O B R A Z L O Ž E NJ E
I.Ustavni osnov za donošenje Zakona
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona je član 97. tač. 2, 6. i 16. Ustava Republike Srbije.
Ovim članom Ustava propisano je da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana; ustavnost i zakonitost; postupak pred sudovima i drugim državnim organima; odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava građana utvrđenih Ustavom i za povredu zakona, drugih propisa i opštih akata; amnestije i pomilovanja za krivična dela; jedinstveno tržište; pravni položaj privrednih subjekata; sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti; robne rezerve; monetarni, bankarski, devizni i carinski sistem; ekonomske odnose sa inostranstvom; sistem kreditnih odnosa sa inostranstvom; poreski sistem, kao i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa.
II. Razlozi za donošenje Zakona i ciljevi koji se njime žele ostvariti
Carinski zakon Republike Srbije donet je 2010. godine i objavljen je u „Službenom glasniku RS”, broj 18/10 od 26. marta 2010. godine, a izmene i dopune u „Službenom glasniku RS”, br. 111/12 i 29/15.
S obzirom na osnovno opredeljenje Republike Srbije da postane punopravan član STO i EU, to je obaveza usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva, uključujući i carinske propise, sa zakonodavnom regulativom Evropske unije i pravilima STO, jedna od najznačajnijih obaveza državnih organa.
Polazeći od te činjenice, ovim izmenama i dopunama izvršeno je dalje usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa propisima Evropske unije, ali i usaglašavanje sa nacionalnim propisima.
Što se tiče dopune u delu kojim je regulisana materija vođenja evidencije od strane carinskih organa, tu bismo ukazali na usklađivanje Carinskog zakona sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti, u pogledu prikupljanja ličnih i drugih podataka od strane organa koji su za to zakonom ovlašćeni u vezi sa vršenjem svoje nadležnosti, a isključivo za potrebe sprovođenja Carinskog zakona, tj. predloženim izmenama obuhvaćena su pitanja, koja, u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti, moraju biti sadržana u zakonu.
Takođe, ovim zakonom izvršene su i značajne izmene u pogledu nadležnosti za rešavanje u drugostepenom upravnom postupku. Naime, članom 12. Carinskog zakona propisano je da se protiv prvostepene odluke koju u upravnom postupku donese carinarnica može uložiti žalba Komisiji za žalbe Uprave carina. S druge strane, članom 216. Zakona o opštem upravnom postupku (Službeni list SRJ”, br. 33/97 i 31/2001 i „Službeni glasnik RS”, broj 30/2010) izričito je propisano da se za rešavanje u drugom stepenu ne može utvrđivati nadležnost u okviru organa koji je u upravnoj stvari rešavao u prvom stepenu. Predloženim izmenama u članu 12. Carinskog zakona, tj. brisanjem nadležnosti Komisije za žalbe Uprave carina i propisivanjem nadležnosti Ministarstva finansija za rešavanje u drugom stepenu, odredbe Carinskog zakona usklađene su sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku.
U delu koji se odnosi na prodaju carinske robe, Carinskim zakonom se propisuje upravljanje privremeno zadržanom robom koja je predmet carinskog prekršaja na način predviđen za imovinu proisteklu iz krivičnog dela. Ovo iz razloga što je odredbama Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela detaljnije regulisano upravljanje privremeno oduzetom imovinom.
U delu koji se odnosi na carinske povlastice, predlaže se brisanje člana 218. stav 1. tačka 1) Carinskog zakona, koji se odnosi na uvoz nove opreme bez plaćanja uvoznih dažbina. Ovo iz razloga što je odredbom člana 219. ovog zakona zakonodavac ovlastio Vladu da može da oroči primenu povlastice, odnosno odredi period u kome se navedena povlastica može koristiti. Zakonom dato ovlašćenje Vlada je iskoristila, te je ovu carinsku povlasticu, uz određene izmene u pogledu vrste i količine robe kao i postupka za ostvarivanje prava, odobravala u roku od 3. maja 2010. godine do 31. decembra 2015. godine (Odluka o određivanju robe na koju se ne plaćaju uvozne dažbine („Službeni glasnik RS”, br. 124/12, 106/13 i 143/14). U određivanju roka za primenu ove povlastice, Vlada je vodila računa da krajnji rok važenja ove mere bude do uspostavljanja pune liberalizacije trgovine u skladu sa postojećom mrežom sporazuma o slobodnoj trgovini, koja je dostignuta 1. januara 2015. godine, čime privredni subjekti i nakon isteka važenja carinske povlastice imaju mogućnost uvoza opreme po povlašćenom režimu, odnosno bez plaćanja carine. Mera je notifikovana kod Evropske komisije i s tim u vezi, preporučeno je da se više ne donosi, jer nije u skladu sa zakonodavstvom EU i da je potrebno dalje usklađivanje sa evropskim zakonodavstvom u ovoj oblasti. Stav Evropske Komisije po ovom pitanju unet je i u Godišnje izveštaje o napretku Srbije u procesu EU integracija za poglavlje 29 – Carinska unija, zaključno sa izveštajem za 2015. godinu. Takođe, prema mišljenju Komisije za kontrolu državne pomoći, carinska povlastica na uvoz nove opreme može biti u suprotnosti sa odredbama Zakona o kontroli državne pomoći („Službeni glasnik RS“, broj 51/09). Prema podacima Uprave carina, u 2015. godini, ukupna vrednost uvoza opreme uz primenu povlastice iznosila je 121.4 mil. evra, od čega je 76.6 mil. evra (63%) činio uvoz pojedinih javnih preduzeća, koja su uglavnom uvozila uređaje za filtriranje i prečišćavanje gasova, za koje je Carinskim zakonom predviđena i posebna povlastica koja se odnosi na uvoz opreme za zaštitu životne sredine, što znači da bi i bez primene ove povlastice ova oprema mogla biti uvezena bez plaćanja carine. Učešće uvoza opreme primenom povlastice u vrednosti od 121,4 mil. evra predstavlja 18,2% od ukupnog uvoza iz celog sveta.
Takođe, u pogledu ustupanja robe bez naknade izvršene su značajne promene, s obzirom da se predloženim izmenama onemogućava besplatno ustupanje državnim organima. Naime, uvidom u evidenciju izvršenog ustupanja u prethodne dve godine, uočeno je da su motorna vozila, po pravilu, ustupana državnim organima. Naime, u 2014. godini od ukupno ustupljenih 18 vozila, 17 je bilo za državne organe, dok je u 2015. godini ukupno ustupljeno 6 vozila, od toga 5 vozila državnim organima, a ovaj trend je nastavljen i u 2016. godini. Prema tome, na osnovu ovog nalaza zaključeno je da je odredba o ustupanju u druge opravdane svrhe, koja je izuzetak i koju bi trebalo samo izuzetno dozvoljavati, postala pravilo, čime je dovedena u pitanje i sama svrha ustupanja i zbog toga, predložena je izmena člana 289. Carinskog zakona.
III. Objašnjenje osnovnih instituta
U članu 1. Zakona briše se tačka 3) stava 2. u članu 4. Carinskog zakona, iz razloga usklađivanja sa propisima koji su u nadležnosti Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti.
Članom 2. Zakona dodaje se i nova tačka 2a) u članu 5. stav 1. Carinskog zakona, koja sadrži definiciju privrednog subjekta, kao pravnog lica ili preduzetnika koji su, u skladu sa svojim poslovanjem, uključeni u aktivnosti obuhvaćene carinskim propisima. Dalje, u tački 29) alineja treća posle reči: „bezbednost” dodaju se reči: „i sigurnost”, a u tački 30) posle reči: „propisivanje” dodaju se reči: „i preduzimanje”.
U članu 3. Zakona izvršene su izmene u članu 7. Carinskog zakona, a kao posledica izmena člana 12. Carinskog zakona.
Članom 4. Zakona vrši se terminološko usklađivanje u članu 8. stav 1. Carinskog zakona i to kao posledica izmena u članu 5.
Članom 5. Zakona, najpre, izvršene su terminološke izmene u članu 10. Carinskog zakona, zatim, precizirana su postojeća ovlašćenja za Vladu, a dodata su i nova.
Članom 6. Zakona menja se član 12. Carinskog zakona, tj. briše se nadležnost Komisije za žalbe Uprave carina, a propisuje nadležnost Ministarstva finansija za rešavanje u drugom stepenu.
Izmene predviđene članom 7. Zakona tiču se člana 19. Carinskog zakona, a posledica su izmena izvršenih u članu 12. Carinskog zakona.
U članu 8. Zakona izvršene su izmene u članu 21. Carinskog zakona, a radi usklađivanja sa Zakonom o budžetskom sistemu, s obzirom da naknade iz pomenutog člana Carinskog zakona, po svojoj suštini, predstavljaju takse za javne usluge, u smislu člana 17. Zakona o budžetskom sistemu.
Članom 9. Zakona dodaje se novi član 24a Carinskog zakona, radi usklađivanja sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti. Naime, trenutno važeći Carinski zakon ne formuliše prikupljanje ličnih podataka, te je predloženim izmenama Carinskog zakona, tj. dodavanjem novog člana 24a predmetno pitanje pomenuto, definisanjem norme koja upućuje na primenu Zakona o zaštiti podataka o ličnosti. Takođe, u istom članu posebno je obrađena i obrada ličnih podataka osoba sa invaliditetom.
U članu 10. Zakona izvršene su izmene u članu 25. Carinskog zakona, a radi usklađivanja sa propisima kojim se uređuje tajnost podataka i zaštita poslovne tajne, odnosno kojima se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Članom 11. Zakona menja se član 29. Carinskog zakona. Predloženim izmenama ujednačavaju se obaveze svih državnih organa u pogledu plaćanja uvoznih dažbina za robu nad kojom nije sproveden carinski postupak.
Članom 12. Zakona vrše se terminološke izmene u članu 47a Carinskog zakona.
Članom 13. Zakona menja se član 73. Carinskog zakona radi terminološkog usklađivanja sa Carinskim zakonom Evropske Unije.
Odredbom člana 14. Zakona dodaje se novi stav u članu 103. Carinskog zakona koji se odnosi na sprovođenje naknadne kontrole deklaracije od strane carinskog organa. Sprovođenje naknadne kontrole od strane carinskog organa u odnosu na sprovođenje inspekcijskog nadzora ima svoje specifičnosti i odredbe Zakona o inspekcijskom nadzoru ne mogu se u potpunosti primeniti na postupak vršenja naknadne kontrole. Zbog toga, predložena je shodna primena propisa kojima je regulisano sprovođenje inspekcijskog nadzora. Članom 103. Carinskog zakona dato je ovlašćenje carinskim organima da vrše naknadnu kontrolu, a pitanja koja se tiču samog sprovođenja postupka, tzv. proceduralna pitanja, kao što su pokretanje postupka, rok za sprovođenje i slično, mogu biti regulisana shodnom primenom Zakona o inspekcijskom nadzoru.
U članu 15. Zakona vrši se tehnička ispravka u članu 104. stav 2. Carinskog zakona.
U članu 16. Zakona vrše se terminološke promene u članu 108. stav 1. Carinskog zakona, tako što se reč: „razlozi” zamenjuje rečju: „uslovi”.
Čl. 17 – 21. Zakona vrše se terminološke izmene u članovima Carinskog zakona koje se tiču sprovođenja postupka tranzita (spoljnog i unutrašnjeg). Takođe, u članu 20. Zakona propisana su nova ovlašćenja za Vladu u pogledu polaganja obezbeđenja u postupku tranzita.
Odredbama čl. 22 – 31. Zakona menjaju se čl. 191, 193, 195, 196, 197, 199, 200, 201, 203. i 204. Carinskog zakona koje se odnose na postupak sa robom u slobodnim zonama i slobodnim skladištima, a radi usklađivanja sa regulativom Evropske unije, i to: opšte odredbe, odredbe u pogledu carinskog nadzora, dopremanja robe, rada slobodnih zona i slobodnih skladišta, uslova za obavljanje privredne delatnosti u slobodnoj zoni ili slobodnom skladištu, posebnih uslova, evidencija, carinske vrednosti i postupanja sa domaćom robom koja podleže merama poljoprivredne politike.
Članom 32. Zakona briše se član 216. stav 1. tačka 6) Carinskog zakona koji se odnosi na oslobođenje od plaćanja uvoznih dažbina domaćih i stranih državljana na lekove za ličnu upotrebu koje primaju iz inostranstva u pošiljkama. Ovom izmenom vrši se usklađivanje sa nacionalnim propisima, tačnije sa Zakonom o lekovima i medicinskim sredstvima („Službeni glasnik RS” br. 30/10 i 107/12). Naime, članom 134. tačka 9) ovog zakona izričito je propisano da je zabranjen promet leka poštom, osim slanja uzoraka leka u skladu sa ovim zakonom. Saglasno članu 192. istog zakona, promet medicinskih sredstava obuhvata promet na veliko i promet medicinskih sredstava na malo u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za sprovođenje ovog zakona. Pri čemu, promet medicinskih sredstava na veliko, prema članu 193. ovog zakona, jeste nabavka, skladištenje, distribucija, uvoz i izvoz medicinskih sredstava, koji može da obavlja pravno lice koje je od ministarstva nadležnog za poslove zdravlja dobilo dozvolu za promet medicinskih sredstava na veliko.
Takođe, članom 32. Zakona brišu se tač. 12) – 15) u članu 216. Carinskog zakona, a dodaje se nova tačka 11a). Tač. 12) – 15) u članu 216. bila su propisana različita oslobođenja od plaćanja uvoznih dažbina za osobe sa invaliditetom, odnosno za njihove organizacije, u zavisnosti od vrste robe koju uvoze. Novim zakonskim rešenjem, tj. dodavanjem tačke 11a), a brisanjem postojećih tač. 12) – 15), na jedan uopšten način formulisano je oslobođenje od plaćanja uvoznih dažbina za osobe sa invaliditetom, odnosno njihove organizacije, na predmete posebno namenjene za obrazovanje, zapošljavanje ili poboljšanje društvenog položaja tih osoba, kao i na rezervne delove, komponente ili dodatke koji su posebno napravljeni za te proizvode. Ovakvim rešenjem se želelo omogućiti osobama sa invaliditetom da i dalje uživaju povlasticu u vidu oslobođenja od plaćanja uvoznih dažbina prilikom uvoza predmeta koji su u neposrednoj vezi sa upotrebom od strane ovih osoba i koji su u funkciji poboljšanja njihovog položaja. S druge strane, novim zakonskim rešenjem putnički automobil i druga motorna vozila (tačka 13. u članu 216. Carinskog zakona) isključena su iz oslobođenja. Ovde treba posebno naglasiti da u vreme uvođenja ove carinske povlastice u Republici Srbiji nisu bili na snazi sporazumi o slobodnoj trgovini, pa je uvoz putničkih automobila uz oslobođenje od plaćanja uvoznih dažbina za osobe sa invaliditetom, bio moguć samo na osnovu Carinskog zakona. U međuvremenu, Republika Srbija je potpisala niz sporazuma o slobodnoj trgovini, čime se obavezala da podstiče međusobnu preferencijalnu trgovinu sa državama, odnosno carinskim teritorijama sa kojima su ti sporazumi zaključeni. S obzirom da je puna liberalizacija trgovine, u skladu sa postojećom mrežom sporazuma o slobodnoj trgovini, dostignuta 1. januara 2015. godine, to više nema mesta da osobe sa invaliditetom uvoze putničke automobile i druga motorna vozila uz oslobođenje od plaćanja uvoznih dažbina po osnovu Carinskog zakona, jer postoji mogućnost da se putnički automobili i druga motorna vozila uvoze bez plaćanja carine iz zemalja sa kojima imamo sporazume. Takođe, predloženu izmenu u članu 216. potrebno je izvršiti i radi daljeg usklađivanja sa evropskim zakonodavstvom u ovoj oblasti.
Članom 33. Zakona briše se član 218. stav 1. tačka 1) Carinskog zakona kojim je bilo propisano da se uvozne dažbine ne plaćaju na novu opremu koja se ne proizvodi u zemlji, koja se uvozi za novu ili proširenje postojeće proizvodnje, modernizaciju proizvodnje, uvođenje nove odnosno osavremenjavanje postojeće tehnologije, osim putničkih motornih vozila i aparata za igru na sreću. Ovo iz razloga što je odredbom člana 219. ovog zakona zakonodavac ovlastio Vladu da može da oroči primenu povlastice, odnosno odredi period u kome se navedena povlastica može koristiti. Zakonom dato ovlašćenje Vlada je iskoristila, te je ovu carinsku povlasticu, uz određene izmene u pogledu vrste i količine robe kao i postupka za ostvarivanje prava, odobravala u roku od 3. maja 2010. godine do 31. decembra 2015. godine (Odluka o određivanju robe na koju se ne plaćaju uvozne dažbine („Službeni glasnik RS”, br. 124/12, 106/13 i 143/14). U određivanju roka za primenu ove povlastice, Vlada je vodila računa da krajnji rok važenja ove mere bude do uspostavljanja pune liberalizacije trgovine u skladu sa postojećom mrežom sporazuma o slobodnoj trgovini, koja je dostignuta 1. januara 2015. godine, čime privredni subjekti i nakon isteka važenja carinske povlastice imaju mogućnost uvoza opreme po povlašćenom režimu, odnosno bez plaćanja carine. Mera je notifikovana kod Evropske komisije i s tim u vezi, preporučeno je da se više ne donosi, jer nije u skladu sa zakonodavstvom EU i da je potrebno dalje usklađivanje sa evropskim zakonodavstvom u ovoj oblasti. U 2016. godini prosečna nominalna stopa carine je na nivou 2010. godine i iznosi 5,71 %, međutim, prosečna primenjena stopa carine u 2016. godini 2,62% što je rezultat primene sporazuma o slobodnoj trgovini.
Članom 34. Zakona vrše se izmene u članu 281. Carinskog zakona, a kao posledica izmena izvršenih u članu 12. Carinskog zakona.
Član 35. Zakona kojim se dodaje novi član 287a Carinskog zakona, u vezi je sa članom 9. Predloga zakona, kojim se dodaje novi član 24a. Naime, i jedan i drugi član se odnose na evidencije koje vode carinski organi, s tim što se član 287a odnosi na evidenciju carinskog organa u vezi sa zaštitom prava intelektualne svojine na granici. Navedenu izmenu bilo je potrebno izvršiti radi usklađivanja sa odredbama Evropske unije, ali i radi usklađivanja sa odredbama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti.
U članu 36. Zakona izmenjen je član 288. Carinskog zakona, koji se odnosi na prodaju robe. Naime, prodaja robe vrši se, po pravilu, javnom prodajom, nakon ispunjenja uslova predviđenih ovim zakonom. U stavu 2. člana 288. predviđeni su izuzeci od ovog pravila, pa tako, carinski organ može, bez javne prodaje, odmah prodati lako kvarljivu robu i žive životinje. Izmenama u ovom članu predlaže se se proširenje primene ove odredbe i na naftu i derivate nafte. Takođe, predlaže se dodavanje novog stava u ovom članu, kojim se propisuje da će se na upravljanja tom robom shodno primenjivate odredbe Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela.
Članom 37. Zakona menja se član 289. Carinskog zakona, koji se odnosi na besplatno ustupanje i uništenje strane robe, a kojim se predviđa da se strana roba može besplatno ustupiti ustanovama kulture koje su odgovorne za zaštitu kulturnih dobara, humanitarnim organizacijama i drugim korisnicima humanitarne pomoći. Predloženim rešenjem, najpre, izvršene su izmene terminološke prirode, umesto izraza: „ustupanje bez naknade” upotrebljen je izraz: „besplatno ustupanje”. Takođe, izmenama u ovom članu onemogućeno je besplatno ustupanje državnim organima, kako je do sada bilo propisano. Izmena ovog člana urađena je u cilju daljeg usklađivanja sa Carinskim zakonom Evropske unije.
Članom 38. Zakona vrši se izmena člana 295. Carinskog zakona. Ovom izmenom predviđene su strože novčane kazne kojim će se kazniti pravno lice, tako umesto kazne od 100.000 dinara, pravno lice kazniće se novčanom kaznom od 200.000 dinara, preduzetnik, umesto 50.000 dinara, novčanom kaznom od 100.000 dinara, a fizičko lice i odgovorno lice u pravnom licu umesto 10.000 dinara, kazniće se novčanom kaznom od 20.000 dinara. Ove izmene su posledica izmena Zakona o prekršajima. Takođe, izmenama u članu 295. Carinskog zakona preformulisana je radnja prekršaja iz tačke 5), odnosno tačke 7a) ovog člana.
U članu 39. Zakona formulisane su prelazne odredbe.
U članu 40. Zakona nalaze se završne odredbe kojima je propisano da Komisija za žalbe Uprave carina prestaje da radi, te da njene zaposlene, prava i obaveze, predmete i arhivu preuzima Ministarstvo finansija.
Članom 41. Zakona propisano je da zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, a da će se primenjivati tridesetog dana od dana stupanja na snagu. Istim članom propisana je i odložena primena za čl. 3, 6, 7. i 34.
IV. Finansijska sredstava potrebna za sprovođenje zakona
Za sprovođenje ovog zakona nisu potrebna finansijska sredstva iz budžeta Republike.
V. Razlozi za donošenje Zakona po hitnom postupku
Ovim zakonom vrši se usklađivanje Carinskog zakona sa drugim propisima koji su od uticaja na postupanje carinskih organa, kao što su Zakon o prekršajima, Zakon o inspekcijskom nadzoru, Zakon o zaštiti podataka o ličnosti i drugi. Kako ne bi došlo do kolizije propisa koji su od značaja za postupanje carinskih organa, to je potrebno usvojiti izmene Carinskog zakona u najkraćem mogućem roku.
Takođe, u kontekstu evrointegracija i obaveza koje je Republika Srbija preuzela u vezi sa tim, a imajući u vidu činjenicu da se predloženim izmenama Carinskog zakona vrši dalje usklađivanje sa carinskim propisima Evropske Unije, to je neophodno predložene izmene usvojiti u što kraćem roku.