Na osnovu člana 45. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08 i 16/11),
Vlada donosi
STRATEGIJU
RAZVOJA JAVNIH NABAVKI U REPUBLICI SRBIJI
1.UVOD
1.1. Javne nabavke u Republici Srbiji
Dobro uređen i jedinstven sistem javnih nabavki obezbeđuje uslove za slobodnu, nediskriminatorsku, konkurentsku borbu između ponuđača kao učesnika u postupku javne nabavke, čime se ostvaruje racionalno i ekonomično korišćenje javnih sredstava. Na taj način stvara i ambijent koji je povoljan za realizaciju programa podržanih iz evropskih predpristupnih fondova finansiranih novcem evropskih poreskih obveznika. Transparentnost, slobodna konkurencija i pravna sigurnost u oblasti javnih nabavki, smanjuju ukupan poslovni rizik u Republici Srbiji, čime ona postaje privlačnija za strane firme i investitore, što ima značajne efekte na dinamiku budućeg privrednog razvoja Republike Srbije.
Vrednost javnih nabavki u Republici Srbiji, u 2010. godini, iznosila je 273 milijarde dinara ili 9,96% bruto domaćeg proizvoda (u daljem tekstu: BDP). S obzirom na to da je udeo javnih nabavki u BDP u 2005. godini iznosio 7,41%, kao i da je BDP u periodu 2005-2010. godine rastao, proizlazi da je broj javnih nabavki rastao brže i da se njihov relativni značaj povećavao tokom posmatranih pet godina. To, istovremeno, znači i da javne nabavke imaju veliki značaj za privredu Republike Srbije i rast životnog standarda stanovništva, kao i da će se trend rasta relativnog značaja nastaviti i u budućnosti, imajući u vidu da je prosečno učešće javnih nabavki u BDP zemalja Evropske Unije ( u daljem tekstu: EU) u 2008. godini iznosilo 17%.
1.2. Reforma javnih nabavki u kontekstu integracije Republike Srbije u EU
Pristupanje Republike Srbije EU podrazumeva uspostavljanje odgovarajuće institucionalne organizacije u skladu sa dobrom praksom EU i doslednu primenu propisa u svim segmentima sistema javnih nabavki. Tokom procesa pregovora radiće se na uspostavljanju regulatornog i institucionalnog okvira koji će obezbediti dosledno sprovođenje politike javnih nabavki koja je usaglašena sa pravnim tekovinama EU – acquis communautaire.
U Nacionalnoj strategiji Srbije za pristupanje Evropskoj uniji posebno se ukazuje na značaj oblasti javnih nabavki u okviru procesa pristupanja EU, u tom smislu što je navedeno da je oblast javnih nabavki od posebnog značaja jer njeno funkcionisanje ima uticaja na odnos između države i privrednog sektora, pravilno korišćenje budžeta, privredni razvoj Republike Srbije, ali i na druge neekonomske parametre, kao što je borba protiv korupcije.
1.3. Cilj Strategije
Polazeći od značaja javnih nabavki i strateškog opredeljenja Republike Srbije za pristupanje EU, cilj Strategije je:
1) unapređivanje jedinstvenog sistema javnih nabavki u Republici Srbiji;
2) povećanje efikasnosti sistema javnih nabavki;
3) smanjivanje neregularnosti u sistemu javnih nabavki;
4) usaglašavanje sa direktivama i drugim aktima EU;
5) podsticanje održivog ekonomskog razvoja Republike Srbije i rast životnog standarda građana.
1.4. Polazne osnove za izradu Strategije i sadržina Strategije
Strategija razvoja javnih nabavki u Republici Srbiji (u daljem tekstu: Strategija) proizlazi i povezana je sa Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije, Strategijom razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji, Strategijom razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period 2009-2013. godine, Nacionalnom strategijom Srbije za pristupanje Evropskoj uniji, Nacionalnim programom za integraciju Srbije u EU i Akcionim planom za ispunjavanje preporuka iz Godišnjeg izveštaja Evropske komisije za 2010. godinu, radi ubrzanja sticanja statusa kandidata.
Pitanja koja su predmet uređivanja Strategije sistematizovana su u poglavlja, koja obuhvataju pitanja koja predstavljaju celinu u pogledu predmeta razmatranja tog poglavlja, i to: poglavlje koje se odnosi na regulatorni okvir sistema javnih nabavki, poglavlje koje se odnosi na institucionalni okvir javnih nabavki, poglavlje koje se odnosi na unapređenje sistema javnih nabavki, poglavlje koje se odnosi na suzbijanje neregularnosti u sistemu javnih nabavki, poglavlje koje se odnosi na Akcioni plan za sprovođenje Strategije i poglavlje koje sadrži završnu odredbu kojom se uređuje pitanje objavljivanja Strategije.
2. REGULATORNI OKVIR SISTEMA JAVNIH NABAVKI
Zakon o javnim nabavkama (u daljem tekstu: ZJN), koji je stupio na snagu 2009. godine predstavlja osnovni zakon u sistemu javnih nabavki Republike Srbije. Takođe, sa stanovišta sistema javnih nabavki značajan je i Zakon o koncesijama. Naime, prema direktivama 2004/17/EZ i 2004/18/EZ, oblast koncesija, tačnije koncesije javnih radova, zajedno sa javnim nabavkama, prestavlja oblast dodele javnih ugovora i regulisana je na jedinstven način. Takođe, od značaja za sistem javnih nabavki su i drugi zakoni čija primena, s obzirom na predmet javne nabavke, odnosno na druga pitanja koja su od značaja za sprovođenje javnih nabavki, nije posebno uređena ZJN.
2.1. Zakon o javnim nabavkama
ZJN reguliše oblast javnih nabavki na sveobuhvatan način. Njime su obuhvaćena sva pitanja vezana za pokretanje i sprovođenje postupaka javnih nabavki, kao i postupak zaštite prava u postupcima javnih nabavki; obaveze naručioca u pogledu izveštavanja; definisani osnovni pojmovi javnih nabavki kao što su ugovor o javnoj nabavci, pojam naručioca, predmet javne nabavke, postupci javnih nabavki, javne nabavke u posebnom sektoru (energetika, saobraćaj, vodoprivreda, rudarstvo i telekomunikacije); definisane nadležnosti Uprave za javne nabavke i osnivanje, način rada i nadležnosti Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki. ZJN je uveo nekoliko značajnih novina u sistem javnih nabavki: sertifikacija službenika za javne nabavke; elektronsko oglašavanje na Portalu javnih nabavki; tromesečno izveštavanje Uprave za javne nabavke o sprovedenim postupcima javnih nabavki i zaključenim ugovorima, osnivanje Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao nezavisnog organa itd.
U dosadašnjoj primeni ZJN uočene su određene slabosti, i to:
1) postupak javne nabavke je suviše administrativno zahtevan, na šta ukazuje veliki broj neuspešno sprovedenih postupaka iz formalnih razloga;
2) ZJN propisuje suviše obaveznih uslova za učešće u postupku javnih nabavki, čime se smanjuje broj potencijalnih učesnika u postupku i ograničava konkurencija;
3) dokazivanje ispunjenosti uslova je, zbog nedostatka jedinstvenih i lako pristupačnih javnih evidencija, veoma otežano, što takođe utiče na smanjeno učešće ponuđača u postupcima javnih nabavki;
4) pregovarački postupak treba učiniti još jasnijim i transparentnijim;
5) neki delovi ZJN, bi trebalo učiniti jasnijim i jednostavnijim za ponuđače koji se prvi put sreću sa zakonom, a posebno za potencijalne strane investitore, pa bi u tom smislu trebalo izraditi vodiče koji bi na jednostavniji način objasnili pojedine segmente zakona;
6) postupci i procedure javnih nabavki propisane ZJN nisu podobne za centralizovano sprovođenje javnih nabavki čime se sprečava korišćenje pogodnosti koje pruža ekonomija obima;
7) procedura nabavke finansijskih usluga nije u potpunosti usklađena sa potrebama javnog sektora;
8) nedovoljna transparentnost kod sprovođenja nabavki male vrednosti, koja ukazuje na potrebu uvođenja obaveze njihovog oglašavanja na Portalu javnih nabavki i uvođenja pravila kod odabira potencijalnih naručilaca koji će biti pozivani da daju ponude;
9) nedovoljno razrađena merila za primenu pojedinih elemenata kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude;
10) mogućnosti elektronskog oglašavanja nisu iskorišćene do kraja – štampanim oglašavanjem produžava se postupak javne nabavke;
11) podnošenje ponuda elektronskim putem i elektronske licitacije nisu zaživele u praksi.
Takođe, ZJN je u određenim pitanjima neusklađen sa odgovarajućim direktivama EU:
1) definicije određenih pojmova, kao što je npr. definicija naručioca, potrebno je uskladiti sa definicijama iz direktiva EU;
2) ZJN propisuje veći broj slučajeva u kojima se zakon ne primenjuje u odnosu na slučajeve određene direktivama EU;
3) ZJN ne uređuje određene postupke i načine sprovođenja javnih nabavki propisane direktivama, dok se određeni postupci razlikuju po načinu i razlozima za sprovođenje (restriktivni postupak);
4) kada se radi o prednosti datoj domaćim ponuđačima ZJN je predvideo da će prednost postati prednost izražena u ceni i da će se u periodu od pet godina, nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, postepeno smanjivati u skladu sa dinamikom navedenom u tom sporazumu.
Iz navedenih razloga neophodno je pristupiti izmenama i dopunama ZJN, radi obezbeđenja, na prvom mestu, usklađenosti i koordinacije sistema javnih nabavki u Republici Srbiji sa zahtevima propisanim u pravnim tekovinama EU. Međutim, potpunu usklađenost i koordinaciju je potrebno postići do okončanja postupka pregovora o pristupanju. Do realizacije tog cilja, izmenama ZJN je potrebno obezbediti efikasan, ekonomičan i transparentan sistem javnih nabavki uz usklađivanje sa postojećim zahtevima propisanim pravnim tekovinama EU. Navedene izmene će biti u funkciji unapređenja sistema javnih nabavki i suzbijanja neregularnosti, na način na koji je to detaljno prikazano u poglavljima 4. i 5. ove strategije, a Akcionim planom za realizaciju Strategije se definiše dinamika otklanjanja navedenih nedostataka.
2.2. Koncesije i javno-privatna partnerstva
Predmet regulisanja Direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ koje uređuju oblast javnih nabavki u EU, su i koncesije radova. Ugovori koji su predmet regulisanja navedenih direktiva, ugovori o javnim nabavkama i ugovori o koncesiji radova, smatraju se javnim ugovorima i na njih se primenjuje isti režim dodeljivanja propisan tim direktivama. ZJN ne obuhvata ugovore o koncesijama, koji su regulisani Zakonom o koncesijama iz 2003. godine (u daljem tekstu: ZOK). U ZOK nedostaju pozivanja na ZJN, a sam zakon sadrži definiciju koncesije koja ne odgovara definiciji iz direktive EU. Takođe, Zakon o komunalnim delatnostima iz 1998. godine, na poseban način uređuje ustupanje obavljanja komunalnih delatnosti preduzeću ili preduzetniku (koncesija usluga). Poseban propis o javno-privatnim partnerstvima (u daljem tekstu: JPP) ne postoji.
Ministarstvo nadležno za koncesije i javno-privatna partnerstva (Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja) priprema predlog novog ZOK, koji bi trebalo da bude dostavljen Narodnoj skupštini na usvajanje do kraja 2011. godine.
Cilj Strategije u pogledu koncesija i javno-privatnih partnerstava je da se obezbedi da:
1) ZOK budu obuhvaćeni i koncesije radova i koncesije usluga, uključujući i komunalne usluge;
2) ZJN i ZOK pokrivaju sve vrste javnih ugovora (u smislu direktiva EU);
3) se jasno definiše koji projekti JPP potpadaju pod režim ZJN, a koji pod režim ZOK, te da se na taj način isključi mogućnost ugovaranja projekata JPP kao neke treće kategorije ugovora, neregulisana u ova dva zakona;
4) se prošire nadležnosti Republiče komisije za zaštitu prava upostupcima javnih nabavki i na ugovore zaključene u skladu sa ZOK.
2.3. Drugi zakoni
Nekoliko zakona mora, kroz izmene, da bude usklađeno sa ZJN i ZOK kako bi se obezebedila potpuna funkcionalnost sistema javnih nabavki. Prilikom izmena navedenih zakona potrebno je konsultovati ključne institucije u sistemu javnih nabavki pošto rešenja iz tih zakona direktno utiču na sistem javnih nabavki. Navedeni zakoni i potrebne izmene su:
1) Zakon o budžetskom sistemu – potrebno je rešiti pitanje planiranja sredstava u slučaju višegodišnjih ugovora, odnosno pitanje finansiranja jednogodišnjih ugovora čije se trajanje ne poklapa sa kalendarskom godinom;
2) Zakon o javnom dugu – potrebno je urediti odnos ovog zakona i ZJN;
3) Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteginteresa – potrebno je uskladiti oblasti od opšteg interesa sa pravom EU i obezbediti delotvornije mehanizme kontrole pre odobravanja programa rada javnih preduzeća u delu koji se odnosi na javne nabavke;
4) Zakon o komunalnim delatnostima – potrebno je isključiti odredbe kojima se propisuje procedura dodele ugovora, odnosno uputiti na procedure propisane ZJN i ZOK;
5) Zakon o prekršajima – potrebno je produžiti rok za pokretanje prekršajnog postupka;
6) Zakon o registraciji privrednih subjekata – potrebno je uvesti jedinstvenu evidenciju o podacima koji čine obavezne uslove za učešće ponuđača u postupcima javnih nabavki;
7) Zakon o javnoj svojini – ovim zakonom urediti pitanje svojine države, teritorijalne autonomije, odnosno lokalne samouprave i način upravljanja javnom svojinom što je od posebnog značaja za oblast koncesija i javno-privatnih partnerstava.
Cilj Strategije je da se obezbedi da drugi zakoni, koji zadiru u pravnu suštinu, prava i status pravnih subjekata i sprovođenje ZJN i ZOK, budu usklađeni tako da čine širi podsticajni regulatorni okvir koji podržava zaključenje i izvršenje javnih ugovora.
2.4. Javne nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti
Cilj nove Direktive 2009/81/EC o koordinaciji postupaka za dodelu određenih ugovora od građevinskih radova, robe i usluga strane ugovornih organa ili entiteta koja rade u oblastima odbrane i bezbednosti je da osigura primenu propisa unutrašnjeg tržišta na odbranu i bezbednost/sigurnost.
Direktivom 2009/81/EC se utvrđuje predmet nabavke (vojna oprema, lomljiva oprema, radovi i usluge u vojne svrhe, kao i osetljivi radovi i usluge), ugovori na koje se navedena direktiva ne primenjuje (npr. ugovori koji se zaključuju u skladu sa međunarodnim propisima; ugovori čije bi zaključivanje imalo za posledicu otkrivanje određenih informacija na koji način bi mogli da se ugroze interesi bezbednosti države članice i dr.), vrste postupaka; vrste, sadržaj i načini objavljivanja; uslove za učešće podugovarača (ugovorni organ ili entitet zahteva od odabranog ponuđača da omogući transparentno nadmetanje u kome nema diskriminacije kod dodele radova podugovaračima), kao i pravnu zaštitu.
Navedena direktiva ima konkretan značaj za Republiku Srbiju, u meri u kojoj se potreba za vojnom opremom i sigurnosnim uređajima zadovoljava pretežno iz nacionalnih izvora. Pre ulaska u EU, Republika Srbija bi trebalo da u svoje zakonodavstvo transponuje Direktivu 2009/81/EC. Međutim zbog novina koje navedenu direktiva uvodi i prirode, odnosno osetljivosti materije o kojoj se radi, osnovano se pretpostavlja da gubitak učešća na domaćem tržištu ne može da bude nadoknađen dobicima na evropskim tržištima. Zbog toga je Vlada spremna da u potpunosti započne sa primenom Direktive u vreme koje ne bi moglo da bude kraće od jedne, odnosno dve godine pre pristupanja Republike Srbije u EU.
3. INSTITUCIONALNI OKVIR SISTEMA JAVNIH NABAVKI
3.1. Institucije u sistemu javnih nabavki
Glavne institucije u sistemu javnih nabavki trenutno su: Ministarstvo finansija, Uprava za javne nabavke, Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Republlička komisija) i Državna revizorska institucija. Pored navedenih institucija značajnu ulogu imaju i Agencija za borbu protiv korupcije, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, interne revizije korisnika budžetskih sredstava i ostalih naručilaca, Komisija za zaštitu konkurencije, privredni sudovi, prekršajni sudovi, javna tužilaštva i javna pravobranilaštva. Imajući u vidu da je za potpuno uređenje sistema javnih nabavki neophodno menjati i neke zakone iz nadležnosti drugih institucija, jasno je da je koordinacija u radu institucija od ključnog značaja za uspešnu reformu sistema javnih nabavki.
Ministarstvo finansija je, na osnovu Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS”, broj 16/11), resorno ministarstvo u oblasti javnih nabavki. Shodno odredbama Zakona o ministarstvima, Ministarstvo finansija obavlja poslove državne uprave koji se odnose, između ostalog i na javne nabavke. U tom smislu, Ministarstvo finansija priprema nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu, te predlaže Vladi strategije razvoja i druge mere kojima se oblikuje politika Vlade u oblasti javnih nabavki. Ministarstvo finansija ima i značajna kontrolna ovlašćenja i vrši nadzor nad primenom Zakona o javnim nabavkama. Ministarstvo finansija trenutno ne raspolaže dovoljnim kadrovskim kapacitetima za uspešno obavljanje poslova propisanih zakonom.
Uprava za javne nabavkeje posebna organizacija koja obavlja stručne poslove u oblasti javnih nabavki, obezbeđuje uslove za ekonomičnu, efikasnu i transparentnu upotrebu javnih finansijskih sredstava za javne nabavke i podsticanje konkurentnosti i ravnopravnosti ponuđača u postupcima javnih nabavki. Uprava za javne nabake, na prvom mestu, obavlja stručne poslove koji su usmereni ka unapređenju sistema javnih nabavki i stvaranju dobre prakse u primeni ZJN. U Upravi za javne nabavake trenutno nema dovoljno ljudskih kapaciteta za obavljanje poslova Uprave, koji su određeni ZJN.
Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki je samostalan i nezavisan organ Republike Srbije, koji obezbeđuje zaštitu prava ponuđača i javnog interesa u postupcima javnih nabavki. Republička komisija je drugostepeni organ u sistemu zaštite prava. Predsednika i članove bira Narodna skupština, na predlog Vlade. Republička komisija za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. S obzirom da je Republička komisija kao nezavisno telo osnovana u oktobru 2010. godine, još uvek traje popunjavanje radnih mesta. Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta predviđeno je zapošljavanje dodatnih ljudskih kapaciteta sa ciljem unapređivanja praćenja sprovođenja odluka Republičke komisije. Strateški cilj jeste obezbeđivanje potpune nezavisnosti i efikasnosti sistema zaštite prava za celokupan sistem javnih nabavki. Republička komisija bi trebalo da dobije ovlašćenja u vezi sa razmatranjem zakonitosti postupaka naručilaca i van granica podnetog zahteva za zaštitu prava.
Državna revizorska institucija je najviši organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji. Državna revizorska institucija je samostalan i nezavisan organ. Za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, Institucija je odgovorna isključivo Narodnoj skupštini, čime je insituciji data institutcionalna nezavisnost u radu u odnosu na izvršnu vlast – Vladu i druge subjekte koji su predmet revizije. U okviru svojih ovlašćenja, ona vrši reviziju finansijskih izveštaja, pravilnosti poslovanja kao i reviziju svrsishodnosti poslovanja (ispitivanje trošenja sredstava iz budžeta i drugih javnih sredstava). To naravno podrazumeva i kontrolu trošenja javnih sredstava u postupcima javnih nabavki. Dugoročni cilj je da što veći broj postupaka javnih nabavki bude podvrgnut reviziji od strane Državne revizorske institucije, i to pre svega onih segmenata koji u manjoj meri mogu biti predmet kontrole drugih državnih organa – planiranje nabavki u skladu sa stvarnim potrebama naručilaca i zadovoljenje potreba naručilaca kroz izvršenje ugovora o javnim nabavkama.
Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja je, na osnovu Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS”, broj 16/11), resorno ministarstvo za oblast koncesija i javno privatnog partnerstva.
Agencija za borbu protiv korupcije je samostalan i nezavisan organ. Za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Agencija za borbu protiv korupcije u okviru svojih zakonskih ovlašćenja nadzire sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije, Akcionog plana za primenu Nacionalne strategije i sektorskih akcionih zakona. Jedan deo strategije odnosi se i na javne nabavke. Takođe, Agencija rešava o sukobu interesa, pokreće postupak i izriče mere zbog povrede Zakona o agenciji za borbu protiv korupcije, prati i obavlja poslove koji se odnose na organizovanje koordinacije rada državnih organa u borbi protiv korupcije. Imajući u vidu obaveze i ovlašćenja Agencije koje se tiču nadzora nad postupanjem funkcionera, čija privredna društva učestvuju u postupcima javnih nabavki ili drugih postupaka koji mogu da rezultiraju zaključivanjem ugovora sa nekom javnom institucijom (npr. javno-privatno partnerstvo, koncesija), potrebno je obezbediti razmenu informacija između naručilaca i drugih organa i Agencije, kako bi se u većem broju pokretali postupci protiv privrednih društava i odgovornih lica koja ne prijave učešće u takvom postupku ili njegov ishod. Takođe, potrebno je obezbediti saradnju između Agencije i drugih nadležnih organa u vezi sa prijavama koje Agencija dobije od fizičkih i pravnih lica, a koja se odnose na sumnju na korupciju ili neki drugi vid kršenja propisa o javnim nabavkama.
Komisija za zaštitu konkurencije je samostalna i nezavisna organizacija, osnovana Zakonom o zaštiti konkurencije donetom 2005. godine, koja za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini. Komisija je prvenstveno nadležna da rešava o pravima i obavezama učesnika na tržištu, u skladu sa sada važećim Zakonom o zaštiti konkurencije („Službeni glasnik RS” broj 51/09). Prema tom ovlašćenju, aktivnost Komisije podrazumeva otkrivanje povreda konkurencije, njihovo sankcionisanje i otklanjanje posledica povrede konkurencije (akata ili radnji učesnika na tržištu koji imaju za cilj ili posledicu značajno ograničavanje, narušavanje ili sprečavanje konkurencije) na tržištu Republike Srbije ili njenom delu. U najteže povrede konkurencije ubrajaju se restriktivni sporazumi između konkurenata koji su poznati kao karteli. Restriktivni sporazumi između konkurenata koji tajno dogovaraju nastup pre podnošenja ponude, čiji je cilj da se poveća cena, smanji kvalitet, podeli tržište zabranjeni su sada važećim Zakonom o zaštiti konkurencije, a poznati su kao „nameštene ili lažirane ponude”.
Za unapređenje institucionalnog okvira sistema javnih nabavki neophodno je:
1) odrediti Ministarstvo finansija kao nosioca pregovora o svim pitanjima iz poglavlja 5 (Javne nabavke) sa EU u ime Vlade;
2) poboljšati i uspostaviti efikasniju koordinaciju između svih institucija u sistemu javnih nabavki;
3) obrazovati koordinacionu grupu koju će činiti predstavnici svih relevantnih institucija, a čiji rad će koordinirati Ministarstvo finansija, koja će pomagati u pregovorima sa EU u oblasti javnih nabavki;
4) povećati kapacitete glavnih institucija u sistemu u skladu sa objektivnim kriterijumima radi obavljanja svih poslova iz nadležnosti institucija – adekvatan broj stručnog osoblja, prostorni, tehnički i informatički osnovi za efikasan rad;
5) povećati vidljivost rada svih institucija u sistemu javnih nabavki čime se obezbeđuje i neophodna prepoznatljivost od strane šire javnosti.
3.2. Jačanje kapaciteta i uspostavljanje jedinstvenog sistema javnih nabavki
Jedan od prioriteta u narednom periodu, pored jačanja kapaciteta institucija, jeste i jačanje kapaciteta svih ostalih subjekata u sistemu javnih nabavki – naručilaca i ponuđača na svim nivoima (republičkom, regionalnom, lokalnom), medija i nevladinog sektora.
Za jačanje njihovih kapaciteta neophodno je izraditi programe obuka koje će pratiti stvarne potrebe svakog od subjekata sistema javnih nabavki, kako bi se poboljšalo sprovođenje propisa iz oblasti javnih nabavki i omogućilo adekvatno reagovanje na uočene probleme na svim nivoima realizacije. U tom cilju, Komisija za zaštitu konkurencije je izradila Uputstvo za otkrivanje nameštenih ponuda u postupcima javnih nabavki, koje za cilj ima odvraćanje ponuđača od tajne koordinacije u podnošenju ponuda, pomoć naručiocima da prepoznaju okolnosti koje ukazuju da je u pitanju nameštena ponuda, a sadrži i preporučena sredstva i način kako da se u procesu osmišljavanja i sprovođenja postupka javne nabavke smanji rizik od nameštanja ponuda.
Da bi se postigao postavljeni cilj, odnosno pružanje dovoljno znanja subjektima na svim nivoima, neophodno je u ovaj proces uključiti i sve institucije iz sistema javnih nabavki, uz odgovarajuću međusobnu saradnju i koordinaciju.
Za jačanje kapaciteta naručilaca potrebno je:
1) profesionalizovati odgovarajući broj zaposlenih, odnosno službenika za javne nabavke, kako bi se obezbedilo pravilno, efikasno i ekonomično obavljanje poslova iz oblasti javnih nabavki;
2) obučiti službenike za javne nabavke kako da osmisle postupak javnih nabavki i da prepoznaju okolnosti koje najverovatnije ponudu čine nameštenom;
3) pripremiti uputstva za izradu internih procedura kojima se utvrđuju uloge i odgovornosti svih učesnika u procesu javne nabavke i uspostavljaju efikasni mehanizmi kontrole svrsishodnosti javnih nabavki;
4) utvrditi kriterijume kao preporuke u vezi sa osnivanjem jedinice (odeljenja, službe) za javne nabavke;
5) povećati korišćenje informacionih platformi i praktičnih alata.
Za jačanje kapaciteta ponuđača potrebno je:
1) izraditi i sprovesti namenski osmišljene programe obuke usklađene sa potrebama ponuđača;
2) izraditi priručnik za ponuđače o pravima i obavezama koje imaju u sistemu javnih nabavki i upozorenjem o svim vrstama sankcija za nameštene ponude;
3) ostvariti saradnju svih tela iz sistema javnih nabavki sa privrednim komorama.
3. 3. Profesionalizacija
ZJN uvedena je sertifikacija službenika u sistem javnih nabavki Republike Srbije. U Izveštaju o napretku za 2009. godinu, koji je pripremila Evropska komisija, navedeno je da je Zakon doneo nekoliko značajnih novina, a kao jedna od najznačajnijih mera izdvojena je upravo sertifikacija službenika za javne nabavke.
Zakonom je propisana obaveza naručioca da u okviru svoje sistematizacije radnih mesta odredi radno mesto u okviru kojeg će se obavljati i poslovi iz oblasti javnih nabavki. Za većinu naručilaca propisana je obaveza da imaju službenika za javne nabavke, lice koje je stalno zaposleno, obučeno za obavljanje poslova iz oblasti javnih nabavki i koje je polaganjem ispita steklo odgovarajući sertifikat.
Uslovi i način sertifikacije je uređen Pravilnikom o postupku izdavanja sertifikata za službenika za javne nabavke („Službeni glasnik RS”, broj 50/09). Osnovni materijal za obuku i polaganje ispita, pored ZJN i podzakonskih akata, predstavlja Priručnik za obuku i polaganje ispita za sticanje sertifikata za službenika za javne nabavke koji su pripremili Ministarstvo finansija, Uprava za javne nabavke i Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki.
Prvi ispiti za sticanje sertifikata za službenika za javne nabavke održani su u decembru 2010. godine. Zaključno sa majskim ispitnim rokom održano je 20 ispitnih termina, polagalo je 839 kandidata, položilo 528.
Cilj profesionalizacije je da se preko osposobljavanja, stručnosti i efikasnosti onih koji obavljaju poslove javnih nabavki unapredi sprovođenje ZJN. Rezultati koji se očekuju su efikasnije i ekonomičnije nabavke – da se smanji trošak u vidu vremena i novca smanjivanjem broja neefikasnih i neregularno sprovedenih postupaka, bolji kvalitet onoga što se nabavlja, omogućavanje većem broju ponuđača da učestvuje, smanjivanje neregularnosti i rizika od korupcije.
Kako postojeći sistem sertifikacije pruža osnovno znanje o funkcionisanju javnih nabavki daljim razvojem sistema sertifikacije:
1) nastaviti sprovođenje sistema dodele sertifikata službenicima za javne nabavke čime se obezbeđuje jačanje kapaciteta naručilaca;
2) omogućiti službenicima za javne nabavke da steknu znanja o pripremi za sprovođenje postupaka javnih nabavki koja smanjuje rizik od nameštanja ponuda i o indikatorima nameštenih ponuda;
3) unaprediti sistem sertifikacije konkretnijim opisom poslova koje obavlja službenik za javne nabavke i smanjiti iznos procenjene vrednosti javne nabavke u kojoj je obavezno učešće službenika za javne nabavke kao člana komisije za javne nabavke kako bi se doprinelo ostvarenju ciljeva i načela Zakona, sprečavanju zloupotreba i jačanju odgovornosti službenika;
4) poboljšati informisanost (uspostavljanjem foruma o javnim nabavkama, unapređivanjem e-biltena i sl.) u cilju rešavanja pitanja praktične primene Zakona i drugih propisa;
5) uvesti viši nivo profesionalizacije kako bi se sticanjem složenijih specijalizovanih znanja u oblasti javnih nabavki dalje unapređivao sistem javnih nabavki i ostvarivale veće uštede u trošenju javnih sredstava;
6) unaprediti status službenika za javne nabavke kako bi se na ovim poslovima angažovali i zadržali visoko kvalitetni kadrovi što je od ključnog značaja za ostvarenje efikasnih i regularnih javnih nabavki;
7) usvojiti etički kodeks u oblasti javnih nabavki sa ciljem uspostavljanja standarda etičkog ponašanja, jačanja etike javnih službi i jačanja poverenja građana u javne službe;
8) podsticati i podržavati osnivanja udruženja službenika za javne nabavke i drugih lica koja se profesionalno bave javnim nabavkama, u skladu sa posebnim zakonom, koja bi imala za cilj jačanje profesionalizma i etičkih standarda u oblasti rada u javnim nabavkama, omogućavanje nacionalnog i međunarodnog povezivanja i umrežavanja i omogućavanje da se čuje glas praktičara u javnim nabavkama.
4. UNAPREĐENjE SISTEMA JAVNIH NABAVKI
4.1. Povećanje efikasnosti postupaka javnih nabavki
Veliki broj obaveznih uslova za učešće koje moraju da ispune ponuđači može ugroziti efikasno sprovođenje postupaka javnih nabavki ukoliko ti uslovi nisu od suštinskog značaja za realizaciju konkretne javne nabavke. Pored velikog broja obaveznih uslova za učešće, efikasno sprovođenje postupaka javnih nabavki ugrožava i komplikovano i otežano dokazivanje ispunjenosti tih uslova na način na koji je to uređeno ZJN.
U znatnom broju slučajeva u prethodnom periodu, naručioci su zbog važećih zakonskih rešenja bili u obavezi da odbiju pribavljene ponude zbog formalnih nedostataka u dostavljenim dokumentima koji čine sadržinu ponude. Tako je veliki broj postupaka javnih nabavki bio neuspešan zbog toga što su ponude, koje su očigledno bile povoljne za naručioca, sadržale suštinski nebitne formalne nedostatke.
Pored navedenog, preobimna konkursna dokumentacija, a posebno u onim postupcima javnih nabavki koji zbog svoje prirode, odnosno razloga zbog kojih se sprovode, podrazumevaju hitnost, ugrožava efikasnost postupaka javnih nabavki i ostvarenje načela ekonomičnosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava.
Navedeno ukazuje da se u cilju postizanja efikasnosti postupaka javnih nabavki, kao jedne od mera za unapređenje sistema javnih nabavki, moraju izvršiti izmene ZJN tako da se:
1) pojednostavi način dokazivanja ispunjenosti uslova od strane ponuđača;
2) omogući otklanjanje formalnih nedostataka ponuda;
3) redukuje sadržina konkursne dokumentacije, pod uslovom da sadrži sve relevantne podatke na osnovu kojih ponuđači mogu da sastave svoje ponude.
Posebnu pažnju je potrebno obratiti i na mala i srednja preduzeća, odnosno potrebno je ukloniti prepreke i olakšati pristup navedenih preduzeća tržištu javnih nabavki, posebno ublažavanjem zahteva koje postavljaju naručioci.
4.2 Elektronske nabavke
Elektronske nabavke su uvedene u sistem javnih nabavki Direktivama Evropske unije, 2004/17/EZ i 2004/18/EZ, čije odredbe regulišu sledeće ključne pojmove: elektronska sredstva komunikacije, e-potpis, dinamički sistem nabavke, e-aukcije, e-kataloge, e-oglašavanje i e-dokumentaciju.
Generalno govoreći, pod elektronskom nabavkom se podrazumeva upotreba digitalnih i informacionih tehnologija na način da se postupak javne nabavke učini jednostavnijim, bržim i jeftinijim, kako za naručioce, tako i za ponuđače, odnosno da se procedura nabavke sprovede što regularnije, uz što manje napora i troškova.
Kada je reč o Republici Srbiji, može se konstatovati da je zakonski okvir za elektronske javne nabavke potrebno unaprediti kako bi se omogućilo puno i efikasno uspostavljanje elektronskih javnih nabavki.U Republici Srbiji za sada nema u zvaničnoj upotrebi informacionih sistema koji omogućvaju elektronsko podnošenje ponuda, odnosno nema praktičnog iskustva u njihovoj primeni.
Kada govorimo o elektronskom oglašavanju, kao početnoj fazi elektronskih nabavki, važno je istaći da nacionalni Portal javnih nabavki, predstavlja uspešnu platformu za elektronsko oglašavanje tendera, izveštaja o zaključenim ugovorima, odluka Republičke komisije za zaštitu prava, kao i za objavu i preuzimanje konkursne dokumentacije. Pri tome, Portal se pokazao i kao moćno sredstvo racionalizacije javnih sredstava, s obzirom na činjenicu da je do sada, zahvaljujući besplatnom oglašavanju, postignuta ušteda od najmanje 12 miliona evra.
Ono što se u narednom periodu mora preduzeti jeste još veće prilagođavanje odredaba ZJN koje se odnose na oblast elektronskih nabavki Direktivama Evropske unije, kao i preuzimanje prakse onih država koje imaju najbolje iskustva u ovom segmentu.
Takođe je potrebno da se obuhvati i proširenje uloge Portala javnih nabavki u pravcu centralizovane podrške elektronskim javnim nabavkama u raznim fazama postupka javne nabavke, kao što je podnošenje ponuda, odgovori na pitanja ponuđača, komunikaciju sa ponuđačima pri izboru najpovoljnije ponude itd.
Dakle, osnovni, strateški ciilj uvođenja elektronskih nabavki jeste, pre svega, povećanje transparentnosti i efikasnosti javnih nabavki, zatim doprinos borbi protiv korupcije i ostalih neregularnosti koje se javljaju u ovoj oblasti, kao i uspostavljanja jedinstvenog sistema javnih nabavki zahvaljujući unifikaciji i standardizaciji procedura.
Može se reći da postoje tri glavne vrste, odnosno nivoa e – nabavki koji se uobičajeno koriste u praksi zemalja EU, a kroz koje će se najbojlje sagledati budući razvoj e-nabavki i u Republici Srbiji: elektronsko oglašavanje, elektronski tenderi i elektronska kupovina.
Pri implementaciji elektronskih javnih nabavki nastojaće se da se maksimalno iskoriste prethodno izgrađeni infrastrukturni sistemi elektronske uprave.
U pogledu potpunog razvoja elektronskih nabavki, a uzimajući u obzir gore navede nivoe e – nabavki, potrebno je preduzeti sledeće mere:
1) Portal javnih nabavki – izvršiti njegovo unapređenje kako bi se još više povećala transparentnost i dostupnost svih objavljenih sadržaja, uvođenjem novih funkcionalnosti, kao što su: jedinstveni rečnik nabavki (CPV), objava oglasa u postupcima međunarodnih organizacija i unapređenje sistema pretraživanja objavljenih sadržaja;
2) sprovesti pilot projekat, kojim bi se demonstrirala uloga Portala javnih nabavki u oblasti elektronskih tendera i elektronske kupovine, sa odabranim učesnicima i za određene predmete nabavki;
3) izgraditi jedinstven sistem registracije ponuđača;
4) unaprediti sistem pretraživanja nabavki uvođenjem nove funkcionalnosti kojom bi se ponuđači automatski obaveštavali o objavljenim tenderima, i to za one predmete nabavki za koje su prethodno registrovani, odabirom šifara iz jedinstvenog rečnika nabavki (CPV);
5) osmisliti način distribucije dokumenata, kao i povezivanje institucija – npr. povezivanje MFIN sa APR i sa Trgovinskim sudom;
6) unaprediti informacionu bezbednost sistema;
7) unaprediti call centar za pružanje usluga prilikom korišćenja portala;
8) pridruživanje Republike Srbije grupi zemalja članica PEPPOL (Panevropske javne nabavke preko interneta) projekta koji se realizuje u okviru programa Evropske unije (ICT PSP),
4.3. Povećanje transparentnosti
Jedno od ključnih načela javnih nabavki koje snažno utiče na razvoj celokupnog sistema javnih nabavki jeste transparentnost koja se ostvaruje, pre svega, preko Portala javnih nabavki na kome se objavljuju sve ključne informacije iz ove oblasti, kao i objavljivanjem oglasa o javnim nabavkama u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
Za razliku od oglasa, kvartalnih izveštaja naručilaca i odluka Republičke komisije za zaštitu prava koje se obavezno moraju objavljivati na Portalu, ZJN je propisano da se konkursna dokumentacija može, a ne mora objavljivati od strane naručilaca, što u praksi daje veoma loše rezultate. Ukoliko bi se uvela obaveza objavljivanja konkursne dokumentacije na Portalu bitno bi se povećala transparentnost, ali postigle i znatne uštede u novcu i vremenu koje je potrebno za njenu izradu i distribuciju, što bi se sveukupno rezultiralo poboljšanjem efikasnosti.
Jedinstveni rečnik nabavki (CPV) uveden je od strane Evropske unije, pre svega u cilju povećanja transparentnosti i efikasnosti u oblasti javnih nabavki. Za sada, ZJN ne predviđa uvođenje CPV koji se u praksi zemalja EU uveliko koristi prilikom objave oglasa o javnim nabavkama, a čija je osnovna namena da se predmeti ugovora o javnim nabavkama opišu na dosledan, jedinstven i prepoznatljiv način. Uvođenje ove mere doprinelo bi boljoj transparentnosti nabavki i kod nas, ali i razvoju efikasnosti, iz razloga što bi ponuđači lakše dolazili do nabavki za koje su zainteresovani, čime bi se povećao nivo konkurentnosti, odnosno poboljšala komunikacija između učesnika u postupku.
Povećanje transparentnosti treba obezbediti u većem obimu i u fazi planiranja i fazi izvršenja javnih nabavki. U fazi planiranja javnih nabavki to pre svega podrazumeva obavezu sačinjavanja procena potreba naručilaca za nabavkama određenih dobara, radova i usluga, detaljnije obrazloženje delova budžeta koji će biti realizovani kroz javne nabavke, i omogućavanje zainteresovanim licima da nadziru i učestvuju u postupku pripreme budžeta pre, naročito u fazi pre formulisanja nacrta budžeta. U fazi izvršenja javnih nabavki, potrebno je ojačati transparentnost kroz pripremu i objavljivanje dokumenata koji se odnose na realizaciju ugovora, a naročito kroz objavljivanje izmena i dopuna ugovora o javnoj nabavci, objavljivanja podataka o svakom odstupanju od ugovorenog roka ili kvaliteta realizacije ugovora i korišćenja sredstva finansijskog obezbeđenja koje je sa tim u vezi, kao i objavljivanje obrazloženja za promene plana javnih nabavki tokom godine i odstupanja od plana javnih nabavki po isteku budžetske godine.
4.4. Centralizacija javnih nabavki
Iako, i prema sada važećem ZJN, postoji mogućnost da se sprovodi centralizovana javna nabavka, sistem javnih nabavki u Republici Srbiji je decentralizovan. Upravi za javne nabavke su, u 2010. godini, dostavljeni izveštaji od 3.529 naručioca. Najveće učešće u broju naručilaca (54%) imaju javne ustanove iz oblasti zdravstva, prosvete i kulture, a sledi lokalna samouprava sa 19%. U ukupnoj vrednosti javnih nabavki, javne ustanove učestvuju sa 14%, a lokalna samouprava sa 8%. To znači da 73% naručilaca nabavlja 22% ukupne vrednosti javnih nabavki, što ukazuje da je kod ove dve kategorije naručilaca najizraženija fragmentiranost javnih nabavki. Sa druge strane, javna preduzeća učestvuju sa 18% u ukupnom broju naručilaca, a u ukupnoj vrednosti javnih nabavki sa 59%. Organi državne uprave i pravosuđe učestvuju sa 9% u ukupnom broju naručilaca, a u ukupnoj vrednosti sa 19%. Proizlazi da 27% naručilaca učestvuje u ukupnoj vrednosti javnih nabavki sa 78%.
Decentralizovani sistem javnih nabavki ima sledeće nedostatke:
1) veliki broj postupaka javnih nabavki od kojih svaki zahteva utrošak vremena i novca;
2) postojanje ograničenja u pogledu kapaciteta za sprovođenje postupka javne nabavke, posebno kod manjih naručilaca kojih ima najviše;
3) veći broj postupaka javnih nabavki se poništava u postupku zaštite prava;
4) manji broj zainteresovanih ponuđača po postupku javne nabavke i slabija konkurencija među njima;
5) ograničena mogućnost za standardizaciju i unapređenje kvaliteta dobara i usluga koje nabavlja država.
Sa druge strane, efekti centralizacije javnih nabavki za državu su:
1) smanjivanje nabavnih cena po osnovu „kupovine na veliko”;
2) povoljniji uslovi nabavke za državu kao kupca (najbolja vrednost za uloženi novac);
3) snižavanje ukupnih troškova nabavke;
4) pojednostavljivanje nabavki;
5) veća sigurnost da država neće ostati bez neophodnih dobara i usluga tako što se smanjuje rizik da: postupak bude poništen, dobra ili usluge budu lošeg kvaliteta, izabrani ponuđač ne izvrši ugovorne obaveze itd;
6) ubrzavanje standardizacije i brže unapređenje kvaliteta dobara i usluga koje koristi država kao naručilac, a što se neposredno održava na nivo i kvalitet usluga koje država pruža građanima.
Pored opštih rezultata koje ostvaruje država, naručioci i ponuđači bi ostvarili svoje pojedinačne ciljeve. Očekivani efekti za naručioce su:
1) ušteda novca i vremena, što im omogućava da kadrovske i druge resurse angažuju u drugim oblastima svoga rada;
2) značajno smanjivanje rizika;
3) jednostavnost postupka javne nabavke.
Očekivani efekti za ponuđače su:
1) stabilniji odnosi sa naručiocima i smanjivanje neizvesnosti u poslovanju;
2) niži troškovi učešća u postupcima javnih nabavki;
3) smanjivanje rizika diskriminacije od strane naručioca.
Proces centralizacije javnih nabavki odvijaće se po fazama, odnosno neophodno je stvarati preduslove formiranjem tela za centralizovane javne nabavke, definisanjem dinamike, podizanjem ljudskih kapaciteta u okviru takvog tela, kao i utvrđivanjem nabavnih kategorija. Takođe, u okviru procesa centralizacije javnih nabavki neophodno je uspostaviti čvrstu saradnju sa Komisijom za zaštitu konkurencije, kako se ne bi značajno narušila konkurencija na tržištu nakon definisanja nabavnih kategorija centralizovanih nabavki.
4.4.1 Tela za centralizovane javne nabavke
Da bi se prevazišla ograničenja decentralizovanog sistema javnih nabavki, sledeće zemlje EU su obrazovala tela za centralizovane javne nabavke (u daljem tekstu: TCJN): Danska, Švedska, Finska, Francuska, Velika Britanija, Italija, Austrija, Mađarska, Slovenija i Hrvatska.
Osnovni zadatak TCJN jeste povećanje troškovne efikasnosti na nivou čitavog sistema javnih nabavki. Ovaj cilj se ostvaruje tako što centralno telo zaključuje okvirne sporazume koji su u interesu kupca i istovremeno privlačni ponuđačima da se nadmeću za dobijanje posla.
TCJN pružaju visok stepen sigurnosti korisnicima okvirnih sporazuma i to u: pravnom, ekonomskom, tehničkom i ugovornom smislu. Na osnovu koncentracije stručnjaka, TCJN obezbeđuju visok nivo znanja i stručnosti svim korisnicima svojih usluga.
Poslovi TCJN trebalo bi da budu:
1) efikasno planiranje i utvrđivanje potreba za određenim nabavkama;
2) efikasno istraživanje tržišta i uspostavljanje zakonske i transparentne relacije sa naručiocima i ponuđačima;
3) praćenje uspešnosti ispunjenja ugovora o javnim nabavkama;
4) pripremanje i zaključivanje okvirnih sporazuma i staranje o njihovom provođenju za dobra i usluge koji su od zajedničkog interesa za više naručilaca;
5) razvoj elektronske platforme za sprovođenje postupaka;
6) vođenje baze podataka o javnim nabavkama (ugovorene cene, ponuđači itd);
7) širenje „dobre prakse” i modela konkursne dokumentacije, ugovora i drugih akata u sistemu javnih nabavki;
8) pomoć drugim naručiocima u podizanju stručnih kapaciteta putem obuka;
9) podnošenje inicijative za izmene ili dopune propisa iz oblasti javnih nabavki i usklađivanja sa evropskom „dobrom praksom”.
Iako je ZJN data mogućnost da naručilac može da ovlasti drugog naručioca, da u njegovo ime i za njegov račun sprovede postupak javne nabavke, potrebno je da se izvrše izmene ZJN, koje će omogućiti unapređenje centralizacije sistema javnih nabavki, i to da se:
1) obrazuje TCJN na republičkom nivou;
2) uvede mogućnost zaključenja okvirnih sporazuma;
3) odrede dobra i usluge koje će se nabavljati preko TCJN;
4) odredi za koje naručioce će telo TCJN zaključivati okvirne sporazume, kao i stepen obaveznosti za naručioce da nabavljaju preko TCJN;
5) obezbede potrebni kapaciteti telu TCJN: finansijski, tehnički (posebno adekvatne prostorije i informatička oprema) i kadrovski (angažovanje adekvatnih stručnjaka).
4.4.2. Okvirni sporazumi
Okvirni sporazum je preporučena tehnika (način) nabavke propisana direktivama Evropske unije koje regulišu oblast javnih nabavki. Predstavlja sporazum između jednog ili više naručilaca i jednog ili više ponuđača čiji je cilj određivanje uslova za nabavke koje će biti spovedene u određenom periodu, ne dužem od četiri godine, naročito u pogledu cene i, ako je to moguće, uzimajući u obzir količine. Okvirni sporazum je fleksibilan način nabavke kojim se sprovodi postupak javne nabavke, ali to još nije nužno ugovor na osnovu koga se može realizovati javna nabavka. Konkretni ugovori o javnoj nabavci se zaključuju u periodu važenja istog, a na osnovu onoga što je tim sporazumom predviđeno. Tako se, u zavisnosti koliko su uslovi, tehničke specifikacije i kriterijumi definisani samim okvirnim sporazumom, izbor ponuđača u periodu važenja istog vrši ili samo na osnovu prikupljanja nekih relevantnih podataka od ponuđača, ili ponovnim otvaranjem konkurencije i pribavljanjem ponuda koje su saglasne opštim uslovima tog sporazuma. Pogodan je za one predmete javnih nabavki koji se realizuju sukcesivno i za čiju se realizaciju mogu unapred prihvatiti određene ugovorne obaveze obuhvaćene tim sporazumom. Na osnovu zaključenih okvirnih sporazuma sa jednim ili više izabranih ponuđača, naručioci zaključuju konkretne ugovore o javnim nabavkama sa ponuđačima.
Uvođenje okvirnog sporazuma doprinelo bi efikasnijem sprovođenju postupaka javnih nabavki, jer bi bilo moguće da se na osnovu jednog postupka javne nabavke zaključi više ugovora i to od strane više naručilaca sa više ponuđača. Sve to bi dovelo do zaključenja ugovora o javnim nabavkama kojima ne bi morale da prethodne dugotrajne, komplikovane i skupe procedure sa neizvesnim ishodom.
Dakle, u cilju unapređenja centarlizacije javnih nabavki, potrebno je izvršiti izmene ZJN tako da se uvede okvirni sporazum kao preporučena tehnika javne nabavke.
4.5. Zelene nabavke i socijalni aspekt javnih nabavki
Nadležni organ EU doneo je Strategiju Evropa 2020 – evropska strategija pametnog, održivog i inkluzivnog razvoja, čiji je jedan od prioriteta zelene javne nabavke. Pored toga, EU je u više drugih dokumenata istakla značaj ekološkog aspekta javnih nabavki. Jedan od ciljeva „Evropa 2020” jeste i inkluzivan razvoj, koji podrazumeva povećanje socijalne kohezije i smanjenje siromaštva.
Ekologija je važan elemenat vladinih politika u zemljama EU, kao i u Republici Srbiji. Pored direktnih mera kojima se sprovode ciljevi ekološke politike, država može i indirektno, preko javnih nabavki, da doprinese realizaciji tih ciljeva. Zbog toga ekološke ili „zelene nabavke” dobijaju sve više na značaju poslednjih godina. Njihovo osnovno obeležje je da se kupovna moć države koristi za ostvarivanje ekoloških ciljeva, kao i za realizaciju politike energetske uštede.
U mnogim zemljama EU, sve više se integrišu socijalni i ekološki kriterijumi u sprovođenje postupaka javnih nabavki. Socijalni aspekt javnih nabavki podrazumeva aktivnosti koje uzimaju u obzir sledeća pitanja: mogućnosti za zapošljavanje (npr. mladi, dugoročno nezaposleni, osobe sa invaliditetom), pristojan rad, usaglašenost sa radnim i socijalnim pravima, socijalno uključivanje i jednake mogućnosti, pristup i dizajn za sve, kao i kriterijume održivog razvoja poput etičke trgovine i slično. Cilj je da se postigne ne samo najbolja cena, već najbolja vrednost za novac.
U Republici Srbiji postoji ograničeno iskustvo u primeni „zelenih” nabavki i socijalnog aspekta javnih nabavki. S druge strane, postoji svest i spremnost da se počne sa širom primenom ovakvih nabavki, ali je nedostatak znanja jedna od ključnih prepreka.
Strateški cilj Republike Srbije je da se promovišu „zelene nabavke”. Da bi se ovaj cilj realizovao, sa jedne strane, u centru pažnje treba da bude energetska ušteda u sektoru javnog saobraćaja i zgrada kojima raspolaže država. „Zelene” nabavke dovode do ostvarivanja dve grupe ciljeva: ekonomičnosti koja se postiže po osnovu manje potrošnje energije i ekološkog cilja koji se ogleda u smanjenju emisije gasova, manje emisije ugljen-dioksida, itd. Sa druge strane, promocija socijalnih kriterijuma pri donošenju odluka o javnim nabavkama znači nove modele saradnje privatnog, javnog i civilnog sektora, kao i doprinos razvoju preduzetništva, naročito MSP sektora i socijalnih preduzeća. Takođe, uključivanjem socijalnog aspekta javnih nabavki ostvaruju se ciljevi inkluzivnog razvoja i njihovo kombinovanje sa ekološkim kriterijumima predstavlja integrisani pristup održivom sistemu javnih nabavki.
U cilju promovisanja „zelenih nabavki” trebalo bi utvrditi ekološke standarde kojih bi naručioci morali da se pridržavaju prilikom izrade konkursne dokumentacije. Takođe, u istom cilju, prilikom planiranja nabavki i izrade konkursne dokumentacije, trebalo bi, kroz izmene ZJN ili podzakonskih akata obezbediti da naručioci adekvatno tretiraju buduće uštede u energiji prilikom vrednovanja ponuda.
U cilju uspešne primene socijalnog aspekta javnih nabavki potrebno je u narednom periodu raditi na podizanju svesti o koristima i mogućnostima ovakvih nabavki, jačanju kapaciteta učesnika, promociji dobrih praksi, uspostavljanje sistema za evaluaciju i praćenje.
5. SUZBIJANjE NEREGULARNOSTI U SISTEMU JAVNIH NABAVKI
5.1. Borba protiv korupcije u javnim nabavkama
Do korupcije u javnim nabavkama može doći u raznim fazama postupka javne nabavke i u raznim vidovima. Zbog toga se pitanje borbe protiv korupcije ne može smatrati isključivo pitanjem sprovođenja specifičnih antikorupcijskih mera, već kao cilj koji prožima razne aspekte reforme sistema javnih nabavki (npr. transparentnost, monitoring). Jednako treba imati u vidu da protiv korupcije deluju i svi drugi mehanizmi koji vode ka ostvarivanju osnovnih načela javnih nabavki, čak i kada im borba protiv korupcije kao takva nije primarni cilj. Naime, sa stanovišta ekonomičnosti javnih nabavki je svejedno da li se nabavlja nepotrebna roba ili usluga plaća skuplje zato što je neki službenik kod naručioca bio korumpiran ili zato što nije savesno radio svoj posao – šteta je ista. Samim tim, ukoliko se reformskim merama postigne bolje planiranje i upravljanje postupcima javnih nabavki, biće i manje prostora za korupciju. Dakle, borbu protiv korupcije shvatamo kao cilj koji je vredan i sam po sebi, zbog društvene opasnosti koju ova pojava nosi, ali još više, kao sredstvo koje će pomoći da celokupan sistem javnih nabavki u Republici Srbiji bude efikasniji i da pruži bolje rezultate.
5.1.1. Postojeće neposredne antikorupcijske mere iz ZJN
Antikorupcijsko pravilo iz ZJN se pokazalo kao nepraktično i do sada nije bilo primenjivano u praksi, i samim tim, nije moglo imati efekta na suzbijanje korupcije u javnim nabavkama. Budući da je izvesno da korupcije u javnim nabavkama ima, ovo pravilo treba dopuniti. Pretpostavljeni razlog neprimenjivanja je odsustvo verodostojnih dokaza koji bi ukazivali naručiocima da je došlo do korupcije u vezi sa javnom nabavkom koju sprovode. Odredba bi se mogla precizirati u vezi sa samim pojmom „verodostojnog dokaza”. Još značajnije je, međutim, stvoriti delotvorne mehanizme za saznanje o tome da je neko pokušao da korupcijom naruši proces javne nabavke. To mogu biti posebne mere namenjene za zaštitu lica koja bi pružila takva saznanja ili dokaze, otvaranje posebnih mejl adresa ili telefonskih linija za prijavljivanje takvih slučajeva (unutar naručilaca ili unutar nekog spoljnog nadzornog organa), kao i posebne stimulacije namenjene licima koja obaveste naručioca ili kontrolni organ o tome da je neki ponuđač ili drugo lice pokušao da podmićuje ili vršio pritisak na naručioca u vezi sa javnom nabavkom.
5.1.2. Korupcija pri planiranju nabavki
Korupcija do koje dođe prilikom planiranja javnih nabavki je manje primetna, zato što se odigrava u procesu koji nije uređen posebnim procedurama. Proces planiranja budžeta za javne nabavke je povezan sa planiranjem budžeta za druge potrebe i stoga nije predmet posebne diskusije i razmatranja. Do korupcije u planiranju nabavki dolazi na više načina.
Prvi je da se planira nabavljanje dobara, usluga ili radova koji nisu potrebni, ili su manje potrebni od drugih predmeta nabavke. Drugi vid korupcije u planiranju nabavki ogleda se u nepravilnom odabiru postupka javne nabavke koji će biti primenjen (posebno pregovaračkog koji ograničava konkurenciju) ili određivanja previsoke planirane vrednosti nabavke. Treći vid korupcije u vezi sa planiranjem nabavke su situacije kada naručilac ili lica koja za njega rade samo nekim potencijalnim ponuđačima daju više podataka o predmetu budućih nabavki, što ovima omogućava značajnu prednost u doba kada postupak nabavke počne (na primer, tako što mogu unapred da sami pribave robu i tako ostvare prednost po osnovu bržeg roka isporuke).
Posebni načini za suzbijanje korupcije u planiranju nabavki su sledeći:
1) standardizovanje identifikacije potreba za nabavkama kad god je to moguće (npr. da će se nabavka automobila vršiti nakon što pređu određeni broj kilometara ili dožive ozbiljno oštećenje tako da više nisu funkcionalni) čime se izbegava samovolja donosilaca odluka kod određivanja predmeta i količine nabavke u određenoj godini ili postupku;
2) obavezna priprema obrazloženja u vezi sa tim zašto je određena nabavka planirana, zašto je planirana u nekom nekonkurentnom postupku i kako se došlo do procene vrednosti nabavke;
3) interna provera planova nabavki kod naručioca;
4) objavljivanje svih relevantnih informacija koje su naručiocu poznate u vezi sa planiranim nabavkama u momentu izrade planova nabavki.
5.1.3. Korupcija u postupku javne nabavke
Tokom sprovođenja postupka javne nabavke do korupcije može doći na mnogo načina i u vezi sa svakom radnjom naručioca. Polazeći od opštih načela za borbu protiv korupcije u javnim nabavkama, mere koje će biti sprovedene se mogu podeliti na nekoliko grupa:
1) isključenje i smanjenje uticaja „ljudskog faktora” na tok postupka javne nabavke ili pojedine radnje, obaveznim korišćenjem elektronskih nabavki i elektronskih licitacija kad god postoje tehničke mogućnosti i zakonski uslovi za to;
2) utvrđivanje, prijavljivanje i efikasno rešavanje sukoba interesa kod svih lica uključenih u postupak javne nabavke, dok sama nabavka traje;
3) uvođenje delotvornih mehanizama zakonske zaštite uzbunjivača u javnom i u privatnom sektoru, koja uključuje zaštitu u slučaju upozoravanja na nepravilnosti unutar organa ili organizacije, obaveštavanje spoljnih nadzornih tela i celokupne javnosti u određenim slučajevima;
4) uvođenje krivičnog dela „nezakonitog bogaćenja” iz člana 20, Konvencije UN protiv korupcije u pravni sistem i podvrgavanje lica koja učestvuju u postupcima nabavki mogućoj odgovornosti za to krivično delo (uvećanje imovine koje se ne može objasniti zakonitim prihodima).
5.1.4. Korupcija nakon zaključenja ugovora
Do korupcije nakon zaključenja ugovora može doći u vezi sa menjanjem odredaba samog ugovora, odobravanjem ispunjenja koje nije u skladu sa ugovorom, nekorišćenjem sredstava obezbeđenja i drugih pravnih sredstava koja stoje na raspolaganju naručiocu zbog neispunjenja ugovora ili radi ćutanja naručioca o slabom ispunjenju ugovora radi zaštite poslovnih interesa ponuđača.
Polazeći od opštih antikorupcijskih načela, aktivnosti bi se mogle podeliti u sledeće grupe:
1) uređivanje sistema interne kontrole kod naručilaca pre nego što plaćanje bude odobreno i izvršeno;
2) sačinjavanje izveštaja o realizovanim nabavkama i postignutim ciljevima, i njihovo objavljivanje u okviru Završnog računa, Izveštaja o radu ili posebnog dokumenta;
3) ukidanje mogućnosti diskrecionog odlučivanja kod realizacije sredstava finansijskog obezbeđenja zbog neispunjenja ugovornih obaveza;
4) objavljivanje podataka o ponuđačima koji nisu realizovali ugovor o javnoj nabavci onako kako je bilo predviđeno na način koji će ih učiniti dostupnim svim naručiocima u budućnosti;
5) uvođenje obaveze za prijavljivanje situacija u kojima ugovor o javnoj nabavci treba da bude oglašen ništavim i obaveze pokretanje postupka za oglašavanje ugovora ništavim od strane svakog organa koji o tome dobije obaveštenje;
6) uvođenje provere pravilnosti i celishodnosti javnih nabavki u obavezni deo godišnji programa rada Državne revizorske institucije;
7) detaljno objavljivanje podataka o svim rashodima koji se plaćaju sa budžetskih rashodnih stavki koje bi po svojoj prirodi mogle da predstavljaju javne nabavke, ali se ne realizuju u postupku javne nabavke, kako bi neopravdano izuzimanje iz primene ZJN postalo lakše uočljivo;
8) obuka pripadnika policije i javnog tužilaštva u vezi sa javnim nabavkama, radi vođenja delotvornijih istraga kod krivičnih dela;
9) izmena Zakona o prekršajima kako bi se predvideo duži rok zastarevanja za prekršaje propisane ZJN;
10) obuka prekršajnih sudija radi efikasnijeg vođenja postupaka za prekršaje propisane ZJN.
5.2. Zaštita prava
5.2.1. Uvođenje efikasnijeg postupka zaštite prava
Kroz zaštitu prava u postupcima javnih nabavki moraju se, pored poštovanja osnovnih načela, poštovati i propisani rokovi za odlučivanje. Posebno na takav način bi morali da postupaju naručilac i Republička komisija za zaštitu prava kada u prvom, odnosno drugom stepenu odlučuju o podnetom zahtevu za zaštitu prava.
Pored ažurnijeg postupanja svih aktera u postupku zaštite prava, potrebno je izmeniti odredbe ZJN kako bi se sprečila zloupotreba prava ponuđača na podnošenje zahteva za zaštitu prava kao pravnog sredstva u postupku javne nabavke. Tako bi trebalo:
1) izmeniti propisanu automatsku suspenzivnost svakog podnetog zahteva koja dovodi do zadržavanja svih aktivnosti naručioca posle podnošenja zahteva za zaštitu prava – svakako bi trebalo sprečiti zaključenje ugovora o javnoj nabavci ako je podnet zahtev za zaštitu prava, ali nije potrebno onemogućiti naručioca da preduzima radnje u postupku javne nabavke koje prethode zaključenju ugovora (otvaranje, stručna ocena ponuda i donošenje odluke o izboru) jer to dovodi do nepotrebnog odugovlačenja;
2) sprečiti višestruko neuspešno osporavanje postupaka javnih nabavki od strane pojedinih ponuđača što bi se postiglo ili povećanjem iznosa takse za podnošenje zahteva za zaštitu prava ili uvođenjem određenih novčanih penala u slučaju neuspešnog osporavanja postupaka.
5.2.2. Transparentnije sprovođenje postupaka zaštite prava
Zbog značaja odluka koje se donose u postupku zaštite prava, veoma je važno omogućiti da sva akteri tog postupka pravovremeno imaju sve relevantne informacije o toku i okončanju tog postupka. Tako su i ponuđači i naručioci u prethodnom periodu ukazivali da nemaju informacije o tome od kada je počeo da teče rok za donošenje odluke, posebno od strane Republičke komisije, a imajući u vidu da su Zakonom o javnim nabavkama propisani rokovi za donošenje odluka. Takođe, ukazivano je i na to da na Portalu javnih i na zvaničnoj internet prezentaciji tog organa nema objavljenih podataka o pokrenutim upravnim sporovima protiv odluka tog organa.
U smislu navedenog, važno je izmenama ZJN propisati:
1) obavezu Republičke komisije da na svojoj internet prezentaciji vodi elektronski registar (upisnik) o postupcima zaštite prava koji su u toku, i to na taj način da se mogu dobiti informacije o tome u kojoj se fazi trenutno nalazi određeni postupak.
2) obavezu Republičke komisije da objavljuje podatake o pokrenutim upravnim sporovima protiv odluka koje donosi.
5.2.3. Efikasnija kontrola izvršenja odluka Republičke komisije
Efikasnija kontrola izvršenja odluka Republičke komisije bi doprinela smanjenju neregularnosti u postupcima javnih nabavki, ali i povećanju efikasnosti u sprovođenju tih postupaka. Jačanje mehanizama koji obezbeđuje obaveznost odluka donetih u postupku zaštite prava svakako doprinosi da oni koji sprovode postupke javne nabavke postupaju sa punom pažnjom i savesno, poštujući sve propisane odredbe i načela.
Kako bi se omogućila pravna sigurnost u postupcima javnih nabavki i delotvornost postupka zaštite prava u okviru istih, potrebno je izmenama ZJN propisati da je:
1) obaveza Republičke komisije da prati izvršenje svake svoje odluke, i da, po potrebi, obaveštava nadležne državne organe o rezultatima takvih praćenja;
2) Republička komisija ovlašćena da direktno sakcioniše nepostupanje naručioca u skladu sa nalozima sadržanim u odlukama tog organa, pre svega tako što bi podnosila zahteve za pokretanje prekršajnog postupka, ili i sama bila prvostepeni prekršajni organ.
5.3. Unapređenje praćenja i kontrole
5.3.1. Unapređenje sistema interenih kontrola u javnim nabavkama
Prema članu 81. Zakona o budžetskom sistemu (u daljem tekstu: ZBS) svi korisnici javnih sredstava dužni su da uspostave sopstveni sistem internih kontrola i odgovornosti na svim nivoima unutar organizacije. To podrazumeva da su javne nabavke važan deo sistema finansijskog upravljanja i kontrola koji mora biti na adekvatan način propraćen kako sa aspekta ZJN, tako i sa aspekta ZBS.
Sistem interne kontrole podrazumeva sveobuhvatan sistem politika, propisa, unutrašnjih akata, procedura i odgovornosti sa ciljem da se obezbedi izvršavanje poslova koji su u nadležnost korisnika javnih sredstava (naručilaca). Izvršavanje poslova korisnika javnih sredstava mora da bude u skladu sa regulativom, opisom budžeta i principom dobrog finansijskog upravljanja, kako bi se postiglo efikasno, ekonomično i namensko korišćenje sredstva, u skladu sa ZBS i ZJN, kao i integritet i pouzdanost informacija, računa i podataka.
Kod velikog broja naručilaca nedovoljno je razvijena svest rukovodilaca o upravljačkoj odgovornosti i ulozi u sprovođenju zakonskih obaveza u uspostavljanju finansijskog upravljanja i internih kontrola u svojoj organizaciji. Posledica je mali broj donetih internih akata i procedura kojima su propisani poslovni procesi ili posebne aktivnosti, a za većinu poslovnih procesa nije propisan način njihovog obavljanja i niti su definisani revizijski tragovi (opis poslovnog procesa, opis aktivnosti, lice odgovorno za sprovođenje aktivnosti i rokovi). Dalje, nedovoljan broj stručnih državnih službenika za posledicu ima preklapanje funkcija i nepoštovanje osnovnog načela podele dužnosti, pa samim tim i definisanja odgovornosti pojedinca u konkretnim poslovnim procesima ili posebnim aktivnostima.
Kako bi se unapredio sistem internih kontrola u javnim nabavkama potrebno je u narednom periodu preduzeti sledeće mere:
1) u punoj meri primenjivati sistem finansijskog upravljanja i internih kontrola kod svih naručilaca koji su po zakonu obavezni da uspostave ovaj sistem;
2) obavezati naručioce da izgrade potrebne kapacitete da bi mogli da uspostave operativan i efikasan sistem finansijskog upravljanja i internih kontrola.
Navedenim aktivnostima upravljala bi Centralna jedinica za harmonizaciju pri Ministarstvu finansija. Puna primena sistema finansijskog upravljanja i kontrola imaće za efekat da se proces donošenja odluka i odgovornost decentralizuju, tj. da se spuste na niže organizacione jedinice jer su iste, kao direktni izvršioci zadataka u svom delokrugu, u boljoj poziciji da shvate uticaj i posledice određenih odluka, nego kada se odluke donose centralizovano.
5.3.2. Unapređenje eksterne kontrole u javnim nabavkama
Efikasnost kontrolne funkcije budžetske inspekcije u oblasti javnih nabavki zavisi od broja inspektora i njihove profesionalne obučenosti u specifičnoj oblasti kao što su javne nabavke. Kako trenutno Budžetska inspekcija ne raspolaže dovoljnim brojem inspektora u odnosu na broj naručilaca koje bi potencijalno trebala da kontroliše, potrebno je jačanje kadrovskih kapaciteta Budžetske inspekcije kako bi se omogućilo unapređenje eksterne kontrole u javnim nabavkama.
5.3.3. Unapređenje sistema interne revizije u javnim nabavkama
Prema članu 82. ZBS interna revizija, kao savetodavna aktivnost koja pruža nezavisno i objektivno ocenjivanje, uspostavlja se sa svrhom da doprinese unapređenju poslovanja organizacije kroz sistematsko i kontinuirano procenjivanje i vrednovanje upravljanja rizicima, internih kontrola i upravljanja organizacijom.
Zakonom u budžetskom sistemu iz 2006. godine, uvedena je obaveza svim korisnicima javnih sredstava da uspostave decentralizovane funkcije interne revizije kao ovlašćena, organizaciono i funkcionalno nazavisna jedinica interne revizije ili interni revizor. Interna revizija u svom radu je nezavisna od delatnosti koju revidira i neposredno odgovara rukovodiocu korisnika javnih sredstava.
Procena stanja interne revizije u javnom sektoru na republičkom nivou za 2009. godinu, pokazala je da je manji broj korisnika javnih sredstava uspostavio sopstvenu jedinicu interne revizije. U većini sučajeva nisu imenovani rukovodioci interne revizije, niti su usvojene povelje i pravilnici o radu interne revizije. Organizaciona struktura i veličina odeljenja interne revizije nisu usklađeni sa potrebama korisnika javnih sredstava, niti su usvojeni srednjoročni i godišnji planovi rada interne revizije, dok se standardi i metodološka uputstva o postupanju revizora dobro razumeju tako da se usvajaju i primenjuju postepeno i parcijalno.
Kadrovski kapaciteti u oblasti revizije su nedovoljni jer je status revizora neadekvatno nagrađen. Nije retka pojava da su revizori usko profilisani, što dovodi do nepoznavanja određenih poslovnih procesa, pa samim tim i do neadekvatne revizije. Neretko su revizori deo poslovnog procesa korisnika javnih sredstava, što je nedopustivo jer ugrožava osnovni princip nezavisnosti rada revizora.
U velikom broju slučajeva revizorski izveštaji i preporuke se ne usvajaju i ne sprovode. Slično se dešava i sa naknadnim revizijama i izveštajima o rezultatima usvojenih preporuka.
Kako bi se unapredio sistem interne revizije u javnim nabavkama potrebno je u narednom periodu preduzeti sledeće mere:
1) podizanje svesti rukovodilaca o njihovoj ulozi i upravljačkoj odgovornosti, kao i značaju i koristi interne revizije i nužnosti postupanja u skladu sa preporukama revizora;
2) podizanje kapaciteta naručilaca za uspostavljanje efikasne interne revizije;
3) formiranje jedinica interne revizije kod naručilaca;
4) obezbediti nezavisnost rada revizora;
5) utvrditi obavezu internih revizora da izveste DRI kada po njihovim preporukama nije postupljeno u razumnom roku;
6) uspostaviti mehanizme za bezbednu razmenu informacija o pitanjima koja su iz oblasti interne revizije između internih revizora i zaposlenih u naručiocima, njihovih poslovnih partnera ili korisnika njihovih usluga;
7) obezebediti sprovođenje preporuka revizora.
5.3.4. Unapređenje sistema eksterne revizije u javnim nabavkama
Revizija svrsishodnosti poslovanja, pa samim tim i sprovođenja javnih nabavki, kao veoma bitnih segmenta revizije od strane DRI otežana je usled nedostataka kapaciteta, kako kadrovskih tako i tehničkih. Iz istog razloga, ograničene su mogućnosti DRI za obavljenje drugih poslova, kao što su: zauzimanje stavova, davanje mišljenja, pružanje stručne pomoći Vladi i Narodnoj skuštini, saveta korisnicima javnih sredstava itd.
Kako bi se unapredio sistem eksterne revizije u javnim nabavkama potrebno je u narednom periodu, pre svega, ojačati kadrovske kapacitete DRI.
5.3.5. Zaštita konkurencije u oblasti javnih nabavki
Jedan od strateških ciljeva koje država treba da ostvari jeste da obezbedi uslove koji će dovesti do slobodnog delovanja konkurencije u oblasti javnih nabavki. Ukoliko nisu stvoreni uslovi u kojima su ponuđači izloženi snažnoj konkurenciji, postoji visok rizik od dogovaranja između njih. Tajna međusobna koordinacija u pripremanju ponuda manifestuje se u sledećim oblicima:
1) simulirana ili fiktivna ponuda;
2) uzdržavanje od podnošenja ponude;
3) rotacija ponuda;
4) špekulativno ograničavanje ponude na pojedina geografska područija ili naručioce.
Efekat ograničene konkurencije jesu nepovoljniji uslovi kupovine za državu koji se ogledaju u višim cenama, lošijim karakteristikama, nižem kvalitetu itd. Istovremeno se podriva kredibilitet postupaka javnih nabavki kod ponuđača, tako da, u narednom periodu, neki od njih svesno odustaju od učešća, smatrajući da je unapred dogovoreno ko će dobiti posao. Na taj način, ograničavanje konkurencije vremenom postaje sve izraženije i u sve većoj meri olakšava dogovaranje između preostalog, sve manjeg broja ponuđača koji učestvuju u postupku.
Od 2003. godine do danas u Republici Srbiji je prisutan trend smanjenja broja ponuđača. Tako je u 2003. godini prosečan broj ponuđača po tenderu iznosio 8,5, dok je 2010. godine prosečan broj ponuđača po tenderu iznosio 3,5. Međunardodna iskustva pokazuju da, kada se broj ponuđača po tenderu smanji na 3 do 5, postoji visok rizik (verovatnoća) da će se oni međusobno dogovarati. Zato je važno da se pitanju otkrivanja i suzbijanja dogovaranja među ponuđačima posveti posebna pažnja u predstojećem periodu, sve dok se prosečan broj ponuđača po tenderu značajnije ne poveća.
Strateški cilj je da se stvore uslovi za efikasno delovanje konkurencije na tržištu javnih nabavki, i može se ostvariti uz pomoć dva seta mera. Prvi grupa aktivnosti usmerena je ka naručiocima koji pokušavaju da ograniče konkurenciju kako bi zaključili ugovor sa unapred odabranim (favorizovanim) ponuđačem. Najčešći modaliteti koji na strani naručioca olakšavaju „nameštanje” tendera su kada se u konkursnoj dokumentaciji „prepišu” tehničke specifikacije favorizovanog ponuđača, zatim preko referenci koje nisu u logičkoj vezi sa predmetom nabavke, potom preko kriterijuma kvaliteta koji se vrednuje subjektivno od strane članova komisije bez jasne metodologije ocenjivanja itd. Ostali ponuđači koji učestvuju u postupku javne nabavke najčešće lako mogu da prepoznaju ove oblike diskriminacije, imajući u vidu da dobro poznaju specifične uslove grane u kojoj posluju, tako da, ulaganjem zahteva za zaštitu prava, mogu da spreče ovakve pojave.
Drugi set mera za obezbeđivanje efikasne konkurencije usmeren je ka ponuđačima koji, u određenim tržišnim okolnostima, međusobnu konkurentsku borbu zamenjuju tajnim sporazumima kojima štite svoje interese, što se ogleda u višim cenama, ograničenoj i kontrolisanoj ponudi koja rezultira za kupca nepovoljnijim uslovima nabavke i odvraćanju drugih ponuđača da učestvuju u postupku javne nabavke jer procenjuju da ne mogu uspešno da se suprotstave kartelu. Da bi se sprečilo kartelsko dogovaranje među ponuđačima, potrebno je preduzeti mere koje će omogućiti naručiocima i regulatornim telima da otkriju kartelsko dogovaranje, kao što su: propisati postupanje naručioca kada otkriju dogovaranje između ponuđača uz obezbeđivanje zaštite lica koja bi prijavila takva saznanja, povećati sposobnost naručilaca za otkrivanje nameštenih ponuda, promovisati program kojim se učesnik nameštene ponude oslobađa od sankcije ili mu se sankcija umanjuje, ako nameštenu ponudu prijavi Komisiji za zaštitu konkurencije.
5.3.6. Povećanje transparentnosti u cilju suzbijanja neregularnosti
Jedna od ključnih faza pojave korupcije i ostalih neregularnosti u oblasti javnih nabavki jeste faza planiranja, pre svega iz razloga njene neuređenosti i netransparentnosti. Postupak javnih nabavki treba da bude planiran i osmišljen na način da se u najvećoj meri izbegene predvidljivost, smanji komunikacija između ponuđača, poveća broj potencijalno pouzdanih ponuđača, prikupe informacije pre pokretanja postupka javnih nabavki i pažljivo i na nediskriminatoran način izaberu kriterijumi za zaključenje ugovora.
Propisivanjem rokova, forme i sadržine godišnjih planova nabavki naručilaca, kao i obaveze blagovremenog objavljivanja planiranih nabavki na Portalu javnih nabavki, pozitivno bi se uticalo na prevenciju i suzbijanje nedozvoljenih radnji u oblasti planiranja koje se, po pravilu, najteže i otkrivaju.
Takođe, u praksi je česta pojava da naručioci za iste predmete nabavki zaključuju ugovore po veoma različitim jediničnim cenama, što ukazuje na postojanje određenih neregularnosti, odnosno neopravdano favorizovanje pojedinih ponuđača. Iz tog razloga neophodna je aktivna uloga naručioca u pripremi postupka javne nabavke, što podrazumeva: pribavljanje informacija o potencijalnim ponuđačima, njihovim proizvodima, cenama i troškovima, upoređivanje cena iz ponude sa cenama u uobičajenim poslovnim transakcijama ponuđača, pribavljanje informacija o poslednjim promenama cena, o cenama u susednoj geografskoj oblasti (regionu) i o cenama supstituta (mogućih alternativnih proizvoda), kao i informacija o prethodnim nabavkama istih ili sličnih proizvoda.
Objavljivanje podataka o jediničnim cenama na Portalu javnih nabavki bi pozitivno uticalo na sankcionisanje i prevenciju zaključivanja ugovora o javnim nabavkama po tržišno nerealno visokim cenama, odnosno na smanjenje neregularnosti i korupcije kao posledicu dogovaranja između učesnika u postupku.
Jedan od značajnih mehanizama za suzbijanje neregulatnosti u oblasti javnih nabavki, pre svega kada je reč o delu realizacije zaključenih ugovora, jeste i objavljivanje podataka o negativnim referencama na Portalu javnih nabavki. Važećim ZJN je propisano šta sve može biti dokaz o negativnoj referenci, kao i to da se mogu koristititi i dokazi do kojih je došao drugi naručilac. Na ovaj način će podaci o povredama ugovornih obaveza od strane ponuđača biti dostupni najširoj javnosti, što će biti od značaja najpre za one naručioce koji bi te informacije mogli da iskoriste i u svojim postupcima, ali i za ostalu zainteresovanu javnost.
S obzirom na navedeno, trebalo bi u izmenama ZJN propisati:
1) rokove, formu i sadržinu godišnjih planova nabavki naručilaca;
2) obavezu blagovremenog objavljivanja planiranih nabavki na Portalu javnih nabavki;
3) obavezu da naručioci, u okviru svojih kvartalnih izveštaja, dostave Upravi i podatke o jediničnim cenama za određene predmete nabavki;
4) obavezu objavljivanja informacija o realizovanim negativnim referncama na osnovu podataka prikupljenih od naručilaca;
5) da obavezan deo konkursne dokumentacije uključuje potpisanu izjavu ponuđača o nezavisno utvrđenoj ponudi;
6) da se u javnom pozivu za prikupljanje ponuda upozore ponuđači o svim sankcijama u slučaju nameštanja ponuda;
7) da se rezerviše pravo da se ne zaključi ugovor ukoliko postoji sumnja da rezultat nadmetanja nije konkurentan;
8) da se naručioci obavežu da prijave Komisiji za zaštitu konkurencije svaki primećeni indikator o nameštenoj ponudi.
5.3.7. Podizanje svesti
Vlada je izrazila spremnost da sprovodi reformu sistema javnih nabavki u skladu sa preporukama Evropske komisije (Izveštaj o napretku iz 2010. godine i Izveštaj SIGMA iz 2011. godine). Da bi se reforma brže i uspešnije sprovodila, neophodno je da kod relevantnih aktera i u javnosti postoji razumevanje zašto je ona važna i kakve koristi donosi.
Prihvatanje i podrška reformi javnih nabavki u velikoj meri zavisi od informisanosti građana i relevantnih interesnih grupa o značaju javnih nabavki, konkurencije i transparentnosti. Da bi se svest i informisanost unapredile, koriste se različiti instrumenti i mehanizmi poput kampanja za podizanje svesti, specijalizovanih informatora za naručioce, ponuđače, novinare i druge ciljne grupe, razvoj informacionih platformi i alata itd.
Veoma je važno da ciljne grupe kao što su naručioci, ponuđači i regulatorna tela u čiju nadležnost ne spadaju samo javne nabavke budu dobro upoznata sa zakonskim rešenjima u ovoj oblasti, dobrom praksom u primeni tih rešenja, kao i sa institutima koji do sada nisu bili afirmisani u Republici Srbiji, kao što su: javno-privatna partnerstva, koncesije, okvirni sporazumi itd.
Institucije koje su od ključne važnosti za sistem javnih nabavki (navedene u poglavlju Institucionalni okvir) imaju zadatak ne samo da obezbede efikasni interni protok informacija, već i da kontinuirano distribuiraju informacije drugim zainteresovanim stranama: naručiocima, ponuđačima, organizacijama civilnog društva, medijima, građanima (spoljni tok informacija). Unapređivanje komunikacije unutar sistema, kao i sa okruženjem omogućava bolju koordinaciju i uspešnije sprovođenje reformi. Pored toga, veća otvorenost sistema javnih nabavki i dostupnost informacija omogućava efikasnije praćenje i kontrolu od strane organizacija civilnog društva i medija, što ima značajan preventivni efekat na suzbijanje korupcije.
Takođe je važno podizanje svesti i informisanosti lica koja sprovode javne nabavke, a naročito službenika za javne nabavke kako bi mogli da prepoznaju oblike dogovaranja između ponuđača, kao i da se upoznaju sa mehanizmom kako da postupaju u slučaju otkrivanja ovih pojava i drugih oblika neregularnosti u postupcima javnih nabavki. Kontinuirana obuka profesionalaca u oblasti javnih nabavki (službenika za javne nabavke) koja bi obuhvatila upoznavanje sa svim sumnjivim okolnostima koje navode na zaključak da je ponuda nameštena kao i sa mehanizmima suzbijanja sofisticiranih oblika neregularnosti i korupcije od suštinskog je značaja za prevenciju tih pojava.
Strateški cilj u narednom periodu je da se podigne nivo svesti i informisanosti relevantnih ciljnih grupa, posebno u domenu sprečavanja korupcije i nameštenih ponuda. Mere koje treba da dovedu do ostvarenja strateškog cilja su:
1) uspostavljanje posebnog sistema informisanja između svih učesnika u sistemu javnih nabavki i Komisije za zaštitu konkurencije;
2) unapređenje informisanosti naručilaca i ponuđača putem specijalizovanih radionica i seminara;
3) podizanje, putem seminara, nivoa znanja službenika za javne nabavke o svim sumnjivim okolnostima koje navode na zaključak da je ponuda nameštena;
4) unapređenje informisanosti na nivou lokalnih samouprava organizovanjem novih, naprednijih seminara i radionica na osnovu modela iz 2009-2010. godine;
5) povećanje vidljivosti putem redovnog ažuriranja i unapređivanja Internet prezentacije Uprave za javne nabavke i razvoja Portala javnih nabavki;
6) podizanje svesti o načinima sprečavanja korupcije i nameštenih ponuda u sistemu javne nabavke putem javnih kampanja, okruglih stolova, seminara i brošura za ponuđače i naručioce;
7) podizanje svesti o mehanizmima sprečavanja korupcije u sistemu javne nabavke putem konferencija za štampu i specijalizovanih seminara za nevladine organizacije, kao i medije, u cilju razvoja istraživačkog novinarstva u oblasti javnih nabavki;
8) obuke i radionice namenjene različitim ciljnim grupama u okviru civilnog društva, a posebno onima koji imaju najniži stepen tolerancije prema korupciji u javnim nabavkama, kao što su mladi.
5.3.8. Alati za podizanje nivoa znanja i informisanosti
Jedan od provereno efikasnih alata za suzbijanje neregularnosti u javnim nabavkama jesu priručnici namenjeni ponuđačima i naručiocima o njihovim pravima i obavezama u sistemu javne nabavke. Imajući u vidu da su u cilju podizanja svesti i unapređivanja informisanosti naručilaca, već objavljeni priručnici: „Modeli konkursne dokumentacije za dobra, usluge i radove, „Modeli odluka i drugih akata za otvoreni, restriktivni i pregovarački postupak”, „Model plana nabavki” i „Uputstvo za otkrivanje nameštenih ponuda u postupcima javnih nabavki”, čime je zaokružen set modela dokumenata koje naručioci koriste u praktičnom radu, neophodno je nastaviti dobru praksu objavljivanja priručnika koji će pomoći ponuđačima u primeni ZJN.
Informacione platforme (u daljem tekstu: IP) su moćno sredstvo za informisanje i edukaciju zainteresovanih strana u oblasti javnih nabavki. Stoga su IP doživele punu ekspanziju u evropskim zemljama, tokom poslednje dekade. U Republici Srbiji trenutno postoje tri glavne informacione platforme koje su na raspolaganju naručiocima i ponuđačima. Prva je Internet stranica Uprave za javne nabavke (www.ujn.gov.rs) koja služi kao središnji izvor informacija o sistemu javnih nabavki. Druga je Portal javnih nabavki (http://portal.ujn.gov.rs) kojom upravlja Uprava za javne nabavke, a koja služi kao obavezna platforma za objavljivanje oglasa o javnim nabavkama, podataka o zaključenim ugovorima i odluka Republičke komisije za zaštitu prava. Treća je Portal službenih glasila Republike Srbije i baza propisa kojom upravlja JP „Službeni glasnik”. Objavljivanje oglasa na Portalu javnih nabavki je besplatno čime su ostvarene značajne uštede u odnosu na oglašavanje u pisanom obliku koje se naplaćivalo. Procena UJN je da je da su naručioci na ovaj način, do sada uštedeli na troškovima oglašavanja oko 12 miliona evra. Dnevno se, u proseku objavi oko 70 tendera, a prosečan broj posetilaca Portalu je oko 400 dnevno i taj broj je iz meseca u mesec u porastu. Portal se afirmisao kao jedinstven i sveobuhvatan izvor informacija o javnim nabavkama koje se sprovode u Republici Srbiji.
Navedeno ukazuje da su strateški ciljevi podizanje nivoa znanja interesnih strana o nadležnostima i odgovornostima svih relevantnih aktera u sistemu javnih nabavki, kao i unapređivanje informisanosti i olakšavanja pravilne primene propisa u oblasti javnih nabavki. Ti ciljevi će se ostvariti sledećim merama:
1) izradom priručnika koji će biti dostupni svim zainteresovanim stranama u pisanom i elektronskom obliku;
2) razvojem i napređivanjem Internet stranice tela i organa koji su deo sistema javnih nabavki, time što će se obogatiti novim sadržajima i funkcionalnostima;
3) stavljanjem na raspolaganje svim zainteresovanim korisnicima, preko Internet stranice organa i tela koja predstavljaju deo sistema javnih nabavki, interaktivnih alata koji će se koristiti u praktičnom sprovođenju postupaka javne nabavke.
Alati koji će pomoći u unapređivanju funkcionalnosti, su:
1) interaktivni test znanja – omogućiće korisnicima da provere svoje znanje iz javnih nabavki i da ga unaprede;
2) jedinstveni rečnik javnih nabavki i Pretraživač – omogućiće i naručiocima i ponuđačima brzu i laku pretragu javnih nabavki iz oblasti u kojoj posluju;
3) planer javne nabavke – omogućiće naručiocima da planiraju svaki korak u postupku javne nabavke i time izbegnu greške u pogledu rokova.
6. AKCIONI PLAN
Mere i aktivnosti, sa rokovima, zadacima i organima i organizacijama nadležnim za sprovođenje ove strategije sadržane su u Akcionom planu za sprovođenje akktivnosti, koji je odštampan uz ovu strategiju i čini njen sastavni deo.
7. ZAVRŠNA ODREDBA
Ovu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
05 Broj:
U Beogradu, septembra 2011. godine
V L A D A
PREDSEDNIKdr Mirko Cvetković