Na osnovu člana 45. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US i 44/14),
Vlada donosi
STRATEGIJU
REGULATORNE REFORME I UNAPREĐENjA SISTEMA UPRAVLjANjA JAVNIM POLITIKAMA ZA PERIOD 2016-2020. GODINE
Regulatorna reforma i reforma sistema upravljanja javnim politikama su bitne pretpostavke reforme javne uprave fokusirane na uspostavljanje pravnog i institucionalnog okvira kojim će se omogućiti građanima i privredi okruženje u kojem će moći efikasno da ostvaruju svoja prava i da izvršavaju svoje obaveze. Ove reforme su takođe u funkciji ostvarivanja principa javnosti rada javne uprave kroz uključivanje zainteresovanih strana u procese upravljanja zakonodavnim procesom i procesom upravljanja javnim politikama.
Izradi Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016-2020. godine (u daljem tekstu: Strategija) se pristupilo u sklopu kontinuirane reforme javne uprave čiji su osnovni pravci delovanja definisani Strategijom reforme javne uprave („Službeni glasnik RS“, br. 9/14 i 42/14 – ispr.), a dalje su se razvijali kroz prateći akcioni plan i druge dokumente javnih politika kojima se težilo unapređenju postojećeg zakonodavnog okvira. Dodatno, konstantne inicijative privrednih subjekata, organizacija civilnog društva i građana za unapređenjem pravnog okvira u kome ostvaruju svoja prava je uslovilo izradu ove strategije u cilju strateškog uređenja pravaca razvoja unapređenja sistema upravljanja javnim politikama i propisima.
Regulatorna reforma u Republici Srbiji je kontinuirano sprovođena od 2003. godine, kada se prvi put uvodi zakonodavna tehnika Analize efekata propisa, pri čemu je Strategija regulatorne reforme za period 2008 – 2011. godine, bio prvi dokument javne politike Vlade u oblasti reforme regulatornog okvira, i odnosio se na stvaranje povoljnog privrednog ambijenta, smanjenje pravne nesigurnosti i povećanja konkurentnosti domaće privrede na svetskom i evropskom tržištu. Kroz sprovođenje te strategije se znatno unapredio pravni okvir Republike Srbije, pre svega u delu stavljanja van snage nepotrebnih propisa i smanjenja administrativnog opterećenja koje propisi stvaraju privredi. U tom smislu, Strategija se bazira, između ostalog, na unapređenju poslovnog okruženja kroz uvođenje dodatnih zakonodavnih tehnika i uređenje sistema planiranja Vlade.
I. POLAZNE OSNOVE
Kvalitetan pravni sistem jedan je od ključnih uslova za privredni razvoj, socijalni prosperitet i poštovanje ljudskih prava. Pravni sistem koji obezbeđuje privredni razvoj mora biti transparentan i efikasan, mora garantovati pravnu sigurnost, odnosno biti zasnovan na načelima dobre regulatorne prakse.
Transparentan pravni sistem omogućava građanima da prilagode svoje ponašanje u skladu sa novim propisima, kao i da u ambijentu pravne sigurnosti organizuju život i ostvaruju propisima zagarantovana prava. S druge strane, uloga javne uprave jeste da kroz ekonomičnost u postupanju, pruža visok kvalitet usluga građanima uz realne troškove administriranja, kako bi građani, bez nepotrebnih troškova, mogli da ispunjavaju zakonom propisane obaveze.
Za investitora, domaćeg ili stranog, pravna sigurnost i predvidivost su od suštinskog značaja, s obzirom na to da svaki potencijalni investitor pre ulaganja želi da bude upoznat sa zakonima i drugim propisima kojima se uređuju pitanja vezana za ulaganje sredstava i delatnost u kojoj želi da započne poslovanje. Takođe, ukoliko dolazi do promena pravnog okvira, investitor želi to da zna unapred, kako bi se za te promene adekvatno pripremio uz najmanje troškove prilagođavanja i najniže negativne efekte po njegovo poslovanje, zbog čega je predvidivost zakonodavne dinamike od suštinske važnosti.
Naročito veliki značaj ima svrsishodnost, predvidivost i opravdanost određenih troškova koje direktno snose građani i privredni subjekti zbog usaglašavanja svog ponašanja i poslovanja sa postojećim i novim propisima. Spremnost za sprovođenje propisanih obaveza zavisi od visine troškova koje propis nameće (kako u vremenu, tako i u novcu), od visine administrativnih zahteva i u kojoj meri su oni komplikovani, kao i u odnosu u visini očekivanih kazni, ali i informisanosti građana i privrednih subjekata o pozitivnim efektima regulatornih rešenja. Ako su zahtevi preterani ili ako je propisan veliki broj administrativnih procedura koje nisu svrsishodne, može doći do izbegavanja poštovanja propisa. Takođe, ukoliko se propisi često menjaju, i to na netransparentan način, građani i privreda nemaju podsticaj da izvršavaju nametnute obaveze, kako zbog neinformisanosti, tako i zbog nedostupnosti informacija onda kada žele da se blagovremeno informišu.
Imajući u vidu gorenavedeno, regulatorna reforma se može shvatiti kao proces usklađivanja postupaka pripreme, izrade, donošenja i primene propisa sa interesima građana i privrednih subjekata, i to u cilju dostizanja kvalitetnih propisa izrađenih na bazi verodostojnih podataka i činjenica uz adekvatan konsultativni proces koji će omogućiti pružanje kvalitetnih usluga građanima i privredi. Regulatorna reforma se može sprovoditi na nivou pojedinačnog propisa, kroz reviziju postojećeg ili uspostavljanje potpuno novog pravnog režima, ali i kroz unapređenje zakonodavnog procesa i institucija koje su učesnici u procesu pripreme, izrade, usvajanja i praćenja efekata propisa.
Proces upravljanja javnim politikama u tesnoj je vezi sa zakonodavnim procesom, jer propisi spadaju u regulatorne instrumente koji predstavljaju jednu od nekoliko grupa instrumenata kroz koje se sprovode javne politike (pored finansijskih instrumenata kakvi su javne investicije, subvencije, direktna finansijska davanja, porezi i dr.; informativno-edukativnih instrumenata kakvi su informacione i obrazovne kampanje, i institucionalno upravljačko organizacionih instrumenata kao što su formiranje novih i ukidanje postojećih institucija, promena organizacione strukture institucija, promena broja zaposlenih i dr.). Drugim rečima, zakoni i drugi propisi koji propisuju pravne norme kojima se uspostavljaju standardi i pravila kojima se uređuju odnosi u društvu, donose se u cilju sprovođenja usvojenih javnih politika, sadržanih u dokumentima javnih politika poput strategija, programa, planova aktivnosti i dr. Upravo se na osnovu usvojenih dokumenata javnih politika prati sprovođenje mera i aktivnosti u cilju ocene u kojoj meri su postignuti zacrtani ciljevi javnih politika.
Planiranje u javnoj upravi prepoznato je kao osnova dobrog upravljanja sistemom javnih politika i zakonodavnim procesom koji omogućava da se javne politike sprovode. Pored toga što se planiranje smatra upravljačkim alatom, kvalitetan plan predstavlja i bitan koordinacioni mehanizam u velikim sistemima kao što je javna uprava, jer se jedino kroz usklađenost planova aktivnosti i mera pojedinačnih organizacija mogu ostvariti zajednički ciljevi. U tu svrhu, razmena informacija između različitih organizacija je neophodna i mora se urediti kako na horizontalnom tako i na vertikalnom nivou.
Planiranje u javnoj upravi je neophodno kako bi javne politike i propisi mogli da budu dobro osmišljeni i formulisani. Osnovni cilj razvoja realnih planova i sprovođenja tih planova je u obezbeđivanju kontinuiranog ekonomskog rasta i društvenog napretka baziranog na jasnim i konzistentnim smerovima razvojne politike. Unapređenje konkurentnosti, socijalne zaštite, rast zaposlenosti, kvaliteta i efikasnosti javnih usluga su neki od osnovnih ciljeva planova razvoja, te je potrebno uskladiti ciljeve planova koje teže da se postignu na republičkom nivou, ne bi li se uspostavio jedinstveni razvojni pristup reformama u javnim politikama.
Dobro upravljanje sistemom javnih politika obuhvata planiranje javnih politika, ex ante analizu efekata (proces analize efekata koji se sprovodi tokom procesa planiranja, formulisanja i usvajanja javnih politika i propisa, u cilju izbora optimalnih opcija i mera za njihovu realizaciju), formulisanje javnih politika, usvajanje javnih politika kroz usvajanje dokumenata javnih politika, sprovođenje javnih politika, praćenje sprovođenja, vrednovanje javnih politika (što podrazumeva i ex post analizu efekata odnosno proces analize efekata koji se sprovodi tokom praćenja već usvojenih javnih politika i propisa, u cilju njihovog preispitivanja i unapređenja), kao i izveštavanje o rezultatima usvojenih javnih politika. Deo upravljanja sistemom javnih politika je i koordinacija između organa javne uprave prilikom svih gore navedenih faza, koja obuhvata i konsultacije sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama na koje se javne politike i propisi odnose, i prikupljanje podataka koji su neophodni u procesu analize efekata javnih politika i propisa.
Imajući u vidu tesnu vezu između regulatorne reforme (koja sama po sebi predstavlja javnu politiku) i reforme sistema upravljanja javnim politikama, kao i to da su obe reforme segmenti celokupne reforme javne uprave, ova strategija predstavlja dokument javne politike koji obuhvata osnovne postulate ove dve reforme, probleme uočene u praksi koji ukazaju na neophodnost reformi i ciljeve koje je potrebno postići. Krajnji cilj donošenja ove strategije je postizanje razvojnih ciljeva i dosledna primena strateških pravaca razvoja Republike Srbije.
1. Strateški i pravni okvir u kome se sprovodi Strategija
Strategija predstavlja dokument javne politike koji sadrži postulate regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama u Republici Srbiji. S obzirom na to da jedinstvena politika regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama predstavlja horizontalnu javnu politiku, pojedine oblasti na koje se ova strategija odnosi već su u manjoj ili većoj meri obuhvaćene pojedinim važećim dokumentima javnih politika, a pre svega ključnim dokumentima koji se odnose na reformu javne uprave. Konkretno, ova strategija je međusobno usklađena sa sledećim važećim dokumentima javnih politika: Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka), Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2015-2017. godine („Službeni glasnik RS”, broj 31/15), Strategija za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti za period od 2015. do 2020. godine i Akcioni plan za sprovođenje Strategije za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti za 2015. sa projekcijom za 2016. godinu („Službeni glasnik RS”, broj 35/15), Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 57/13), i Akcioni plan za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 79/13).
Kao što se može videti, opšti i posebni ciljevi ove strategije, kao i mere i aktivnosti predviđene pratećim akcionim planom, tiču se kako oblasti reforme javne uprave, tako i oblasti konkurentnosti. Polazeći od već utvrđenih strateških odrednica datih u ranije usvojenim dokumentima u ove dve oblasti, ova strategija donosi dodatne sadržaje, koji su međusobno usklađeni i predstavljaju kontinuitet u odnosu na ranije utvrđene prioritete u ovim oblastima.
Ova strategija predstavlja kontinuirni strateški pristup regulatornoj reformi koji je započet Strategijom regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine („Službeni glasnik RS”, broj 94/08) i dosadašnjim ad hoc pristupom u oblasti regulatorne reforme i upravljanja sistemom javnih politika koji je preovladavao u pojedinačnim dokumentima javnih politika. U vezi sa navedenim, ova strategija i dosadašnje aktivnosti na unapređenju regulatornog okvira, procesa donošenja propisa i dokumenata javnih politika, dele zajedničko polazište, ciljeve i principe, i predstavlja logičan nastavak i nadogradnju dosadašnje javne politike u ovoj oblasti. Na taj način obezbeđen je kontinuitet i usklađenost ovog dokumenta javne politike sa dosadašnjim aktivnostima koje su preduzimane u ovoj oblasti.
2. Pregled stanja u oblastima koje uređuje Strategija
Počeci rada na regulatornoj reformi u Republici Srbiji vezani su za osnivanje Saveta za regulatornu reformu privrednog sistema Republike Srbije (u daljem teksu: Savet) kao povremenog tela Vlade. U okviru pomenutog saveta formiran je i Sekretarijat Saveta koji je obavljao stručne poslove za potrebe Saveta, dok je administrativno-tehničke poslove obavljalo Ministarstvo privrede. Uloga ovog tela je bila da prati rad i razvoj privatnog preduzetništva i preduzeća, razmatra problematiku, daje inicijative i predloge za izmene postojećih i donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, daje prethodna mišljenja na nacrte zakona, drugih propisa i opštih akata koje razmatraju odbori Vlade Republike Srbije, u delu koji se odnosi na pitanja od značaja za rad i razvoj privatnog preduzetništva i preduzeća. Izmenama Poslovnika Vlade koje su usledile 2004. godine, prvi put se uvodi obaveza izrade analize efekata za nacrte zakona. Zadatak Saveta je bio da daje prethodna mišljenja nadležnim odborima Vlade o tome da li obrazloženja nacrta zakona, drugih propisa i opštih akata i predloga akata koje donosi Vlada treba da sadrže analizu efekata i, ako treba, da li analiza efekata sadrži sva potrebna objašnjenja. Nacrti mišljenja su izrađivani od strane Sekretarijata Saveta operativno od 2005. godine, pri čemu je Savet, odlučivao o konačnoj sadržini mišljenja. U tom smislu, počeci regulatorne reforme, a samim tim i procesa reforme sistema upravljanja javnim politikama u Republici Srbiji isključivo se vezuju za analizu efekata propisa kao alata za kontrolu kvaliteta zakona koje predlaže Vlada i njihovih očekivanih efekata na građane i privredu. U mišljenjima Saveta u tom periodu, izražene su brojne inicijative za smanjenje administrativnih troškova.
2008. godine osnovana je Jedinica za sprovođenje sveobuhvatne reforme propisa i doneta je prva Strategija regulatorne reforme sa rokom važenja do 2011. godine. U ovom periodu, Sekretarijat Saveta je nastavio da priprema mišljenja na analize efekata propisa, dok je Jedinica za sprovođenje sveobuhvatne reforme propisa za zadatak imala sprovođenje Giljotine propisa i formulisanje preporuka za unapređenje poslovnog okruženja u Republici Srbiji.
Značajan momenat u uspostavljanju održivog institucionalnog okvira za sprovođenja mera unapređenja pravnog okvira i praćenja regulatorne reforme je osnivanje Kancelarije za regulatornu reformu i analizu efekata propisa (u daljem tekstu: Kancelarija) u decembru 2010. godine, koja je uspostavljena Uredbom Vlade o osnivanju Kancelarije („Službeni glasnik RS”, broj 89/2010) kao stručne službe Vlade. Kancelarija je počela sa radom sredinom 2011. godine i značaj njenog osnivanja se ogleda, pre svega, u tome što je, za razliku od Saveta kao povremenog radnog tela Vlade, Kancelarija formirana kao stalno telo, tj. organ državne uprave, čime se u tom trenutku obezbedio kontinuitet regulatorne reforme i stvorio prostor za izgradnju stručnog kapaciteta koji će biti istinska stručna podrška drugim organima državne uprave u obezbeđenju kvaliteta propisa i analize njihovih efekata, kao i sprovođenja javnih politika.
Kancelarija je preuzela od Saveta praćenje analize efekata propisa kroz izdavanje mišljenja na analize efekata nacrta zakona koje predlaže Vlade. Takođe, Kancelarija je dobila nadležnost za sprovođenje stručnog usavršavanja državnih službenika zaposlenih na poslovima analize, kao i pružanja kontinuirane podrške predlagačima u procesu sprovođenja analize efekata. Dodatno, Kancelarija je bila nadležna za prikupljanje i obradu inicijativa privrednih subjekata, drugih pravnih lica i građana za izmenu neefikasnih propisa na republičkom nivou, kao i podnošenje inicijative nadležnim predlagačima propisa za izmenu neefikasnih propisa, čime su svi zainteresovani subjekti dobili priliku da se aktivno uključe u zakonodavni proces.
U delu standarda kvaliteta propisa, bitno je istaći značaj dva akta koja su usvojena u prethodnom periodu, a značajno su doprineli uspostavljanju jednoobraznosti potupanja u donošenju propisa. Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Službeni glasnik RS” broj 21/10) se odnose na izradu propisa koje donosi Narodna skupština (zakoni, strategije, Poslovnik Narodne skupštine) i njima se bliže definišu pravila za: sadržaj propisa, forma propisa, jezik, stil i način pisanja, izmene i dopune propisa, prečišćen tekst i ispravka propisa, pravila izrade obrazloženja propisa, i način pisanja amandmana na predlog propisa. Takođe je bitno istaći i Zaključak Vlade o usvajanju metodologije za izradu podzakonskih propisa („Službeni glasnik RS“, br. 75/10 i 81/10) koji je donet u istom periodu.
Rezolucija Narodne skupštine o zakonodavnoj politici, usvojena u junu 2013. godine. U odnosu na Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa koja se odnose na tehničke standarde propisa, Rezolucija se odnosi na definisanje samih ciljeva zakonodavne politike, uz adekvatnu primenu načela dobre regulatorne prakse (Prilog 2.). Pomenuta rezolucija je takođe utvrdila preporuke za unapređenje zakonodavnog procesa i procesa donošenja drugih rezultirajućih propisa. Važnost Rezolucije Narodne skupštine o zakonodavnoj politici se ogleda u tome što se njome postavljaju standardi za sve predlagače zakona, uključujući i Vladu, čime se predviđa primena načela kvaliteta na sve zakone koje usvaja Narodna skupština. U kontekstu regulatorne reforme, ova rezolucija je značajna iz više razloga, a pre svega zato što je doneta u trenutku kada se pokazalo da je potrebno unaprediti postojeća institucionalna rešenja zbog potrebe obezbeđenja neophodnog nivoa kvaliteta zakona..
Izvod iz Rezolucije Narodne skupštine o zakonodavnoj politici:
Narodna skupština Republike Srbije izražava punu spremnost Republike
Srbije da ostvari sledeće ciljeve zakonodavne politike:
jačanje vladavine prava,
obezbeđivanje potpune pravne sigurnosti i zaštite ljudskih i manjinskih
prava i osnovnih sloboda,
dosledno poštovanje principa podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i
sudsku i podele nadležnosti u skladu sa principima decentralizacije i
ostvarivanja prava na lokalnu samoupravu i teritorijalnu autonomiju,
obezbeđivanje potpune usklađenosti i ravnoteže javnih politika, kao i
njihovog doslednog sprovođenja,
obezbeđivanje stabilnosti i predvidljivosti regulatornih zahteva,
puno poštovanje hijerarhije i međusobne usklađenosti propisa,
obezbeđivanje potpune transparentnosti i otvorenosti tokom celokupnog
zakonodavnog procesa,
usvajanje propisa koji ispunjavaju sve uslove međunarodno priznatih
standarda kvaliteta, usklađenih sa pravnim tekovinama Evropske unije,
smanjivanje rizika od korupcije,
obezbeđenje potrebnih resursa i pravilnog, doslednog i ravnopravnog sprovođenja propisa,
usvajanje primera dobre prakse u oblasti zakonodavnog procesa.
Aprila 2014. godine Zakonom o ministarstvima („Službeni glasnik RS”, br. 44/14, 14/15 i 54/15) osnovan je Republički sekretarijat za javne politike (u daljem tekstu: Sekretarijat) kao posebna organizacija. Sekretarijat je preuzeo nadležnosti Kancelarije, a takođe mu je poverena uloga koordinacije usaglašenosti strateških dokumenata Vlade. U tom smislu, pored izdavanja mišljenja na nacrte zakona i priloge Analize efekata zakona, Sekretarijatu je povereno i izdavanje mišljenja na predloge strateških dokumenata Vlade (Strategije razvoja i akcionih planova za sprovođenja strategija razvoja), a sa ciljem ocene usaglašenosti predloga strateških dokumenata sa već usvojenim strateškim okvirom Vlade.
U koordinaciji izrade strateških dokumenata Vlade, Sekretarijatu je poverena i izrada Akcionog plana za sprovođenje programa Vlade (u daljem tekstu: APSPV). APSPV sadrži prioritetne srednjoročne ciljeve razvoja privrede i društva Republike Srbije, kao i mere i aktivnosti za njihovo postizanje. Same mere i aktivnosti određuju organi državne uprave, dok je uloga Sekretarijata da pripremi objedinjeni APSPV koji usvaja Vlada, kao i da vrši praćenje realizacije APSPV, o čemu izveštava Vladu. Ovaj planski dokumenat je prvi korak u sprovođenju reforme sistema upravljanja javnim politikama u Republici Srbiji imajući u vidu da se njime uspostavlja planski sistem za postizanje razvojnih ciljeva. Prvi APSPV je usvojen u aprilu 2015. godine i sadrži 98 prioritetnih ciljeva.
Mišljenja Sekretarijata, kao i mišljenja Kancelarije, na nacrte zakona su obavezna u postupku prikupljanja mišljenja od nadležnih državnih organa, pri čemu je njihova uloga da ukažu na eventualne nedostatke u sprovođenju analize efekata propisa i potencijalne efekte zakonskih rešenja na privredu i građane koji nisu „ex ante“ procenjeni. Dosadašnja praksa je pokazala da postoji mogućnost da Vlada usvoji nacrt zakona i da ga uputi u formi predloga na usvajanje u Narodnu skupštinu, čak i u slučajevima kada potencijalni efekti zakonskih rešenja nisu u potpunosti sagledani, tj. obrazloženi u prilogu Analize efekata zakona,iako je na to ukazano u mišljenjima Sekretarijata i nekadašnje Kancelarije. Izmenama i dopunama Poslovnika Vlade iz 2014. godine, Sekretarijatu je pružena mogućnost da učestvuje u radu sednica odbora Vlade, bez prava glasa. Na ovaj način, Sekretarijat može, kroz diskusiju na sednicama odbora Vlade, da potvrdi stavove iznete u svojim mišljenjima i da direktno utiče na zakonodavni proces u delu procene efekata određenog zakonskog rešenja.
Tabela 1. Hronološki pregled razvoja regulatorne reforme u Republici Srbiji
2003
2004
2005
2008
2010
2011
2013
2014
– Osnovan Savet za regulatornu reformu privrednog sistema RS
– Poslovnikom Vlade propisana obaveza sprovođenja Analize efekata propisa za nacrte zakona
– Početak izrade Izveštaja o sprovedenoj analizi efekata uz nacrte zakona
– Osnovana Jedinica za sprovođenje Sveobuhvatne reforme propisa i početak njenog rada
– Usvojena Strategija regulatorne reforme u RS za period 2008-2011
Osnovana Kancelarija za RR i AEP, koja je preuzela poslove iz nadležnosti Sekretarijata Saveta i Jedinice za sprovođenje SRP
– Kancelarija za RR i AEP počela sa radom 1.6.2011. godine
– Usvojena Rezolucija NS o zakonodavnoj politici
– Zakonom o ministarstvima osnovan Republički sekretarijat za javne politike
– Poslovnikom Vlade regulisan način vršenja propisanih nadležnosti Sekretarijata
Izvor: Sekretarijat
2.1. Rezultati primene Strategije regulatorne reforme 2008 – 2011
Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine („Službeni glasnik RS”, broj 94/08 – u daljem tekstu: Strategija 2008-2011. godine) je bila doneta kako bi se dao jasan pravac regulatornoj reformi, jer su studije međunarodnih institucija, koje su joj prethodile, ukazivale na neadekvatno regulatorno okruženje kao na jednu od glavnih prepreka za dugoročni i održivi privredni razvoj Republike Srbije (nekonzistentnost u primeni propisa, velika diskreciona prava organa državne uprave i slično). Takođe je procenjeno da postoji značajan rizik da reforme ne ostvare željene ciljeve, usled velikog pritiska da se pravni sistem Republike Srbije u kratkom roku osavremeni i uskladi sa zakonodavstvom EU.
Strategija 2008-2011. godine podrazumevala je primenu širokog spektra regulatornih instrumenata, a pre svega unapređenje analize efekata propisa (u daljem tekstu: AEP) kao sistema kontrole kvaliteta propisa prilikom njihovog usvajanja i primene, kao i jednokratno i sveobuhvatno stavljanje van snage ili izmena propisa koji su prevaziđeni i/ili štetni za privredu. Ova strategija je trebalo da obezbedi da se usvajanje novih propisa zasniva na kvalitetnim podacima i temeljnoj analizi posledica regulatornih promena. Doslednim postupanjem organa državne uprave u skladu sa tom strategijom, trebalo je da se postigne izbegavanje donošenja štetnih propisa, nepotrebnih propisa (prenormiranost) i propisa koji ne mogu da se primene u potpunosti usled nedostatka odgovarajućih administrativnih ili institucionalnih kapaciteta. Tom strategijom je, takođe, bilo predviđeno stavljanje van snage nepotrebnih propisa, kao i da se izmena neefikasnih propisa vrši u skladu sa inicijativama poslovnog sektora.
Ciljevi Strategije 2008-2011. godine, odnosili su se na to da se:
promoviše privredni razvoj i socijalni prosperitet;
podržava nacionalna konkurentnost, uz istovremenu zaštitu javnog interesa;
administrativni troškovi poslovanja smanje najmanje za 25% do 2011. godine;
ubrzavaju i redukuju administrativne procedure i uvede „jednošalterski sistem” i princip da „ćutanje administracije” predstavlja odobravanje, gde god je to moguće;
poboljša međunarodni rejting Republike Srbije u pogledu kvaliteta poslovnog okruženja, posebno u studijama o uslovima poslovanja u pojedinačnim zemljama „Doing Business” Svetske banke i studiji o konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma za minimalno 20 pozicija.
Ovom strategijom identifikovane su i mere za postizanje navedenih ciljeva i unapređenje propisa, koje su se odnosile na:
1)uspostavljanje načela dobre regulatorne prakse;
2)unapređenje postojećeg sistema AEP prilikom njihove pripreme i usvajanja;
3)jednokratno stavljanje van snage ili izmena neefikasnih republičkih propisa – Sveobuhvatna reforma propisa (SRP).
Načela dobre regulatorne prakse ustanovljena su Strategijom 2008-2011. godine, a njima treba da se rukovode Vlada i organi državne uprave prilikom pripreme, predlaganja i usvajanja republičkih propisa, kao i tokom njihove primene. U periodu primene Strategije 2008-2011. godine, načela dobre regulatorne prakse nisu poštovana prilikom pripreme i primene republičkih propisa u zadovoljavajućoj meri. Kontrola postupanja u skladu sa tim načelima sistemski je vršena od strane Saveta, odnosno Kancelarije, ali samo u odnosu na postupak pripreme nacrta zakona. Savetu, odnosno Kancelariji, su ministarstva, pre usvajanja nacrta zakona od strane Vlade, dostavljala prilog u kome je obrazloženo na koji je način sprovedena analiza efekata nacrta zakona, a Savet, odnosno Kancelarija izdavali su mišljenja o tome da li je ta analiza sprovedena i u kojoj meri.
Kroz mišljenja je kontrolisano i da li su načela dobre regulatorne prakse poštovana u postupku izrade nacrta zakona. S obzirom na to da je ova kontrola ograničena samo na nacrte zakone, ne može se reći da je obezbeđen sveobuhvatan sistem kontrole postupanja republičkih organa u skladu sa načelima dobre regulatorne prakse. Pored toga, u praksi, nacrti nekih zakona nisu dostavljani Savetu, odnosno Kancelariji na mišljenje, zbog čega kontrola u ovim slučajevima uopšte nije mogla da bude sprovedena. Poštovanje pojedinih načela dobre regulatorne prakse je ipak delimično ostvareno kroz mišljenja na nacrte zakona Savet/Kancelarija/Sekretarijat kao mehanizma kontrole ispunjenosti ovih načela.
U postupku kontrole kvaliteta izveštaja o sprovedenim AEP, u periodu od 2005. do 2015. godine doneto je preko 800 mišljenja Saveta, odnosno Kancelarije i Sekretarijata. Napredak koji je Republika Srbija postigla na ovom polju uočen je još u Izveštaju Evropske komisije i OECD o sprovođenju Evropske povelje o malim preduzećima na Zapadnom Balkanu za 2007. godinu, gde je Republika Srbija ocenjena sa daleko najvišom ocenom u regionu (4,5 od ukupno 5 poena). Prema izveštaju iz 2009. godini, Republika Srbija je imala istu ocenu, dok je u 2012. godini Republika Srbija ocenjena maksimalnom ocenom kada je upotreba tehnike kakva je analiza efekata propisa u pitanju, u odnosu na druge analizirane zemlje.
Tokom primene Strategije 2008-2011. godine, od strane Saveta, odnosno Kancelarije, samostalno ili u saradnji sa drugim akterima, preduzete su sledeće aktivnosti:
1) kontinuirano je vršena obuka državnih službenika za vršenje AEP;
2) u proseku je urađena detaljna AEP za dva propisa godišnje;
3) uspostavljena je potpuno funkcionalna internet strana Saveta, odnosno Kancelarije, na kojoj su javnosti učinjene dostupnim sve informacije o izvršenim AEP i mišljenjima na izveštaje o izvršenim AEP (internet stranica: www.ria.gov.rs, a od osnivanja Republičkog sekretarijata za javne politike: www.rsjp.gov.rs);
4) pripremljen je priručnik za vršenje AEP i on je učinjen dostupnim na internet strani Saveta, odnosno Kancelarije i Sekretarijata;
5) organizovane su studijske posete u cilju upoznavanja sa aktivnostima drugih sličnih tela i uspostavljanja saradnje;
6) uspostavljena je saradnja sa nadležnim službama Narodne skupštine, tako što su održani brojni sastanci, na kojima je razgovarano o uticaju i značaju amandmana na efekte zakona čije se usvajanje predlaže i potrebe analize efekata rešenja čije se usvajanje amandmanima predlaže;
7) AEP je promovisan na nivou autonomne pokrajine i lokalne samouprave, ali na ovom polju nisu postignuti značajniji rezultati u smislu uvođenja obaveze AEP u postupak pripreme propisa iz nadležnosti teritorijalne autonomije i jedinica lokalne samouprave, a kako bi se osigurala koherentost ciljeva na nivou Republike Srbije i njihovog ostvarenja na nivou drugih teritorijalno-političkih jedinica;
8) formirana je Kancelarija kao stalna stručna služba Vlade koja je preuzela poslove iz nadležnosti Saveta.
Neke od mera iz Strategije nisu u celosti sprovedene u rokovima predviđenim Akcionim planom za sprovođenje Strategije 2008-2011. godine:
1) nije donet akt koji je trebalo da propiše forma izveštaja o sprovednoj AEP, njegovu sadržinu i primenu, tj. obrasci izveštaja o izvršenoj AEP nisu pripremljeni;
2) nije donet propis, odnosno akt kojim bi se uredila pitanja koja se odnose na:
(1)kriterijume po kojima se određuje kada je neophodno sprovođenje osnovne, a kada detaljne AEP;
(2)primenu obrazaca izveštaja o izvršenoj AEP;
(3)obavezu organa državne uprave da na mišljenje, pored izveštaja o izvršenoj analizi efekata zakona, dostavljaju i izveštaje o izvršenoj analizi efekata podzakonskih akata;
(4) precizno regulisanje pojma i postupka sprovođenja konsultacija sa zainteresovanim stranama i pojma i kriterijuma sprovođenja javne rasprave, u cilju unapređenja kvaliteta zakonodavnog procesa i naročito kvaliteta analize efekata propisa (javna rasprava je naknadno uređena izmena Poslovnika Vlade iz aprila 2013. godine);
(5) u organima državne uprave nisu određena lica koja će sprovoditi AEP i raditi na izradi izveštaja o sprovedenoj AEP, niti su formirane posebne organizacione jedinice za AEP;
(6) nije uspostavljena saradnja sa svim nezavisnim organima i organizacijama odgovornim Narodnoj skupštini i svim organima jedinica lokalne samouprave (u cilju obuke zaposlenih na normativnim i analitičkim poslovima za primenu AEP);
(7) nije uvedena obaveza da se Narodnoj skupštini, uz predloge zakona, dostavljaju i izveštaji o sprovedenim AEP i mišljenja o kvalitetu sprovedenih AEP, što bi omogućilo poslanicima da odluke donose na osnovu adekvatnih dodatnih informacija. U članu 151. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS“, br. 52/10 i 13/11; osnovni tekst usvojen u julu 2010. godine) propisuje da se uz tekst predloga zakona mogudostaviti i izveštaji o sprovednoj AEP, ali je to nedovoljno, jer nije propisano u formi obaveze;
(8) nisu uspostavljeni mehanizmi za održavanje kvalitetnog regulatornog okruženja za:
kontrolu sprovođenja AEP u svim fazama zakonodavnog procesa izrade svih republičkih propisa;
praćenje efekata posle donošenja, odnosno tokom primene zakona („ex post” analiza efekata propisa).
Vlada Republike Srbije je 2008. godine obrazovala povremeno radno telo – Jedinicu za sprovođenje sveobuhvatne reforme propisa (u daljem tekstu: Jedinica za sprovođenje SRP), čiji je zadatak bio operativno sprovođenje SRP. Kancelarija je preuzela i nadležnosti Jedinice za sprovođenje SRP u delu kontinuiranog praćenja sprovođenja preporuka usvojenih od strane Vlade, a kasnije i Sekretarijat.
Osnovni motiv za sprovođenje SRP bila je činjenica da se građani i privredni subjekti u svakodnevnom životu suočavaju sa nepotrebnim administrativnim procedurama koje povećavaju troškove života i poslovanja, te da republičke propise koji uređuju takve procedure (neefikasni propisi) treba staviti van snage ili ih izmeniti. Takođe, uočeno je i postojanje propisa koji se u praksi ne primenjuju (tzv. suvišni propisi), koje je trebalo staviti van snage u cilju povećanja pravne sigurnosti, što je bio dodatni motiv za sprovođenje SRP.
Jedinica za sprovođenje SRP je većinu preporuka pripremala u formi „ključ u ruke“ koja je od regulatornih tela zahtevala minimalno angažovanje prilikom inkorporiranja preporuka u tekst propisa. Naime, preporuke su sadržale:
1.naziv koji upućuje na problem koji se preporukom rešava;
2.identifikaciju propisa čija se izmena predlaže;
3.tekst izmena i dopuna propisa u formi podobnoj za usvajanje, kako bi regulatorna tela mogla da sprovedu preporuku odmah po njenom usvajanju od strane Vlade;
4.detaljno obrazloženje, u kome je dat opis problema uočen u praksi, kao i pozitivnih efekata predloženih izmena;
5.kvantifikaciju ušteda na godišnjem nivou, gde je istu bilo moguće obračunati.
Jedan broj inicijativa se odnosio na sistemske probleme, pa je Jedinica za sprovođenje SRP izradila načelne preporuke – smernice kako bi se ti problemi otklonili (npr. reforma inspekcija, vođenje registara u elektronskoj formi i njihova dostupnost, dostupnost akata koje državni organi u svom radu primenjuju u odnosu na treća lica i sl).
Tabela 2. Pregled statusa SRP preporuka
Status preporuka
Broj
Procenjene uštede u mil. evra
Sprovedene
239
170.4
U postupku sprovođenja
0
0
Nesprovedene
43
11.3
Delimično sprovedene
5
1
Promenjene okolnosti
17
0.3
Preporuke od kojih se odustalo
36
Ukupno
340
183
Izvor: Sekretarijat
Imajući u vidu ciljeve Strategije 2008-2011. godine, može se zaključiti da su kroz sprovođenje SRP oni ostvareni u sledećem obimu:
1)smanjenje administrativnih troškova poslovanja za 25% je u najvećoj meri ostvareno, imajući u vidu gore navedene uštede;
2)delimično je ostvareno ubrzanje i redukcija onih administrativnih procedura na koje je tokom SRP ukazao poslovni sektor, dok je uvođenje „jednošalterskih sistema” i principa da „ćutanje administracije” predstavlja odobravanje, uz vođenje računa o neugrožavanju drugih javnih interesa (npr. život i zdravlje građana), uglavnom izostalo;
3)međunarodni rejting Republike Srbije u pogledu kvaliteta poslovnog okruženja prikazanog u studijama o uslovima poslovanja, poboljšan je nakon započinjanja sprovođenja SRP. Naime, Republika Srbija je popravila svoju poziciju u 2011. godini za tri mesta u odnosu na 2008. godinu kada je u pitanju studija „Doing Business” Svetske banke, dok je u periodu 2008-2009. godine u studiji o konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma Republika Srbija svoju poziciju popravila za 6 mesta u odnosu na period 2007-2008. godine. Ova poboljšanja bila su rezultat sprovođenja regulatorne reforme, a u najvećoj meri sprovednih preporuka iz oblasti prava privrednih društava, stečajnog prava i izvršnog postupka, na osnovu detaljne analize efekata u procesu izrade i donošenja ovih propisa. Međutim, kako uslovi za postizanje sveobuhvatnih i dugoročnih efekata u ovom smislu nisu bili obezbeđeni, nije nastavljeno projektovano poboljšanje rejtinga Republike Srbije u periodu nakon isteka roka za primenu Akcionog plana za sprovođenje Strategije 2008-2011. godine. Vlada je tek 2014. godine odlučila da se sistemski bavi problemom međunarodnog rejtinga Republike Srbije, obrazovanjem Zajedničke grupe sa zadatkom da definiše aktivnosti za unapređenje pozicije RS na rang listi „Doing Business” Svetske banke.
Bitno jenaglasiti da je najveće dostignuće SRP to što je privatni sektor kroz ovu reformu po prvi put u Republici Srbiji uključen u kreiranje propisa kao partner Vlade i organa državne uprave. Takođe, SRP je sproveden potpuno transparentno, i uz visok stepen poštovanja načela transparentnosti, neophodnosti i konzistentnosti, a poštovana su i ostala načela u meri u kojoj je bilo primenljivo na takvu vrstu reforme. Stoga, SRP je bio sproveden kako u skladu sa načelima dobre regulatorne prakse, tako i u skladu sa ciljevima Strategije 2008-2011. godine.
Međutim, u Izveštaju Evropske komisije o napretku Republike Srbije za 2010. godinu, ocenjeno je da preterani zahtevi u pogledu administrativnih postupaka i složeno zakonodavstvo i dalje otežavaju uslove poslovanja. Konačno, u Izveštaju Evropske komisije o napretku Republike Srbije za 2012. godine, konstatovano je da je sveobuhvatna reforma propisa bila usporena u toku perioda na koji se Izveštaj odnosi. Ovakvo stanje stvari ukazuje na potrebu donošenja nove strategije regulatorne reforme, ali i činjenicu da neke od mera iz prethodne strategije nisu mogle biti sprovedene u prethodnom periodu.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE STRATEGIJE
U procesu utvrđivanja postojećeg stanja u oblasti, a samim tim i razloga za donošenje Strategije, korišćeni su podaci Sekretarijata i svakodnevne prakse vršenja osnovnih nadležnosti – koordinacije usklađenosti javnih politika i analize efekata propisa. Pored sopstvenih evidencija korišćeni su i drugi administrativni i neadministrativni izvori.
Problem: Nedovoljno transparentno, efetivno i efikasno upravljanje zakonodavnim procesom i javnim politikama
Oblast regulatorne reforme
Oblast upravljanja javnim politikama
Uzroci
metodološki nedovoljno uređena pravila sprovođenja AEP na nacionalnom nivou;
u postojećoj metodologiji analize efekata propisa nisu sadržani svi međunarodni standardi sprovođenja analize efekata javnih politika i propisa;
uglavnom se sprovodi samo ex ante AEP, dok se ex post AEP sprovodi od slučaja do slučaja
AEP je obavezna samo prilikom izrade zakona, dok obaveza sprovođenja AEP ne postoji kada je u pitanju izrada podzakonskih akata
ne postoji sistemski pristup pojednostavljenju propisa (sveobuhvatno i kontinuirano), već samo povremeno i od slučaja do slučaja
nedovoljno uređen konsultativni postupak sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama –;
neuređen sistem učestvovanja zainteresovanih strana i ciljnih grupa u izradi i primeni propisa
veliki broj zakona usvaja se po hitnom postupku (NS usvojila 78,76% predloga zakona po hitnom postupku u periodu 1.1.2014-31.12.2014. god.) ;
nedovoljni analitički kapaciteti u organima državne uprave za sprovođenje analize efekata propisa i drugih stručnih poslova i nedovoljni kapaciteti za planiranje u organima državne uprave;
nedovoljni ljudski i stručni kapaciteti Sekretarijata za pružanje adekvatne pomoći predlagačima propisa u sprovođenju analize efekata propisa;
nedovoljno efikasan sistem stručnog usavršavanja državnih službenika u oblasti analize efekata propisa;
nedovoljan broj obuka na temu analize efekata propisa koji se održava na godišnjem nivou, zbog nedostatka resursa.
nedovoljno transparentan sistem planiranja javnih politika
metodološki neuređena klasifikacija (tipologija i hijerarhija) dokumenata javnih politika
postojanje različitih definicija sektora koje otežava izradu dokumenata javnih politika i koordinaciju sprovođenja javnih politika
metodološki neuređeni materijalni i procesni standardi u oblasti upravljanja dokumentima javnih politika
upravljanje javnim politikama nije integrisano sa upravljanjem budzetom
upravljanje javnim politikama nije adekvatno integrisano sa upravljanjem procesom pristupanja EU
neadekvatni mehanizmi za obezbeđivanje usklađenosti dokumenata javnih politika
ne postoji obaveza određivanja unutrašnjih organizacionih jedinica u organima državne uprave koje imaju u organizaciji i opisu sistematizovane studijsko-analitičke i druge stručne razvojne i normativne poslove za planiranje i upravljanje javnim politikama
nedovoljna dostupnost verodostojnih podataka o stanju i predviđanju kretanja relevantnih pokazatelja u oblastima čiji se razvoj projektuje i programira dokumentima javnih politika
neefikasan sistem praćenja sprovođenja i vrednovanja efekata dokumenata javnih politika
javne politike se uglavnom izrađuju i sprovode bez uzimanja u obzir rezultata analiza sprovedenih od strane stručnih instituta i drugih organizacija privatnog i civilnog sektora
nepostojanje obaveze usklađivanja dokumenata javnih politika na lokalnom nivou sa dokumentima javnih politika na republičkom nivou
ne postoji obaveza objavljivanja planskih dokumenata
Posledice
obrazac izveštaja o AEP samo u 35% slučajeva sadrži sve podatke propisane međunarodnim standardima;
Priručnik za AEP se selektivno koristi, nema status zvaničnog metodološkog uputstva;
efekti nacrta zakona se analiziraju i procenjuju na bazi nedovoljno adekvatne ocene postojećeg stanja i kretanja u oblasti za koju je nadležan organ državne uprave koji predlaže propis;
procena direktnih i indirektnih efekata propisa na građane, privredu i budzet je nepotpuna
visok nivo regulatornih troškova koje moraju da snose privredni subjekti i građani usled neadekvatno urađene procene troškova od strane predlagača u procesu izrade i primene propisa;
javne rasprave o nacrtima zakona se ne organizuju u dovoljnoj meri;
netransparentan postupak učestvovanja zainteresovanih strana i ciljnih grupa u procesu izrade propisa;
oko 70% zakona se donosi po hitnom postupku – nema vremena za sprovođenje kvalitetne AEP, javne rasprave i kvalitetnog konsultativnog postupka;
kvalitetna AEP se retko izrađuje od strane državnih službenika zaposlenih na neodređeno vreme kod nadležnog predlagača zakona, već se uglavnom angažuje spoljna ekspertska pomoć;
Sekretarijat preopterećen zahtevima za stručnu pomoć predlagačima zakona pri izradi AEP, jer kapaciteti Sekretarijata ograničeni, a prioritet u donošenju mišljenja daje se nacrtima zakona i kontroli kvaliteta sprovedene AEP koji su predloženi da budu doneti po hitnom postupku
stručno usavršavanje državnih službenika je nedovoljno efikasno (neredovno je i ne postoji efikasan način selekcije službenika za AEP trening)
prevelik broj dokumenata javnih politika na republičkom i lokalnom nivou
nepostojanje efikasnog sistema za prioritizaciju u radu organa državne uprave
godišnji i srednjoročni planovi rada organa državne uprave se realizuju na nedovoljno visokom nivou, a samim tim i godišnji Plan rada Vlade
otežana izrada dokumenata javnih politika i koordinacija sprovođenja javnih politika
dokumenti javnih politika razlikuju se po kvalitetu (sadržaju, formi, obuhvatu, obimu, značaju, ročnosti)
dokumenti javnih politika uglavnom ne sadrže procenu troškova za realizaciju mera i aktivnosti (budzet) i procenu visine i rasporeda koristi od sprovođenja instrumenata javne politike
planovi usklađivanja republičkih propisa sa propisima Evropske Unije odstupaju u odnosu na druga planska dokumenta;
nedovoljni kapaciteti organa državne uprave za izradu i praćenje sprovođenja dokumenata javnih politika – nepostojanje sistemski uređenih organizacionih jedinica koje se bave planiranjem i analizom efekata javnih politika
usklađenoste propisa sa relevantnim dokumentima javnih politika i međusobna usklađenost dokumenata javnih politika proverava se samo u završnoj fazi usvajanja tih dokumenata i propisa kroz izjavu o usklađenosti i mišljenje nadležnog organa
postojeći institucionalni okvir ne omogućava utvrđivanja kompetentnih službenika koji će biti subjekti stručnog usavršavanja u oblasti planiranja i upravljanja javnim politikama
dokumenti javnih politika se ne izrađuju u dovoljnoj meri na bazi analiziranih činjenica i podataka koji proizilaze iz realnih razvojnih potreba i mogućnosti
praćenje sprovođenja i vrednovanje učinaka i efekata dokumenata javnih politika su uglavnom u nadležnosti samih organa državne uprave i primenjuju se selektivno – nije predviđena obavezna revizija dokumenata javnih politika ukoliko se utvrdi da ne postiže ciljeve zboh kojih je donet ili se menja javni značaj i-ili prioritet postavljenih ciljeva
radne grupe za izradu dokumenata javnih politika nisu dovoljno kompetentne i transparentne u radu – članovi se biraju diskreciono bez javnog poziva i bez procene rizika od koruptivnog ponašanja u radu
planski dokumenti Vlade i organa državne uprave se ne objavljuju u dovoljnoj meri – javnost nije u potpunosti upoznata sa razvojnim ciljevima i prioritetima
ne postoji obaveza objavljivanja svih usvojenih dokumenata javnih politika (ne postoji obaveza objavljivanja zaključaka Vlade kojima se donosi velik broj operativnih akata kojima se sprovode strateška dokumenta kakve su strategije razvoja, deklaracije)
Regulatornu reformu je nemoguće kvalitetno sagledati van sistema reforme upravljanja javnim politikama. U tom smislu se u ovoj strategiji, , koristi pristup zasebnog razmatranja ove dve oblasti jedinstvenog sistema.
Oblast regulatorne reforme
Iako je obaveza analize efekata zakona uvedena u pravni sistem Republike Srbije još 2004. godine, međunarodni standardi u sprovođenju analize efekata propisa još uvek nisu u potpunosti implementirani u nacionalno zakonodavstvo Republike Srbije kroz uvođenje obavezne primene metodoloških pravila. Naime, u praksi, Poslovnik Vlade propisuje osnovni okvir u kome je obaveza predlagača zakona da u prilogu nacrta zakona u Analizi efekata zakona odgovori na šest osnovnih pitanja. U tom smislu, prilog o analizi efekata zakona u velikoj meri varira po kvalitetu i standardu sadržaja i nivou analize koji se sprovode (pogledati Grafikon 1.) i u mnogome zavisi od prakse uspostavljene kroz izjašnjenje Sekretarijata (ranije Kancelarije i Saveta) u mišljenju o AEP prilogu. Iako se mišljenja o AEP prilogu kontinuirano izrađuju u skladu sa međunarodnim stručnim standardima, činjenica da ovi stručni standardi još uvek nisu formalno regulisani (metodološki detaljno propisani) stvara jaz usled koga je kvalitet priloga o AEP pretežno na osrednjem nivou, te se vidljiviji napredak u pogledu ovog kvaliteta može očekivati jedino kroz implementaciju ovih standarda u nacionalni regulatorni okvir (uvođenjem metodoloških pravila).
U procesu donošenja propisa u Republici Srbiji postoji mogućnost da se uz nacrt zakona ne dostavi prilog AEP, u skladu sa članom 40. Poslovnika Vlade, i to ukoliko predlagač tako oceni. Ovakvo rešenje ima dvojaku ulogu. Naime, u slučajevima kada je materija koja se reguliše takve prirode da nije moguće sprovesti kvalitetan proces analize uticaja propisa, u skladu sa međunarodnim standardima izrade te analize, ovo rešenje ima ulogu da olakša predlagaču proces pribavljanja mišljenja u postupku koji predhodi usvajanju nacrta zakona. U suprotnom, prilog AEP bi predstavljao birokratsku obavezu koja usporava zakonodavni proces. Tipični slučajevi u kojima nije potrebno dostaviti prilog AEP su, pre svega, nacrti zakona kojima se potvrđuju međunarodni ugovori, nacrt zakona o budzetu i nacrti zakona koji sadrže izmene ili dopune tehničke prirode, tj. ne menjaju ni u kom smislu pravni okvir u datoj oblasti. S druge strane, u praksi postoje slučajevi kada predlagač nacrta zakona dostavlja ocenu da nije potrebno dostaviti prilog AEP, iako se uvidom u sadržaj nacrta zakona već osnovnom analizom može utvrditi da postoje efekti po privredu i građane. Po nalazima Sekretarijata, najčešće se ova mogućnost koristi kada je potrebno po hitnom postupku usvojiti zakon ili kada predlagač nije u mogućnosti da dostavi kvalitetan prilog. Imajući sve u vidu, izražena je potreba za bližim propisivanjem kriterijuma na osnovu kojih bi se utvrđivalo da li je potrebno sprovesti AEP, i koliko detaljno, tj. koji nivo analize je potrebno primeniti.
Po oceni međunarodnih stručnjaka i uporednom analizom praksi u regionu i zemljama članicama EU, ustanovljeno je da je Priručnik za analizu efekata propisa, koji je objavljen 2009. godine izuzetno kvalitetan i da sadrži jasna metodološka pravila za sprovođenje analize efekata propisa. Priručnik je takođe primenjivan kao osnova u utvrđivanju trening programa za državne službenike koji sprovode AEP u svojim ministarstvima. Međutim, u praksi je ustanovljeno da se priručnik ne koristi redovno uprkos činjenici da je objavljen i besplatno dostupan na internet stranicama Sekretarijata i Generalnog Sekretarijata Vlade. Sekretarijat je u praksi saradnje sa nadležnim ministarstvima, odnosno državnim službenicima koje pripremaju prilog AEP, razvio Instrukcije za izradu AEP kao svojevrsnu skraćenu verziju Priručnika, ali se u praksi pokazalo da se neformalni metodološki stručni standardi i dalje selektivno primenjuju.
U međunarodnoj praksi, postoji široki opseg alata koji se koriste u analizi efekata propisa, a za cilj imaju preciznije sagledavanje troškova i koristi koje određeni propis stvara privredi i građanima. U praksi Republike Srbije, ovi alati se selektivno primenjuju i nisu deo pravnog i institucionalnog okvira za procenu uticaja propisa. Najpoznatiji i najprimenjivaniji alat za procenu administrativnih troškova u međunarodnoj praksi, je model standardnog troška (eng. Standard Cost Model), čija je primena u Republici Srbiji bila najizraženija za vreme projekta Sveobuhvatne reforme propisa kada se ovim modelom prvi put izvršilo izračunavanje administrativnog opterećenja privrede Republike Srbije. Kasnije se ovaj model retko upotrebljavao od strane predlagača propisa, pri čemu ne postoji izričita obaveza izračunavanja opterećenja privrednih subjekata i preduzetnika usled zadovoljavanja propisima nametnutih administrativnih procedura. U tom smislu, jedan od ciljeva ove strategije jeste da implementira sistem za kontinuirano praćenje te vrste troškova i obaveze korišćenja modela standardnog troška pri donošenju propisa. Dalje, zakonodavsto EU je kroz inicijativu za pojednostavljenje propisa koji se odnose na mala i srednja preduzeća, inplementiralo metodu za utvrđivanje administrativnog opterećenja za mala i srednja preduzeća i preduzetnike (u daljem tekstu: MSPP). U Republici Srbiji, iako je predviđeno da se u prilogu AEP posebno navedu uticaji koje zakon stvara MSPP, retko se efekti po MSPP mogu sagledati pre njihovog ispoljavanja u praksi, te je inicijativa za metodološko uređivanje procene ove vrste uticaja poželjna. Pretpostavka jeste da je administrativno opterećenje privrede veliko i potkrepljuje se periodičnim inicijativama privrede i civilnog sektora za izmenom štetnih propisa. Pretpostavka visine administrativnog opterećenja se najbolje može sagledati kroz nalaze iskazane u Regulatornom indeksu Srbije, gde se u komponenti 5. Regulatorno opterećenje, na osnovu istraživanja Nacionalne alijanse za lokalni ekonomski razvoj (NALED), ocenjuje da visina administrativnih troškova iznosi 3,6% – 4% BDP-a za 2014. godinu. Istraživanje je dostupno na www.naled-serbia.org .Da bi se sagledala srazmera visine tog troška, primera radi, visina planiranih subvencija u poljoprivredi je na nivou od 0,9 % BDP-a za 2014. godinu, te je više nego jasno koliko je značaj smanjenja administrativnih troškova.
Preduslov za sprovođenje kvalitetnog procesa analize efekata propisa je detaljna analiza postojećeg stanja. Organi državne uprave vrše praćenja stanja u oblasti kao jedan od osnovnih poslova državne uprave. U praksi se utvrđivanje postojećeg stanja vrši selektivno, a čak i kada se stanje u oblasti ažurno prati, prikupljeni podaci o stanju se retko sistematski prikupljaju, obrađuju, analiziraju i objavljuju. U tom smislu, pri sprovođenju analize efekata propisa u definiciji problema koji se žele rešiti, pa samim tim i u definisanju ciljeva donošenja zakona, u određenim slučajevima izražena je arbitrarnost ministarstava u pogledu definisanja razloga za donošenje konkretnog zakona. Dodatni problem je što u nedostatku podataka o stanju u oblastima, u sprovođenju ex ante analize je teško izvršiti komparativnu analizu troškova i koristi koji se odnose na privredu i građane. U pravnom i institucionalnom sistemu Republike Srbije ne postoji kontinuirana kontrola sprovođenja obavezne ex post analize javnih politika i propisa kojima se ove politike sprovode, te čak i kada ministarstvo vodi svrsishodno praćenje stanja u oblasti, podaci nisu uvek dostupni državnim službenicima koji sprovode analazu efekata konkretnog nacrta zakona. Obaveza izrade ex post analiza i njena dostupnost svim zvaničnim predlagačima propisa i dokumenata javnih politika bi doprinela kvalitetnijom razradom opcija za rešavanje problema i značajno bi unapredila proces izrade i praćenja propisa i drugih javnih politika.
Grafikon 1. Broj i vrsta mišljenja
Izvor: Sekretarijat
Sprovođenje analize efekata propisa je u Republici Srbiji je ograničeno samo na postupak donošenja zakona. U praksi se retko događa da se radne verzije koncepta materijalnih odredbi podzakonskih akata, kao implementacioni akti zakona, izrađuju i dostavljaju na mišljenje zajedno sa nacrtima zakona. U tom smislu, pri sprovođenju analiza opcija za rešavanje problema, teško je izvesti sveobuhvatni zaključak o tome kakve će efekte stvoriti predložene opcije, te se u praksi odnos između troškova i koristi od određenog zakona vidi mesecima kasnije tek kada se donesu podzakonski akti. Značajna je i činjenica da su procedure donošenja podzakonskih akata Vlade i ministarstava netransparentnije od procedure donošenja zakona, kao i da je ograničen prostor za konsultativni proces između samih organa državne uprave (Sekretarijat nije ovlašćen za davanje mišljenja na tekst podzakonskog akta). Takođe, u analizi troškova građana i privrede, a posebno malih i srednjih preduzeća, ustanovljeno je da su izvori visokih administrativnih troškova upravo u podzakonskim aktima. Imajući sve navedeno u vidu, uvođenje obaveze da se konceptualna rešenja podzakonskih akata izrađuju paralelno sa nacrtom zakona, kao i da budu podležni procesu sprovođenja analize efekata propisa, bi u velikoj meri povećalo transparentnost funkcionisanja organa državne uprave i očekivanih efekata za privredu i građane.
Kvalitetan konsultativni proces u donošenju propisa je značajan za sagledavanje postojećeg stanja u oblasti koja se teži regulisati, kao i da bi se dobili specifični podaci na osnovu kojih se vrši analiza efekata određenog propisa. U postupku utvrđivanja nacrta zakona, postoji obaveza da se sprovede javna rasprava u skladu sa članom 77. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/2005, 101/07, 95/10 i 99/14) i članom 41. Poslovnika Vlade. nadležni odbor Vlada (Odbor za privredu i finansije, Odbor za javne službe, Odbor za pravni sistem i državne organe, Odbor za odnose sa inostranstvom) zaključkom usvaja program javne rasprave na obrazložen predlog organa državne uprave, pri čemu organ državne uprave ima pravo da predloži zaključak nadležnom odboru Vlade kojim se utvrđuje da nije potrebno sprovesti javnu raspravu ukoliko se npr. smatra da se zakonom bitno ne menja pravni režim u posmatranoj oblasti. Odbori Vlade, po pravilu, usvajaju stav ministarstva. Postupak javne rasprave traje minimum 20 dana, pri čemu nije propisano koje ciljne grupe, odnosno subjekte regulacije se pozivaju pozvati da učestvuju u javnoj raspravi i na koji način uzimaju učešće u istoj. Takođe, forma i sadržaj izveštaja o sprovedenoj javnoj raspravi i konsultacijama sa zainteresovanim stranama nije propisana, te izveštaji ove vrste nisu standardizovani i često ne sadrže sve neophodne podatke, posebno koje od primedbi, predloga i sugestija su usvojene i uvrštene u tekst zakona, a koje nisu i iz kojih razloga. Dodatno, izveštaji o sprovedenoj javnoj raspravi se neredovno objavljuju. U kontekstu procesa analize efekata propisa, kontinuirane konsultacije sa zainteresovanim stranama (subjektima regulacije) su izuzetno važne s obzirom da se kroz njih u postupku izrade propisa prikupljaju neophodni specifični podaci i dolazi se do krucijalnih informacija o sprovodivosti određene opcije politike koja se razmatra, kao i o spremnosti subjekata da im se propišu dodatne obaveze. U pravnom sistemu Srbije, neformalne konsultacije sa zainteresovanim stranama i pravila za njihovo sprovođenje nisu propisana, te se informacije o njima mogu sagledati samo u okviru priloga Analize efekata propisa, ali se u praksi ove informacije ne opisuju detaljno.
U procesu donošenja zakona, u prethodnom periodu je utvrđeno da se veliki broj zakona usvaja po hitnom postupku u proceduri pred Vladom. Usvajanje po hitnom postupku je najizraženije u slučajevima kada se zakonom pomeraju prethodno predviđeni rokovi za ostvarivanje određenog prava ili uspostavljanje određene obaveze, kao i radi ispunjenja obaveza koje proističu iz procesa EU integracija. U tim slučajevima, ne sprovode se konsultacije sa zainteresovanim stranama, dok je konsultativni proces između organa državne uprave vremenski ograničen i sveden na formalnu obavezu pribavljanja mišljenja. Takođe, zakoni koji se usvajaju po hitnom postupku često nisu predviđeni planskim dokumentima Vlade, te nije moguće izvršiti prethodne analize efekata koje će proizvesti, a samim tim je Analiza efekata propisa izuzetno oskudna jer joj nedostaju kvalitetni podaci i analize. Takođe, kod ovih slučajeva je izraženo da državni službenici koji su angažovani na izradi nacrta zakona, a samim tim i obaveznih priloga uz nacrt zakona, nemaju vremena da izvrše adekvatne analize kojima bi unapredili zakonska rešenja. U regulatornoj reformi, izuzetno je bitno predvideti meru kojom će se obezbediti kvalitetna analitička baza na osnovu koje bi propisi bili zasnovani na činjenicama, čak i u slučajevima u kojima se usvajaju po hitnom postupku.
Stručno usavršavanje državni službenika u oblasti analize efekata propisa i analize efekata javnih politika je kontinuirano sprovođeno u prethodnom periodu (od septembra 2007. do jula 2015, obučeno je 352 službenika za AEP i 49 za AEJP). Međutim, uočeno je nekoliko problema koji sprečavaju da efekti stručnog usavršavanja zaista podignu kvalitet sprovedenih analiza. Prvenstveno, ističe se problem selekcije državnih službenika kojima će biti pruženo stručno usavršavanje iz ove oblasti. Naime, obuke se vrše posredstvom stručne službe Vlade, Službe za upravljanje kadrovima, u čijoj je obavezi raspisivanje poziva, formulisanje trening programa i angažovanja predavača/trenera, pri čemu se na obuku može prijaviti bilo koji službenik sve dok mu rukovodilac obezbedi saglasnost za izostajanje sa posla zarad stručnog usavršavanja. Ovaj sistem u praksi dovodi to toga da veliki broj službenika koji prođe obuku nije raspoređen na adekvatno radno mesto na kome je u obavezi da sprovodi naučeno. Dodatno, treninzi su organizovani na bazi dvodnevnih ili trodnevnih seminara, pri čemu se za predviđeno vreme mogu preneti samo osnovna znanja i iskustva iz ove oblasti. Imajući sve u vidu, zaključak je da stručno usavršavanje ne daje očekivane rezultate. Sekretarijat u svom svakodnevnom radu sa ministarstvima, pruža stručnu pomoć u izradi analize efekata propisa kroz održavanje konsultativnih sastanaka i izdavanja pisanih instrukcija, ali je opšti utisak da kapaciteti ministarstava za sprovođenje kvalitetnih analiza varira, te da nije ujednačen kvalitet na nivou cele državne uprave. Dodatno, u sistemu javne uprave, ne postoji obaveza da se u organima državne uprave sistematizuju poslovi i organizacione jedinice za stručne i studijsko-analitičke poslove što dodatno otežava selekciju kandidata za obuke iz analize efekata propisa, i otežava je održavanje kontinuiteta i nivoa analize koja se produkuje u organima državne uprave.
Unapređenje kapaciteta organa državne uprave u oblasti upravljanja procesom donošenja propisa na bazi činjenica, zavisi kako od nivoa stručnosti zaposlenih u ministarstvima, tako i od kapaciteta Sekretarijata, kao nadležnog organa u oblasti kontrole analize efekata propisa i usklađivanja dokumenata javnih politika. Sekretarijat od svog osnivanja kontinuirano radi na stručnom usavršavanju postojećih kadrova i popunjavanju sistematizovanih radnih mesta kvalitetnim kadrovima, ali su kapaciteti Sekretarijat i dalje izuzetno ograničeni i nedovoljni za servisiranje potreba organa državne uprave na polju pružanja stručne pomoći u obezbeđenju kvaliteta u upravljanju javnim politikama. U tom smislu, u budućem periodu je potrebno kroz intenzivne programe stručnog usavršavanja dalje unapređivati i unutrašnje kapacitete Sekretarijata, a sve u cilju većeg uključivanja Sekretarijata u samu izradu i sprovođenje dokumenata javnih politika i pružanje stručne pomoći nadležnim organima državne uprave.
Oblast upravljanja javnim politikama
U Republici Srbiji je implementiran sistem planiranja dokumenata javnih politika koji je baziran na godišnjoj projekciji regulatornih aktivnosti i pojekata/programa koje organi državne uprave teže da sprovedu, a u vidu objedinjenog Plana rada Vlade.
Ovakav sistem planiranja je faktički ograničen na proces planiranja odozdo na gore (eng. bottom-up), gde su ministarstva ta koja samostalno utvrđuju prioritete svojih regulatornih i drugih aktivnosti u sledećoj godini, dok se na nivou Vlade samo rekapituliraju pristigli planovi u objedinjeni plan. Godišnji plan rada Vlade sadrži sumirane planove ministarstava i drugih organa državne uprave podeljene u 5 celina: 1. Podaci o organu državne uprave, 2. Akti koje Vlada predlaže Narodnoj skupštini, 3. Akti koje donosi Vlada, 4. Propisi organa državne uprave i 5. Programi/projekti organa državne uprave. Planiranje ove vrste se tehnički izvodi putem aplikacije Generalnog sekretarijata Vlade. U praksi, koordinacija organa državne uprave pri planiranju međusobno zavisnih aktivnosti nije u potpunosti usklađena… Izvršenje godišnjeg plana rada Vlade je na nedovoljno visokom novou. U 2014. godini izvršenje Plana rada Vlade kada su planirani zakoni u pitanju je bila na nivou od 33%; u 2013. godini 30%; u 2012. 25%. Takođe, krucijalni problem ove vrste planiranja je što se planiranje budzeta ne vrši paralelno sa planiranjem aktivnosti ministarstva, te se logičkom kontrolom ne može utvrditi kolika budzetska sredstva su opredeljena za koju konkretnu aktivnost.
Akcioni plan za sprovođenje programa Vlade je instrument planiranja koji je uveden u planski sistem Republike Srbije u 2014. godini, pri čemu je odgovornost za pripremu ovog akcionog plana na Sekretarijat, u skladu sa članom 79a Poslovnika Vlade. Prvi ovakav akcioni plan je usvojen 27. februara 2015. godine. Suština ovog plana jeste da se na osnovu Ekspozea predsednika Vlade, kao krovnog neformalnog dokumenta javne politike Vlade (programa Vlade), utvrde prioriteti Vlade u periodu njenog mandata, te da ih Vlada svojim zaključkom usvoji. U praksi je izrada ovog plana rađena uz široki konsultativni proces sa organima državne uprave te je kao rezultat definisano 98 ciljeva/prioriteta Vlade. Praćenje izvršenja ovog akcionog plana je u nadležnosti Sekretarijata koji ima obavezu izveštavanja Vlade na godišnjem nivou o stepenu realizacije prioritetnih ciljeva. Za ove potrebe definisani su jasni pokazatelji na osnovu kojih se prati izvršenje prioritetno planiranih ciljeva Vlade. U praksi izrade Akcionog plana za sprovođenje programa Vlade se pokazalo da ministarstva poseduju ograničene podatke o ciljevima u važećim strateškim dokumentima iz njihove resorne nadležnosti. Pojam javnih politika nije dovoljno precizno definisan u pravnom sistemu Republike Srbije, pa samim tim ni pojam dokumenata javne politike. S druge strane, u pravnom sistemu Republike Srbije je definisan pojam strateških dokumenata Vlade, pri čemu se ovaj pojam u praksi uglavnom odnosi na strategije razvoja i akcione planove kojima se one sprovode. U praksi se takođe usvajaju određeni programi razvoja i drugi dokumenti koji se po svojoj sadržini mogu svrstati u strateške dokumente Vlade i organa državne uprave. Karakteristično je da strateški dokumenti Vlade nisu klasifikovani, te strategije razvoja i akcioni planovi variraju po obimu, strukturi, ročnosti i značaju. U tom smislu, nemoguće je objedinjavanjem svih sadržaja svih strateških dokumenata doći do sveobuhatnog pregleda strategije razvoja Republike Srbije, kao ni ciljeva razvoja koji se teže postići na nivou države i pojedinih sektora.
Kao što je navedeno u prethodnom delu, strategije razvoja i drugi strateški dokumenti Vlade između sebe odstupaju po sadržini i strukturi. Jedan od glavnih razloga za pomenuta odstupanja je u činjenici da nisu propisana metodološka pravila za izradu strateških dokumenata Vlade. Generalni Sekretarijat Vlade je formulisao smernice za pisanje strateških dokumenata Vlade (dostupne na http://doku.gs.gov.rs/). Imajući u vidu da su pomenute smernice izrađene u formi preporuka i da nisu usvojene kao zvanično metodološko pravilo, u praksi svi strateški dokumenti odstupaju u nekom delu od smernicama predviđenih standarda. Neujednačenost kvaliteta strateških dokumenata ima brojne implikacije na celokupni regulatorni sistem Republike Srbije, a posebno na predvidivost razvojnih pravaca u pojedinim oblastima. Utvrđene su brojne neujednačenosti između strateških dokumenata, te se pri donošenju zakona i drugih propisa željeni rezultati i ciljevi ne mogu staviti u odnos sa razvojnim ciljevima Republike Srbije, a često su i međusobno suprotstavljeni. U procesu usvajanja nacrta Zakona i predloga strategija razvoja i Akcionih planova u Vladi, postoji obaveza izrade Izjave o usklađenosti akta sa strateškim dokumentima Vlade i dostavljanje iste na mišljenje Sekretarijatu. U praksi se pokazalo, i kroz mišljenje Sekretarijata je zabeleženo, da Izjave o usklađenosti akata sa strateškim dokumentima Vlade ne sadrže ocenu svrsishodnosti kod ocene usklađenosti akata u sistemu, već prilog koji sadrži pregled na koji se relevantni strateški dokument odnose rešenja nacrta zakona, odnosno predloga strategije razvoja. U tom smislu, potrebno je razviti i u pravni sistem implementirati metodološka pravila izrade strateških dokumenata kojima bi se jasno definisala njihova klasifikacija i odredili obavezni elementi sadržaja, a sve u cilju postizanja usaglašenosti razvojnih ciljeva dokumenata javne politike.
Podaci Sekretarijata od jula 2014. godine, a pregled stanja je avgust 2015. obuhvata analizu zvaničnih dokumenata javnih politika (strategije, planovi, programi), u cilju identifikovanja postojećeg stanja, problema i nedostataka donošenja i sprovođenja dokumenata javnih politika. Detaljnim istraživanjem Sekretarijat je identifikovao 91 dokumenat javnih politika sa važećim rokom trajanja, Fiskalnu strategija za 2015. godinu sa projekcijama za 2016. i 2017. godinu, 6 predloga dokumenata (dostavljeni Sekretarijatu na mišljenje) i 14 planiranih (novih) dokumenata (na osnovu Godišnjeg plana rada Vlade za 2015. godinu i Akcionog plana za sprovođenje programa Vlade). Dokumenti sa važećim rokom razvrstani su u 19 oblasti javnih politika. Dva dokumenta javnih politika (Nacionalna strategija održivog razvoja i Strategija održivog opstanka i povratka na Kosovo i Metohiju) nije bilo moguće razvrstati ni u jednu od definisanih oblasti s obzirom da obuhvataju horizontalna pitanja i zahtevaju koordinaciju različitih institucija čija nadležnost spada u različite oblasti u njihovom sprovođenju.
Grafikon 2: Dokumenti javnih politika sa definisanim kvantitativnim ciljevima, finansijskim sredstvima i akcionim planom
Svi dokumenti su višegodišnji, uglavnom sa rokom važenja 5-10 godina, dok u 29 dokumenata javnih politika nije definisana godina prestanka važenja dokumenata. Sprovedena analiza ukazuje da kvalitet postojećih dokumenata javnih politika nije na zadovoljavajućem nivou, s obzirom da samo 34% dokumenata javnih politika ima definisane kvantitativne ciljeve, koji su uglavnom visoko optimistični, odnosno nedovoljno realno postavljeni i nije predviđena godišnja revizija postavljenih ciljeva u skladu sa aktuelnom ekonomsko-socijalnom situacijom (ekonomska kriza, poplave i sl.). Većina dokumenata ne sadrži procenu troškova, odnosno sredstava neophodnih za realizaciju ciljeva, a ako i postoji nije jasno definisana veza između strateškog planiranja i budzetiranja, kao i između višegodišnjih procena i naknadnih ograničenja u budzetu. U svega 26,4% dokumenata postoji u nekoj formi finansijski plan, odnosno sredstva za realizaciju definisanih ciljeva. Iako u svakoj strategiji postoji obaveza donošenja akcionog plana ili programa implementacije, uglavnom u roku od 6-12 meseci od donošenja strategije, ovo nije realizovano kod svih dokumenata, odnosno 58,2% strategija obuhvaćeno je akcionim planom. Od ukupnog broja donetih akcionih planova oko 86% je sa važećim rokom. Svega 17% usvojenih dokumenata javnih politika ima finansijski i akcioni plan sa važećim rokom, nasuprot 34% dokumenata bez jasno definisanih smernica u vidu finansijskog i akcionog plana.
Imajući u vidu da je integrisan sistem strateškog upravljanja razvojem, preduslov ujednačenog i bržeg socio-ekonomskog rasta, imperativ je prevazilaženje problema u procesu strateškog planiranja i budzetiranja u realizaciji razvojnih prioriteta u Republici Srbiji, a koji se svode na sledeće:
Dokumenti javnih politika se razvijaju i primenjuju po principu odozdo nagore (bottom-up approach);
Veliki broj strateških dokumenata (ukupno i unutarsektorskih), međusobno neusaglašenih, sa nejasnim načinom definisanja prioriteta i nedovljno realno postavljenim ciljevima;
Nedovoljna kompatibilnost (međuusklađenost) dokumenata kako u pogledu metodologije, tako i u pogledu vremenskih rokova, terminologije, strukture i hijerarhije;
Nedostatak akcionih i finansijskih planova, kao osnove za implementaciju razvojnih ciljeva;
Neusklađenost razvojnih i sektorskih dokumenata javnih politika sa budzetskim procesima i programima finansijske podrške (Fond za razvoj Republike Srbije, NIP), što rezultira nemogućnošću alokacije finansijskih resursa prema definisanim ciljevima;
Nepostojanje formalno propisanog sveobuhvatnog metodološkog okvira za planiranje i upravljanje dokumentima javnih politika, čime je otežano horizontalno povezivanje i integrisanje strategija;
Nedostatak hijerarhijski usaglašenih sektorskih dokumenata za ključne razvojne prioritete;
Nepostojanje usaglašenih mehanizama i metoda monitoringa, izveštavanja i evaluacije dokumenata javnih politika;
Nepostojanje okvirnih (krovnih) sektorskih strategija, kao i jedinstvenog nacionalnog strateškog okvira (nedostaje krovni strateški dokument kao što je Nacionalni plan razvoja).
U Republici Srbiji ne postoji krovni dokument u vidu nacionalnog plana razvoja, koji bi bio zasnovan na dugoročnoj viziji sa jasno definisanim prioritetima, merama i aktivnostima/projektima za sprovođenje. Mnoge strategije u svom nazivu imaju prefiks nacionalna strategija ili strategija razvoja, ali one po svom sadržaju i oblasti koju obrađuju ne mogu se smatarati krovnom strategijom, jer se bave isključivo strateškim planiranjem pojedinih sektora ili samo delova sektora.
Nacionalna strategija održivog razvoja za period 2009-2017. („Službeni glasnik RS”, broj 57/08) je prvi dokument koja je obuhvatio više različitih sektora i predstavljao je značajan napredak u odnosu na prethodne strategije. Strategija definiše održivi razvoj kao ciljno orijentisan, dugoročan, neprekidan, sveobuhvatan i sinergetski proces koji utiče na sve aspekte života (ekonomski, socijalni, ekološki i institucionalni) na svim nivoima. Razvijena je kroz široki konsultativni proces u periodu 2005-2008. kao rezultat obaveze koju je naša država prihvatila na Svetskom samitu o održivom razvoju u Johanesburgu 2002. godine. Detaljnija analiza efekata ove strategije ukazuje da nije produkovala očekivane efekte u ostvarenju postavljenih ciljeva usmerenih ka uspostavljanju konkurentne privrede, smanjenju siromaštva, uspostavljanju vladavine prava, izgradnji dobre uprave, smanjenju negativnih uticaja na zagađenje životne sredine, a kao osnovni nedostatak identifikovan je neadekvatno uspostavljen sistema praćenja i ocenjivanja, kao i izostanak potrebne revizije ovog dokumenta u skladu sa trenutnom ekonomskom situacijom. Strategijom je predviđeno osnivanje Kancelarije za održivi razvoj, što se nije ostvarilo usled nastale ekonomske i finansijske krize, već je u okviru Kabineta potpredsednika Vlade zaduženog za evropske integracije, od jula 2007. godine uspostavljena Grupa za održivi razvoj, koja je obavljala poslove koordinacije rada državnih institucija u oblasti održivog razvoja.
Urađen je jedan Izveštaj o napretku u sprovođenju Nacionalne strategije održivog razvoja, koji je pokazao da je od ukupno planiranih 512 mera/aktivnosti u 2008. i 2009. godini realizovano oko 52%, pri čemu se najveći broj realizovanih aktivnosti odnosio na oblast ekonomije zasnovane na znanju (75,3%); u oblasti društvenog razvoja realizovano je 52,7% predviđenih aktivnosti, a u oblasti zaštite životne sredine 42,5%. Izostao je nastavak praćenja, ocenjivanja i koordinacije, radi utvrđivljanja saznanja o lošim i dobrim potezima i u isto vreme smernicama za buduće odluke.
Istraživanjem je utvrđeno da je najveći broj dokumenata javnih politika izrađen u oblastima: ljudska prava i građansko društvo (12,5% važećih dokumenata), konkurentnost (11,5%), unutrašnja bezbednost (10,4%), zdravstvo (9,4%), pravosuđe i zaštita životne sredine (sa po 8%). Do kraja 2015. godine ističe rok za 21 dokument javne politike. Najveći broj strategija ističe u oblastima: zdravstvo (6 strategija), ljudska prava i građansko društvo (4) i konkurentnost (3), dok se po jedna strategija ističe u sledećim oblastima: energetika, javna bezbednost, javna uprava, nauka i tehnološki razvoj, obrazovanje, pravosuđe i pravni sistem i saobraćaj i komunikacije
Grafikon 3: Broj strategija sa važećim rokom po oblastima
Pristupanje EU je jedan od osnovnih strateških ciljeva Republike Srbije. U tom smislu, Republika Srbija je usvojila Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije 2014-2018 (NPAA), i on predstavlja sveobuhvatni planski dokumenat koji sadrži aktivnosti koje će preduzimati organi državne uprave u cilju usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa zakonodavstvom EU. Izuzetno je bitno da se planski dokumenti Republike Srbije donose u skladu sa isplaniranom dinamikom u NPAA, ali i u drugim planskim dokumentima Vlade, kao što su Akcioni plan za sprovođenje Programa Vlade, Plan rada Vlade za određenu godinu, odnosno da budu međusobno potpuno usklađeni, kao i da postoji adekvatan kontrolni mehanizam kojim bi se obezbedila usklađenost dokumenata javnih politika sa već usvojenim planskim dokumentima.
U prethodnom periodu, slično kao i u oblasti analize efekata propisa, realizovani su brojni programi stručnog usavršavanja državnih službenika iz oblasti planiranja. Problem koji je ustanovljen je da, sa izuzetkom pojedinih ministarstava, u organima državne uprave, studijsko-analitički i drugi stručni poslovi vezani za planiranje i obezbeđenje kvaliteta javnih politika i propisa uglavnom nisu sistematizovani, niti su predviđene organizacione jedinice koje bi se bavile ovim poslovima. U tom smislu, kvalitet planiranja i upravljanja javnim politikama nije ujednačen po organima državne uprave, a na izradi dokumenata javnih politika često rade državni službenici koji nisu prošli adekvatno stručno usavršavanje u ovoj oblasti. Imajući sve u vidu, neophodno je dalje stručno usavršavanje državnih službenika u oblasti planiranja i sprovođenja planova, a naročito u oblasti analize efekata, praćenja sprovođenja i vrednovanja efekata javnih politika i propisa. Potrebno je povećati broj programa i obuka iz ovih oblasti, ali i ustanoviti efikasan mehanizam za prepoznavanje državnih službenika koji rade na ovim poslovima, kako bi se utvrdile realne potrebe za treninzima i korist od istih.
Jedan od najvećih problema sa kojima se susreću državni službenici u kreiranju javnih politika i propisa jeste nedostatak pouzdanih izvora podataka na osnovu kojih treba da sprovedu analize mogućih opcija za rešenje uočenih problema. Takođe, uočena je i nedovoljna komunikacija između samih organa državne uprave i nedovoljna dostupnosti podataka iz pojedinih registara i evidencija koje vode, a koji bi bili izuzetno korisni na nivou cele javne uprave za planiranje i analizu javnih politika i propisa. Ovaj problem se dodatno reflektuje i na rad Sekretarijata u pružanju stručne pomoći prelagačima dokumenata javnih politika i propisa, jer usled nedostatka pouzdanih podataka nije moguće sprovesti istraživanja koja bi bila opšte korisna celoj upravi. U tom smislu, neophodno je uspostaviti verodostojne baze podataka i obezbediti njihovu dostupnost svim organima državne uprave koji izrađuju, predlažu i sprovode dokumenta javnih politika.
Praćenje sprovođenja i vrednovanje učinaka i efekata javnih politika i propisa nisu metodološki uređeni. Usled toga, često nije moguće utvrditi postojeće stanje u oblasti čiji se strateški pravci utvrđuju, a samim tim ni jasno formulisati pokazatelje učinaka i efekata na osnovu čega bi bilo moguće svrsishodno pratiti postignute rezultate javnih politika i propisa. Dodatno, većina dokumenata javnih politika ne predviđa periodične revizije ukoliko se utvrdi da se društveno-ekonomsko stanje u zemlji i okruženju bitno izmenilo, što za rezultat ima važeća dokumenta javnih politika koja se u praksi ne primenjuju jer sadrže nedovoljno realno postavljene ciljeve i pokazatelje učinaka i efekata i/ili neadekvatno planirane mere za sprovođenje ovih dokumenata. U tom smislu, neophodno je metodološki urediti proces praćenja sprovođenja i vrednovanja učinaka i efekata kako dokumenata javnih politika, tako i propisa koji predstavljaju jedan od instrumenata za sprovođenje javnih politika, sa jasno utvrđenim odgovornostima, procesom izveštavanja o rezultatima sprovođenja, praćenja sprovođenja i vrednovanja, te načinom postupanja sa utvrđenim preporukama za izmenu određenog dokumenta javne politike ili propisa.
Bitno je istaknuti i da je proces donošenja dokumenata javnih politika često netransparentan. Naime, stručni instituti i druge relevantne institucije i pojedinci, učestvuju u radnim grupama za izradu dokumenata javnih politika na ad hoc osnovi, imajući u vidu da se radne grupe ne formiraju na bazi javnog poziva. Ovakav sistem se može smatrati gubitkom dodatne vrednosti koja bi se dobila kroz učešće onih institucija i pojedinaca za koje se procenjuje da mogu doprineti kvalitetu dokumenata javnih politika i propisa svojim stručnim znanjima i preporukama na osnovu prethodno urađenih studija i analiza koje po pravilu sadrže informacije nedostupne organima državne uprave, a mogu biti ključne za utvrđivanje realnih razvojnih pravaca Republike Srbije. Konačno, planski dokumenti Vlade često nisu dostupni javnosti, te čak i onda kada institucije i pojedinci žele unapred da pruže informacije relevantne za određenu oblast, nisu u mogućnosti da predvide regulatornu promenu ili donošenje određenog dokumenta javne politike, a samim tim ni blagovremeno da izvrše određeno istraživanje i o obaveste donosioce odluka o nalazima tog istraživanja.
III. CILjEVI STRATEGIJE
Strategija se donosi sa ciljem da se u periodu do 2020. godine sprovede sveobuhvatna reforma sistema upravljanja javnim politikama (planiranja, analize, kreiranja, donošenja, praćenja sprovođenja, vrednovanja i koordinacije javnih politika), kao i da se kontinuirano sprovode mehanizmi regulatorne reforme u cilju unapređenja kvaliteta propisa kao instrumenata za sprovođenje javnih politika, a samim tim unapređenja kvaliteta i samih javnih politika.
Opšti cilj strategije je:
Uspostavljanje efikasnog i efektivnog sistema upravljanja javnim politikama i zakonodavnog procesa baziranog na podacima i činjenicama (eng. evidence-baced policies) i drugim načelima dobre regulatorne prakse.
Pokazatelj na nivou opšteg cilja:
Unapređenje efektivnosti Vlade – Indeks upravljanja Svetske banke
bazna vrednost u 2013. godini: 2,4; ciljana vrednost u 2020. godini: 2,9
Opšti cilj ove strategije je u funkciji sveobuhvatne reforme javne uprave kojom će se unaprediti efikasnost i efektivnost javne uprave, a samim tim podići kvalitet usluga koje se pružaju građanima i privredi. Imajući to u vidu, unapređenje sistema upravljanja javnim politikama baziranom na podacima i činjenicama, doprinosi da se sistem planiranja u javnoj upravi stavi u funkciju maksimiziranja koristi za građane, uz istovremeno postizanje visokog nivoa konzistentnosti javnih politika baziranih na kvalitetnim analizama i svrsishodnom konsultativnom procesu.
Opšti cilj ove strategije usaglašen je sa drugim ciljevima reforme javne uprave i sagledana je njihova međuzavisnost, te je njegovo ispunjenje u funkciji drugih reformskih ciljeva koji su definisani važećim dokumentima javnih politika koji se odnose na reformu javne uprave. Praćenje ispunjenosti opšteg cilja vršiće se kroz praćenje i vrednovanje učinaka i efekata primene akcionog plana koji je sastavni deo ove strategije, i izveštavanje o postignutim rezultatima.
Radi što efikasnijeg praćenja opšteg cilja, definisan je pokazatelj u odnosu na koji će se pratiti ostvarenje ovog cilja. Pokazatelj ostvarivanja opšteg cilja je unapređenje efektivnosti Vlade koji se meri Indeksom upravljanja Svetske banke (eng. World Bank Governance Index). U 2014. godini, Republika Srbija je bila ocenjena sa 2.4, a težnja je da do kraja 2020. godine bude ocenjena sa 2.9. Ovaj pokazatelj je prihvaćen na regionalnom nivou kroz usvajanje Strategije Jugoistočne Evrope 2020. Ovaj pokazatelj odnosi se na celokupnu oblast reforme javne uprave. Stoga, a imajući u vidu da je ova strategija u funkciji sprovođenja reforme javne uprave, predloženi pokazatelj je najmerodavniji za merenje da li je ova strategija zaista postigla efekte zbog kojih se donosi, dok u isto vreme predstavlja i način da se izmere efekti reforme celokupne javne uprave u Republici Srbiji.
Za postizanje opšteg cilja, u trenutku utvrđivanja polaznih osnova i razloga usled kojih se pristupilo sa izradom ove strategije, razmatrane su tri alternativne opcije koje su analizirane sa stanovišta kriterijuma maksimizacije rezultata, tj. ispunjenja opšteg cilja u što većoj meri (efektivnost). Razmatrane opcije:
Status quo – postojeće stanje u oblasti regulatorne reforme i upravljanja javnim politikama sa fokusom na strateška dokumenta Vlade koja se odnose na unapređenje rada javne uprave i postojeći pravni i institucionalni okvir. Ova opcija podrazumeva da se opšti cilj ostvaruje pre svega kroz mere iskazane u Akcionom planu za sprovođenje Strategije reforme javne uprave, Akcionim planom za sprovođenje Strategije za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti i drugim dokumentima iskazanim u delu Polazne osnove ove strategije.
Donošenje strategije regulatorne reforme – strategija koja bi se odnosila na pravce reforme u delu unapređenja sistema upravljanja propisima, unapređenju primene načela dobre regulatorne prakse i uvođenje alata za unapređenje kvaliteta propisa. Suštinski, ova opcija nadograđuje Status quo opciju sa merama i aktivnostima koje nisu realizovane kroz Strategiju regulatorne reforme 2008 -2011 uz dopunu i mera koje se odnose na unapređenje transparentnosti donošenja propisa.
Donošenje strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama – sveobuhvatni pristup regulatorne reforme kojim se uređuju strateški pravci razvoja sistema upravljanja javnim politikama i propisima, sa fokusom na objedinjavanje postojećih reformskih ciljeva utvrđenih u drugim dokumentima javne politike u okviru jednog strateškog dokumenta i centralizovanom koordinacijom praćenja realizacije ciljeva. Ova opcija predviđa sve aktivnosti opcije 2. uz reformske pravce unapređenja sistema planiranja, analize, kreiranja, donošenja, praćenja sprovođenja, vrednovanja i koordinacije javnih politika.
U poređenju opcija, korišćena je multikriterijumska analiza, korišćenjem sledećih kriterijuma za ocenu opcija:
efektivnost – u kojoj meri se postiže opšti cilj;
konzistentnost – u kojoj meri su politike Vlade konzistentne jedna sa drugom, tj. kojom opcijom se postiže najviši nivou usaglašenosti politika Vlade;
troškovi sprovođenja – koliki su troškovi sprovođenja opcije;
vremenska efikasnost – vreme potrebno za sprovođenje opcije;
stepen koordinacije – efikasnost nadzora nad primenom, tj. kojom opcijom se obezbeđuje najbolji koordinativni mehanizam.
U analizi je korišćen model po kome se svaka opcija u odnosu na predmetni kriterijum ocenjuje u odnosu na druge opcije u rasponu od 1 do 5 (5 najviša ocena). Takođe je određeno koji kriterijumi se smatraju odlučujućim, te je u tom smislu efektivnost i stepen koordinacije određen kao najbitniji kriterijumi za ocenu opcije. Ponder je definisan u ukupnom iznosu od 10, konačan rang opcije se dobije množenjem pondera sa utvrđenom ocenom svake opcije.
Kriterijumi/opcije
Ponder
Status quo
Opcija 1
Opcija 2
Efektivnost
5
h2
h3
h5
Konzistentnost
1
h2
h4
h5
Troškovi sprovođenja
1
h4
h3
h2
Vremenska efikasnost
1
h5
h3
h2
Stepen koordinacije
2
h2
h4
h5
Rezultat
10
25
33
44
Zaključci analize su da se kroz opciju donošenje strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama zaista postiže najveći nivo ispunjanja opšteg cilja, imajući u vidu da se nijednom drugom opcijom ne obuhvata toliko posebnih ciljeva. Takođe, usvajanjem ove opcije se postiže najveći nivo konzistentnosti i koordinacije javne politike Vlade, jer se njome uspostavlja monitoring jedne institucije nad celokupnim procesom, dok se u realizaciji druge dve opcije koordinacija organa javne uprave vrši iz više različitih centara, zavisno od dokumenta javne politike.
Postizanje opšteg cilja će se sprovoditi kroz realizaciju četiri međupovezana posebna cilja. Na nivou posebnog cilja su definisani pokazatelji ralizacije čija se ciljana vrednost teži dostići do kraja 2017. godine, tj. do kraja važenja prvog akcionog plana za sprovođenje Strategije. Ciljana vrednost u 2020. godini će biti utvrđena u trenutku izrade akcionog plana za sprovođenje Strategije za period 2018 – 2020. godine.
Poseban cilj 1.: Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama
Pokazatelj na nivou posebnog cilja: Indeks delotvornosti vlasti (Svetska banka)
Bazna vrednost u 2013. godini: 58,2; ciljana vrednost u 2017. godini: 61,2
Poseban cilj 2.: Unapređenje zakonodavnog procesa i kvaliteta propisa
Pokazatelj na nivou posebnog cilja: Indeks kvaliteta propisa (Svetska banka)
Bazna vrednost u 2013. godini: 56,3; ciljana vrednost u 2017. godini: 59,2
Poseban cilj 3.: Pojednostavljenje administrativnih procedura i uspostavljanje sistema za kontinuirano merenje i praćenje administrativnih troškova privrede i građana
Pokazatelj na nivou posebnog cilja: Regulatorno i parafiskalno opterećenje
Bazna vrednost u 2014. godini: 33,3; ciljana vrednost u 2017. godini: 42
Poseban cilj 4.: Unapređenje uloge građana i privrede u sistemu upravljanja javnim politikama, donošenju propisa i unapređenju kvaliteta administrativnih procedura
Pokazatelj na nivou posebnog cilja: Transparentnost vladinog kreiranja politika
Bazna vrednost u 2015. godini: 3,6; ciljana vrednost u 2017. godini: 3,8
1. Prvi poseban cilj, Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama, u uskoj je vezi sa opštim ciljem ove strategije, te samim tim na najdirektniji mogući način nastoji da na sveobuhvatan način doprinese uspostavljanju efikasnog i efektivnog sistema upravljanja javnim politikama u Republici Srbiji, unapredi postojeće delove sistema kreiranja planskih dokumenata, i poveže ih u celinu. Ispunjenje ovog cilja je dugoročna težnja reforme sistema javne uprave. Jedan od najvećih izazova ove reforme jeste da se obezbedi izrada i donošenje dokumenata javnih politika i drugih planskih dokumenata na bazi kvalitetnih analiza uz osiguravanje da su planovi Vlade zasnovani na prioritetima. U tom smislu, izuzetno je bitno uspostaviti sistem upravljanja javnim politikama koji objedinjuje procese planiranja, izrade i izvršenja budzeta i javnih politika. Budući da je reč o kompleksnoj oblasti, potrebno je delovati na većem broju polja. Stoga je u narednom periodu potrebno preduzeti sledeće mere:
– Uspostavljanje jedinstvenog sistema za upravljanje javnim politikama koji obezbeđuje pripremu dokumenata javnih politika i drugih planskih dokumenata usklađenih sa usvojenim standardima. Da bi se to postiglo potrebno je, pre svega, uspostaviti pravni i institucionalni okvir za upravljanje javnim politikama, uključujući i izradu metodoloških pravila i priručnika za primenu metodologije upravljanja javnim politikama. S obzirom na to da bi se pomenutim aktima uvele značajne novine u sistem upravljanja javnim politikama, za pravilno i efikasno funkcionisanje sistema i postizanje željenih rezultata, potrebno je sprovoditi kontinuirano stručno usavršavanje državnih službenika.
– Uspostavljanje srednjoročnog planiranja u organima državne uprave koje je zasnovano na prioritetima Vlade i programskom budzetu. Ovom merom se teži ka postizanju uvođenja efikasnih modela za sprovođenje prioritetnih ciljeva Vlade i obezbeđivanje usklađenosti ciljeva u različitim dokumentima javnih politika i drugim planskim dokumentima. Okosnicu ove mere čini Akcioni plan za sprovođenje programa Vlade, u kome su sadržani prioritetni ciljevi Vlade. Svi organi državne uprave su dužni da učestvuju u sprovođenju Akcionog plana u okviru oblasti za koje su nadležni. Izrađivanjem srednjoročnih i godišnjih planova u organima državne uprave, zasnovanih na prioritetima Vlade, obezbediće se bolje planiranje rada i prioritizacija u radu samih organa državne uprave.
U budućem periodu će biti značajno utvrditi stepen ostvarenosti prioritetnih ciljeva važećeg Akcionog plana, da bi se na osnovu formiranih preporuka izradio Akcioni plan za sprovođenje programa Vlade za period 2016-2018. godine.
Drugi aspekt ovog posebnog cilja odnosi se na sprovođenje reforme koja će obezbediti usklađenost procesa planiranja i sprovođenja javnih politika sa procesom planiranja, izrade i izvršenja budzeta, posredstvom srednjoročnih planova organa državne uprave. Ovaj aspekt reforme od značaja je za efikasnost planskog sistema u celini. Naime, proces planiranja treba da obuhvata sledeće korake: analizu strateškog okvira, definisanje parametra plana (ciljevi, rezultati, pokazatelji, mere, aktivnosti) i izradu finansijskog plana. U tom smislu, potrebno je utvrditi standarde i pravila za usklađivanje upravljanja javnim politikama sa planiranjem, pripremom i izvršenjem budzeta. Kako bi se osigurala prioritizacija i efikasno sprovođenje, budzet, i to na svim nivoima, treba da se oslanja na postojeća dokumenta javnih politika i druga planska dokumenta. S druge strane, javne politike treba da se sprovode kroz srednjoročne planove rada i finansijske planove organa državne uprave nadležnih za postizanje određenih ciljeva tj. sprovođenje konkretnih mera. Budući da određeni aspekti sistema upravljanja javnim politikama, kao što su praćenje sprovođenja, izveštavanje i ocena svrsishodnosti u praksi ne funkcionišu na zadovoljavajućem nivou, potrebno ih je bolje urediti i to tako da organi državne uprave ne budu preopterećeni različitim aspektima planiranja (kao što je to slučaj u ovom trenutku), a da ispunjenje njihovih planova da željene efekte i ispuni svoju svrhu.
Ovu reformu je potrebno izvršiti kako bi se sistem planiranja postavio na racionalnije osnove, u cilju povećanja efikasnosti rada samih organa državne uprave, ali i maksimizacije koristi za građane, privredu i same organe državne uprave od sprovođenja svojih planova i trošenja budzetskih sredstava.
2. Unapređenje zakonodavnog procesa i kvaliteta propisa je poseban cilj orijentisan na uspostavljanje pravnog okvira, pre svega, za unapređenje kvaliteta i proširenje obuhvata analize efekata propisa, uvođenja novih mehanizama za postizanje adekvatnog kvaliteta propisa i uvođenja obaveze sprovođenja analize efekata javnih politika prilikom izrade dokumenata javnih politika. Cilj uvođenja obaveze sprovođenja analize efekata javnih politika je da se u kasnijim fazama sprovođenja javnih politika, a naročito onda kada je za njihovo sprovođenje neophodno menjati pravni režim u određenoj oblasti – olakša sagledavanje konteksta u kojem se propisi donose i/ili menjaju i dopunjuju, kao i da se u što ranijoj fazi olakša sagledavanje njihovih potencijalnih efekata. Mehanizmi za unapređenje kvaliteta propisa i dokumenata javnih politika su različiti po obimu i vremenu potrebnom za njihovu realizaciju, a utemeljeni su na međunarodnim iskustvima. Strategija u okviru ovog cilja predviđa brojne aktivnosti, a posebno one koje se odnose na kontinuirano pojednostavljenje (simplifikaciju) propisa, deregulaciju usmerenu na smanjenje administrativnih troškova, kontinuirano unapređenje postojećeg mehanizma analize efekata propisa i javnih politika i uvođenje novih mehanizama za unapređenje kvaliteta propisa. Puna primena načela dobre regulatorne prakse je u funkciji utvrđivanja sistema donošenja propisa koji ima sve neophodne mehanizme za praćenje njihovog sprovođenja i ocene postignutih rezultata, ali i u funkciji stvaranja efikasnog načina na koji se propisi donose i javne politike utvrđuju. Radi ujednačene primene i unapređenja kvaliteta sprovođenja analize efekata propisa, Strategijom su predviđene mere u odnosu na utvrđene probleme u praksi. Mere koje je potrebno sprovesti u narednom periodu su:
– Utvrđivanje metodoloških pravila za sprovođenje analize efekata propisa i javnih politika i njihovo kontinuirano unapređivanje. Pod ovom merom se prevashodno podrazumeva utvrđivanje metodologije i njeno pravno uređenje, a shodno tome i unapređenje priručnika za sprovođenje AEP. Cilj je da se propišu standardi izrade izveštaja o sprovedenoj Analizi efekata propisa i korišćenja rezultata sprovedenih analiza efekata javnih politika, da se doprinese ujednačavanju prakse u načinu sprovođenja analize efekata i ali i unapređenju kvaliteta sprovođenja analize efekata propisa i javnih politika. Unapređenje Priručnika za sprovođenje analize efekata će državnim službenicima olakšati savladavanje tehnika analize efekata propisa i javnih politika i omogućiti unapređenje stečenog znanja iz ove oblasti.
– Omogućiti uspostavljanje mehanizma za praćenje efekata primene propisa i javnih politika („ex post” analiza efekata). U Republici Srbiji ne postoji formalna obaveza sprovođenja ex post analize propisa i javnih politika. Međutim, praćenje ostvarenih efekata propisa i dokumenata javnih politika posle njihovog usvajanja izuzetno je značajan deo metodologije analize efekata i uopšte dobrog upravljanja zakonodavnim procesom i javnim politikama. Ex post analiza efekata predstavlja prvi korak u postupku identifikovanja problema, definisanja ciljeva i mera u postupku sprovođenja analize efekata propisa i javnih politika. Kako je identifikacija postojećih problema i glavnog problema ključni polazni korak u sprovođenju analize efekata propisa i javnih politika, neophodno je poći od prikaza i analize zatečenog stanja, kao i ex-post analize važećeg pravnog i strateškog okvira koji reguliše predmetnu materiju. U suprotnom, ako problemi i glavni problem nisu pravilno identifikovani, ne može biti pravilno utvrđen ni cilj, niti se može valjano sprovesti analiza efekata propisa i javnih politika. Posledično, dovodi se u pitanje kvalitet samih rešenja predviđenih propisom i dokumentom javnih politika. Ex-post analiza efekata propisa i javnih politika je, takođe, značajna iz sledećih razloga: pruža uvid u postojeće zatečeno stanje, neophodan je alat za praćenje efekata primene određene javne politike ili određenog propisa, rezultati njene primene čine osnov za vrednovanje postignutih učinaka i efekata. Izvesno je da su usvojeni propisi koji se temelje na dobroj analizi efekata propisa postojaniji, te da se u ovim slučajevima potreba za donošenjem novih propisa, odnosno izmene i dopuna postojećih, javlja znatno ređe.
Međunarodna praksa pokazuje da je većina zemalja zapadnog Balkana u nekom trenutku imala tendencije za uključivanje ex post analize efekata propisa u proces regulatorne reforme. U tom smislu, sve zemlje su sprovodile delimične ili sveobuhvatne giljotine propisa kojima je prethodila ex post analiza sektorskih propisa ili propisa koji imaju uticaj na poslovno okruženje. Najdalje od svih zemalja u propisivanje obaveze ex post analize propisa otišla je Makedonija u kojoj se ove vrste analize sprovode u redovnoj proceduri i obavezne su za sve propise. Na ovaj način, rezultati analize imaju ulogu u formiranju preporuka za stavljanje van snage nepotrebnih ili štetnih propisa sa jedne strane, a sa druge strane pruža detaljni pregled postojećeg stanja u oblasti u trenutku donošenja novih propisa ili izmene postojećih propisa, što omogućava formulaciju što boljih propisa. U procesu uvođenja sprovođenja ex post analize kao sistemskog pristupa je i Crna Gora. Imajući navedeno u vidu, ova strategija teži da uvede ne samo obavezu sprovođenja ex post analize radi povećanja kvaliteta propisa, već i obaveze sprovođenja ex ante i ex post analize efekata javnih politika u cilju povećanja efikasnosti procesa upravljanja javnim politikama, i to kroz uspostavljanje jedinstvene metodologije za analizu efekata javnih politika i propisa.
Imajući u vidu pomenute razloge, izuzetno je važno da organi državne uprave u pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta predvide organizacionu jedinicu ili zaposlenog koji će biti zadužen za prikupljanje podataka i praćenje efekata propisa i javnih politika tokom njihovog sprovođenja. Kako bi se obezbedila ovakva izmena unutrašnje organizacije u okviru svih organa državne uprave, potrebno je propisati obavezu njenog sprovođenja.
– Uvođenje Testa uticaja na mala i srednja preduzeća i preduzetnike (MSPP test) u analizu efekata propisa. Uvođenje obaveze organa državne uprave da koriste MSPP test prilikom izrade propisa, kao i da to prikažu u izveštaju o sprovedenoj Analizi efekata propisa, neophodno je u cilju sveobuhvatnog sagledavanja potencijalnih efekata propisa koje će imati u odnosu na mala i srednja preduzeća i preduzetnike. Ovaj test treba da pomogne organima državne uprave da što preciznije identifikuju ključne efekte konkretnih predloženih rešenja, ne bi li mogli da analiziraju njihov direktan i indirektan uticaj na pomenute privredne subjekte i najzad, da u odnosu na rezultate analiza, kroz formulisanje što boljih rešenja u propisima koje predlažu, stimulativno utiču na poslovno okruženje, stvarajući uslove u isto vreme i za uklanjanje tržišnih barijera.
– Proširenje obuhvata analize efekata propisa. Ova mera se prevashodno odnosi na uvođenje obaveze organima državne uprave da sprovode analizu efekata i prilikom izrade podzakonskih akata. Sprovođenje analize efekata podzakonskih akata je potrebno uvesti, budući da ovi akti, npr. uredbe, neretko regulišu veoma značajnu materiju i proizvode značajne i brojne efekte građanima i privredi.
– Da bi pomenute mere dale željene efekte neophodno je sprovesti i unapređenje kapaciteta organa državne uprave za sprovođenje i za kontrolu kvaliteta sprovedene analize efekata propisa i javnih politika. To podrazumeva preduzimanje niza aktivnosti u cilju osposobljavanja državnih službenika, odnosno unapređenje njihovog znanja u oblasti sprovođenja analize efekata propisa i javnih politika, s jedne strane, kao i obučavanje službenika Sekretarijata angažovanih na poslovima kontrole kvaliteta analize efekata propisa, s druge strane. Predviđene su sledeće aktivnosti: sprovođenje niza specijalizovanih obuka, izrada pilot Analiza efekata propisa i javnih politika, osnivanje i rad „Zajednice AE praktičara“, sprovođenje pilot programa mentoringa i drugo. Veći broj aktivnosti je osmišljen tako da se državnim službenicima pruži mogućnost ne samo da steknu teorijsko znanje o materiji, već i da interaktivno, kroz rad na konkretnim slučajevima, stiču i unapređuju svoja znanja iz tehnika sprovođenja analize efekata propisa i javnih politika. Ovakav pristup u izvesnoj meri omogućuje i primenu individualnog koncepta obučavanja. To je moguće budući da ovakve aktivnosti podrazumevaju aktivno angažovanje i podršku predstavnika Sekretarijata tokom čitavog procesa obučavanja.
Shodno dosadašnjem iskustvu prilikom organizovanja i održavanja obuka od strane Sekretarijata za državne službenike iz različitih organa državne uprave, praksa je pokazala da su učesnici koji su pohađali pretežno interaktivne i praktične obuke postigli bolje rezultate od učesnika koji su pohađali pretežno teorijske obuke, kao i da su pokazali veću spremnost za dalje sticanje znanja iz oblasti i veću motivaciju za učešće u poslovima sprovođenja analize efekata propisa. Iz navedenih razloga, tendencija je da se budući modeli obučavanja, pored sticanja teorijskog znanja, baziraju na interaktivnijem pristupu, aktivnom angažovanju učesnika i učenju i radu na konkretnim primerima.
S druge strane, budući da se planiranim reformama predviđaju brojne novine u sistemu i metodologiji analize efekata, kao što su povećanje obuhvata analize efekata propisa i uvođenje obaveze sprovođenja analize efekata javnih politika, neophodno je upoznavanje državnih službenika sa ovim novinama, kao i dodatno unapređenje znanja državnih službenika Sekretarijata za primenu novih standarda u kontroli kvaliteta analize efekata.
3. Unapređenje administrativnih procedura i uspostavljanje sistema za kontinuirano merenje i praćenje administrativnih troškova privrede i građana je poseban cilj ove strategije koji je u funkciji unapređenja uslova poslovanja privrednih subjekata, sa jedne strane, i unapređenja kvaliteta usluga koje javna uprava obezbeđuje građanima, sa druge strane. U suštini ove reforme je unapređenje dostupnosti informacija o pravima i obavezama privrednih subjekata i građana, kao i sistemski pristup smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane. Kako bi se ostvario ovaj cilj, neophodno je preduzeti sledeće aktivnosti:
– Uspostavljanje e-portala administrativnih zahteva, odnosno uspostavljanje elektronske uprave sa fokusom na smanjenje troškova koje građani i privredni subjekti snose pri ostvarivanju zagarantovanih prava i ispunjenja obaveza nametnutih propisima. Jedna od polaznih pretpostavki za uspostavljanje elektronske uprave je sprovođenje analize postojećih administrativnih zahteva i kodifikacije administrativnih procedura, kao i formiranje sveobuhvatne i ažurne elektronske baze administrativnih zahteva u formi javnog registra. Posebno je bitno da se građanima i predstavnicima privrede pruži pregled objedinjenih procedura, tj. onih koje su u nadležnosti više različitih organa javne uprave, čime bi se na jasan način utvrdile sve aktivnosti koje je neophodno učiniti da bi se određena procedura okončala u što kraćem roku.
Naime, postojeći sistem javne uprave ne raspolaže objedinjenom bazom važećih administrativnih zahteva (procedura). Iz tog razloga, građani često ne znaju kome da se obrate i na koji način da se informišu o procedurama i cenama usluga organa državne uprave. To često dovodi do stvaranja neopravdanih dodatnih troškova i utroška vremena potražioca javnih usluga. Formiranjem sveobuhvatne i ažurne elektronske baze administrativnih zahteva, građanima i privredi bi se omogućio lak pristup potrebnim informacijama i time izbeglo stvaranje pomenutih dodatnih troškova.
Očekivani efekti ovakvog sistema su utvrđeni razmatranjem međunarodne i regionalne prakse u oblasti regulatorne reforme, pri čemu se primerom dobre prakse u regionu koji se odnosi na reformu u oblasti smanjenja nivoa administrativnih troškova za privredu i građane, može se smatrati iskustvo Republike Srpske u uspostavljanju registra administrativnih zahteva. Registar čini materijalna i elektronska baza podataka svih odobrenja koja izdaju i sprovode ovlašćeni organi Republike Srpske, pri čemu se pod odobrenjima smatraju sve dozvole, licence, saglasnosti, potvrde, uverenja, ovlašćenja i registracije za bilo koju privrednu delatnost. Ovlašćeni organ obavezan je da prijavi sva odobrenja koja izdaje u okviru svoje nadležnosti u svrhu njihovog objavljivanja u registru putem obrasca za prijavu odobrenja. Registar je javno dostupan na internet stranici www.regodobrenja.net i sadrži osnovne podatke o svim odobrenjima, podatke o svim zakonskim i podzakonskim propisima koji ih propisuju, kao i sva odobrenja potrebna radi obavljanja određenih privrednih delatnosti. Ovaj primer dobre prakse doprinosi povećanju transparentnosti u postupanju javne uprave i olakšava svakodnevno poslovanje privrednih subjekata i život građana, te se ovom strategijom teži uvesti sličan model, a u cilju smanjenja sveobuhvatnih administrativnih troškova za privredne subjekte i građane prilikom ostvarenja svojih prava i izvršavanja zakonom propisanih obaveza.
– U kontekstu analize efekata propisa, u okviru ovog cilja, potrebno je uspostaviti mehanizam za merenje administrativnih troškova privrede, odnosno pravni i institucionalni okvir za kontinuirano merenje i izveštavanje o nivou administrativnog opterećenja, uz adekvatan mehanizam za sprečavanje donošenja propisa koji stvaraju dodatne neopravdane administrativne troškove ili stvaraju tržišne barijere. Kontinuirano merenje nivoa administartivnog opterećenja biće obezbeđeno uspostavljanjem kalkulatora administrativnih troškova, koji bi omogućio merenje visine svih postojećih administrativnih troškova i opterećenja privrede i građana na republičkom nivou. Rezultati sprovedenog merenja će obezbediti kvalitetnu osnovu za formiranje preporuka za otklanjanje štetnih i nepotrebnih administrativnih procedura, čije je otklanjanje krajnji cilj. Na taj način, uklanjanjem ovih procedura, obezbeđuju se projektovane uštede za građane i privredu, i najzad unapređuje poslovno okruženje. Naravno, pravilna i redovna upotreba kalikulatora ima za cilj i da predupredi nastajanje skupih i nepotrebnih administartivnih procedura u budućnosti. Da bi se obezbedila redovna upotreba kalkulatora od strane organa državne uprave prilikom izrade novih propisa, potrebno je da se upotreba kalkulatora propiše kao obavezan sastavni deo Izveštaja o sprovedenoj Analize efekata propisa.
4. Četvrti poseban cilj ove strategije odnosi se na unapređenje uloge građana i privrede u sistemu upravljanja javnim politikama, donošenju propisa i unapređenju administrativnih procedura. Ovaj posebni cilj se može shvatiti kao svojevrsni horizontalni posebni cilj, jer se odnosi na sve prethodno opisane posebne ciljeve i u funkciji je ostvarivanja svih njih, kao i većeg nivoa transparentnosti rada organa javne uprave. Kao što je već navedeno u delu II. Razlozi za donošenje strategije, jedan od ključnih uzroka postojanja određenih neefikasnih propisa i nesprovodivih dokumenata javnih politika, jeste u tome što je učešće zainteresovanih strana i ciljnih grupa na koje se odnose propisi i javne politike ograničena i neujednačeno se primenjuju. Donosioci odluka u određenim slučajevima predlažu, izrađuju i donose propise bez konsultovanja ključnih predstavnika subjekata čije se ponašanje reguliše. Na taj način, propušta se mogućnost prikupljanja značajnih informacija za materiju koja je predmet regulisanja, postojeći problemi u praksi ne razmatraju se ili ne sagledavaju u potpunosti, te se u određenim slučajevima usvajaju neadekvatna rešenja koja nisu zasnovana na kvalitetno sprovedenoj analizi potencijalnih efekata i mogućih opcija za rešavanje problema. Stoga, da bi se unapredila uloga građana i privrede u postupku donošenja odluka, potrebno je obezbediti različite modele uključivanja građana i privrede u proces donošenja odluka.
U cilju postizanja ovog posebnog cilja, u narednom periodu je neophodno sprovesti sledeće mere:
– Uvođenje standarda za učešće građana i privrede u sistem upravljanja javnim politikama i donošenja propisa. U okviru ove mere najznačajnije je regulisati konsultacije, konkretno – potrebno je propisati obavezu organa državne uprave da sprovode konsultacije u procesu izrade predloga javnih politika i nacrta zakona. S druge strane, treba definisati pravni i institucionalni okvir za sprovođenje svrsishodnih konsultacija sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama, kao i njihovu uključenost u proces upravljanja javnim politikama, kojim će se predvideti standardi i pravila za saradnju javnog sektora sa privatnim i civilnim sektorom. U tom smislu, potrebno je utvrditi pravni okvir koji bi definisao postupak konsultacija, kriterijume pomoću kojih bi se mogli utvrditi adekvatne vrste i obim konsultacija, kriterijumi za odabir reprezentativnih predstavnika građana i privrede koji se bave konkretnom materijom a koji bi mogli da uzmu učešće u konsultacijama, kao i propisati javni poziv za učešće zainteresovanih strana i ciljnih grupa.
Drugi značajan oblik učešća građana i privrede u procese odlučivanja jeste javna rasprava. Iako su, u praksi, javne rasprave u zastupljenije u poređenju sa konsultacijama, potrebno je propisivanje metodoloških pravila za sprovođenje javne rasprave, potrebno je standardizovati proces sprovođenja javne rasprave i obezbeđenja odgovarajućeg učešća zainteresovanih strana i ciljnih grupa.
Ono što je od izuzetnog značaja za funkcionisanje navedenih oblika učešća građana i privrede, jeste podizanje svesti o mogućnostima i značaju učešća građana i privrednih subjekata u postupku izrade i donošenja propisa i dokumenata javnih politika. U tom cilju korisno je sprovođenje brojnih (informativnih) promotivnih aktivnosti.
– Jedan od značajnih mehanizama za proces donošenja odluka je sistem za prikupljanje inicijativa građana i privrede, koji je u nadležnosti Sekretarijata. Unapređenje ovog sistema podrazumeva postavljanje odgovarajućeg online softvera i obezbeđenje funkcionalnosti internet strane Sekretarijata kroz bolji, brži i lakši pristup građana i privrednih subjekata sadržaju internet strane Sekretarijata. Takođe, u planu je i uspostavljanje Foruma za inicijative za izmenu neefikasnih propisa u zakonodavnom procesu. Zahvaljujući pomenutom sistemu, građani i privreda će moći da podnose inicijative za izmene i dopune postojećih propisa, odnosno za donošenje novih. Za pravilno funkcionisanje pomenutog sistema, neophodno je i podizanje kapaciteta zaposlenih u Sekretarijatu koji su angažovani na ovim poslovima.
Konačno, rad organa javne uprave, i pored obaveze načela javnosti, umnogome nije dovoljno transparentan. To se posebno odnosi na ograničen uvid javnosti u rad organa javne uprave, kao i na ograničenu dostupnost pojedinih dokumenata. Iz tog razloga unapređenje transparentnosti planova zakonodavnih aktivnosti jedna je od značajnih mera koje su predviđene Strategijom. Neke od ključnih aktivnosti predviđenih u cilju unapređenja transparentnosti odnose se na: obezbeđivanje transparentnosti rada organa državne uprave i Vlade kroz obezbeđivanje transparentnosti godišnjih i srednjoročnih planova Vlade, kao i propisivanje kriterijuma za formiranje sastava radnih grupa i transparentnosti njihovog rada prilikom izrade predloga dokumenata javnih politika i propisa. Aktivnosti koje se odnose na unapređenje transparentnosti sistema upravljanja javnim politikama, uključujući i zakonodavni proces su izuzetno značajne sa aspekta predvidivosti efekata dokumenata javnih politika i propisa i uspostavljanja kvalitetne baze za adekvatno praćenje i izveštavanje o rezultatima javnih politika.
IV. SPROVOĐENjE I PRAĆENjE SPROVOĐENjA STRATEGIJE
Sprovođenje Strategije zasniva se na prvom dvogodišnjem akcionom planu koji se donosi za period 2016 – 2017. godine i sastavni je deo ove strategije u drugim akcionim planom koji se donosi za period 2018 – 2020. godine, koji će se pripremmiti u saradnji sa svim resorno nadležnim organima javne uprave i kroz dijalog sa privatnim sektorom i organizacijama civilnog društva.. Resorna ministarstva i organi javne uprave odgovorni su za sprovođenje mera i aktivnosti predviđenih akcionim planom, koje se nalaze u njihovoj nadležnosti. Svi nosioca mera su dužni da o realizaciji aktivnosti sadržanih u akcionim planovima izveštavaju Sekretarijat na kvartalnom nivou. Sekretarijat je nadležan da sprovodi i prati sprovođenje Strategije, o čemu sačinjava objedinjeni izveštaj o rezultatima sprovođenja Strategije i izveštava Vladu na godišnjem nivou.
Vlada
Godišnje izveštavanje
Republički sekretarijat za javne politike
Institucija odgovorna za realizaciju mere
Kvartalno izveštavanje
o sprovođenju aktivnosti
V. AKCIONI PLAN
Akcionim planom predviđene su konkretne mere koje će se preduzeti radi obezbeđenja uslova da se ciljevi Strategije realizuju, određeni su nosioci i partneri za sprovođenje tih mera, kao i rokovi i sredstva za njihovo sprovođenje.
Akcioni plan za period 2016-2017. godine je odštampan uz ovu strategiju i čini njen sastavni deo.
VI. ZAVRŠNI DEO
Republički sekretarijat za javne politike izveštava Vladu o realizaciji ciljeva strategije i pratećeg akcionog plana. Izveštavanje o realizaciji ciljeva Strategije se vrši na godišnjem nivou. Izveštaji mogu sadržati i preporuke za reviziju strategije.
Ovu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
05 Broj: 021-440/2016-1
U Beogradu, 23. januara 2016. godine
V L A D A
PREDSEDNIK
Aleksandar Vučić