ANALIZA EFEKATA
Koji su problemi koje zakon treba da reši?
Zakonom o privrednim komorama iz 2001. godine („Službeni glasnik RS”, broj 65/01) uspostavljen je jedinstveni komorski sistem i u Republici Srbiji osnovane su Privredna komora Srbije, Privredna komora Vojvodine, Privredna komora Kosova i Metohije, Privredna komora Beograda i 16 regionalnih privrednih komora. Komora ima svojstvo pravnog lica, a sredstva za rad komore obrazuju se od članarine, naknada za usluge i iz drugih izvora. Komora zastupa i štiti interese svih privrednih subjekata, bez obzira na pravni oblik njihovog organizovanja, delatnost kojom se bave, njihovu veličinu, svojinski oblik ili sedište, a svi članovi komore jednaki su u pravima i obavezama.
Zakonom o izmenama i dopunama zakona o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, broj 36/09), usvojenom po hitnom postupku 2009. godine, a koji je u primeni od 1. januara 2013. godine, izvršena je, međutim, potpuna razgradnja do tada važećeg pravnog režima jedinstvenog komorskog sistema, uspostavljenog Zakonom o privrednim komorama. Uveden je sistem dobrovoljnog članstva, uz mogućnost osnivanja dobrovoljnih privrednih komora prema delatnostima. Propisano je da, radi ostvarivanja zajedničkih interesa, najmanje 100 privrednih subjekata može osnovati i druge komore prema delatnostima koje ti subjekti obavljaju.
Ovo rešenje je dovelo do apsurdnih posledica po komorski sistem i njegovo organizovanje. Gubljenjem obaveznosti članstva postojećih komora, u konkretnim okolnostima stanja srpske privrede i specifične tradicije, uključivši i komoru osnovanu za nivo teritorije Republike, razbijeno je jedinstvo privrednih subjekata, a ugrožena mogućnost usklađivanja različitih interesa privrednika. Umesto preduzimanja mera usmerenih na reformu postojećih komora, nakon izvršenih objektivnih i stručnih analiza, kao rezultat je dobijeno da su privredne komore značajno izgubile na snazi zastupanja jedinstvenih interesa privrednika, a Vlada i državni organi najznačajnijeg partnera u izgradnji privrednog sistema.
Razgradnjom jedinstva komorskog sistema Srbije i gubitkom kapaciteta za rad, država je ostala ne samo bez partnera u izgradnji privrednog ambijenta, već i bez stručne i pouzdane podrške u realizaciji poslova iz delokruga države, koji zahtevaju snažnu i jedinstvenu komorsku organizaciju.
Novo zakonsko rešenje, odnosno uvođenje dobrovoljnog članstva, nije dovelo do racionalizaciji broja postojećih komora i troškova za finansiranje njihovog rada, te nije doprinelo smanjenju troškova poslovanja privrednih subjekata u Republici Srbiji. Troškovi po privredu su neuporedivo veći ako je potrebno izgraditi novu instituciju i uspostaviti svu infrastrukturu neophodnu za njeno efikasno funkcionisanje, što potvrđuje i mali broj (svega 7) novoosnovanih komora prema delatnostima.
Koji su željeni ciljevi donošenja zakona?
Kao deo zakonodavnih i institucionalnih napora za izgradnju otvorene i tržišno orijentisane privrede, neophodno je da se i privredne komore u Republici Srbiji transformišu i modernizuju, ugledajući se na postojeće i uporedive komorske sisteme država članica Evropske unije, ali uz uvažavanje specifičnosti ekonomskih i društvenih okolnosti Republike Srbije i njene dugogodišnje tradicije komorskog organizovanja privrednika. Nesporan je interes države za postojanjem posebnih, razvijenih i stabilnih institucija sa jasno definisanim zadacima i ciljevima. Na taj način, ona sebi obezbeđuje legitimnog partnera, putem koga će i sama uspešnije ostvarivati svoje funkcije, a posebno u domenu razvoja privrede i preduzetništva. Regulatorni okvir koji će stvoriti uslove za modernizaciju komorskog sistema Srbije predviđa izgradnju jedinstvenog komorskog sistema koji će biti efikasan servis u funkciji razvoja i unapređenja kapaciteta srpske privrede. Reforma podrazumeva novi način rada i zastupanja interesa članica pred nadležnim državnim organima i u međunarodnim okvirima – podršku internacionalizaciji poslovanja kompanija, jačanje konkurentnosti i sposobnosti izvozne privrede.
Predloženi zakonski okvir pojačava i unapređuje ulogu komora u više pravaca, i to tako da komorskom sistemu omogućava da bude: inicijator i predlagač ključnih privrednih zakona, kao i propisa od bitnog značaja za funkcionisanje privrede; subjekt koji, na zakonom uređen način sublimira interese privrede i transparentno utiče na kreiranje ekonomske i socijalne politike; servis privrede i poslodavaca; vršilac proširenih javnih ovlašćenja; privredni samoregulator (uzanse, kodeksi, vodiči, modeli zakona, standardi); nosilac alternativnih načina rešavanja privrednih sporova; organizovani edukator; zastupnik privrede pred državom; zastupnik privrede u inostranstvu; nosilac raznovrsnih usluga za potrebe privrednih društava, posebno malih i srednjih, kao i preduzetnika; informacioni centar za privredne subjekte; entitet koji je tržišno orijentisan u svom radu u cilju obezbeđivanja finansijskih sredstava na tim principima, čime se obezbeđuje smanjivanje obima finansiranja iz članarina i opterećenje privrede. S druge strane, izraženi negativni aspekti primene dosadašnjeg modela komorskog sistema prevazilaze se snaženjem pozicije članova, unapređenjem sistema odgovornosti, unapređenjem sistema javnosti rada i polaganja računa, kao i snaženjem tržišne i nezavisne pozicije komora i konstituisanjem adekvatnog sistema nadzora. Unapređenje rada komora ogleda se i kroz jasno pozicioniranje sistema komora, eliminisanje preklapanja funkcija i kroz unapređenje sistema unutrašnje organizacije, racionalizacije i rukovođenja. Racionalizacija u radu sadašnjih, postojećih komora, posebno je izražena u činjenici ukidanja finansiranja velikog broja pravnih lica.
Prema tome, komorski sistem sa obaveznim članstvom u Republici Srbiji se nameće kao superioran model, i to iz sledećih razloga: (1) nehomogenost interesa privrednih subjekata i nemogućnost snažne reprezentativnosti u sistemu dobrovoljnosti, (2) potreba snaženja javnih ovlašćenja koje vrši Komora, (3) jači partner Vladi u zaštiti interesa privrede, (4) jačanje međunarodne reputacije domaće privrede, (5) maksimalna reprezentativnost, (6) ravnopravnost interesa privrednih subjekata, (7) evropska tradicija i evropska dominacija ovog sistema, (8) loše iskustvo zemalja koje su ovaj sistem zamenile ugovornim osnivanjem i dobrovoljnim članstvom, (9) snaga domaće tradicije, (10) slabost snage tranzicione privrede u samoorganizovanju u sistemu dobrovoljnosti, (11) sistem ugovornog osnivanja i dobrovoljnog članstva omogućio bi nametanje interesa jakih i malobrojnih nad slabima i mnogobrojnima.
Da li su razmatrane mogućnosti za rešavanje problema bez donošenja akta?
Ocenjeno je da važeći Zakon ne predstavlja adekvatno rešenje, te da je za reformisanje komorskog sistema neophodno donošenje novog zakona, kako bi on bio efikasniji, racionalniji i u većoj meri odgovarao zahtevima privrede. Osim toga, važećim zakonom nedovoljno su uređena ili nisu uopšte uređena određena pitanja koja izazivaju probleme u primeni zakona (npr. pravni subjektivitet komore, imovina komora, javnost u radu, arbitražno rešavanje sporova). Novi zakon obezbeđuje i uspostavljanje novog režima utvrđivanja i načina naplate članskih doprinosa.
Zašto je donošenje akta najbolji način za rešavanje problema?
Usvajanje novog zakona omogućiće stvaranje jake komorske organizacije koja će biti sposobna da se založi za zaštitu interesa srpske privrede u celini i preuzme odgovarajuća javnopravna ovlašćenja u privrednom poslovanju. Kod opredeljenja za ovakav model uzeti su u obzir sledeći argumenti: razgranata javnopravna ovlašćenja, potreba da se kroz komorski sistem zastupaju interesi privrede u celini, a ne parcijalno, mogućnost izgradnje snažne materijalne i kadrovske strukture, nezavisnost i mogućnost pripremanja uravnoteženih stavova i predloga, prihvaćenost takve strukture komorskog organizovanja u privredno najrazvijenijim državama članicama EU. Zastupanje zajedničkih interesa svih privrednih subjekata pred državnim organima, uz složeni proces usklađivanja različitih interesa prema delatnostima, veličini privrednog subjekta i drugim specifičnostima, moguće je samo ako komora obuhvata sve privredne subjekte, a oni u okviru nje izražavaju svoje zakonite i legitimne interese.
U zemljama EU postoje dva osnovna sistema osnivanja komora: sistem zakonskog i sistem dobrovoljnog osnivanja. Osnovna razlika između ova dva sistema se sastoji u načinu sticanja svojstva pravnog lica, odnosno na kom pravnom aktu komore zasnivaju pravni subjektivitet, kao i na činjenici da li je članstvo u komorama obavezno ili dobrovoljno.
Komore evrokontinentalnog tipa osnivaju se zakonom, što znači da ove komore stiču pravni subjektivitet na osnovu zakona o privrednim komorama. Zakonom se određuju zadaci komora, obavezno članstvo, organi i organizacija komora, način finansiranja i nadzor nad radom komora. Zakonski sistem osnivanja komora je karakterističan za ekonomski najrazvijenije kontinentalne zemlje EU, ali i za zemlje koje imaju dugogodišnju tradiciju komorskog organizovanja.
Osnovne karakteristike tog zakonskog modela osnivanja privrednih komora su: (1) komore se mogu osnovati samo zakonom; (2) komore su specifičan oblik organizovanja privrednih subjekata, na koje se primenjuje isključivo zakon o komorama. Drugim rečima, na komore se supsidijarno ne primenjuju ni odredbe zakona o privrednim društvima, ni zakona o udruženjima; (3) zakonom se uređuju sva značajnija pitanja za rad komora, pri čemu se komore ovlašćuju da svojim internim aktima (pre svega statutom) detaljnije urede svoju organizaciju i načine delovanja, ali u skladu sa odredbama zakona; (4) članstvo u privrednim komorama je obavezno.
Sistem dobrovoljnog osnivanja komora se zasniva na volji privrednika da sami osnuju komoru. On je poznat kao privatnopravni ili anglosaksonski model osnivanja komora. Zakoni koji prihvataju ovaj sistem, uređuju komorsko organizovanje na sumaran način. Zakonom se, pre svega, proklamuju osnovni principi osnivanja i rada komora, osnovne delatnosti, najelementarnije odredbe o unutrašnjoj organizaciji komore i finansiranju rada. Uređivanje većine pitanja je prepušteno samim osnivačima, koji će statutom i drugim aktima komore dalje precizirati sve ostale aspekte od značaja za rad komore.
Republika Srbija ima višedecenijsko iskustvo i tradiciju u organizovanju privrednih komora. Prve komore na ovom prostoru organizovane su u XIX veku po ugledu na komore u Evropi. Ova tradicija duga je preko 150 godina i upućuje nas da treba koristiti i sopstvena iskustva u ovoj oblasti.
Predlog zakona kojim se uređuje komorski sistem u Republici Srbiji korespondira sa zakonima zemalja EU i to zakonima Nemačke, Austrije, Francuske, Italije, Holandije, Španije, Grčke, Luksemburga i drugim, na čije pravne sisteme i institute se Srbija ugledala u istorijskom procesu izgradnje sopstvenog pravnog sistema.
Posebno treba istaći javnopravni karakter Privredne komore Srbije, koja u kontinuitetu postoji i radi više od 150 godina i koji se ogleda u nadležnosti Privredne komore Srbije da vrši određena javna ovlašćenja koja su joj poverena većim brojem drugih zakona. Bez obzira na izmene zakonskog teksta iz 2009. godine, javna ovlašćenja Privredne komore Srbije su zadržana, što predstavlja dokaz njene kompetentnosti, ali i neophodnosti države da ova ovlašćenja prenosi na subjekta koji će na bolji i efikasniji način da realizuje izvorne poslove države i državnih organa u oblasti privrede i konkretnih privrednih delatnosti.
Opredeljenje da se PKS poveri vršenje javnopravnih ovlašćenja, odnosno da ih ona zadrži i u sistemu neobaveznog članstva, nedvosmisleno ukazuje na potrebu prihvatanja zakonskog modela osnivanja komora i zakonskog članstva.
Iz iznetih razloga celishodno je doneti novi zakon i urediti određena pitanja iz domena rada komora koja su važećim zakonom nedovoljno uređena ili nisu uopšte uređena (pravni subjektivitet komore, imovina komora, javnost u radu, arbitražno rešavanje sporova). Pitanja takvog ranga i značaja mogu se urediti samo novim zakonom.
Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u zakonu?
Zakonska rešenja uticaće na postojeće komore osnovane u skladu sa Zakonom o privrednim komorama i privredne subjekte. Zakonskim rešenja uvodi se novi jedinstveni komorski sistem i vrši se racionalizacija postojećih komora. Definisani su osnovni poslovi privrednih komora, prema vrstama privrednih komora, čime je jasno razgraničena nadležnost. Uređen je i odnos privrednih komora sa drugim organima i organizacijama.
Zakonom su definisane sledeće vrste privrednih komora u Republici Srbiji: Privredna komora Srbije, privredne komore autonomnih pokrajina, a mogu postojati i ugovorne privredne komore. Privredna komora Srbije obrazuje za teritorije okruga, određene posebnim zakonom, privredne komore okruga, pri čemu privredne komore okruga mogu biti obrazovane za teritoriju jednog ili više okruga. Ugovornu privrednu komoru za ostvarivanje zajedničkog poslovnog interesa na određenoj teritoriji ili u određenoj privrednoj grani može osnovati najmanje 100 privrednih subjekata.
Zakonska rešenja uticaće na status regionalnih privrednih komora organizovanih u skladu sa Zakonom o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, br. 65/01, 36/09 i 99/11 – dr. zakon ). Predlog zakona daje mogućnost da se pripoje Privrednoj komori Srbije, odnosno da nastave samostalan rad kao ugovorne privredne komore.
Privredne komore prema delatnostima, organizovane u skladu sa Zakonom o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, br. 65/01, 36/09 i 99/11 – dr. zakon), dužne su da usklade svoju organizaciju, organe i opšte akte, kao ugovorne privredne komore iz ovog zakona.
Unapređenje pozicije Privredne komore Srbije, okružnih privrednih komora i komora autonomnih pokrajina, od najvećeg je interesa za privredna društva – članove komora, koje će na taj način ostvarivati svoje interese i potrebe kroz strukturu komorske organizacije. Novi sistem finansiranja rada komora, uticaće na smanjenje troškova privrednih društava na ime članarina, koji će u okviru jedinstvenog komorskog sistema biti u obavezi da plaćaju samo jednu članarinu, na jednom mestu.
Kada je reč o preduzetnicima, zadržan je sličan princip organizovanja preduzetnika, kao fizičkih lica koja su registrovala delatnost u nadležnom registru, uz određena prilagođavanja novoj komorskoj organizaciji.
Kakve troškove će primena zakona izazvati građanima i privredi, a naročito malim i srednjim preduzećima?
Primena zakona uticaće na smanjenje troškova za finansiranje rada komora, obzirom da se racionalizacijom broja komora ukida obaveza finansiranja velikog broja pravnih lica od strane privrednih subjekata – članica komore. Novi sistem plaćanja članarine komora sa obaveznim članstvom predviđa da članovi plaćaju samo jednu članarinu, na jednom mestu, a komore u okviru jedinstvenog komorskog sistema vrše raspodelu prikupljenih sredstava po jasnom kriterijumu. Članovi komore koji učestvuju u radu Skupštine PKS, a to su isključivo predstavnici privrednih subjekata, odlučuju o visini članarine. Prilikom utvrđivanja visine članarine vodi se računa o ekonomskoj snazi članova.
Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Zamena sistema dobrovoljnog članstva obaveznim članstvom, vodi jačanju i unapređenju snage komorskog sistema, posebno u pogledu mogućnosti za usklađivanje velikog broja parcijalnih interesa različitih sektora privrede i zastupanja usklađenih interesa pred državnim organima, nadležnim za donošenje privredne regulative i ekonomskih mera kojima se definiše privredni ambijent. Takvim članstvom omogućava se svim privrednim subjektima da na institucionalizovan način utiču na donošenje odluka i kreiranje privrednog sistema. Zbog mogućnosti svih privrednih subjekata (koji su unutar komora ravnopravni u smislu svojih obaveza i prava) da učestvuju u radu komore, vrednost predloga i mišljenja komore iz ugla države imaće posebnu težinu.
Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata i tržišna konkurencija?
Zakon omogućava da se, kroz rad jedinstvenog komorskog sistema, stvara optimalniji poslovni ambijent u zemlji, čija je posredna posledica i olakšano osnivanje i poslovanje novih privrednih subjekata i razvoj tržišne konkurencije.
Da li su sve zainteresovane strane imale prilike da se izjasne o zakonu?
Tokom pripreme predloga zakonskog teksta konsultovani su predstavnici privrede, posebno u okvirima postojećeg komorskog sistema. Nadležni organi privrednih komora, Privredne komore Srbije, regionalnih privrednih komora, Privredne komore Vojvodine, koje čine isključivo predstavnici privrede, razmatrali su osnovne principe i konkretna rešenja predloženog teksta, u okvirima višemesečne rasprave, i izjasnili se o njima.
Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se postiglo ono što se zakonom predviđa?
Prelaznim i završnim odredbama definisano je da će Privredna komora Srbije i privredne komore autonomnih pokrajina uskladiti svoje statute sa odredbama Zakona u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu Zakona, a organizaciju, druga opšta akta i organe da će uskladiti sa odredbama Zakona u roku od dvanaest meseci od dana stupanja na snagu Zakona.
U vezi statusa regionalnih privrednih komora organizovanih u skladu sa Zakonom o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, br. 65/01, 36/09 i 99/11 – dr. zakon), Predlog zakona daje mogućnost da se pripoje Privrednoj komori Srbije (u slučaju da ispune definisane uslove), odnosno da nastave samostalan rad kao ugovorne privredne komore. U slučaju pripajanja Privrednoj komori Srbije, ona obrazuje jednu ili više privrednih komora okruga (prema upravnim okruzima, u skladu sa posebnim zakonom), nadležnu za područje regionalne privredne komore koja se pripojila. Prava, obaveze, imovinu i sredstva, kao i dokumentaciju i poslove regionalnih privrednih komora koje se pripoje Privrednoj komori Srbije, preuzima Privredna komora Srbije, te se na taj način obezbeđuje kontinuitet rada privrednih komora.
Regionalne privredne komore koje se ne pripoje Privrednoj komori Srbije, dužne su da usklade svoju organizaciju, organe i opšte akte kao ugovorne privredne komore. Regionalne privredne komore prestaju da postoje ukoliko ne izvrše usklađivanje u propisanom roku, odnosno, ukoliko prestanu da postoje iz drugih razloga.
Privredne komore prema delatnostima, organizovane u skladu sa Zakonom o privrednim komorama („Službeni glasnik RS”, br. 65/01, 36/09 i 99/11 – dr. zakon), dužne su da usklade svoju organizaciju, organe i opšte akte kao ugovorne privredne komore, u roku propisanom zakonom. Ukoliko privredne komore prema delatnostima ne izvrše usklađivanje u propisanom roku, prestaju da postoje.