Predlog zakona o zaštitniku građana

PREDLOG ZAKONA O ZAŠTITNIKU GRAĐANA

I. OSNOVNE ODREDBE

Ovim zakonom ustanovljava se Zaštitnik građana kao nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnog za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja (u daljem tekstu: organi uprave).

Zaštitnik građana se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih sloboda i prava.

Pod pojmom građanin, u smislu ovog zakona, podrazumeva se ne samo fizičko lice koje je domaći državljanin, već i svako fizičko lice strani državljanin, kao i svako domaće ili strano pravno lice o čijim pravima i obavezama odlučuju organi uprave iz stava 1. ovog člana.

Član 2.

Zaštitnik građana je nezavisan i samostalan u obavljanju poslova utvrđenih ovim zakonom i niko nema pravo da utiče na njegov rad i postupanje.

U obavljanju poslova iz svoje nadležnosti Zaštitnik građana postupa na osnovu i u okviru Ustava, zakona i drugih propisa i opštih akata, kao i ratifikovanih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava.

Član 3.

Sedište Zaštitnika građana je u Beogradu.

Zaštitnik građana odlukom može obrazovati kancelarije i van svog sedišta.

Opštim aktom o organizaciji i radu stručne službe Zaštitnika građana uređuje se obavljanje poslova u kancelarijama.

II. IZBOR I PRESTANAK FUNKCIJE

Član 4.

Zaštitnika građana bira Narodna skupština Republike Srbije (u daljem tekstu: Skupština), na predlog odbora nadležnog za ustavna pitanja (u daljem tekstu: Odbor).

Kandidata za Zaštitnika građana Odboru ima pravo da predloži svaka poslanička grupa u Skupštini.

Više poslaničkih grupa mogu da predlože zajedničkog kandidata za Zaštitnika građana.

Predlog za izbor Zaštitnika građana utvrđuje se većinom glasova od ukupnog broja članova Odbora.

Pre utvrđivanja predloga za izbor Zaštitnika građana, Odbor može odlučiti da održi sednicu na kojoj će svim kandidatima biti omogućeno da iznesu svoje stavove o ulozi i načinu ostvarivanja funkcije Zaštitnika građana.

Zaštitnik građana se bira na vreme od pet godina i isto lice može biti najviše dva puta uzastopno birano na ovu funkciju.

Postupak za izbor Zaštitnika građana započinje najkasnije šest meseci pre isteka mandata prethodnog Zaštitnika građana.

Član 5.

Za Zaštitnika građana može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava sledeće uslove:

da je diplomirani pravnik;

da ima najmanje deset godina iskustva na pravnim poslovima koji su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika građana;

da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete;

da ima zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana.

Član 6.

Zaštitnik građana ima četiri zamenika koji mu pomažu u obavljanju poslova utvrđenih ovim zakonom, u okviru ovlašćenja koja im on prenese.

Prilikom prenošenja ovlašćenja zamenicima, Zaštitnik građana posebno vodi računa o tome da se obezbedi određena specijalizacija za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika građana, naročito u pogledu zaštite prava lica lišenih slobode, prava deteta, prava pripadnika nacionalnih manjina i prava osoba sa invaliditetom.

Zaštitnik građana određuje zamenika koji će ga zamenjivati u slučaju njegove odsutnosti ili sprečenosti da obavlja poslove.

Zamenike Zaštitnika građana bira Skupština, na predlog Zaštitnika građana.

Zamenici Zaštitnika građana biraju se na vreme od pet godina i isto lice može najviše dva puta uzastopno biti birano na ovu funkciju.

Za zamenika Zaštitnika građana može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava sledeće uslove:

da ima visoku stručnu spremu;

da ima najmanje pet godina iskustva u oblasti koja je od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti Zaštitnika građana;

da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete;

da ima zapaženo iskustvo u zaštiti prava građana.

Član 7.

Zaštitnik građana i njegovi zamenici pre stupanja na dužnost polažu zakletvu koja glasi: „Zaklinjem se da ću svoju dužnost obavljati odgovorno, nepristrasno i nezavisno, u skladu sa Ustavom i zakonom i da ću savesno raditi na zaštiti i unapređenju ljudskih prava i sloboda».

Zaštitnik građana polaže zakletvu pred Skupštinom, a njegovi zamenici pred predsednikom Skupštine.

Član 8.

Smatra se da je Zaštitnik građana, odnosno zamenik Zaštitnika građana stupio na dužnost momentom polaganja zakletve.

Ako Zaštitnik građana, odnosno zamenik Zaštitnika građana bez opravdanog razloga ne stupi na dužnost u roku od 30 dana od dana polaganja zakletve, smatra se da nije izabran, što Skupština konstatuje na osnovu obaveštenja Odbora. U tom slučaju odmah se pokreće postupak za izbor novog Zaštitnika građana, odnosno njegovog zamenika.

Član 9.

Sa funkcijom Zaštitnika građana, odnosno zamenika Zaštitnika građana nespojivo je obavljanje druge javne funkcije ili profesionalne delatnosti, kao i obavljanje druge dužnosti ili posla koji bi mogao uticati na njihovu samostalnost i nezavisnost.

Zaštitnik građana i zamenik Zaštitnika građana ne mogu biti članovi političkih organizacija.

Zaštitnik građana i njegovi zamenici imaju položaj funkcionera u smislu zakona kojim se uređuje sprečavanje sukoba interesa u vršenju javnih funkcija i na njih se u celini primenjuju odredbe ovog zakona.

Danom stupanja na dužnost Zaštitniku građana, odnosno zameniku Zaštitnika građana moraju prestati sve javne, profesionalne i druge funkcije, odnosno dužnosti ili poslovi koje je do tada obavljao, ako su suprotni odredbama ovog zakona, kao i članstvo u političkim organizacijama.

Član 10.

Zaštitnik građana i zamenik Zaštitnika građana ne mogu biti pozvani na odgovornost zbog mišljenja, kritike ili predloga koji su dali u vršenju svoje funkcije.

Zaštitnik građana i zamenik Zaštitnika građana ne mogu davati izjave političke prirode.

Član 11.

Funkcija Zaštitnika građana prestaje u sledećim slučajevima:

istekom mandata, ako ne bude ponovo izabran;

smrću;

ostavkom;

gubitkom državljanstva, što se utvrđuje na osnovu akta nadležnog državnog organa;

ispunjenjem uslova za penziju u skladu sa zakonom;

nastupanjem trajne fizičke ili mentalne nesposobnosti za obavljanje funkcije, što se utvrđuje na osnovu dokumentacije relevantne medicinske ustanove;

razrešenjem.

Član 12.

Zaštitnika građana razrešava Skupština, na predlog Odbora ili najmanje jedne trećine od ukupnog broja narodnih poslanika.

Ako predlog za razrešenje Zaštitnika građana podnosi Odbor, potrebno je da se za njegovo podnošenje izjasni većina od ukupnog broja članova Odbora.

Zaštitnik građana može biti razrešen jedino u sledećim slučajevima:

ako nestručno i nesavesno obavlja svoju funkciju;

ako obavlja drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost, ako obavlja drugu dužnost ili posao koji bi mogao uticati na njegovu samostalnost i nezavisnost, ili ako postupa suprotno zakonu kojim se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija ;

ako bude osuđen za krivično delo koje ga čini nepodobnim za obavljanje ove funkcije.

Zaštitnik građana ima pravo da se na sednici Skupštine na kojoj se odlučuje o njegovom razrešenju obrati narodnim poslanicima.

Član 13.

Skupština na predlog Odbora može doneti odluku o suspenziji Zaštitnika građana u slučaju:

ako je protiv njega određen pritvor;

ako je osuđen za krivično delo koje ga čini nepodobnim za obavljanje funkcije, a presuda nije postala pravosnažna.

Skupština će ukinuti odluku o suspenziji čim prestanu razlozi za suspenziju.

Član 14.

Odredbe o prestanku funkcije Zaštitnika građana primenjuju se i na zamenika Zaštitnika građana, s tim što predlog za njegovo razrešenje može podneti i Zaštitnik građana.

Član 15.

U slučaju prestanka funkcije Zaštitnika građana ili zamenika Zaštitnika građana iz razloga navedenih u članu 11. tač. 1)-6) ovog zakona, Skupština bez rasprave donosi odluku kojom konstatuje da su se stekli uslovi za prestanak funkcije.

Pravne posledice prestanka funkcije nastupaju od dana donošenja odluke iz stava 1. ovog člana.

Član 16.

U slučaju prestanka funkcije Zaštitnika građana, do izbora novog Zaštitnika građana ovu funkciju obavlja zamenik koga je Zaštitnik građana odredio da ga zamenjuje u slučaju njegove odsutnosti ili sprečenosti da obavlja funkciju.

Izbor novog Zaštitnika građana izvršiće se najkasnije u roku od šest meseci od dana prestanka funkcije ranijeg Zaštitnika građana.

III. NADLEŽNOST

Član 17.

Zaštitnik građana je ovlašćen da kontroliše povrede prava građana učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, ako se radi o povredi republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata.

Zaštitnik građana je ovlašćen da kontroliše zakonitost i pravilnost rada organa uprave.

Zaštitnik građana nije ovlašćen da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade Republike Srbije, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava.

Član 18.

Zaštitnik građana je ovlašćen da Vladi podnese inicijativu za izmenu ili dopunu zakona i drugih propisa i opštih akata, ako smatra da do povrede prava građana dolazi zbog nedostataka u propisima, kao i da inicira donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, kada smatra da je to od značaja za zaštitu prava građana.

Vlada je obavezna da razmatra inicijative koje podnosi Zaštitnik građana.

Zaštitnik građana je ovlašćen da u postupku pripreme propisa daje mišljenje na predloge zakona i drugih propisa, ako se njima uređuju pitanja koja su od značaja za zaštitu prava građana.

Član 19.

Zaštitnik građana je ovlašćen da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata kojima se uređuju pitanja koja se odnose na slobode i prava građana.

Član 20.

Zaštitnik građana je ovlašćen da javno preporuči razrešenje funkcionera koji je odgovoran za povredu prava građana, odnosno da inicira pokretanje disciplinskog postupka protiv zaposlenog u organu uprave koji je neposredno odgovoran za učinjenu povredu i to ako iz ponovljenog ponašanja funkcionera ili zaposlenog proizilazi namera da odbijaju saradnju sa Zaštitnikom građana ili ako se utvrdi da je učinjenom povredom licu pričinjena materijalna ili druga šteta većih razmera.

Ako nađe da u radnjama funkcionera ili zaposlenog u organu uprave ima elemenata krivičnog ili drugog kažnjivog dela, Zaštitnik građana je ovlašćen da nadležnom organu podnese zahtev, odnosno prijavu za pokretanje krivičnog, prekršajnog ili drugog odgovarajućeg postupka.

Član 21.

Organi uprave imaju obavezu da sarađuju sa Zaštitnikom građana i da mu omoguće pristup prostorijama i stave na raspolaganje sve podatke kojima raspolažu, a

koji su od značaja za postupak koji vodi odnosno za ostvarenje cilja njegovog preventivnog delovanja, bez obzira na stepen njihove tajnosti, osim kada je to u suprotnosti sa zakonom.

Zaštitnik građana ima pravo da obavi razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave kada je to od značaja za postupak koji vodi.

Zaštitnik građana, odnosno zamenik Zaštitnika građana je dužan da i nakon prestanka funkcije čuva kao tajnu podatke do kojih dođe u vršenju svoje funkcije.

Obaveza čuvanja tajne odnosi se i na zaposlene u stručnoj službi Zaštitnika građana.

Član 22.

Zaštitnik građana ima pravo nesmetanog pristupa zavodima za izvršenje sankcija i drugim mestima na kojima se nalaze lica koja su lišena slobode, kao i pravo da sa tim licima razgovara nasamo.

Član 23.

Predsednik Republike, predsednik i članovi Vlade, predsednik Skupštine, predsednik Ustavnog suda i funkcioneri u organima uprave dužni su da prime Zaštitnika građana na njegov zahtev najkasnije u roku od 15 dana.

IV. POSTUPAK

Član 24.

Zaštitnik građana pokreće postupak po pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi.

Pored prava na pokretanje i vođenje postupka, Zaštitnik građana ima pravo da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti deluje preventivno, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava.

Član 25.

Svako fizičko ili pravno, domaće ili strano lice koje smatra da su mu aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave povređena prava može da podnese pritužbu Zaštitniku građana.

Ako se radi o povredi prava deteta, pritužbu iz stava 1. ovog člana u ime maloletnog lica može podneti njegov roditelj, odnosno zakonski zastupnik, a ako se radi o povredi prava pravnog lica, pritužbu može podneti lica ovlašćeno za zastupanje tog pravnog lica.

Pre podnošenja pritužbe podnosilac je dužan da pokuša da zaštiti svoja prava u odgovarajućem pravnom postupku.

Zaštitnik građana će uputiti podnosioca pritužbe na pokretanje odgovarajućeg pravnog postupka, ako je takav postupak predviđen, a neće pokretati postupak dok ne budu iscrpljena sva pravna sredstva.

Izuzetno, Zaštitnik građana može pokrenuti postupak i pre nego što su iscrpljena sva pravna sredstva, ako bi podnosiocu pritužbe bila naneta nenadoknadiva šteta ili ako se pritužba odnosi na povredu principa dobre uprave, posebno nekorektan odnos organa uprave prema podnosiocu pritužbe ili druga kršenja pravila etičkog ponašanja zaposlenih u organima uprave.

Zaštitnik građana neće postupati po anonimnim pritužbama.

Izuzetno, ako smatra da u anonimnoj pritužbi ima osnova za njegovo postupanje, Zaštitnik građana može pokrenuti postupak po sopstvenoj inicijativi.

Član 26.

Pritužba se podnosi pismeno ili usmeno na zapisnik i na podnošenje pritužbe se ne plaća nikakva taksa, niti druga naknada.

Pritužba se može podneti najkasnije u roku od jedne godine od izvršene povrede prava građana, odnosno od poslednjeg postupanja, odnosno nepostupanja organa uprave u vezi sa učinjenom povredom prava građana.

Član 27.

Pritužba sadrži naziv organa na čiji se rad odnosi, opis povrede prava, činjenice i dokaze koji potkrepljuju pritužbu, podatke o tome koja su pravna sredstva iskorišćena i podatke o podnosiocu pritužbe.

Na zahtev podnosioca pritužbe stručna lica u službi Zaštitnika građana su dužna da mu, bez naknade, pruže stručnu pomoć u sastavljanju pritužbe.

Lica lišena slobode imaju pravo da pritužbu podnesu u zapečaćenoj koverti. U svim ustanovama u kojima se nalaze lica lišena slobode moraju se na vidan i javan način obezbediti odgovarajuće koverte, o čemu se staraju uprave ovih ustanova, kao i ministarstvo nadležno za poslove pravde.

Član 28.

Zaštitnik građana je dužan da postupi po svakoj pritužbi osim:

ako predmet na koji se odnosi pritužba ne spada u nadležnost Zaštitnika građana;

ako je pritužba podneta nakon isteka roka za podnošenje;

ako je pritužba podneta pre upotrebe svih raspoloživih pravnih sredstava, a nisu ispunjeni uslovi iz člana 25. stav 5. ovog zakona;

ako je pritužba anonimna;

ako pritužba ne sadrži potrebne podatke za postupanje, a podnosilac nedostatak ne otkloni ni u naknadnom roku određenom za dopunu pritužbe, niti se obrati službi Zaštitnika građana za stručnu pomoć u otklanjanju nedostatka.

Ako zbog nekog od razloga iz stava 1. ovog člana nema osnova za postupanje Zaštitnika građana, Zaštitnik građana će odbaciti pritužbu, o čemu je dužan da obavesti podnosioca, uz navođenje razloga za odbacivanje.

Član 29.

O pokretanju postupka Zaštitnik građana obaveštava podnosioca pritužbe, kao i organ uprave protiv kojeg je podneta pritužba.

Organ uprave je obavezan da odgovori na sve zahteve Zaštitnika građana, kao i da mu dostavi sve tražene informacije i spise u roku koji on odredi, a koji ne može biti kraći od 15, niti duži od 60 dana.

Zaštitnik građana može, u naročito opravdanim slučajevima, da organu uprave ne otkrije identitet podnosioca pritužbe.

Član 30.

Ako organ protiv kojeg je podneta pritužba sam otkloni nedostatke, Zaštitnik građana će o tome obavestiti podnosioca pritužbe i ostaviti mu rok od 15 dana da se izjasni da li je takvim postupkom zadovoljan.

Ako podnosilac pritužbe odgovori da je zadovoljan načinom na koji je otklonjen nedostatak, kao i ako podnosilac pritužbe uopšte ne odgovori u ostavljenom roku, Zaštitnik građana će obustaviti postupak.

Član 31.

Nakon utvrđivanja svih relevantnih činjenica i okolnosti Zaštitnik građana može obavestiti podnosioca pritužbe da je pritužba neosnovana ili može utvrditi da su postojali nedostaci u radu organa uprave.

Ako nađe da su postojali nedostaci u radu organa uprave, Zaštitnik građana će uputiti preporuku organu o tome kako bi uočeni nedostatak trebalo otkloniti.

Organ uprave je dužan da, najkasnije u roku od 60 dana od dana dobijanja preporuke obavesti Zaštitnika građana o tome da li je postupio po preporuci i otklonio nedostatak, odnosno da ga obavesti o razlozima zbog kojih nije postupio po preporuci.

Izuzetno, ako postoji opasnost da će zbog neotklanjanja nedostatka, prava podnosioca pritužbe biti trajno i u značajnom obimu oštećena, Zaštitnik građana u svojoj preporuci organu uprave može utvrditi i kraći rok za otklanjanje nedostatka, s tim što taj rok ne može biti kraći od 15 dana.

Ako organ uprave ne postupi po preporuci, Zaštitnik građana može o tome da obavesti javnost, kao i Skupštinu, a može i da preporuči utvrđivanje odgovornosti funkcionera koji rukovodi organom uprave.

Član 32.

Zaštitnik građana može postupiti i po sopstvenoj inicijativi kada na osnovu sopstvenog saznanja ili saznanja dobijenih iz drugih izvora, uključujući izuzetno i anonimne pritužbe, oceni da je aktom, radnjom ili nečinjenjem organa uprave došlo do povrede ljudskih sloboda ili prava.

Odredbe čl. 29. do 31. ovog zakona shodno se primenjuju i na postupak koji Zaštitnik građana pokrene po sopstvenoj inicijativi.

V. IZVEŠTAJ SKUPŠTINI I SARADNjA ZAŠTITNIKA

GRAĐANA SA DRUGIM ORGANIMA

Član 33.

Zaštitnik građana podnosi Skupštini redovan godišnji izveštaj u kome se navode podaci o aktivnostima u prethodnoj godini, podaci o uočenim nedostacima u radu organa uprave, kao i predlozi za poboljšanje položaja građana u odnosu na organe uprave.

Izveštaj o radu se podnosi najkasnije do 15. marta naredne godine i objavljuje se u «Službenom glasniku Republike Srbije» i na Internet stranici Zaštitnika građana, a dostavlja se i sredstvima javnog informisanja.

U toku godine Zaštitnik građana može da podnosi i posebne izveštaje, ako za tim postoji potreba.

Član 34.

Odnosi između Zaštitnika građana i organa autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave nadležnih za pitanja zaštite prava građana zasnivaju se na međusobnoj saradnji, u okviru nadležnosti Zaštitnika građana utvrđenih ovim zakonom.

Zaštitnik građana sarađuje sa ombudsmanom autonomne pokrajine i građanskim braniocem (ombudsmanom) u jedinicama lokalne samouprave u kojima je on ustanovljen, kao i sa nadležnim službama predsednika Republike i Skupštine, u cilju razmene informacija o uočenim problemima i pojavama u radu i postupanju organa uprave sa stanovišta zaštite i unapređenja ljudskih sloboda i prava.

Član 35.

Ako Zaštitnik građana primi pritužbu koja se odnosi na povrede prava građana učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, a ne radi se o povredi republičkih zakona, drugih propisa i opštih akata, već o povredi propisa ili opšteg akta autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, dostaviće takvu pritužbu bez odlaganja ombudsmanu autonomne pokrajine, odnosno građanskom braniocu (ombudsmanu) jedinice lokalne samouprave, ako je ustanovljen.

Ako organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nadležan za pitanja zaštite prava građana primi pritužbu koja se odnosi na povrede republičkog zakona, drugog propisa ili opšteg akta, dostaviće takvu pritužbu, bez odlaganja Zaštitniku građana.

Ako podnosilac u pritužbi ukazuje istovremeno na povredu republičkog zakona, drugog propisa ili opšteg akta i na povredu propisa ili opšteg akta autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, organ kome je pritužba dostavljena (Zaštitnik građana, ombudsman autonomne pokrajine ili građanski branilac-ombudsman jedinice lokalne samouprave) postupaće po njoj u delu svojih nadležnosti, a kopiju pritužbe će proslediti drugom nadležnom organu (Zaštitniku građana, ombudsmanu autonomne pokrajine ili građanskom braniocu-ombudsmanu jedinice lokalne samouprave, ako je takav organ ustanovljen), radi postupanja u delu njegovih nadležnosti, shodno st. 1. i 2. ovog člana.

VI. PRAVO NA PLATU

Član 36.

Zaštitnik građana ima pravo na platu u visini plate predsednika Ustavnog suda, a zamenici u visini plate sudije Ustavnog suda.

VII. SREDSTVA ZA RAD ZAŠTITNIKA GRAĐANA

Član 37.

Sredstva za rad Zaštitnika građana obezbeđuju se u budžetu Republike.

Zaštitnik građana sačinjava predlog sredstava za narednu godinu i dostavlja ga Vladi radi uključivanja kao sastavni deo predloga budžeta Republike, s tim što predlog mora biti sačinjen po metodologiji i kriterijumima koji važe za ostale budžetske korisnike.

Godišnja sredstva za rad Zaštitnika građana treba da budu dovoljna da omoguće njegovo delotvorno i efikasno ostvarivanje funkcije, kao i da budu u skladu sa makroekonomskom politikom Republike .

VIII. STRUČNA SLUŽBA

Član 38.

Za vršenje stručnih i administrativnih poslova obrazuje se stručna služba Zaštitnika građana.

Radom stručne službe rukovodi generalni sekretar, koji mora biti lice sa završenim pravnim fakultetom, najmanje pet godina radnog iskustva i koji mora ispunjavati uslove za rad u organima državne uprave.

Zaštitnik građana donosi opšti akt o organizaciji i sistematizaciji poslova stručne službe, na koji saglasnost daje Narodna skupština.

Zaštitnik građana donosi odluku o prijemu u radni odnos zaposlenih u stručnoj službi.

Na generalnog sekretara i ostale zaposlene u stručnoj službi Zaštitnika građana primenjuju se propisi kojima se uređuju radni odnosi u državnim organima.

IX. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Član 39.

Skupština će izabrati Zaštitnika građana u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Zaštitnik građana će podneti predlog za izbor zamenika u roku od tri meseca od dana stupanja na dužnost, a Skupština će izabrati zamenike Zaštitnika građana u roku od dva meseca od dana podnošenja predloga.

Član 40.

Opšti akt o organizaciji i radu stučne službe Zaštitnik građana će doneti u roku od 60 dana od dana stupanja na dužnost.

Prijem zaposlenih u stučnu službu Zaštitnik građana izvršiće se u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu opšteg akta o organizaciji i radu stručne službe.

Član 41.

Vlada će, do stupanja na snagu opšteg akta o organizaciji i radu stručne službe Zaštitnika građana, na predlog Zaštitnika građana, obezbediti prostor, sredstva i druge neophodne uslove za početak rada.

Član 42.

Zaštitnik građana neće postupati po slučajevima nastalim pre stupanja na snagu ovog zakona.

Član 43.

Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“.

O B R A Z L O Ž E Nj E

I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA

Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi člana 72. stav 1. tač. 2. i 11. Ustava Republike Srbije, kojom je predviđeno da Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava čoveka i građanina, da uređuje i obezbeđuje ustavnost i zakonitost, kao i da uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa.

II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA

Ideja postojanja posebne institucije koja se u društvu pojavljuje kao svojevrstan čuvar prava građana ima svoje korene u dalekoj prošlosti. Tokom devetnaestog i dvadesetog veka, razvoj koncepta pravne države dovodi do postepenog uvođenja i razvoja posebnih pravnih instrumenata u nacionalnim zakonodavstvima čiji je generalni cilj ostvarivanje opšte zakonitosti i zaštita individualnih prava i sloboda, pre svega u odnosu na odluke i radnje državne uprave i službenih lica. Kolevka savremene institucije ove vrste je Švedska u kojoj je još na samom početku devenaestog veka uvedena tzv. institucija ombudsmana. U izvornom značenju reč «ombudsman» označava «zastupnika, predstavnika», dakle lice kome je povereno da štiti nečija prava. Tek od polovine dvadesetog veka institucija ove vrste počinje da nalazi mesto u pravnim sistemima drugih zemalja. Osnovni razlog za to je razvoj principa podele vlasti kao jednog od osnovnih uslova uspostavljanja pravne države i vladavine prava, a u okviru tog principa međusobna ravnoteža delova državne vlasti predstavlja ne samo značajno i složeno teorijsko, pravno i političko, već iznad svega značajno praktično pitanje od koga u velikoj meri zavisi stepen demokratskog razvoja jednog društva. Upravo stoga, sa jačenjem procesa demokratizacije, u poslednjoj deceniji dvadesetog veka ova institucija postaje opšteprihvaćena, kao bitan sastavni deo demokratskih procesa u jednoj zemlji i u ovom trenutku je poznaje preko 130 zemalja sveta.

U uporednom pravu su prisutne brojne modifikacije ove institucije (počevši od naziva), koje su izraz određenih nacionalnih specifičnosti, međutim, bez obzira na sve različitosti ona je zadržala ključne bitne elemente svog identiteta prema kojima se razlikuje od drugih institucija i prema kojima je prepoznatljiva.

Reč je o specifičnoj kontrolnoj instituciji koja vrši nadzor nad radom pre svega organa državne uprave, javnih službi, organa lokalne samouprave, dakle nad radom onih subjekata koji neposredno odlučuju o pravima i obavezama građana, te dakle čijim radom, odnosno neradom mogu biti povređena nečija zagarantovana prava ili slobode. Međutim, ovo je poseban (sui generis) organ. To nije ni organ uprave, ni sudski, ni zakonodavni organ. Stoga, ovo nije organ instancione pravne kontrole i zato nema ovlašćenja da donosi meritorne odluke o pravima i obavezama građana, a njegove intervencije nemaju pravno obavezujuću snagu. Njegova aktivnost se ispoljava u obliku mera upozorenja, ukazivanja, davanja mišljenja, predloga i inicijativa. On predstavlja specifičan vid spoljne, javne kontrole rada pre svega uprave, u funkciji zaštite i unapređenja ostvarivanja sloboda i prava čoveka u jednom društvu. Iz ovakve uloge proizašli su i određeni standardi koji se tiču položaja, nadležnosti i postupanja ovog organa.

U pravnom sistemu Srbije ova institucija našla je za sada mesto samo na nivou teritorijalne autonomije (2002. godine odlukom Skupštine AP Vojvodine ustanovljen je Pokrajinski ombudsman) i lokalne samouprave (Zakonom o lokalnoj samoupravi 2002. godine predviđena mogućnost da se u jedinici lokalne samouprave može ustanoviti građanski branilac – ombudsman). Iako su istaknuti pravni teoretičari još 60-tih godina prošlog veka zagovarali njeno uvođenje, odredbe važećeg Ustava Republike Srbije je ne poznaju, niti je do sada, na osnovu opštih ovlašćenja iz Ustava donet zakon kojim bi se ona ustanovila.

S obzirom na usmerenje Srbije u pravcu jačanja demokratskih procesa, a time i u pravcu razvoja institucija koje će te procese pospešiti, donošenje ovog zakona treba da doprinese zaštiti pojedinca od nezakonitog i lošeg rada organa vlasti i predstavljaće dodatnu garanciju za ostvarivanje načela jednakosti građana pred zakonom. Istovremeno, donošenjem ovog zakona Srbija ispunjava i jednu od svojih međunarodnih obaveza koje proizilaze iz članstva u Savetu Evrope.

Predložena rešenja rezultat su saradnje kako sa domaćim, tako i sa međunarodnim ekspertima Saveta Evrope i Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS), ali takođe i rezultat održane stručne javne rasprave na kojoj su aktivnog učešća uzeli i Pokrajinski ombudsman Vojvodine i jedan broj nevladinih organizacija koje se bave zaštitom ljudskih sloboda i prava. Sve sugestije i predlozi, koji nisu bili u suprotnosti sa važećim Ustavnim normama, a koji su upućeni kako od stranih eksperata, tako i od domaće stručne javnosti i nevladinih organizacija, ugrađeni su u predloženi tekst, kako bi buduća zakonska rešenja bila maksimalno usklađena sa međunarodno priznatim standardima.

III. OBJAŠNjENjE POJEDINIH ODREDABA

Osnovne odredbe

Predložena zakonska rešenja opredeljuju se za naziv «Zaštitnik građana», kao naziv institucije koja se ustanovljava, polazeći od toga da ovaj naziv odgovara izvornom značenju švedskog pojma «ombudsman», a da je, sa druge strane, primeren kao naziv institucije nacionalnog zakonodavstva.

Što se tiče sadržine osnovnih odredbi, njima se ustanovljava institucija Zaštitnika građana čija je uloga, u skladu sa međunarodnim standardima, da štiti prava građana i to putem specifične kontrole nad radom Zakonom određenog kruga subjekata, u koji spadaju, pre svega, organi državne uprave, ali pored njih i svi drugi subjekti koji direktno ili indirektno svojim radom mogu da dovedu do povrede prava građana. Taj krug subjekata obuhvata sve organe i organizacije (kako državne, tako i organe i organizacije teritorijalne autonomije i lokalne samouprave), ali i sva preduzeća i ustanove kada oni, vršeći poverena javna ovlašćenja, rešavaju o pravima i obavezama građana, a što može imati za posledicu i povredu tih prava, te takođe obuhvata i kontrolu nad radom organa nadležnog za zaštitu imovinskih interesa Republike (javnog pravobranioca), koji svojim radom, indirektno, štiteći imovinske interese Republike, može da povredi prava građana. U daljem tekstu precizno se uređuje «domet» nadležnosti Zaštitnika građana kao i kose, pod pojmom građanin, podrazumeva u smislu ovog zakona.

Iz prethodnog proizilazi i druga značajna uloga Zaštitnika građana koja se sastoji u staranju o zaštiti i unapređenju ljudskih sloboda i prava.

Predloženim osnovnim odredbama takođe je, na opšti način, istaknut položaj Zaštitnika građana, čija se uloga u društvu može ostvariti samo ako je ovaj organ nezavisan i samostalan u svom radu i ako je zaštićen od političkih i svakih drugih uticaja.

Predložena mogućnost da se poslovi Zaštitnika građana mogu obavljati i u kancelarijama van njegovog sedišta u Beogradu ima za cilj da stvori pravni osnov da se ova institucija približi građanima time što bi im i faktički bila dostupnija mestu u kome žive i rade i u kome, najvećim delom, i ostvaruju svoja prava. Istovremeno, imajući u vidu da se radi o instituciji koja tek treba da zaživi i nađe svoje adekvatno mesto u društvu, predlaže se da odluku o obrazovanju kancelarija van sedišta donosi Zaštitnik građana i to kroz opšti akt o organizaciji. Kako je potonjim odredbama predloženo da na ovaj akt Zaštitnika građana saglasnost daje Narodna skupština, to znači da će korišćenje ove zakonske mogućnosti biti rezultat zajedničkog sagledavanja i procene razvoja ove institucije i materijalnih i drugih mogućnosti i potreba za njenim širenjem.

Izbor i prestanak funkcije

Jedno od osnovnih pravila kada je reč o ovoj instituciji je da se postupkom izbora, pravnim položajem lica koje je nosilac funkcije u instituciji i postupkom i razlozima za prestanak funkcije obezbedi maksimalna nezavisnost, samostalnost, politička neutralnost i time autoritativnost lica kome je povereno da se stara o zaštiti prava građana. Ovo pre svega stoga što, kao što je već rečeno, ova institucija nema ovlašćenja da donosi pravno obavezujuće odluke, već njen uticaj na ispravljanje učinjenih povreda prava ili preventivno delovanje na organe da povrede ne čine, proizilazi faktički isključivo od autoriteta koji u društvu uživa ličnost koja obavlja funkciju.

Mada u uporednom pravu ima i drugačijih primera (npr. Irska, Austrija, Grčka, Velika Britanija, Francuska, Novi Zeland), smatra se da je jedan od međunarodnih standarda da odluku o izboru i razrešenju treba da donese parlament. U tom smislu, predlaže se da Zaštitnika građana bira Narodna skupština i to na predlog odbora nadležnog za ustavna pitanja.

Da bi Zaštitnik građana bio osoba od opšteg poverenja, čime bi mu se i u društvu dao potreban autoritet, takođe jedan od standarda koji je prihvatio veliki broj zemalja, je da se izbor vrši kvalifikovanom većinom, u nekim zemljama to je većina od ukupnog broja članova parlamenta (npr.Litvanija), u nekima 2/3 ukupnog broja članova parlamenta (npr. Mađarska, Slovenija, Portugal, Moldavija), a u nekima, kao što je Španija, čak 3/5 ukupnog broja poslanika u parlamentu. Jedna od osnovnih sugestija kako domaćih, tako i stranih eksperata u toku pripreme zakonskog teksta bila je da se za donošenje odluke o izboru, odnosno razrešenju Zaštitnika građana predvidi kvalifikovana većina narodnih poslanika. Uvažavajući suštinski smisao i značaj navedenog standarda i u tom smislu iznetih sugestija, prilikom predlaganja zakonskih rešenja morala se imati u vidu odredba člana 80. stav 1. važećeg Ustava Republike Srbije koja izričito predviđa da «Narodna skupština odlučuje većinom glasova na sednici kojoj prisustvuje većina od ukupnog broja narodnih poslanika, ako Ustavom nije predviđena posebna većina». S obzirom na ovakvo ustavnopravno ograničenje, predlog bilo kog drugačijeg zakonskog rešenja, kada je reč o donošenju odluke Narodne skupštine o izboru, odnosno razrešenju Zaštitnika građana, bio bi neustavan. U dilemi da li da se ustanovljavanje ove institucije odloži do donošenja novog Ustava kojim bi se obezbedio pravni osnov za primenu međunarodnog standarda ili da se pristupi njenom obrazovanju i time otvori put za efikasniju zaštitu sloboda i prava građana, predlagač se opredelio za ovo drugo rešenje i to iz dva razloga: sa jedne strane iako se radi o prihvaćenom standardu, primeri zemalja u kojima institucija tipa ombudsmana uspešno funkcioniše i u slučajevima kada se on, kao što je navedeno, čak i ne bira od strane parlamenta, ukazuju da način izbora, a posebno ne većina kojom se odluka o izboru donosi, nisu jedini bitan i opredeljujući uslov za uspešno funkcionisanje institucije i, drugo, predloženo zakonsko rešenje faktički je privremenog karaktera, s obzirom na to da će donošenje novog Ustava biti prilika da se i ovo pitanje uredi na adekvatan način.

Međutim, i u uslovima ograničavajućih ustavnih rešenja, predloženi način utvrđivanja predloga za izbor Zaštitnika građana, odnosno dosledno tome za njegovo razrešenje, a o kome se Narodna skupština izjašnjava, obezbeđuje zapravo da Zaštitnik građana bude izabran voljom većine narodnih poslanika koja je daleko iznad formalno potrebne većine predviđene Ustavom. Naime, kao prvo predlaže se da ovlašćeni predlagač za izbor Zaštitnika građana bude Odbor za ustavna pitanja, kao radno telo Narodne skupštine u kome su srazmerno zastupljeni predstavnici svih poslaničkih grupa u Narodnoj skupštini, čiji je predsednik – predsednik Narodne skupštine i u čijoj nadležnosti je, između ostalog, razmatranje načelnih pitanja primene Ustava, među kojima svakako poseban značaj ima primena Ustava u delu koji se odnosi na ljudske slobode i prava. Drugo, što je od suštinskog značaja, predlaže se da Odbor predlog za izbor/razrešenje Zaštitnika građana utvrđuje većinom glasova od ukupnog broja svojih članova, dakle kvalifikovanom većinom. Predlog utvrđen kvalifikovanom većinom u Odboru neminovno će imati za posledicu da će i sama odluka u Narodnoj skupštini biti doneta uz poverenje (odnosno nepoverenje, ako je u pitanju odluka o razrešenju) zaista preovlađujućeg dela narodnih poslanika.

Što se tiče samih uslova za obavljanje funkcije Zaštitnika građana, strogih standarda u pogledu njihovog propisivanja nema, ali je uobičajeno, kao što se ovim zakonom predlaže da to lice treba da bude domaći državljanin, po struci diplomirani pravnik sa određenim profesionalnim iskustvom kako bi uspešno mogao kontrolisati rad organa nad kojima ima zakonom utvrđene nadležnosti i time uspešno ostvarivati funkciju zaštite prava građana, da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete, kako bi svojim ličnim autoritetom i integritetom obezbedio ostvarivanje zakonske uloge ovog organa i, konačno, da ima zapaženo iskustvo u oblasti zaštite prava građana, kako bi se mogao uspešno, u skladu sa Zakonom, starati o zaštiti i unapređenju ljudskih sloboda i prava. Predlagač se, koristeći iskustva najvećeg broja zemalja u svetu, opredelio da Zaštitnik građana treba da bude lice pravne struke, s obzirom da je za uspešno obavljanje poslova iz nadležnosti ovog organa, posebno u začetku institucije i posebno u uslovima postojećeg nivoa i funkcionisanja organa čiji rad Zaštitnik građana treba da kontroliše, ova vrsta stručnosti i profesionalnog iskustva od ne malog značaja.

Poseban značaj imaju predložene odredbe o političkoj neutralnosti Zaštitnika građana i o nespojivosti ove funkcije sa bilo kojom drugom javnom funkcijom, profesionalnom delatnošću ili obavljanjem druge dužnosti ili posla koji bi mogao uticati na njegovu samostalnost i nezavisnost. Ove odredbe su garancija nepristrasnosti lica koje se nalazi na mestu Zaštitnika građana i treba da budu garancija da će to lice svim građanima na jednak način pomoći u zaštiti njihovih prava i time doprineti afirmaciji načela vladavine prava.

Predložene odredbe o mandatu od pet godina, dakle nešto duže no što je mandat Narodne skupštine, kao i o imunitetu deo su ukupnog pravnog položaja ovog organa.

Jedan od takođe gotovo opšteprihvaćenih principa (sa izuzetkom npr. Austrije) je inokosnost ovog organa. Polazeći od toga, ali i od potrebe da se obezbedi efikasno obavljanje poslova, predlaže se da Zaštitnik građana ima odgovarajući broj zamenika, koji mu pomažu u obavljanju Zakonom utvrđenih nadležnosti. Uporedna praksa pokazuje da se broj zamenika po pravilu kreće između tri i pet. S obzirom na okolnosti u kojima će Zaštitnik građana delovati (krug i broj organa podložnih kontroli, «domen» kontrole, odn. činjenicu da na teritoriji Republike Srbije u okviru svojih nadležnosti deluju i Pokrajinski ombudsman i građanski branioci u jedinicama lokalne samouprave, neophodnost da se za novu instituciju obezbede i materijalna sredstva za rad i dr.) predlagač se opredelio za rešenje po kome bi Zastupnik građana imao četiri zamenika.

Iz pravne prirode Zaštitnika građana kao inokosnog organa proizlazi i pravni položaj njegovih zamenika, koji poslove obavljaju u okviru ovlašćenja koja im Zaštitnik građana prenese, pri čemu predložena rešenja posebno vode računa o tome da se prenosom ovlašćenja obezbedi određena vrsta specijalizacije zamenika Zaštitnika građana za pojedine oblasti, naročito one oblasti, odnosno one kategorije lica u odnosu na koje povreda njihovih prava može da dovede do posebno teških posledica, a to su pre svega lica lišena slobode, deca, pripadnici nacionalnih manjina i osobe sa invaliditetom. U uporednom zakonodavstvu poznata je i praksa da pored institucije «opšteg ombudsmana» postoje i, uslovno rečeno, »specijani ombudsmani», na primer za zaštitu prava deteta. Iskustva drugih zemalja pokazuju da je ova praksa, po pravilu, posledica razvijanja i jačanja «opšteg» zaštitnika prava, te se i predlagač opredelio za istovetan put, obezbeđujući predloženim rešenjem da se u početnoj fazi ustanovljavanja i rada nove institucije na najracionalniji i najekonomičniji način obezbedi efikasna zaštita prava i ovih specifičnih kategorija lica o kojima svaka država i društvo imaju posebnu obavezu da se staraju.

Osim uslova za izbor, koji su po prirodi stvari nešto «blaži» za zamenike Zaštitnika građana i rešenja po kome je, kao inokosni organ, Zaštitnik građana ovlašćeni predlagač svojih zamenika Narodnoj skupštini, sve ostale odredbe koje se odnose na Zaštitnika građana primenjivale bi se i na njegove zamenike.

Što se tiče prestanka funkcije Zaštitnika građana (i njegovih zamenika) predložene odredbe su takođe u skladu sa očuvanjem nezavisnosti i samostalnosti ovog organa. U nizu zakonodavstava drugih zemalja postoje istovetni razlozi kako za prestanak funkcije u slučaju nastupanja određenih objektivnih okolnosti (gubitak državljanstva, smrt i drugo), tako i u pogledu razloga koji su osnov za razrešenje. Svi ovi razlozi najsličniji su razlozima za prestanak sudijske funkcije, što upravo proizlazi iz potrebe da položaj nosioca ove funkcije, kada je reč o njegovoj nezavisnosti, bude vrlo sličan položaju sudije. U istom cilju je i predloženi postupak razrešenja, koji, kao i kod izbora, u fazi pokretanja postupka, odnosno predlaganja razrešenja zahteva široku podršku u Narodnoj skupštini, odnosno mora da bude izraz volje značajne većine u Narodnoj skupštini.

Nadležnost

Osnovna nadležnost Zaštitnika građana je da kontroliše povrede prava koje su učinjene bilo činjenjem (pravni akti ili radnje) organa uprave i drugih subjekata čiji je rad Zaštitnik građana ovlašćen da kontroliše, bilo njihovim nečinjenjem (kada su bili dužni da donesu akt ili preduzmu radnju) i to sve u slučaju da se radi o povredi republičkih zakona, drugih republičkih propisa i opštih akata. Na ovaj način pravi se jasno razgraničenje između Zaštitnika građana i istovrsnih institucija na nižim nivoima – Pokrajinskog ombudsmana i građanskog branioca (ombudsmana).

Kao što je već ukazano, Zaštitnik građana je institucija nezavisne spoljne kontrole uprave (shvaćene u najširem smislu), on nije jedna od instanci u redovnoj kontroli i zato je njegova kontrolna funkcija specifična i ne ograničava se na kontrolu zakonitosti rada kontrolisanih subjekata (koju u okviru redovnog sistema nadzora vrši nadređeni organ, odnosno u okviru sudske kontrole zakonitosti upravnih akata – nadležni sud). Osobenost Zaštitnika građana je u tome što kroz ovlašćenje da kontroliše i pravilnost rada uprave predstavlja i zaštitnika građana od tzv. loše uprave (maladministration), a to znači od onih postupaka uprave koji se ispoljavaju kao neažurnost u radu, loš odnos prema strankama i sl., a što u praksi neretko ima za posledicu povredu nekog prava stranke.

Od kontrole Zaštitnika građana izričito se izuzimaju rad Narodne skupštine, Predsednika Republike i Vlade kao kolegijalnog organa izvršne vlasti (za razliku od ministarstava koja su kao nosioci upravne vlasti najznačajniji subjekat kontrole), što je standard prihvaćen bez izuzetka u svim zemljama, kao i sudovi i javna tužilaštva, što je preovlađujuća praksa u svetu, koja se preporučuje zbog očuvanja nezavisnosti ovih organa.

Pored ove osnovne, kontrolne funkcije, Zaštitnik građana ima još dve bitne nadležnosti. Jedno je pravo zakonodavne inicijative, a drugo pravo na pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti svih opštih akata kojima se uređuju pitanja koja se odnose na slobode i prava građana, o čijoj zaštiti i unapređenju se ovaj organ stara.

Kada je reč o pravu zakonodavne inicijative odredba stava 2. člana 80. Ustava Republike Srbije takođe je predstavljala prepreku da se predloženim zakonom neposredno ustanovi ova nadležnost Zaštitnika građana. Naime, navedena odredba taksativno određuje krug subjekata koji imaju pravo zakonodavne inicijative (Vlada, svaki narodni poslanik, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 15.000 birača) i ne daje mogućnost da se zakonom ovaj krug proširi. Da bi se ova ustavnopravna prepreka prevazišla predloženo je rešenje kojim se Zaštitniku građana daje ovlašćenje da može Vladi podneti odgovarajuće inicijative, bilo za izmenu ili dopunu važećih propisa, bilo za donošenje novih, uz obavezu Vlade da ih razmatra. Osim toga, predviđa se ovlašćenje Zaštitnika građana da u postupku pripreme svih propisa kojima se uređuju pitanja od značaja za zaštitu prava građana, daje svoje mišljenje na rešenja koja se predlažu.

Imajući u vidu da je opšte pravilo da ovaj organ nema prava niti da donosi pravno obavezujuće odluke, niti da svojim aktom menja odluke organa čak i kada je nesporno utvrdio povredu prava, on tako nema ni prava da prema bilo kome ko je odgovora za učinjenu povredu prava preduzme mere, odnosno primeni neku sankciju. Jedino ovlašćenje koje može imati u odnosu na lice(a) odgovorno za učinjenu povredu prava je da, kako je predloženo, javno preporuči razrešenje, kada je u pitanju odgovorni funkcioner, odnosno da inicira pokretanje disciplinskog postupka, kada se radi o zaposlenom koji je neposredno odgovoran za učinjenu povredu prava. Konkretna ovlašćenja koja se Zaštitniku građana mogu dati zakonom, jasno ukazuju da je njegovo delovanje pre svega moralne prirode, što svakako može da dovede u pitanje efikasnost zaštite koju treba da pruži građanima. Međutim, ova institucija nije zamišljena kao zamena za sve postojeće procedure i sistem utvrđivanja i sankcionisanja odgovornosti, te je tim pre razumljivo insistiranje na tome da procedurom izbora treba obezbediti da ovu funkciju obavlja osoba od visokog opšteg poverenja i autoriteta, jer će u tom slučaju i ovakve mere koje mu stoje na raspolaganju pozitivno uticati na rad uprave i zaštitu prava građana. Naravno, specifičan položaj Zaštitnika građana da ne može sam da preduzima konkretne mere ne isključuje njegovo ovlašćenje da pokrene odgovarajući postupak pred nadležnim organima, ako nađe da u radnjama funkcionera ili zaposlenog u kontrolisanom organu ima elemenata krivičnog ili drugog kažnjivog dela.

Jedno od posebnih prava Zaštitnika građana u ostvarivanju njegovih zakonom predloženih nadležnosti je da ima nesmetan pristup kako ustanovama za izvršenje sankcija, tako i svim drugim mestima na kojima se nalaze lica lišena slobode (pritvorske jedinice, ustanove za lečenje mentalno obolelih lica, azili idr.), kao i da ima pravo da nasamo razgovara sa licima lišenim slobode.

Postupak

Predloženim odredbama detaljno je uređen postupak koji Zaštitnik građana sprovodi u izvršavanju svojih zakonom predviđenih nadležnosti koje se odnose na kontrolu rada uprave.

Kao prvo, iako se i za samu instituciju predlaže naziv Zaštitnik građana, te se shodno tome uređuje zaštita prava građana, pod pojom građanin, u smislu ovog zakona ne podrazume se, niti se može podrazumevati samo fizičko lice koje je domaći državljanin. Pravilo je, što se predoženim odredbama i eksplicitno navodi da pravo da se obrati Zaštitniku građana i da traži njegovu intervenciju ima svako ko je pod jurisdikcijom organa odnosno subjekata čiji rad Zaštitnik građana ima pravo da kontroliše. Stoga je predloženo da se Zaštitniku građana može obratiti svako fizičko ili pravno lice, bilo domaće, bilo strano, ako smatra da mu je radom (aktom, radnjom ili nečinjenjem) organa nad kojim Zaštitnik građana ima ingerencije, povređeno neko pravo.

U odnosu na uređivanje pitanja postupka standardi upućuju da treba obezbediti pristupačnost ove institucije građanima, što podrazumeva da postupak za obraćanje građana treba da bude što je moguće jednostavniji i da građani ne smeju imati nikakve troškove u vezi sa svojim obraćanjem ovom organu. U tom smislu predlaže se da Zaštitnik građana postupak može da pokrene na osnovu pritužbe koju je podnelo lice koje smatra da su mu povređena prava ili po sopstvenoj inicijativi (na osnovu sopstvenog saznanja ili saznanja dobijenih iz drugih izvora, što, izuzetno, može da uključi i anonimne pritužbe). Takođe, pritužba nema strogu formu, može biti podneta u pisanoj formi ili usmeno na zapisnik stručnoj službi Zaštitnika građana, mora da sadrži samo neophodne elemente za postupanje Zaštitnika građana, podnosilac ima pravo da traži od stručnih lica u službi Zaštitnika građana da mu pruže stručnu pomoć u sastavljanju pritužbe i, konačno, podnošenje pritužbe, pružanje stručne pomoći i sve druge radnje koje zaštitnik građana sprovodi u postupku su besplatne za podnosioca pritužbe.

Još jedna od specifičnosti ovog organa je da on «stupa na scenu» tek nakon što je podnosilac pritužbe pokušao da zaštiti svoja prava u odgovarajućem pravnom postupku. I ova specifičnost je posledica njegove prirode i pravnog položaja, jer Zaštitnik građana niti može, niti sme da zameni redovnu proceduru kontrole zakonitosti rada i akata pojedinih organa, propisanu odgovarajućim zakonima, niti je njegova uloga da se meša i utiče na rad i odlučivanje organa nadležnih za postupke redovne kontrole (drugostepeni organi uprave, organi koji vrše kontrolu po pravu nadzora, odnosno sudovi u upravnom sporu). Predviđaju se samo dva izuzetka od ovog pravila: prvi je u slučaju kad intervencija Zaštitnika građana može da spreči nenadoknadivu štetu koja bi bila naneta podnosiocu pritužbe ako bi on pre obraćanja Zaštitniku građana morao da iscrpi sva pravna sredstva koja mu stoje na raspolaganju, a drugi je ako se pritužba ne odnosi na nezakonitost postupanja organa, već na pravilan i korektan rad organa, što se uobičajeno označava kao princip «dobre uprave», a odnosi se posebno na primenu, odnosno u ovom slučaju kršenje pravila etičkog kodeksa ponašanja zaposlenih u organu.

Postupak koji Zaštitnik građana vodi ne okončava se odlukom u formalnopravnom smislu. Ako nakon utvrđivanja svih relevantnih činjenica dođe do zaključka da u radu organa nije bilo nedostataka, Zaštitnik građana će o tome obavestiti podnosioca pritužbe, a ako utvrdi da su u radu organa postojali nedostaci, uputiće organu preporuku o tome kako da uočeni nedostatak otkloni. Kako Zaštitnik građana ne može da donosi pravno obavezujuće odluke, to ni organ kome je preporučeno otklanjanje uočenog nedostatka ne može biti obavezan da tu preporuku poštuje, ali ima obavezu da u Zakonom predloženom roku obavesti Zaštitnika građana da li je po preporuci postupio, a ako nije, zašto nije. Sredstva koja Zaštitniku građana, osim sopstvenog autoriteta, stoje na raspolaganju da utiče na organe da postupaju u skladu sa njegovim preporukama su obaveštavanje javnosti i Skupštine, kao i upućivanje preporuke da se utvrdi odgovornost funkcionera koji rukovodi organom koji je ignorisao dobijene preporuke za otklanjanje nedostataka u radu, a koje su za posledicu imale povredu nečijeg prava. Svakako da je potrebno određeno vreme da ova institucija i način njenog funcionisanja zažive u praksi tako da realno ostvaruju ulogu koja im je zakonom namenjena. Međutim, praksa širom sveta pokazuje da bez obzira što u prvom trenutku nekome može delovati da to nije realno, opšta podrška društva ovoj instituciji zaista ima pozitivnih efekata na proces demokratizacije i poštovanje načela zakonitosti u radu uprave.

Izveštaj Skupštini i saradnja Zaštitnika građana sa drugim organima

Sledeće opšte pravilo vezano za ovu instituciju je javnost njenog rada. Ne samo da obraćanjem javnosti Zaštitnik građana vrši uticaj na organe uprave da isprave učinjene povrede prava, već izveštavanjem Narodne skupštine i objavljivanjem tih izveštaja na svojoj Internet stranici, kao što se predlaže, čini dostupnim javnosti podatke o uočenim nedostacima u radu organa koje je kontrolisao i na osnovu toga daje predloge u pravcu poboljšanja položaja građana u odnosu na upravu.

Radi efikasnog delovanja Zaštitnika građana, ali i drugih organa i službi nadležnih za pitanja zaštite prava građana, predložene su odredbe kojima se uređuje saradnja ovog organa sa pokrajinskim i lokalnim ombudsmanima, a takođe i sa nadležnim službama Predsednika Republike i Narodne skupštine koje se, u širem smislu, bave pitanjima bliskim nadležnostima Zaštitnika građana.

S obzirom na podeljenu nadležnost Zaštitnika građana, Pokrajinskog ombudsmana i građanskog branioca (ombudsmana) jedinice lokalne samouprave, na sugestiju Pokrajinskog ombudsmana, predloženo je uređivanje međusobne komunikacije ovih organa, kako bi se izbegli slučajevi pozitivnog ili negativnog sukoba nadležnosti, a isto tako i razrešilo postupanje u slučaju podeljene nadležnosti, sve u cilju obezbeđivanja efikasne zaštite građana. Predloženi princip se nameće iz same nadležnosti i položaja ovih organa: Zaštitnik građana postupa samo po pritužbama i u stvarima koje se odnose na povredu republičkog zakona, drugog propisa ili opšteg akta, a u svim ostalim slučajevima (povreda pokrajinskog ili lokalnog propisa ili opšteg akta) bez odlaganja pritužbu dostavlja nadležnom ombudsmanu; na isti način vise versa postupaju i ovi organi kada prime pritužbu koja se odnosi na povredu ne pokrajinskog ili lokalnog propisa, već republičkog zakona, odnosno drugog republičkog propisa ili opšteg akta; i na kraju ako se pritužbom ukazuje i na povredu republičkih i na povredu nižih propisa, organ kome je pritužba podneta postupaće po njoj u granicama svoje nadležnosti, a kopiju će bez odlaganja proslediti drugom organu kako bi on postupao u okviru svojih nadležnosti.

Pravo na platu

Kao deo samostalnosti i nezavisnosti nosioca funkcije Zaštitnika građana, kao i u drugim sličnim slučajevima, postavlja se i pitanje njegovog ranga, odnosno visine plate koju prima za obavljanje funkcije, koja je profesionalna i jedina kojom se to lice (i njegovi zamenici) mogu baviti. Koristeći primere iz uporednopravne prakse, predlaže se da parametar za određivanje plate Zaštitnika građana i njegovih zamenika bude plata predsednika, odnosno sudije Ustavnog suda, što je primereno kako sa stanovišta funkcije i poslova koje obavljaju, tako i uzimajući u obzir da će Zaštitnik građana kao organ, poput Ustavnog suda, imati vrlo ograničeni broj nosilaca funkcije.

Sredstva za rad Zaštitnika građana

Konačno jedan od standarda koji se neizostavno ističe odnosi se na određenu finansijsku samostalnost ovog organa. S obzirom na to da se radi o državnom organu čiji se rad neminovno finansira iz budžeta Republike Srbije i polazeći od opštih propisa o budžetskom sistemu, predloženo je rešenje prema kome Zaštitnik građana samostalno sačinjava predlog sredstava potrebnih za rad u sledećoj godini i dostavlja ga Vladi, kako bi ga Vlada uključila u Predlog zakona o budžetu, kao njegov sastavni deo. Prilikom sačinjavanja predloga Zaštitnik građana ima obavezu da primeni metodologiju i kriterijume koji važe za sve budžetske korisnike. To znači da Vlada nema ovlašćenje da menja predlog koji joj je dostavljen, ali ga može vratiti Zaštitniku građana ako nije sačinjen na propisani način. Što se tiče obima godišnjih sredstava za rad koja se predviđaju budžetom, a koja su jedini izvor finansiranja rada ovog organa, predlaže se da njihov obim bude uslovljen sa dva kriterijuma: jedan je da je obim sredstava dovoljan da omogući normalno, efikasno funkcionisanje ovog organa, a drugi da je u skladu sa makroekonomskog politikom Republike, s obzirom na to da je ovo samo jedan od korisnika Budžeta, za koga, kao i za ostale moraju važiti opšta pravila.

Stručna služba

Kao i svaki funkcioner koji rukovodi državnim organom Zaštitnik građana, u skladu sa opštim propisima, donosi akt o organizaciji i sistematizaciji poslova u stručnoj službi, koja se obrazuje za vršenje stručnih i administrativnih poslova. Shodno svom položaju starešine organa, Zaštitnik građana samostalno odlučuje o prijemu u radni odnos zaposlenih u stručnoj službi, uključujući i generalnog sekretara, koji operativno rukovodi radom službe. Na sve zaposlene u stručnoj službi primenjuju se propisi kojima se uređuje radnopravni status državnih službenika.

IV. FINANSIJSKA SREDSTVA ZA SPROVOĐENjE OVOG ZAKONA

Za sprovođenje ovog zakona potrebno je obezbediti dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije. S obzirom na predložene rokove za predlaganje i izbor Zaštitnika građana i njegovih zamenika, kao i rokave za donošenje potrebnih opštih akata za organizaciju stručne službe i, konačno, samo formiranje stručne službe, realno je očekivati da se potreba za obezbeđivanjem dodatnih sredstava u budžetu neće pojaviti pre poslednjeg kvartala 2005. godine. S obzirom da obim sredstava koji je potrebno obezbediti za početak rada ovog organa u mnogome zavisi od organizacije i sistematizacije poslova u stručnoj službi Zaštitnika građana, koju, uz saglasnost Narodne skupštine donosi Zaštitnik građana, u ovoj fazi je jedino izvesno da je od momenta izbora Zaštitnika građana (predloženo da to bude u roku od šest meseci od stupanja na snagu zakona) i četiri njegova zamenika (predložen rok od tri meseca za Zaštitnika građana da Narodnoj skupštini podnese predlog za izbor i rok od naredna dva meseca za Narodnu skupštinu da izvrši izbor) potrebno obezbediti sredstva za njihove plate u visini plate predsednika, odnosno sudija Ustavnog suda Srbije. Takođe, predloženim prelaznim odredbama zakona predviđeno je da Zaštitnik građana dostavlja Vladi predlog za obezbeđenje kako prostora, tako i sredstava i drugih neophodnih uslova za početak rada organa.

V. ANALIZA EFEKATA ZAKONA

Polazeći od toga da predložena rešenja predviđaju da je postupak pred Zaštitnikom građana u potpunosti besplatan za sva lica koja mu se obrate, bez obzira da li se radi o fizičkim ili o pravnim licima i bez obzira da li se radi o domaćim ili o stranim licima, primena predloženih rešenja neće izazvati dodatne troškove građanima i privredi, a time ni malim i srednjim preduzećima.