodi registar imovine funkcionera Republike Srbije, odlučuje o tome da li je činjenje ili nečinjenje funkcionera Republike Srbije prouzrokovalo povredu ovog zakona i, ako jeste, izriče mere i vrši druge poslove određene zakonom.
Svi nadležni organi dužni su da Republičkom odboru, na njegov zahtev, odmah dostave potrebne podatke i obaveštenja.
Član 19.
Republički odbor ima devet članova. Tri člana biraju sudije Vrhovnog suda Srbije među diplomiranim pravnicima posebno stručnim za krivično, građansko, privredno ili upravno pravo, a jednog člana bira Advokatska komora Srbije među advokatima. Predsednici sudova, sudije, javni tužioci i zamenici javnih tužilaca ne mogu biti članovi Republičkog odbora.
Preostalih pet članova bira Narodna skupština, na predlog Srpske akademije nauka i umetnosti, sa liste koja sadrži 10 kandidata.
Republički odbor ima predsednika koga članovi biraju iz svojih redova, na jednu godinu.
Član 20.
Član Republičkog odbora bira se na pet godina i ne može biti ponovo biran.
Član Republičkog odbora ne može biti član političke stranke, i podleže istim zabranama i obavezama kojima po ovom zakonu podleže funkcioner.
Član Republičkog odbora ima pravo na mesečnu naknadu u visini od sedam prosečnih mesečnih zarada isplaćenih u Republici Srbiji, prema poslednjim objavljenim podacima organa nadležnog za statistiku.
Prestanak dužnosti u Republičkom odboru
Član 21.
Dužnost člana Republičkog odbora prestaje istekom vremena na koje je izabran, ostavkom i razrešenjem sa dužnosti člana Republičkog odbora.
Član Republičkog odbora razrešava se ako nesavesno ili pristrasno vrši dužnosti koje ima kao član Republičkog odbora, ako postane član političke stranke, bude osuđen na kaznu zatvora ili kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim dužnosti člana Republičkog odbora ili ako Republički odbor utvrdi da je povredio ovaj zakon.
Postupak u kome se utvrđuje da li postoje razlozi za razrešenje člana Republičkog odbora pokreće Republički odbor ili organ koji je člana izabrao u Republički odbor. Postupak vodi i odluku donosi Republički odbor.
Republički odbor može udaljiti sa dužnosti svog člana protiv koga se vodi postupak u kome se utvrđuje da li postoje razlozi za njegovo razrešenje.
Služba Republičkog odbora
Član 22.
Republički odbor ima Službu koja vrši stručne, administrativne i tehničke poslove potrebne za rad Republičkog odbora. Službom rukovodi sekretar, koga imenuje i razrešava Republički odbor.
Na sekretara i zaposlene u Službi primenjuju se propisi koji uređuju radne odnose u državnim organima. Sekretar i zaposleni u Službi podležu istim zabranama i obavezama kojima po ovom zakonu podležu funkcioneri.
Platu sekretara i zaposlenih u Službi određuje nadležni odbor Narodne skupštine, na predlog Republičkog odbora, pri čemu plata sekretara ne može biti viša od trostrukog iznosa plate sekretara Narodne skupštine.
Organizacija Službe bliže se propisuje pravilnikom koji donosi Republički odbor, na predlog sekretara Službe.
Odlučivanje u Republičkom odboru
Član 23.
Republički odbor donosi odluke na sednici, većinom glasova svih članova.
Kad se vodi postupak o tome da li je član Republičkog odbora povredio ovaj zakon, taj član i još jedan koga ostali odrede žrebom izuzima se iz postupka, odlučivanja i glasanja, a odluka se donosi većinom glasova članova sa pravom glasa.
Smatra se da je pokretanjem postupka u kome se odlučuje o tome da li je član Republičkog odbora povredio ovaj zakon pokrenut i postupak za njegovo razrešenje.
Odluka Republičkog odbora mora biti obrazložena i dostavlja se funkcioneru i organu koji je funkcionera postavio ili imenovao na javnu funkciju.
Postupak utvrđivanja postojanja povrede ovog zakona
Član 24.
Postupak u kome se odlučuje o tome da li postoji povreda ovog zakona pokreće Republički odbor po službenoj dužnosti ili na zahtev funkcionera ili njegovog neposrednog starešine.
Republički odbor može pokrenuti postupak i na osnovu prijave pravnog ili fizičkog lica.
Republički odbor obaveštava funkcionera o pokretanju postupka i dužan je da mu omogući da se izjasni o tvrdnjama i činjenicama koje ga terete.
Republički odbor samostalno utvrđuje činjenice i donosi odluku, u postupku u kome se shodno primenjuju odredbe zakona koji uređuje opšti upravni postupak.
Vrste mera
Član 25.
Funkcioneru koji je postavljen ili imenovan na javnu funkciju može se izreći mera nejavnog upozorenja i mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje.
Funkcioneru koji je izabran na javnu funkciju neposredno od građana može se izreći mera nejavnog upozorenja i mera javnog objavljivanja odluke o povredi zakona, a funkcioneru koga je na javnu funkciju izabrao organ koji je neposredno izabran od građana izriče se, umesto mere javnog objavljivanja odluke o povredi zakona – mera javnog objavljivanja preporuke da podnese ostavku.
Odluka kojom je izrečena mera javnog objavljivanja odluke izvršava se objavljivanjem citata izreke i sažetog obrazloženja u «Službenom glasniku Republike Srbije» i u drugom sredstvu javnog obaveštavanja.
Funkcioneru koji posle prestanka javne funkcije povredi ovaj zakon može biti izrečena samo mera javnog objavljivanja odluke o postojanju povrede ovog zakona.
Mera nejavnog upozorenja
Član 26.
Mera nejavnog upozorenja izriče se funkcioneru zbog povrede ovog zakona koja nije uticala na vršenje javne funkcije.
Mera nejavnog upozorenja izriče se i ako funkcioner zadocni sa izvršenjem obaveze predviđene ovim zakonom, a u odluci mu se određuju način i rok za povinovanje ovom zakonu.
Mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje
Član 27.
Ako se funkcioner kome je izrečena mera nejavnog upozorenja ne povinuje ovom zakonu do isteka roka koji mu je u odluci određen, izriče mu se mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje.
Mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje izriče se i ako funkcioner protivno ovom zakonu pravno ili faktički vrši upravljačka prava u privrednom subjektu ili mimo ovog zakona vrši funkcije u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala ili ostalim privrednim subjektima, ako posle izrečenog nejavnog upozorenja ponovo povredi ovaj zakon ili ako nekom drugom povredom ovog zakona utiče na vršenje javne funkcije.
Mere koje se izriču samo funkcionerima izabranim na javnu funkciju
Član 28.
Ako postoje uslovi za izricanje mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, funkcioneru koga je na javnu funkciju izabrao organ neposredno izabran od građana izriče se mera javnog objavljivanja preporuke da podnese ostavku, a funkcioneru koji je na javnu funkciju izabran neposredno od građana ( mera javnog objavljivanja odluke o postojanju povrede ovog zakona.
Mere koje se izriču članu Republičkog odbora,
sekretaru i zaposlenima u Službi
Član 29.
Članu Republičkog odbora i sekretaru Službe može biti, zbog povrede ovog zakona, izrečena jedino mera razrešenja sa dužnosti. Razrešenje sekretara Službe povlači prestanak njegovog radnog odnosa u Službi.
Zbog povrede ovog zakona zaposlenom u Službi može biti izrečena jedino disciplinska mera prestanka radnog odnosa.
Republički odbor dužan je da svaku odluku, pa i onu kojom utvrđuje da ne postoji povreda ovog zakona, koja se odnosi na člana Republičkog odbora, sekretara ili zaposlenog u Službi objavi u celini u «Službenom glasniku Republike Srbije» i u drugom sredstvu javnog obaveštavanja.
Obaveza obaveštavanja javnosti
Član 30.
Republički odbor dužan je da javnosti omogući uvid u podatke i dokumenta o svakom pritisku ili nepriličnom uticaju kome je funkcioner izložen u vršenju javne funkcije i o njegovim funkcijama u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala i ostalim privrednim subjektima.
Republički odbor dužan je da jednom mesečno obaveštava javnost o pojavama koje uoči u svome radu.
Izveštaj Narodnoj skupštini
Član 31.
Republički odbor podnosi Narodnoj skupštini do 1. marta tekuće godine izveštaj o svom radu za prethodnu godinu.
VI. POKRAJINSKI ODBORI I LOKALNI ODBORI
Član 32.
Pokrajinski, odnosno lokalni odbori odlučuju o tome da li je činjenje ili nečinjenje pokrajinskog odnosno lokalnog funkcionera prouzrokovalo povredu ovog zakona i, ako jeste, izriču mere, vode registar imovine pokrajinskih odnosno lokalnih funkcionera i vrše druge poslove određene zakonom.
Pokrajinski odbori i lokalni odbori dužni su da se povinuju propisima i mišljenjima Republičkog odbora.
Kad izrekne meru koja se javno objavljuje, pokrajinski odnosno lokalni odbor objavljuje je u pokrajinskom odnosno lokalnom službenom glasilu i u drugom sredstvu javnog obaveštavanja.
Sastav. Primena odredaba o Republičkom odboru
Član 33.
Pokrajinski odbor ima sedam članova koje bira skupština autonomne pokrajine, a lokalni odbor pet članova koje bira lokalna skupština.
Na rad i organizaciju pokrajinskih i lokalnih odbora, položaj njihovih članova, sekretara i zaposlenih u službama i na postupak pred pokrajinskim i lokalnim odborima primenjuju se odredbe ovog zakona o Republičkom odboru.
Visinu naknade za rad članova pokrajinskih i lokalnih odbora i plate sekretara i zaposlenih u njihovim službama uređuju nadležni pokrajinski odnosno lokalni organi.
Obaveštavanje Republičkog odbora o započetim postupcima i objavljivanje javne preporuke za razrešenje
Član 34.
Republički odbor može od pokrajinskog i lokalnog odbora zatražiti obaveštenja o postupcima koji se pred njima vode.
Ako Republički odbor oceni da pokrajinski ili lokalni odbori postupaju suprotno zakonu, propisima i mišljenjima Republičkog odbora, on može objaviti javnu preporuku skupštini autonomne pokrajine odnosno skupštini opštine, grada ili grada Beograda, da razreši članove pokrajinskog odnosno lokalnog odbora.
VII. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Član 35.
Članovi Republičkog odbora i predsednik Republičkog odbora biće izabrani u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Republički odbor dužan je da u roku od 60 dana od izbora predsednika Republičkog odbora donese pravilnik kojim uređuje organizaciju Službe i druge propise predviđene ovim zakonom.
Pokrajinski i lokalni odbori osnovaće se i njihovi članovi biće izabrani u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Član 36.
Funkcioneri su dužni da u roku od 120 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona podnesu nadležnom odboru prvi Izveštaj, odnosno da u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona usaglase poslove savetovanja pravnih i fizičkih lica sa ovim zakonom i da usaglase sa ovim zakonom vršenje upravljačkih prava u privrednim subjektima i vršenje funkcija u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala, kao i ostalim privrednim subjektima.
Vlada odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, opština, gradova i grada Beograda, dužni su da u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona obezbede prostorne, tehničke i druge materijalne uslove za početak rada odbora.
Član 37.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u »Službenom glasniku Republike Srbije», a odredbe čl. 11, 17. i 30. počinju da se primenjuju po proteku 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
OBRAZLOŽENjE
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija sadržan je u odredbama Ustava Republike Srbije prema kojima Republika Srbija uređuje i obezbeđuje «organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa» (član 72. stav 1. tačka 11. Ustava Republike Srbije), prema kojima autonomna pokrajina preko svojih organa «obavlja i druge poslove određene Ustavom i zakonom ….» (član 109. stav 1. tačka 6. Ustava Republike Srbije), u odredbi Ustava Republike Srbije prema kojoj opština, preko svojih organa, u skladu sa zakonom «obavlja i druge poslove određene Ustavom i zakonom…» (član 113. stav 1. tačka 8. Ustava Republike Srbije), kao i odredbi prema kojoj Republika Srbija «uređuje i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju» (član 72. stav 1. tačka 12. Ustava Republike Srbije).
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Važeći Zakon o državnoj upravi sadrži jednu odredbu koja pretenduje da uređuje sukob interesa ministara i funkcionera koje postavlja Vlada: »Ministar ne može vršiti nikakvu javnu, profesionalnu i drugu dužnost koja je nespojiva za njegovom funkcijom ministra. Zamenik ministra, funkcioner koji rukovodi posebnom organizacijom, pomoćnik ministra, sekretar ministarstva, zamenik i pomoćnik funkcionera koji rukovodi posebnom organizacijom (u daljem tekstu: funkcioneri u organima državne uprave), ne mogu raditi u drugom organu državne uprave, drugoj organizaciji, odnosno kod drugog poslodavca, niti mogu obavljati samostalnu profesionalnu delatnost koja nije spojiva sa njihovim statusom funkcionera u organima državne uprave. Vlada može dati saglasnost da funkcioneri iz st. 1. i 2. ovog člana sa naučnim zvanjima rade u naučnoobrazovnim ustanovama ukoliko se time ne dovodi u pitanje efikasan rad organa državne uprave.» (član 49. Zakona o državnoj upravi). Odredba ne sadrži pojam i razradu sukoba interesa i nedorečena je. Ista odredba, mutatis mutandis, preuzeta je i u Odluku o pokrajinskoj upravi Vojvodine (član 16. Odluke). Izvan toga, drugih pravila o sukobu interesa u našem pravnom poretku gotovo i da nema, ako se izuzmu ustavne norme o predsedniku Republike (član 86. stav 8. Ustava Republike Srbije) i zakoni iz oblasti pravosuđa.
Prema tome, nisu stvorene normativne, a time ni faktičke pretpostavke, za suzbijanje sukoba interesa pri vršenju javnih dužnosti.
Svaka javna funkcija trebalo bi isključivo da se vrši u javnom interesu. Javni interes može biti definisan kao interes koji doprinosi napretku svih građana ili ogromnoj većini njih (zakon ne daje definiciju javnog interesa). Vršenju javne funkcije radi ispunjenja javnog interesa suprotstavljaju se, međutim, različiti interesi formalnih ili neformalnih društvenih grupa. Problem nastaje kad se privatni interes funkcionera – a to je svaki interes koji njemu i njemu bliskim licima donosi imovinski ili neimovinski napredak – pretpostavi javnom interesu. Javna funkcija onda postaje instrument kojim se, umesto javnih, ostvaruju privatni interesi i pretenzije, čime se stvara permanentna nezakonitost, opada društvena disciplina, praktično legalizuju neobjektivnost i pristrasnost pri vršenju javnih funkcija, omogućava eroziju jednakosti građana i drugih pravnih subjekata pred zakonom.
To treba da predupredi i spreči Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija. Zakon nesumnjivo spada u antikorupcijske zakone, iako sam po sebi, bez ostalih normativnih mera (ali i poboljšanja ekonomskih i društvenih prilika), nije dovoljan da suzbije korupciju u Srbiji.
Prilikom izrade zakona vođeno je računa o međunarodnim dokumentima: Rezoluciji 51/59 Generalne skupštine Ujedinjenih nacija «Akcija protiv korupcije i Međunarodni kodeks ponašanja javnih zvaničnika» od 12. decembra 1996, potom o Preporuci Saveta OECD-a »Uvođenje veće etičnosti u rad javne uprave. Principi za uspostavljanje etike u javnoj upravi» od 23. aprila 1998. i o Preporuci br. R (2000) 10 Komiteta ministara država članica Saveta Evrope o kodeksima ponašanja javnih zvaničnika od 11. maja 2000.
Potom, analizirani su i našem pravnom poretku i socijalnim potrebama prilagođavani zakoni država u tranziciji, pre svega Slovenije i Hrvatske. Analizirani i korišćeni su i nacrti zakona koje je pripremalo bivše Ministarstvo finansija i ekonomije Republike Srbije.
III. OBRAZLOŽENjE REŠENjA IZ ZAKONA
Zakon, pre svega, nastoji da spreči stvaranje sukoba između javnog i privatnog interesa. Sadrži instrukciona pravila i načela kojima bi funkcioneri trebalo da se rukovode pri vršenju javne funkcije. Propisuju se i mere koje su, po prirodi stvari, moralne prirode. Identifikuju se situacije koje potencijalno stvaraju sukob javnog i privatnog interesa, propisuje ponašanje funkcionera u njima, institucionalizuju organi koji odlučuju o tome da li postoji sukob interesa ili je na drugi način povređen ovaj zakon i propisuju mere za njegovu povredu. Budući da su mere moralne a ne pravne prirode (sa izuzetkom mera koje se izriču članovima odbora, sekretarima službi i zaposlenima u službi), zakon ima značaj i sui generis moralnog kodeksa, namenjenog funkcionerima, ali i javnosti. Građani imaju pravo da znaju kako funkcioneri vrše javne funkcije, a ponajpre da li ih vrše u javnom interesu ili uzurpiraju svoja ovlašćenja. Ovaj zakon ne isključuje krivičnu, prekršajnu, građanskopravnu i druge vrste odgovornosti funkcionera.
Sukob javnog i privatnog interesa jeste situacija u kojoj funkcioner ima privatni interes koji već utiče ili može uticati na vršenje javne funkcije (član 1. stav 2). Sukob interesa na delu je ne samo kad je privatni interes zašao u sferu javnog, već i kad samo postoji mogućnost da utiče na javni, kad još nije povređen javni interes, ali stanje u kome se funkcioner nalazi objektivno može voditi u nastanak povrede (razlikovanje je bitno kod izricanja mera – član 26. stav 1). Funkcioneru se nalaže bezuslovno poštovanje javnog interesa i uzdržavanje od svega što može izazvati sukob javnog i privatnog interesa. Dužan je da javnu funkciju vrši tako da javni interes ne podredi privatnom, niti među njima izazove sukob (član 1. stav 1).
Definišu se značenja dva pojma – pojam javne funkcije i pojam funkcionera – bitnih jer se zakon vezuje za te pojmove. Pojam funkcionera izvodi se iz pojma javne funkcije, a pojam javne funkcije iz analize pozitivnopravnih tekstova: najpre, Ustava Republike Srbije, potom Zakona o radnim odnosima u državnim organima, Zakona o državnoj upravi, Zakona o lokalnoj samoupravi, Zakona o javnim preduzećima, Statuta Autonomne pokrajine Vojvodine, itd. Zakonom su obuhvaćeni funkcioneri koji pravno duguju svoju javnu funkciju izboru, postavljenju ili imenovanju u organe i javna preduzeća i organe i javna preduzeća autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda (član 2. stav 1). Zakon se, dakle, ne odnosi na ustanove čiji su osnivači Republika Srbija, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Razlozi su dvojaki. Najpre, imenovanje u organe ustanova u nekim oblastima centralizovano je, prepušteno Vladi ili resornom ministarstvu (npr. imenovanje u zdravstvene ustanove i javne veterinarske službe), pa bi podvođenje tako imenovanih lica pod režim ovog zakona vodilo preteranom proširenju kruga lica obuhvaćenih zakonom. Potom, niz je slučajeva u kojima organi jedinice lokalne samouprave imenuju lica u upravne i nadzorne odbore ustanova. Jednostavno, veliki obim ustanova, sa širokim i različitim režimom imenovanja lica u njima, nalagao bi niz izuzetaka od ostalih rešenja sadržanih u ovom zakonu. Stoga je ovim zakonom predviđena mogućnost da se posebnim zakonom uredi sukob interesa u svim ustanova, bilo da su njihovi osnivači Republika Srbija ili autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave (član 2. stav 3), ali i u drugim organizacijama koje sada podležu posebnom pravnom režimu (organizacije za socijalno osiguranje, Fond za razvoj Republike Srbije, Agencija za telekomunikacije, Republička radiodifuzna agencija, itd.).
I pored toga zakon se proteže na širok spektar funkcionera. Počev od državnih (funkcionera Republike Srbije), preko funkcionera u organima autonomnih pokrajina, do funkcionera u organima jedinica lokalne samouprave (opštinama, gradovima i gradu Beogradu), pa do funkcionera u javnim preduzećima čiji su osnivači Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave (član 2. stav 1). Izabrana lica su oni funkcioneri koji su neposredno birani od građana (u Republici Srbiji to su predsednik Republike i narodni poslanici, u autonomnoj pokrajini to su poslanici pokrajinske skupštine, a u jedinici lokalne samouprave odbornici i gradonačelnik) ili su, pak, birani posredno, od predstavničkog organa koji je neposredno izabran (u Republici Srbiji to su predsednik i potpredsednik Narodne skupštine, članovi Vlade, guverner Narodne banke Srbije, u autonomnoj pokrajini – predsednik i potpredsednik pokrajinske skupštine i članovi izvršnog veća). Krug postavljenih i imenovanih lica širi je od kruga izabranih lica. On obuhvata pre svega političke i upravne funkcionere u ministarstvima i posebnim organizacijama (zamenici ministara, pomoćnici ministra, sekretari ministarstava, rukovodioci posebnih organizacija, njihovi zamenici i pomoćnici i njihovi pandani u autonomnoj pokrajini i jedinicima lokalne samouprave), rukovodioce stručnih službi Vlade (generalni sekretar Vlade, njegovi zamenici i pomoćnici, rukovodioci ostalih službi Vlade), funkcionere u službama Narodne skupštine (sekretar Narodne skupštine, njegovi zamenici i pomoćnici, itd.), predsednika Republike, skupštine autonomne pokrajine, funkcionere u izvršnim organima autonomne pokrajine i jedinicama lokalne samouprave, druge funkcionere koje postavlja Vlada (Republički javni pravobranilac i njegovi zamenici, načelnici okruga, itd.), kao i funkcionere u javnim preduzećima (direktori, zamenici direktora, članovi upravnih i nadzornih odbora).
Pravilom prema kome se zakon odnosi na sva izabrana, postavljena i imenovana lica u organima Republike Srbije, autonomne pokrajine, opština, gradova i grada Beograda i javnim preduzećima čiji su osnivači, postiže se sveobuhvatnost i izbegavaju zamke taksativnog nabrajanja, opasne zbog toga što neko može biti izostavljen. Pojmovi izabranih, postavljenih i imenovanih lica jesu pozitivnopravne prirode i oko njihovog značenja nema nedoumica u praksi (njih poznaje Zakon o radnim odnosima u državnim organima koji se u Srbiji primenjuje duže od 11 godina). Po već tradicionalnim principima, zakon se ne odnosi na sudije Ustavnog suda, sudije, sudije za prekršaje, javne tužioce i zamenike javnih tužilaca (član 2. stav 2). Sukob interesa pri vršenju njihovih dužnosti uređuju posebni zakoni, pre svega iz domena pravosuđa, ali i Ustav. Isto važi i za ustanove, kao oblike javnih službi, i druge organizacije, uključujući i organizacije za socijalno osiguranje Republike Srbije (član 2. stav 3).
Dok jedan organ (Republički odbor za rešavanje o sukobu interesa) odlučuje o postojanju povrede zakona od strane funkcionera Republike Srbije, posebni, pokrajinski odbori i lokalni odbori odlučuju o povredi zakona od strane funkcionera autonomnih pokrajina odnosno jedinica lokalne samouprave. Odbori su samostalni i nezavisni u radu, a sredstva za njihov rad obezbeđuju u budžetu (Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave – član 3. stav 4). Ovlašćenja Republičkog odbora razvrstavaju se na normativna, tj. na donošenje propisa potrebnih za sprovođenje ovog zakona (član 3. stav 1. u vezi sa članom 18. stavom 1), na vođenje postupka u kome se utvrđuje da li je neko činjene ili nečinjenje funkcionera Republike Srbije izazvalo povredu ovog zakona, dakle ne samo sukob interesa (član 3. stav 1. u vezi sa članom 18. stavom 1), na davanje mišljenja u vezi sa sprovođenjem ovog zakona (član 18. stav 1) i na personalna ovlašćenja: na odlučivanje o razrešenju i suspenziji članova Republičkog odbora (član 21. stav 3. rečenica druga i član 21. stav 4) i odlučivanje o povredi zakona od strane sekretara Službe Republičkog odbora i zaposlenih u Službi (član 29. stavovi 1. i 2). O tome da li je pokrajinski funkcioner povredio ovaj zakon rešava pokrajinski odbor (član 3. stav 2. sa članom 32. stavom 1), odnosno, za lokalne funkcionere – lokalni odbor (član 3. stav 3. u vezi sa članom 32. stavom 1). Pokrajinski odbori i lokalni odbori nemaju pravo na donošenje propisa. Takvim pravilima dosledno se ostvaruju teritorijalna autonomija i lokalna samouprava ali se, istovremeno, omogućuje i jedinstvo prakse svih odbora u Srbiji – putem podređenosti i vezanosti pokrajinskih i lokalnih odbora propisima i mišljenjima koje donese Republički odbor (član 32. stav 2). Podređenost je logična, jer zakon propisuje ista pravila za sve funkcionere, počev od republičkih, preko pokrajinskih, do lokalnih. Pri tome, Republički odbor ne može da se meša u način na koji u konkretnom slučaju pokrajinski ili lokalni odbori vode postupak, niti da preispituje odluku koju donesu. Umesto toga, može zatražiti od pokrajinskog i lokalnog odbora obaveštenja o postupcima koji se vode pred njima (član 34. stav 1), a ako oceni da pokrajinski ili lokalni odbori postupaju suprotno ovom zakonu, propisima i mišljenjima Republičkog odbora – može objaviti javnu preporuku skupštini autonomne pokrajine odnosno skupštini jedinice lokalne samouprave da razreši članove pokrajinskog odnosno lokalnog odbora (član 34. stav 2). I ovde je odnos Republičkog odbora s jedne strane i pokrajinskih i lokalnih odbora s druge strane zasnovan na moralnom, a ne pravnom autoritetu Republičkog odbora.
Pretpostavka pravilnog vršenja javne funkcije jeste da funkcioner bude podređen isključivo propisima koji uređuju njegov položaj, ali ne samo to: funkcioner mora, svojim ponašanjem, pristupom javnoj funkciji i moralnim stavovima – stvarati i održavati poverenje građana u institucije (član 4. stav 1). Funkcioner ne sme biti talac bilo koga ko bi mogao uticati na zakonito i objektivno vršenje javne funkcije, niti koristiti javnu funkciju da bi stekao bilo kakvu korist ili pogodnost za sebe ili s njime povezana lica (član 4. stav 2). Reč je o načelima – moralnim i pravnim – koja se docnije u zakonu konkretizuju (pre svega u normama o zabranjenim radnjama – član 6, o upravljačkim pravima u privrednim subjektima – član 8, o prijemu poklona itd.). Pravi se jasna razlika između koristi i pogodnosti. Korist je imovinsko-pravna kategorija i, načelno, svodi se na povećanje imovine funkcionera ili povezanog lica (npr. funkcioneru bude poklonjen stan) ili na sprečavanje umanjenja imovine do koga bi došlo po redovnom toku stvari (npr. funkcioneru bude oprošten dug ili plaćeno letovanje, itd.). Pogodnost je u novcu neizraziva kategorija, mogućnost je sticanja privilegija koju ostali građani nemaju. U okviru normi o osnovnim pravilima o vršenju javne funkcije jeste i pravilo koje određuje krug lica koja se smatraju povezanim sa funkcionerom. Najpre su to njegov bračni drug ili vanbračni drug, krvni i tazbinski srodnici u pravoj liniji do drugog stepena srodstva i krvni srodnici u pobočnoj liniji do drugog stepena srodstva, usvojilac i usvojenik (član 4. stav 3). Za njih važi neoboriva pretpostavka interesne povezanosti sa funkcionerom, pa funkcioner može samo da dokazuje odsustvo sopstvene krivice za njihove prestupe koji mu se pripisuju. Pošto vezivanje interesne povezanosti samo za određen broj krvnih, tazbinskih i građanskih srodnika i bračnog i vanbračnog druga ne može iscrpeti krug lica zbog kojih se javni interes može podrediti privatnom, postavljen je pravni standard prema kome se, kao povezano lice, uzima i svako drugo fizičko ili pravno lice (uključujući i daljeg srodnika funkcionera) koje se prema, drugim osnovama i okolnostima, može opravdano smatrati interesno povezano sa funkcionerom (član 4. stav 3). Drukčije nije moguće sprečiti izigravanje zakona. Položaj funkcionera ovde je lakši: postojanje interesne povezanosti «drugog fizičkog ili pravnog lica» s funkcionerom, dokazuje ko se na povezanost i poziva.
Funkcioner može prihvatiti drugu javnu funkciju samo uz saglasnost organa koji ga je postavio ili imenovao (član 5. stav 1). Organu je prepušteno da odluči o tome da li funkcioner može vršiti dve javne funkcije i da li među njima postoji sukob interesa (uz vođenje računa o zabranama propisanim ostalim odredbama ovog zakona i drugim zakonima). Funkcioner ne sme vršiti poslove savetovanja pravnih i fizičkih lica (član 5. stav 2. rečenica prva). Zabranom da se vrše poslovi savetovanja pravnih ili fizičkih lica onemogućava se «prodaja» znanja o sadašnjim ili predstojećim poslovnim prilikama, čime se sprečava da neka pravna i fizička lica, posredstvom javne vlasti (oličene u funkcioneru) steknu privilegovan položaj. Od zabrane su izuzeti samo narodni poslanici, poslanici i odbornici (član 5. stav 2. rečenica druga), jer način rada, odlučivanja i vrsta nadležnosti skupština čini koliziju gotovo nemogućom. Funkcioner može vršiti poslove nastavne, nastavne i kulturne delatnosti i sticati prihode od autorskih, patentnih i sličnih prava intelektualne svojine (član 5. stav 3).
Najpre na opšti način (član 6. stav 1), a potom kazuistički ali ne i taksativno, nabrajaju se radnje koje su funkcioneru zabranjene (član 6. stav 2). Funkcioneru koji učestvuje u raspravljanju ili donošenju odluke kolegijalnog organa ili tela nalaže se obaveza da pre svog učešća u raspravi, a najkasnije pre odlučivanja, saopšti da u konkretnoj stvari postoji njegov lični privatni ili interes povezanog lica (član 7. stav 1. rečenica prva), a organ ili telo na čijoj sednici je to saopšteno obavezan je da to saopštenje konstatuje i unese u zapisnik (član 7. stav 2). Funkcioneru se tako pruža mogućnost da delatnom, aktivnom radnjom sebe oslobodi odgovornosti zbog nečinjenja i izbegne eventualno stvaranje sukoba interesa. Da bi se otklonile nedoumice o prirodi i domašaju obaveze, propisuje se da se time ne suspenduju pravila o izuzeću koja se primenjuju u upravnom postupku (član 7. stav 3). I ovde je izuzetak učinjen u odnosu na narodne poslanike, poslanike i odbornike, zbog načina na koji odlučuju predstavnička tela čiji su članovi (član 7. stav 1. rečenica druga).
Funkcioner ne može da vrši svoja upravljačka prava u privrednom subjektu (privrednom društvu, itd.), dok je na javnoj funkciji. Izuzetak je opet počinjen kod narodnih poslanika, poslanika i odbornika, koji mogu nastaviti da vrše upravljačka prava, pod uslovom da to ne ometa vršenje javne funkcije i da priroda delatnosti privrednog subjekta ne utiče na nepristrasno vršenje javne funkcije (član 10. stav 2), a o zadržavanju svojih upravljačkih prava oni obaveštavaju nadležni odbor (član 13. stav 2). Ostali funkcioneri (oni u izvršnim organima) obavezni su da upravljačka prava prenesu u roku od 30 dana od izbora, postavljenja ili imenovanja na javnu funkciju na drugo pravno ili fizičko lice, da ih ono, u svoje ime a za račun funkcionera, vrši dok traje javna funkcija (član 8. stav 1). Prenos upravljačkih prava je, znači, privremen. Da bi se sprečilo da prenos prava bude prazna formalnost a funkcioner de facto i dalje vrši upravljačka prava, predviđene su dve zabrane. Prva, prema kojoj upravljačka prava ne mogu biti preneta na povezano lice (član 8. stav 1) i druga, prema kojoj funkcioner ne može ni na koji način preko lica na koje je preneo upravljačka prava uticati na poslovanje privrednog subjekta (član 8. stav 3. rečenica prva). Funkcioner je dužan da u roku od pet dana od prenosa prava dostavi nadležnom odboru podatke o licu na koje je preneo upravljačka prava i dokaze o prenosu upravljačkih prava (član 8. stav 2. rečenica prva). Komplementarna toj obavezi jeste i norma prema kojoj lice na koje su preneta upravljačka prava stiče svojstvo povezanog lica (član 8. stav 2. rečenica druga), što je dodatna zaštita od izigravanja zakona, budući da je pretpostavka za prenos upravljačkih prava upravo ta, da se ona ne prenesu povezanom licu.
Korpusu pravila sličnog smisla pripada i zabrana da funkcioner bude član više od jednog upravnog i nadzornog odbora javnog preduzeća, ustanove i preduzeća ili drugog pravnog lica sa učešćem državnog kapitala (član 9. stav 1), čime se spajanje funkcija svodi na racionalnu meru, stvarne potrebe i zadovoljava princip kompententnosti. Funkcioner, međutim, ni u tim pravnim licima ne može biti direktor, zamenik ili pomoćnik direktora (član 9. stav 1), a zabranjeno mu je da bude član upravnih ili nadzornih odbora drugih privrednih subjekata, kao i direktor, zamenik ili pomoćnik direktora u njima (član 9. stav 2). Funkcioner može biti član upravnog ili nadzornog odbora nedobitnih pravnih lica (udruženja) naučne, humanitarne, kulturne ili slične prirode, s tim što ni onda nema pravo na naknadu osim putnih i drugih troškova (član 9. stav 3). Izuzetak su opet narodni poslanici, poslanici (u skupštini autonomne pokrajine) i odbornici (u skupštini jedinice lokalne samouprave). Podsećamo da oni nisu dužni da svoja upravljačka prava u privrednom subjektu prenesu na drugo lice, pod uslovom da vršenje upravljačkih prava ne ometa vršenje javne funkcije i da priroda delatnosti privrednog subjekta ne utiče na nepristrasno i nezavisno vršenje njihove javne funkcije (član 10. stav 2). Pod istim uslovima oni mogu biti direktori, zamenici, pomoćnici direktora ili članovi upravnog ili nadzornog odbora privrednog subjekta (član 10. stav 2). Ali, u pogledu mogućnosti da budu članovi upravnih i nadzornih odbora, direktori, zamenici ili pomoćnici direktora u javnim preduzećima, ustanovama i preduzeća ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala, izjednačeni su sa ostalim funkcionerima (član 10. stav 1). Radi kontrole, narodni poslanici, poslanici i odbornici posebno su dužni da dostave nadležnom odboru podatke o privrednim subjektima u kojima su zadržali upravljačka prava ili su direktori, zamenici, pomoćnici direktora i članovi upravnog ili nadzornog odbora (član 13. stav 2).
Funkcioner je obavezan da neodložno obavesti organ koji ga je postavio ili imenovao na javnu funkciju i nadležni odbor (Republički, pokrajinski ili lokalni odbor, zavisno od toga o kom je funkcioneru reč) o svakom pritisku ili nepriličnom uticaju kome je izložen na javnoj funkciji (član 11. stav 1. rečenica prva). Izabrani funkcioneri o tome obaveštavaju samo nadležni odbor (član 11. stav 1. rečenica druga), budući da ne postoji njima nadređen organ koga bi obaveštavali. Budući da izlaganje pritisku ili nepriličnom uticaju ugrožava vršenje funkcije u javnom interesu i da ga mogu počiniti građani ili pravna lica (i drugi javni funkcioneri), nadležni odbor dužan da javnosti omogući uvid u podatke o pritiscima ili nepriličnim uticajima na funkcionere (član 30. stav 1). Kad je u nedoumici da li neki njegov postupak ili nečinjenje može da izazove povredu ovog zakona, funkcioner je dužan da zatraži o tome mišljenje nadležnog odbora (član 11. stav 2). Samo postojanje sumnje o tome da neko njegovo ponašanje ili činjenje može da povredi ovoj zakon i traženje mišljenja, način je na koji funkcioner otklanja od sebe opasnost da prekrši zakon, a možda i izazove sukob interesa. Ali, kako postoji mogućnost da je u trenutku traženja mišljenja povreda zakona već nastala, nadležnom odboru prepušteno je da, nezavisno od toga što je funkcioner zatražio mišljenje, pokrene po službenoj dužnosti postupak u kome utvrđuje postojanje povrede zakona (član 11. stav 2).
Obaveza prijavljivanja imovine funkcionera jeste važan deo nadzora nad njihovom radom. Funkcioner je obavezan da podnosi izveštaj o svojoj imovini i prihodima i o imovini bračnog ili vanbračnog druga i krvnih srodnika u pravoj liniji i u pobočnoj liniji zaključno sa drugim stepenom srodstva, najpre pri stupanja na javnu funkciju, potom, za svaku godinu u kojoj vrši javnu funkciju, pa odmah po prestanku javne funkcije i još i u naredne dve godine od prestanka javne funkcije (član 12). Zakonom je, načelno, nabrojana imovina koju funkcioner prijavljuje (član 13. stav 1), ali je Republičkom odboru prepušteno da propiše obrazac na kome funkcioner prijavljuje imovinu (član 13. stav 4) i tako konkretizuje zakon. Nepotrebno je da funkcioner bude obavezan da prijavi svu imovinu (sve pokretne stvari manje vrednosti, mala potraživanja i dugove, itd.). Prijavljena imovina i prihodi evidentiraju se u registru imovine, koji vodi nadležni odbor (član 14. stav 1). Podaci o imovini sadržani u registru mogu se koristiti samo u postupku u kome se odlučuje o tome da li postoji povreda ovog zakona (član 14. stav 2). Podaci o plati i drugi prihodima koje funkcioner prima iz budžeta su javni (član 14. stav 3). Na kraju, funkcioner ima i posebnu, vanrednu obavezu. Dužan je da o promeni podataka koji dovode do povećanja imovine većeg od 20 prosečnih zarada u Republici Srbiji isplaćenih u mesecu u kome je promena nastala, prema podacima organa nadležnog za statistiku, obavesti nadležni odbor u roku od 15 dana od nastanka promene (član 14. stav 4). Pravilom se omogućuje blagovremenost spoznaje promene imovinskog stanja funkcionera i sprečavaju zakasnele reakcije nadležnih odbora. Način vođenja registra imovine propisuje Republički odbor (član 14. stav 5).
Načelno, funkcioner ne sme primiti nikakav poklon koji je u vezi sa vršenjem javne funkcije (član 16. stav 1). Izuzetak se tiče samo prigodnih ili protokolarnih poklona čija vrednost ne prelazi 3.000 dinara (član 16. stav 1. rečenica prva), ali ni onda ne može biti primljen poklon u novcu ili hartijama od vrednosti (član 16. stav 1. rečenica prava). Merila prema kojima se određuje da li je poklon protokolarne ili prigodne prirode propisuje Republički odbor (član 16. stav 3). Povezana lica ne mogu primiti nikakav poklon, da se preko njih ne bi uticalo na način na koji funkcioner vrši javnu funkciju (član 16. stav 1. rečenica druga). Primi li povezano lice poklon, funkcioner se tereti dokazivanjem da nije mogao uticati na ponašanje povezanog lica (član 16. stav 3). Na poklone koje funkcioner primi od strane države, njenih organa i organizacija i međunarodnih organizacija i stranih lica primenjuje se poseban zakon (član 16. stav 4), u konkretnom slučaju Zakon o sredstvima u svojini Republike Srbije.
Normira se i ponašanje funkcionera ako mu bude ponuđen poklon ili obećanje poklona u vezi s vršenjem njegove javne funkcije, koji ne može primiti (član 17).
Republički odbor nadležan je pre svega da donosi propise potrebne radi sprovođenja ovog zakona, ali i da daje mišljenja s tim u vezi – praktično da konkretizuje i usavršava svojevrstan etički kodeks postavljen ovim zakonom (član 18. stav 1). Republički odbor ima devet članova (član 19. stav 1. rečenica prva). Njegov sastav komponovan je tako da predstavlja spoj predstavnika sudstva i Narodne skupštine i tako odrazi prožimanje dve grane vlasti (zakonodavne i sudske), ali i prožimanje različitih struka. Tri člana Republičkog odbora bira Vrhovni sud Srbije iz reda diplomiranih pravnika posebno stručnih za krivično, građansko, upravno ili privredno pravo, dakle iz onih pravnih oblasti u kojima su sublimirana pravnička znanja bitna za rad Republičkog odbora, a jednog člana bira, među advokatima, Advokatska komora Srbije (član 19. stav 1. rečenica druga). Narodna skupština bira pet članova Republičkog odbora, na predlog Srpske akademije nauka i umetnosti, sa liste na kojoj ima dvostruko više kandidata od broja koji se bira, dakle 10 (član 19. stav 2). Kad Narodna skupština izabere pet članova Republičkog odbora, njegov sastav je kompletiran, pa članovi odbora iz svojih redova biraju predsednika odbora (član 19. stav 3). Nijedan član odbora ne može biti član političke stranke (član 20. stav 2), inače se razrešava (član 21. stav 2). Mandat člana Republičkog odbora traje pet godina, a njihova nezavisnost štiti se zabranom ponovnog izbora (član 20. stav 1). Svi članovi Republičkog odbora podležu istim zabranama i obavezama kao i funkcioneri, sve odredbe ovog zakona kojima se nalažu dužnosti funkcionerima – odnose se i na članove Republičkog odbora (član 20. stav 2). Dužnost člana Republičkog odbora prestaje ostavkom, istekom vremena na koje je izabran ili razrešenjem (član 21. stav 1). Razlozi za razrešenje jesu nesavesno ili pristrasno vršenje dužnosti člana Republičkog odbora, članstvo u političkoj stranci i osuda na kaznu zatvora ili za kažnjivo delo koje člana Republičkog odbora čini nedostojnim dužnosti u Republičkom odboru (član 21. stav 2). Poseban razlog za razrešenje jeste povreda odredaba ovog zakona, bez obzira na vrstu i težinu načinjene povrede (član 21. stav 2). Otuda pokretanje postupka u kome se odlučuje da li je član Republičkog odbora povredio ovaj zakon ima pravno dejstvo istovremenog pokretanja postupka za njegovo razrešenje (član 23. stav 3). Odluku o razrešenju člana odbora donosi odbor (član 21. stav 3. rečenica druga). Postupak u kome se utvrđuje da li postoje razlozi za razrešenje pokreću Republički odbor ili organ koji je člana Republičkog odbora izabrao u odbor (član 21. stav 3. rečenica prva).
Način na koji Republički odbor donosi odluke zavisi od toga da li rešava o postojanju povrede zakona vezane za njegovog člana ili ne. Pravilo je da Republički odbor odluke donosi na sednici, većinom glasova svih članova (član 23. stav 1). Od pravila se odstupa kad Republički odbor odlučuje o tome da li je njegov član povredio ovaj zakon: taj član (o kome se odlučuje) i još jedan član koga ostali odrede žrebom, izuzima se iz vođenja postupka, prisustva na sednici i glasanja, a odluka je u tom slučaju doneta većinom glasova članova sa pravom glasa (član 23. stav 2). Prema tome, Republički odbor odluke donosi glasovima pet članova ako ne rešava o tome da li je njegov član povredio zakon, odnosno glasovima četiri člana kad rešava o tome da li je njegov član povredio zakon. Svaka odluka Republičkog odbora mora biti obrazložena i dostavlja se funkcioneru i organu koji ga je postavio ili imenovao na javnu funkciju (član 23. stav 4). Republički odbor ima svoju službu, zaduženu za stručne, administrativne i tehničke poslove potrebne za rad Republičkog odbora (član 22. stav 1. rečenica prva). Službom rukovodi sekretar koga imenuje i razrešava Republički odbor (član 22. stav 1. rečenica druga). Na sekretara i na zaposlene u službi primenjuju se svi propisi o radnim odnosima u državnim organima (član 22. stav 2. rečenica prava), ali i dodatna pravila koja štite nezavisnost i nepristrasnost Republičkog odbora: sekretar i zaposleni u Službi podležu istim zabranama i obavezama kojima po ovom zakonu podležu funkcioneri (član 22. stav 2. rečenica druga). Organizacija Službe detaljnije se uređuje pravilnikom koji donosi Republički odbor, na predlog sekretara (član 22. stav 4). Nezavisnost i objektivnost sekretara i zaposlenih u Službi čuva se i time što im platu određuje nadležni odbor Narodne skupštine, na predlog Republičkog odbora, ali tako da plata sekretara Službe ne pređe trostruki iznos plate sekretara Narodne skupštine (član 22. stav 3).
Postupak pred Republičkim odborom pokreće odbor po službenoj dužnosti ili na zahtev funkcionera ili njegovog neposrednog starešine (član 24. stav 1). Republički odbor može ali ne mora pokrenuti postupak po prijavi pravnog ili fizičkog lica (član 24. stav 2). Zainteresovanim fizičkim ili pravnim licima omogućuje se da ukažu na postojanje povrede ovog zakona, pa i na sukob interesa (jer on, u krajnjoj liniji, znači njihovu nejednakost sa onima koje funkcioner pogoduje). Postupak se odlikuje kontradiktornošću, tj. pružanjem mogućnosti funkcioneru da se izjasni o navodima koji ukazuju na to da je povredio zakon (član 24. stav 3). U postupku se utvrđuje materijalna istina (član 24. stav 4).
Mere za povredu odredaba ovog zakona mogu biti, uz izuzetak koji se tiče članova Republičkog odbora, sekretara Službe i zaposlenih u Službi (član 29) moralne prirode: Republički odbor nije funkcionera ni izabrao, ni postavio ni imenovao na javnu funkciju, pa ga ne može ni razrešiti. Pitanje krivične odgovornosti odvojeno je i nije predmet ovog zakona. Otuda je, pri određivanju vrste mera, barem najtežim, pre svega vođeno računa o tome da se javnom mnjenju, kao obliku demokratskog pritiska, pruži prilika da utiče na funkcionera. Zbog toga se sve mere, izuzev jedne, javno objavljuju, citiranjem izreke i sažetka obrazloženja odluke (član 25. stav 3). Da bi se predupredio mogući protekcionizam u postupcima u kojima se odlučuje o povredi ovog zakona od strane članova Republičkog odbora, sekretara Službe i zaposlenih u Službi, propisano je da se svaka odluka Republičkog odbora doneta u tim postucima javno objavljuje (član 29. stav 3).
Najblaža mera je nejavno upozorenje funkcioneru (član 25. stav 1). Potom dolaze mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje (član 25. stav 1) i javnog objavljivanje odluke o postojanju povrede ovog zakona (član 25. stav 2). Budući da je interne prirode, nejavno upozorenje može biti izrečeno kako funkcioneru koji je na javnu funkciju postavljen ili imenovan (član 25. stav 1), tako i funkcioneru koji je na javnu funkciju izabran (član 25. stav 2). Ali, mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje (član 25. stav 1) može biti izrečena samo funkcionerima koji su postavljeni ili imenovani na javnu funkciju. Samo oni iznad sebe uvek imaju organ koji ih je na javnu funkciju postavio ili imenovao i koji ih i razrešava. Sa funkcionerima koji su izabrani na javnu funkciju nije to slučaj: oni, po pravilu, ili nemaju iznad sebe organ koji bi ih razrešio (narodni poslanici, predsednik Republike, poslanici u skupštini autonomne pokrajine ili lokalnoj skupštini) a i kad ga imaju, razlozi za njihovo razrešenje uglavnom se kreću u domenu ustavne materije ili zavise od odnosa političkih snaga (predsednik i potpredsednici Narodne skupštine, članovi Vlade, itd.). Zato se čini razlika: funkcioneru koji je izabran na javnu funkciju neposredno od građana (narodni poslanik, predsednik Republike, poslanici u skupštini autonome pokrajine, gradonačelnik, odbornici u skupštinama jedinica lokalne samouprave), pored nejavnog upozorenja, Republički odbor može izreći i meru javnog objavljivanja odluke o postojanju povrede ovog zakona (član 25. stav 2). Funkcioneru koga je na javnu funkciju izabrao organ koji je neposredno izabran od građana (npr. predsedniku ili potpredsedniku Narodne skupštine, članu Vlade ili izvršnog veća pokrajine, itd.) izriče se, umesto mere javnog objavljivanja odluke o postojanju povrede ovog zakona, mera javnog objavljivanja preporuke da podnese ostavku (član 25. stav 2). Funkcionerima koji su na javnu funkciju izabrani ne može biti izrečena mera preporuke za razrešenje.
Najlakša mera, nejavno upozorenje, izriče se funkcioneru koji povredi odredbe ovog zakona ali tako da povreda ne utiče na vršenje javne funkcije (član 26. stav 1). Zakon može biti povređen i nečinjenjem. Slučaj je to kad funkcioner u zakonom određenom roku ne ispuni obavezu koju mu nalaže zakon (ne prijavi imovinu, itd.). Otuda nejavno (intereno) upozorenje funkcioneru, Republički odbor izriče i ako funkcioner nečinjenjem povredi obavezu koju ima po ovom zakonu, tako što je ne izvrši u roku predviđenom zakonom: funkcioneru se, pored mere, tada u odluci određuje i način na koji treba da izvrši odluku i ostavlja primeren rok za izvršenje, tj. povinovanje zakonu (član 26. stav 2). Ako se funkcioner ne povinuje zakonu do isteka roka koji mu je odredio Republički odbor, izriče mu se mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje (član 27. stav 1). Funkcionerima koji su na javnu funkciju postavljeni ili imenovani, ista mera izriče se i ako se utvrdi da su uticali na vršenje javne funkcije tako što su suprotno ovom zakonu pravno ili faktički vršili upravljačka prava u privrednom subjektu, mimo uslova predviđenih ovom zakonom vršili funkcije u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala ili ostalim privrednim subjektima, ako posle izrečene mere nejavnog upozorenja ponovo povrede ovaj zakon ili ako drugim činjem ili nečinjenjem suprotnim ovom zakonu utiču na vršenje javne funkcije (član 27. stav 2). Uvodi se neoboriva pravna pretpostavka prema kojoj se smatra da je povreda zakona nastala uvek kod pravnog ili faktičkog vršenja upravljačkih prava u privrednom subjektu (kad to ovim zakonom nije dopušteno), vršenja funkcije u javnim preduzećima, ustanovama, preduzećima ili drugim pravnim licima sa učešćem državnog kapitala i u ostalim privrednim subjektima (opet u slučajevima koji su ovim zakonom zabranjeni) i ponovne povrede zakona posle izrečene mere nejavnog upozorenja. Članu Republičkog odbora i sekretaru Službe Republičkog odbora može se, zbog povrede ovog zakona, izreći jedino mera razrešenja (član 29. stav 1. rečenica prva), koja, kad je po sredi sekretar, povlači i prestanak radnog odnosa u Službi (član 29. stav 1. rečenica druga). Od onih koji neposredno primenjuju ovaj zakon, pa i zaposlenih u Službi Republičkog odbora, zahteva se njegovo bespogovorno poštovanje (član 29. stav 2).
Pokrajinski i lokalni odbori rešavaju o tome da li postoji povreda ovog zakona od strane pokrajinskih, odnosno lokalnih funkcionera. Lokalni odbori osnivaju se za svaku opštinu i grad i posebno, za grad Beograd. Kao i pokrajinski odbor, svi lokalni odbori su nadležni da vode registar imovine funkcionera (pokrajinskih odnosno lokalnih), rešavaju u pojedinačnim, konkretnim slučajevima i utvrđuju da li je postoji povreda ovog zakona (član 32. stav 1). Oni su u svemu tome samostalni i nezavisni, ali i vezani propisima i mišljenjima Republičkog odbora (član 32. stav 2). Bez toga bilo bi nemoguće ujednačiti praksu na nivou Republike Srbije, i to baš u pitanjima koja su istovetno rešenja za sve funkcionere (od opštinskog, preko pokrajinskog do republičkog nivoa). Pokrajinski odbor ima sedam, a lokalni odbor pet članova (član 33. stav 1). Sve članove odbora biraju skupštine (pokrajinska i lokalna). Na rad i organizaciju pokrajinskog i lokalnog odbora, prava, obaveze i položaj njihovih članova i na postupak pred njima primenjuju se ista pravila koja važe i za Republički odbor (član 33. stav 2), osim pravila o određivanju visine naknada za članove odbora i plata sekretara i zaposlenih u njihovim službama (član 33. stav 3). Ako Republički odbor oceni da pokrajinski odnosno lokalni odbori postupaju suprotno zakonu, propisima i mišljenjima Republičkog odbora, može objaviti javnu preporuku skupštini autonomne pokrajine odnosno skupštini opštine, grada ili grada Beograda, da razreši članove pokrajinskog ili lokalnog odbora (član 34. stav 2).
U prelaznim i završnim odredbama određeno je da se Republički odbor konstituiše u roku od 30 dana od stupanja ovog zakona na snagu (član 35. stav 1) i da u narednih 60 dana donosi pravilnik kojim uređuje organizaciju Službe i druge propise predviđene ovim zakonom (član 35. stav 2).
Pokrajinski i lokalni odbori biće konstituisani u roku od 60 dana od stupanja zakona (član 35. stav 3). Obaveze za funkcionere vezuju se za konstituisanje i donošenje svih potrebnih opštih akata Republičkog odbora (član 36. stav 1).
Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije», a odredbe koje su vezane za ispunjenje svih pretpostavki potrebnih za vršenje potpunih nadležnosti odbora, uključujući i opšte akte Republičkog odbora – počinju da se primenjuju po proteku 90 dana od dana stupanja zakona na snagu (član 37).
IV. SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona potrebno je obezbediti posebna sredstva u budžetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Donošenje zakona po hitnom postupku predlaže se s obzirom na to da ni pojam sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija, ni načini njegovog sprečavanja nisu uređeni u pravnom sistemu Republike Srbije, uprkos tome što postojeće društvene okolnosti ukazuju na neophodnost hitnog zakonskog uređivanja ove materije. Na taj način stvorili bi se preduslovi da se što pre postigne pravna izvesnost u pogledu položaja javnih funkcionera, bitna za građane, državu i funkcionere same, jasno razluči zabranjeno od dozvoljenog i time stvore pune pretpostavke za nove vidove odgovornosti funkcionera za vršenje javne funkcije. Imajući u vidu navedeno, nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prozrokuje štetne posledice po rad organa i organizacija.