O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje Zakona o postupku utvrđivanja statusa novorođene dece za koju se sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbiji sadržan je u članu 97. tačka 2. Ustava Republike Srbije, kojim je propisano da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, postupak pred sudovima i drugim državnim organima. Ustavni osnov sadržan je i u tački 16. istog člana Ustava, kojim je propisano da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Evropski sud za ljudska prava u Strazburu je 26. marta 2013. godine objavio presudu u predmetu Zorica Jovanović protiv Republike Srbije, kojom je utvrdio da je imenovanoj podnositeljki predstavke povređeno pravo na porodični život iz člana 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Istom presudom, sud je obavezao Republiku Srbiju da isplati podnositeljki predstavke odgovarajući iznos na ime naknade nematerijalne štete. Takođe, obavezao je Republiku Srbiju da sprovede i određene mere opšte prirode, odnosno da u roku od jedne godine od pravnosnažnosti njegove presude preduzme odgovarajuće mere radi ustanovljavanja mehanizma koji bi omogućio svim roditeljima da u sličnim situacijama dobiju odgovarajuće odgovore i odgovorajuću naknadu. Pri tome, ovaj proces trebalo bi da nadzire nezavisno telo sa odgovarajućim ovlašćenjima, da bi mogli da se daju verodostojni odgovori o sudbini svakog deteta, i ponudi odgovarajuća naknada.
Radi izvršavanja obaveze Republike Srbije po navedenoj presudi Evropskog suda za ljudska prava potrebno je da se donese zakon koji propisuje poseban postupak za utvrđivanje činjenica o statusu novorođene dece za koju se sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbiji, utvrdi nadležnost državnih organa u tom postupku i istovremeno odredi pravična naknada ako bude utvrđeno da je povređeno pravo na porodični život roditelja novorođenog deteta. Imajući u vidu Ustavni položaj sudova, kao nezavisnih i samostalnih državnih organa, i sudija, kao jedinih i izvornih protagonista sudske vlasti, roditeljima (i drugim predlagačima određenim Zakonom) novorođene dece za koje postoji sumnja da su nestala iz porodilišta omogućava se da u posebnom sudskom postupku pokušaju da saznaju istinu o tome šta se desilo sa nestalim novorođenim detetom i ostvare pravo na pravičnu naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na porodični život. Rešenje da se postupak vodi pred sudom jeste i najcelishodnije, budući da bi obrazovanje novog državnog organa zahtevalo dodatna sredstva i vreme i time prolongiralo ostvarenja zahteva roditelja.
III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENJA
Zakon sadrži pet glava, i to: opšte odredbe (prva glava), organi nadležni za sprovođenje zakona (druga glava), načela postupka (treća glava), postupak (četvrta glava) i prelazne i završne odredbe (peta glava).
Član 1. Zakona je uvodna odredba kojom se određuje predmet zakona, a to je uređenje postupka u kome se utvrđuju činjenice o statusu novorođene dece za koju se sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbiji, kao i postupka u kome se dosuđuje pravična naknada nematerijalne štete u slučaju kada je povređeno pravo na porodični život.
Članom 2. Zakona propisuje se njegov cilj. Sa jedne strane, cilj zakona je utvrđivanje svih činjenica na osnovu kojih se može utvrditi istina o statusu dece za koju se sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbije. Te činjenice se utvrđuju na osnovu dokaza izvedenih u sudskom postupku, a na osnovu podataka koji se prikupe od državnih i drugih organa, kao i podataka prikupljenih od roditelja i drugih lica. Sa druge strane, cilj zakona je i ispunjenje međunarodnih obaveza Republike Srbije koje slede iz presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Jovanović protiv Srbije (broj predstavke 21794/09) u delu koji se odnosi na uspostavljanje nezavisnog mehanizma koji će omogućiti svim roditeljima u sličnim situacijama da saznaju punu istinu u pogledu statusa novorođene dece za koje postoji sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbiji, kao i da ostvare pravo na odgovarajuću naknadu.
U drugoj glavi Zakona (čl. 3. do 5) određena je nadležnost organa za sprovođenje zakona. Nadležni organ pred kojim se utvrđuje status novorođene dece za koju se sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbiji je sud (viši i apelacioni), a u okviru ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove određuju se policijski službenici koji su posebno obučeni za nestalu novorođenčad iz porodilišta u Republici Srbiji i koji će obavljati neophodne istražne radnje po zahtevu suda.
Članom 3. Zakona određena je stvarna i mesna nadležnost suda. Za vođenje postupka u prvom stepenu, u kome se utvrđuju činjenice o statusu novorođene dece u Republici Srbiji stvarno su nadležna četiri viša suda, i to za područje četiri apelaciona suda. Radi efikasnosti sudskog postupka, predviđeno je da su za ovaj postupak nadležni viši sudovi koji imaju isto sedište kao i apelacioni sudovi. Njihova mesna nadležnost zasniva se prema mestu u kojem se nalazi (ili se nalazilo) porodilište u kome je rođeno dete za koje se sumnja da je nestalo. Takođe, mesna nadležnost se određuje i prema mestu prebivališta ili boravišta predlagača. Izberiva mesna nadležnost predviđa se kako bi se što širem krugu lica omogućilo da pokrenu sudski postupak. Žalbena nadležnost pripada apelacionim sudovima (član 24).
Članom 4. Zakona određuje se funkcionalna nadležnost sudova. Predviđeno je da u prvom stepenu (u višem sudu) postupak vodi i odluke donosi sudija pojedinac, dok u drugom stepenu (u apelacionom sudu) po žalbi postupa i odluke donosi veće sastavljeno od troje sudija.
Članom 5. Zakona predviđa se da sprovođenje istražnih radnji u postupku, a na zahtev suda, obavljaju posebno obučeni policijski službenici za nestalu novorođenčad iz porodilišta u Republici Srbiji. Policijski službenici postupaju prema zakonu kojim se uređuju ovlašćenja policijskih službenika. Prema tome, ne planira se zapošljavanje novih ljudi u Ministarstvo unutrašnjih poslova.
U trećoj glavi Zakona (čl. 6. do 10) propisana su načela sudskog postupka u kome se utvrđuje status novorođene dece za koje se sumnja da su nestala u porodilištima u Republici Srbiji.
Članom 6. Zakona propisano je načelo dispozicije. Ovo načelo predviđa da se postupak pokreće isključivo predlogom predlagača, koji se podnosi nadležnom višem sudu. Bez predloga ovlašćenog predlagača, ni postupak ne može otpočeti.
Član 7. Zakona bliže uređuje istražno načelo koje se primenjuje u ovom sudskom postupku. Ovo načelo pre svega podrazumeva mogućnost suda da samostalno utvrđuje činjenice koje su relevantne za postupak, iako one nisu iznete u predlogu kojim je postupak pokrenut, niti su ih izneli oni koji učestvuju u postupku, kao i da može da odredi izvođenje dokaza koje niko nije predložio. Dakle, postupak se odlikuje punom primenom načela materijalne istine. Neophodno je omogućiti sudu da što efikasnije sprovede postupak i što lakše dopre do istine o statusu nestale dece. Stav 2. istog člana predviđa obavezu državnih i drugih organa, kao i fizičkih i pravnih lica, da na zahtev suda dostave dokaze i podatke koji su sudu neophodni. Kako bi sud mogao da pribavi sve neophodne podatke i dokaze propisan je rok u kome se dokazi moraju dostaviti, kao i ovlašćenje suda da novčano kazni fizičko ili odgovorno lice, odnosno pravno lice, ako traženi podaci i dokazi ne budu dostavljeni u propisanom roku.
Članom 8. Zakona (načelo hitnosti) predviđena je obaveza suda da postupak vodi bez odlaganja, kao i da pri određivanju rokova mora da vodi računa o hitnosti postupka, a sve u cilju da se postupak okonča u najkraćem mogućem roku.
Imajući u vidu činjenice koje se utvrđuju u postupku, članom 9. Zakona (načelo poverljivosti) predviđeno je da je u postupku isključena javnost, pri čemu se daje mogućnost da na zahtev predlagača postupak ili njegov deo može biti otvoren za javnost. Sud, predlagač i svi drugi koji učestvuju u postupku imaju obavezu čuvanja tajnosti podataka koji su prikupljeni u postupku kada on nije bio otvoren za javnost. Takođe, radi zaštite podataka koji se spoznaju u postupku, predviđeno je da se postupak sprovodi uz punu primenu propisa koji uređuju zaštitu podataka o ličnosti, odnosno tajnost podataka.
Član 10. Zakona (načelo saslušanja predlagača i lica koja učestvuju u postupku) obavezuje sud da omogući pre svega predlagaču, kao i ostalim učesnicima u postupku, da se izjasne o tvrdnjama, procesnim radnjama i predlozima ostalih učesnika u postupku. Time se ne štiti samo ravnopravnost u postupku, već se postavljaju osnove da se lakše dođe do istine o statusu nestale dece.
Četvrta glava Zakona (čl. 11. do 25) uređuje postupak pred sudom. Ova glava sadrži: opšte odredbe, odredbe o pokretanju postupka, odredbe o toku postupka, odredbe o odlučivanju suda, kao i odredbe o postupku po žalbi.
U okviru opštih odredaba (čl. 11. do 13), predviđeno je da je učesnik u postupku isključivo predlagač (član 11. stav 1), jer je postupak jednostranački (član 13). Ostali koji učestvuju u ovom postupku (državni i drugi organi) predstavljaju pre svega izvore dokaznih sredstva i nisu učesnici u postupku u smislu u kome im to svojstvo pridaje član 3. Zakona o vanparničnom postupku (član 11. stav 2). Zakon zato izbegava da koristi vanparnični pojam „učesnika u postupku” i koristi sintagmu „oni koji učestvuju u postupku” i slično, da bi se ta bitna razlika naglasila i na terminološkom planu (iako je izričito navedena i u članu 11. stav 2). U postupku se primenjuju pravila vanparničnog postupka, time se shodno primenjuje i zakon koji uređuje parnični postupak, ako Zakonom nije drugačije propisano (član 13).
Da bi se olakšao pristup sudu, prema članu 12. Zakona, predviđeno je da je predlagač oslobođen od plaćanja sudske takse, uz mogućnost pružanja besplatne pravne pomoći predlagaču, i to postavljanjem punomoćnika koji je advokat. Punomoćnik se postavlja na zahtev predlagača i u ovom slučaju troškovi za pruženu pravnu pomoć podaju na teret sredstava suda (član 12. stav 2).
Sudski postupak se pokreće podnošenjem predloga za utvrđivanje činjenica o statusu novorođenog deteta od strane predlagača za koje se sumnja da je nestalo iz porodilišta u Republici Srbiji (član 14. stav 1). To je formalni naziv predloga. Pravo da podnese predlog ima najpre roditelj nestalog deteta (član 14. stav 2). Ako nijedan od roditelja nije živ ili nije poslovno sposoban, predlog mogu podneti najbliži srodnici novorođenog deteta (brat, sestra, deda ili baba deteta) – član 14. stav 3. Zakona. Za podnošenje predloga, ali samo od strane roditelja, neophodno je ispunjenje jedne procesne pretpostavke za vođenje postupka, a to je da se roditelj ranije obraćao državnim organima ili porodilištu o statusu deteta za koje se sumnja da je nestalo iz porodilišta, i to do 9. septembra 2013. godine, kada je nastupila pravnosnažnost presude Evropskog suda za ljudska prava o kojoj je bilo reči (član 14. stav 2). Njeno odsustvo trebalo bi da se sankcioniše odbacivanjem predloga. Navedena procesna pretpostavka ne važi i za ostale predlagače.
U članu 15. Zakona propisana je sadržina predloga kojim se pokreće postupak. Reč je o podacima koji su sudu neophodni da bi mogao da otpočne postupak u kome se utvrđuju činjenice o statusu novorođenog deteta za koje se sumnja da je nestalo u porodilištima u Republici Srbiji uz koje se prilažu isprave i drugi dokazi koji potkrepljuju te podatke. Ti podaci su sledeći: ime i prezime, prebivalište ili boravište predlagača, činjenični opis koji sadrži vreme rođenja deteta, naziv i adresu porodilišta u kome je dete rođeno, način na koji je saopštena smrt deteta, navode o tome da li je predlagaču ili drugom licu ponuđeno da vidi ili preuzme posmrtne ostatke deteta, navode o tome da li je predlagaču ili drugom licu saopšteno da je izvršena obdukcija posmrtnih ostataka deteta, podatke koje je predlagač saznao o sahranjivanju posmrtnih ostataka deteta, podatke o upisima u bolničku evidenciju i matične knjige, medicinsku dokumentaciju i druge navode značajne za postupak. Pored toga, predlog mora da sadrži i zahtev da se utvrdi status nestalog deteta (bez toga zahteva predlog je nepotpun); može, ali ne mora da sadrži i zahtev za određivanje pravične naknade za nematerijalnu štetu zbog povrede prava na porodični život (član 15. stav 2).
Budući da je cilj Zakona efikasno utvrđivanje činjenica o statusu dece za koju se sumnja da su nestala, i ispunjenje obaveza Republike Srbije po navedenoj presudi Evropskog suda za ljudska prava, određen je i krajnji rok do kojeg se može pokrenuti postupak pred sudom (sudu podneti predlog), a to je šest meseci od dana stupanja Zakona na snagu (član 16). I ovde je reč o procesnoj pretpostavci za vođenje postupka.
Kada je u pitanju dokazni postupak, prema članu 17. Zakona, sud je ovlašćen da u ovom postupku izvede sva dokazna sredstva koji su predviđena Zakonom o parničnom postupku. Kada sud oceni da je to potrebno, zbog izvođenja dokaza, odnosno radi razjašnjenja ili utvrđivanja bitnih činjenica, zakazuje ročište; on ga može, ali ne mora zakazati kada smatra da je održavanje ročišta potrebno iz drugih opravdanih razloga (član 19). Posebnost položaja svedoka i veštaka ogleda se u njihovoj nemogućnosti da uskrate svedočenje ili veštačenje, a svedok nema pravo ni da uskrati odgovor na pojedino pitanje (član 18). Kada se svedok ne odazove sudskom pozivu ili se bez odobrenja suda ili opravdanih razloga udalji s smesta gde treba da bude saslušan, sud je, za razliku od parničnog postupka, dužan da odmah naredi da se prinudno dovede i da ga istovremeno novčano kazni. Zbog uskraćivanja svedočenja ili odgovora na pojedina pitanja, sud je dužan da novčano kazni svedoka (u parničnom postupku on to može učiniti, ali ne mora). Slične odredbe važe i za veštaka. Pojačanom odgovornošću svedoka i veštaka dobija se na brzini postupka i doprinosi punijoj primeni načela materijalne istine u ovom posebnom postupku.
Sudu se dostavlja različita dokumentacija državnih i drugih organa i fizičkih i pravnih lica, i on može iz njene analize steći osnove sumnje da je izvršeno neko krivično delo. Ako se krivično delo goni po službenoj dužnosti, članom 20. Zakona predviđena je obaveza suda da odmah podnese krivičnu prijavu nadležnom javnom tužiocu.
Prvostepeni postupak sud okončava rešenjem, kojim odlučuje o tome da li je predlog osnovan (član 21. stav 1). Sud najpre, može utvrditi da predlog nije osnovan. Rešenjem kojim usvaja predlog sud utvrđuje status nestalog deteta, na taj način što utvrđuje činjenice o smrti deteta ili, ako njih ne može da utvrdi (ne može da se utvrdi da je dete mrtvo), utvrđuje činjenice koje objašnjavaju šta se sa nestalim detetom dogodilo (član 21. stav 2). Ako ni to nije moguće utvrditi, sud donosi rešenje kojim konstatuje da nije moguće utvrditi status nestalog deteta (član 21. stav 3).
Član 22. Zakona uređuje pravičnu novčanu naknadu. Reč je o naknadi koja se određuje predlagaču za nematerijalnu štetu zbog povrede prava na porodični život. Dosuđuje se u dva slučaja: ako je sud usvojio predlog (i utvrdio činjenice o smrti nestalog deteta ili utvrdio činjenice koje objašnjavaju šta se sa nestalim detetom dogodilo), ali i ako sud nije usvojio predlog, ali je doneo rešenje kojim konstatuje da nije moguće utvrditi status nestalog deteta. U ovom poslednjem slučaju novčana naknada dosuđuje se zbog nemoći države da predlagaču pruži istinu o tome šta se sa nestalim detetom dogodilo. Ako usvoji zahtev za plaćanje pravične novčane naknade, sud određuje i koja organizacija, ustanova ili organ jeste odgovoran za nestanak deteta.
Kada je u pitanju visina pravične naknade koju, po slobodnoj oceni (imajući u vidu sve okolnosti slučaja) određuje sud (član 23), polazeći od visine naknade koju je odredio Evropski sud za ljudska prava u navedenoj presudi, kao i mogućnostima budžetskih sredstava Republike Srbije, Zakonom je utvrđena gornja granica iznosa pravične naknade. Istovremeno, a imajući u vidu da se pravična naknada odnosi samo na nematerijalnu štetu, dosuđivanje pravične naknade ne utiče na pravo predlagača da naknadu materijalne štete ostvari u parničnom postupku pred nadležnim sudom.
U uređenju drugostepenog postupka (čl. 24. i 25) predviđeno je da predlagač može da izjavi žalbu protiv rešenja višeg suda u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja. Žalba se podnosi nadležnom apelacionom sudu, preko višeg suda. Žalba je moguća i ako je predlagač zadovoljan činjeničnim utvrđenjem suda, ali nije zadovoljan visinom dosuđene pravične naknade (član 24. stav 1). Drugostepenim rešenjem nadležni apelacioni sud može žalbu odbiti i potvrditi prvostepeno rešenje ili žalbu uvažiti i istovremeno preinačiti prvostepeno rešenje (član 25. stav 2) (razume se, on može i odbaciti žalbu iz svih razloga koji su predviđeni Zakonom o parničnom postupku). Apelacioni sud ne može predmet vratiti višem sudu na ponovno postupanje, što znači da se njegovom odlukom postupak okončava (član 25. stav 3). Revizija nije dozvoljena, zbog prirode postupka i pravila postupka koja se primenjuju (član 25. stav 4).
Petu glavu Zakona čini završna odredba. Propisano je da Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA PRIMENU ZAKONA
Za primenu ovog zakona biće potrebno obezbediti dodatna finansijska sredstva u budžetu Republike Srbije u ukupnom iznosu od 876.000.000 dinara i to: 70.000.000 dinara za pokriće troškova sudskog postupka i 806.000.000 dinara za isplatu pravične naknade nematerijalne štete. Sredstva koja su potrebna za primenu ovog zakona obezbediće se u budžetu Republike Srbije za 2017. i 2018. godinu.
Rezultat sudskog postupka može biti i odluka o povređenom pravu na porodični život predlagača, a zakonom je, za takve slučajeve, propisana gornja granica iznosa pravične naknade (dinarska protivvrednost iznosa od 10.000 evra), koji je adekvatan iznosu koji je Evropski sud za ljudska prava dosudio podnosiocu pritužbe. Reč je o naknadi koja se određuje predlagaču za nematerijalnu štetu zbog povrede prava na porodični život ili zbog toga što nije moguće utvrditi položaj nestalog deteta. Naravno, naknada se dosuđuje ako je predlagač istakao zahtev za pravičnu naknadu.
Prema raspoloživim podacima, broj roditelja koji su se ranije, u zakonom propisanom periodu, od 1. januara 1970. godine pa do 9. septembra 2013. godine, kada je nastupila pravnosnažnost presude Evropskog suda za ljudska prava, obraćali državnim organima u vezi sa položajem deteta za koje sumnjaju da je nestalo iz porodilišta, kreće se od 350 do 650, u zavisnosti od organa kome su se obraćali.