O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. stav 1. tačka 13. Ustava Republike Srbije, po kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja.
II. Razlozi za donoŠenje zakona i ciljevi koji se ostvaruju
Oblast istraživanja nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju u Republici Srbiji delimično je uređen materijalnim zakonima po vidovima saobraćaja i to: Zakonom o vazdušnom saobraćaju („Službeni glasnik RS”, 73/10, 57/11, 93/12 i 45/15), Zakonom o bezbednosti i interoperabilnosti železnice („Službeni glasnik RSˮ, broj 104/13), Zakonom o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama („Službeni glasnik RS”, br. 73/10, 121/12 i 18/15) i Zakonom o pomorskoj plovidbi („Službeni glasnik RS”, br. 87/11, 104/13 i 18/15), koji su stvorili pretpostavku za harmonizaciju nacionalnog zakonodavstva s propisima EU (u daljem tekstu: EU), što predstavlja jedan od prioriteta u okviru procesa pristupanja EU. Osnovni razlozi za donošenje Zakona o istraživanju nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju jesu dalje usklađivanje sa standardima i preporučenom praksom Međunarodne organizacije civilnog vazduhoplovstva (ICAO) i Međunarodne pomorske organizacije (IMO) i pravnim tekovinama EU.
Razlozi za donošenje ovog zakona prvenstveno su da se unapredi nivo bezbednosti u transportnom sistemu Srbije kroz sprovođenje pouzdane, nepristrasne, transparentne i efikasne organizacije za istraživanje nesreća i istražnog postupka, u skladu sa zakonodavstvom EU i međunarodnim konvencijama. Cilj je, prevashodno, da se obezbedi pouzdana i nezavisna istraga u slučaju udesa i ozbiljnih nezgoda u vazdušnom saobraćaju, ozbiljnih nesreća, ostalih nesreća i nezgoda u železničkom saobraćaju, vrlo ozbiljnih pomorskih nesreća, ozbiljnih pomorskih nesreća, pomorskih nesreća, pomorskih nezgoda, ozbiljnih plovidbenih nezgoda i plovidbenih nezgoda u vodnom saobraćaju
Ono što se ističe kao jedan od razloga za donošenje ovog zakona je usklađivanje sa svim relevantnim izvorima prava u domaće zakonodavstvo, čime se postiže usklađivanje zakonodavnog sistema Republike Srbije sa pravom Evropske unije (u daljem tekstu: EU). Predlog zakona unosi u domaće zakonodavstvo sledeće propise EU: Uredbu (EU) br. 996/2010 Evropskog parlamenta i Saveta od 20. oktobra 2010. godine o istragama i sprečavanju nesreća i nezgoda u civilnom vazduhoplovstvu i stavljanju van snage Direktive 94/56/EZ, Direktivu 2004/49/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 29. aprila 2004. godine o bezbednosti železnica Zajednice i izmeni direktive Saveta 95/18/EZ o izdavanju dozvola za obavljanje usluga u železničkom prevozu i direktive 2001/14/EZ o dodeli železničkog, infrastrukturnog kapaciteta i naplaćivanju taksi za korišćenje železničke infrastrukture i dodeli rešenja o bezbednosti i Direktivu 2009/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 23. aprila 2009. godine o određivanju osnovnih načela o istraživanju nesreća u području pomorske plovidbe i o izmeni Direktive Saveta 1999/35/EZ i Direktive 2002/59/EZ Evropskog parlamenta i Saveta.
Na osnovu iskustava u okruženju, ali i preporuka dobijenih kroz projekat Unapređenje procesa istraživanja udesa (procedure i organizacija) u sektoru transporta (laki tvining- Twinning Light) koji je sproveden u Ministarstvu saobraćaja u periodu od 12. septembra 2013. do 28. februara 2014. godine, preporučeno je da se pristupi izradi jedinstvenog zakona, kao i osnivanju jednog tela za istrage nesreća za sva tri vida saobraćaja – Centra za istraživanje nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju (u daljem tekstu: Centar).
Zakonom o vazdušnom saobraćaju je za obavljanje stručnih poslova koji se odnose na organizaciju i sprovođenje bezbednosnog istraživanja udesa i ozbiljnih nezgoda civilnih vazduhoplova, kao i za prikupljanje i analizu podataka od značaja za vazduhoplovnu bezbednost i predlaganje mera za sprečavanje novih udesa, obrazovan Centar za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda Republike Srbije, kao posebna organizacija koji od 2010. godine vrši poslove istraživanja u oblasti vazdušnog saobraćaja. U oblasti železničkog i vodnog saobraćaja nije obrazovano telo za istraživanje nesreća. Zakonom o bezbednosti i interoperabilnosti železnice propisano je da će se osnivanje tela za istraživanje ozbiljnih nesreća u železničkom saobraćaju osnovati posebnim zakonom. Zakonom o pomorskoj plovidbi je propisano da će se nezavisni državni organ za ispitivanje nesreća u pomorskoj plovidbi osnovati posebnim zakonom.
Odredbama ovog zakona predviđeno je da Centar, organizaciono i funkcionalno bude nezavisan od svih organa i organizacija nadležnih za vazdušni, železnički i vodni saobraćaj, kao i svih pravnih i fizičkih lica (upravljača infrastrukture i operatera), kao i od svake druge zainteresovane strane, čiji bi interesi mogli da dođu u sukob sa interesom istraga. Centar će, takođe, biti nezavisan od državnih institucija (ministarstvo, nacionalno telo za bezbednost, itd).
Glavni zadatak Centra je sprovođenje tehničkih istraga udesa i ozbiljnih nezgoda u vazdušnom saobraćaju, ozbiljnih nesreća, ostalih nesreća i nezgoda u železničkom saobraćaju, vrlo ozbiljnih pomorskih nesreća, ozbiljnih pomorskih nesreća, pomorskih nesreća, pomorskih nezgoda, ozbiljnih plovidbenih nezgoda i plovidbenih nezgoda u vodnom saobraćaju i davanje predloga preporuka, u cilju izbegavanja ponavljanja sličnih nesreća i smanjenja broja poginulih, povređenih, kao i materijalne štete u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju.
Ovim zakonom je predviđeno da su istrage u sva tri vida saobraćaja nezavisne od istrage pravosudnih organa, čiji je glavni cilj odlučivanje o eventualnim kaznenim merama i obeštećenju žrtava, i svake interne istrage, koju sprovodi neki od učesnika, a koja za cilj ima da se u najkraćem mogućem roku utvrdi koje mere treba preduzeti kako bi se sprečilo da se sličan događaj ponovi, odnosno da se ublaže njegove posledice.
Navedene istrage (Centra, sudska i interna) nezavisne su jedna od druge, imaju različite ciljeve, pokrivaju različite oblasti i nemaju iste zahteve u pogledu vremenskog rasporeda za izvlačenje zaključaka.
Donošenje ovog zakona doprineće povećanju bezbednosti u sva tri vida saobraćaja preventivnim delovanjem Centra. Preventivnim delovanjem, odnosno bezbednosnim preporukama koje daje Centar posle istrage svake nesreće i njihovom primenom od strane pravnih i fizičkih lica kojima su upućene, imaće kao rezultat smanjenje broja nesreća, broja žrtava, materijalne štete i sprečavanje zagađenja životne sredine.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA ZAKONA
Zakon je podeljen na jasno izdvojene glave koje uređuju srodna pitanja i odnose.
Članom 1. propisuje se predmet uređivanja i to: istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda u vazdušnom saobraćaju, ozbiljnih nesreća, ostalih nesreća i nezgoda u železničkom saobraćaju, vrlo ozbiljnih pomorskih nesreća, ozbiljnih pomorskih nesreća, pomorskih nesreća, pomorskih nezgoda, ozbiljnih plovidbenih nezgoda i plovidbenih nezgoda u vodnom saobraćaju, nadležnost i ovlašćenja organa za sprovođenje istrage, postupak istraživanja, kao i vršenje nadzora nad primenom ovog zakona.
Članom 2. propisuje se primena zakona na istrage u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju i s tim u vezi se navodi da se on primenjuje na istrage o udesima i ozbiljnim nezgodama u vazdušnom saobraćaju, istrage ozbiljnih nesreća, ostalih nesreća i nezgoda u železničkom saobraćaju, istrage vrlo ozbiljnih pomorskih nesreća, ozbiljnih pomorskih nesreća, pomorskih nesreća i pomorskih nezgoda u pomorskoj plovidbi i na istrage ozbiljnih plovidbenih nezgoda u unutrašnjoj plovidbi, i propisuju se izuzeci od primene ovog zakona.
Članom 3. definisani su pojmovi koji se koriste u tekstu Predloga zakona.
Članom 4. propisuje se nadležnost Centra, koji ima svojstvo pravnog lica sa sedištem u Beogradu.
Čl. 5. i 6. propisuju se funkcionalna i organizaciona nezavisnost Centra, pojam Glavnog istražitelja, uslovi koje Glavni istražitelj mora da ispunjava kao i mogućnost angažovanja stručnih lica, organa, organizacija i odgovarajućih pravnih lica za stručnu pomoć za istraživanje nesreća.
Čl. 7. i 8. uređuju se poslovi Centra posebno za vazdušni saobraćaj, železnički saobraćaj, pomorsku plovidbu i unutrašnju plovidbu, i sredstva za rad Centra, i to da se sredstva za rad Centra obezbeđuju u budzetu Republike Srbije.
Članom 9. propisuje se položaj i ovlašćenja direktora Centra.
Članom 10. propisuje se obaveza obaveštavanja o početku istrage ministarstva nadležnog za poslove saobraćaja i nadležnih međunarodnih organizacija u roku od sedam dana od dana donošenja odluke o početku istrage.
Članom 11. propisuju se obaveza glavnog istražitelja, pomoćnika glavnog istražitelja i drugih stalno zaposlenih u Centru koji rade na poslovima istraživanja nesreća, da imaju službene legitimacije.
Čl. 12, 13. i 14. propisuju se sadržina službene legitimacije i evidencije o izdatim službenim legitimacijama, bezbednost na radu i pomoć žrtvama nesreća i njihovoj porodici koja podrazumeva plan hitnih mera, koji donosi Vlada.
Članom 15. propisuje se istražni postupak u oblasti vazdušnog saobraćaja.
Članom 16. propisuje se obaveza Centra da istraži svaki udes ili ozbiljnu nezgodu vazduhoplova ukupne mase na poletanju veće od 2.250 kg, dok u slučaju udesa ili ozbiljne nezgode drugih vazduhoplova, Centar istražuje svaki udes ili ozbiljnu nezgodu pri kojoj je došlo do smrtne povrede, dok u ostalim slučajevima može da pokrene istraživanje ukoliko smatra da je u interesu bezbednosti vazdušnog saobraćaja.
Članom 17. propisuje se saradnja Centra sa nadležnim organima za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda drugih država, i reguliše se slučaj da dođe do udesa ili ozbiljne nezgode vazduhoplova koji je proizveden ili je registrovan u Republici Srbiji, ili se koristi od strane korisnika registrovanog u Republici Srbiji, na teritoriji druge države.
Članom 18. propisuje se nadležnost mešovite civilno-vojne komisije, izbor članova, predsedavanje i propisuje se da se uslovi pod kojima se imenuje mešovita civilno-vojna komisija, način istraživanja udesa i ozbiljnih nezgoda bliže uređuju propisom Vlade na predlog ministra nadležnog za poslove saobraćaja uz saglasnost ministra nadležnog za poslove odbrane.
U čl. 19. i 20. definiše se obaveza obaveštavanja Centra o udesu ili ozbiljnoj nezgodi, od strane vlasnika vazduhoplova, korisnika vazduhoplova, člana posade i drugih lica, propisuje se radna grupa koja sprovodi istraživanje udesa ili ozbiljnih nezgoda koja se formira za svaki udes ili ozbiljnu nezgodu posebno.
U čl. 21. – 24. propisuje se udes ili ozbiljna nezgoda stranog vazduhoplova, utvrđuje se odnos Centra sa istražnim organima, obaveza Direktorata civilnog vazduhoplovstva Republike Srbije (u daljem tekstu: Direktorat) da Centru dostavi sve podatke i dokumenta prikupljena tokom postupka istraživanja udesa ili ozbiljne nezgode, posebno prijave događaja, izjave učesnika, ovlašćenja Centra da preduzme potrebne mere kojima ispunjava zahteve istraživanja, obaveza poverljivosti koja podrazumeva da se sva dokumenta, podaci i dokazi moraju koristiti isključivo u svrhu istrage i u druge svrhe se ne mogu koristiti.
U čl. 25. i 26. propisuje se obezbeđenje dokaza koje nalaže Centru sigurno postupanje sa dokazima, preduzimanje mera za zaštitu dokaza koje su od značaja za sprovođenje istrage, zaštita dokumenata i informacija koje su od značaja za sprovođenje istrage.
Članom 27. propisuje se sadržina izveštaja o istrazi koji odgovara vrsti i težini udesa ili ozbiljne nezgode, sadržina baze podataka o udesima i ozbiljnim nezgodama kao i ovlašćenje ministra da bliže propiše sadržinu izveštaja o istrazi udesa i ozbiljnih nezgoda u vazdušnom saobraćaju i sadržinu i način vođenja baze podataka.
U čl. 28. i 29. propisuje se obaveza Centra da naredbom donese bezbednosne preporuke na osnovu analize podataka i rezultata sprovedene istrage koje se upućuju stranama na koje se odnose, nadležnim organima i organizacijama u Republici Srbiji, kao i zainteresovanim organima i organizacijama drugih država i međunarodnim organizacijama, a članom 29. propisuje se obaveza Centra da trajno čuva izveštaje i izjave učesnika udesa ili ozbiljnih nezgoda u vazdušnom saobraćaju.
Članom 30. propisuje se istražni postupak u oblasti železničkog saobraćaja.
U čl. 31. i 32. definišu se ovlašćenja Centra da efikasno i nezavisno obavi svoje zadatke i uređuje se istražni postupak ukoliko se nesreća ili nezgoda dogodi na graničnim objektima između Republike Srbije i drugih država.
U čl. 33. – 35. propisuje se sadržina izveštaja i sadržina baze podataka o istragama nesreća i nezgoda u železničkom saobraćaju, kao i ovlašćenje ministra da bliže propiše sadržina izveštaja o istrazi nesreće i nezgode u železničkom saobraćaju, informacije koje se šalju ministarstvu i Evropskoj železničkoj agenciji i bezbednosne preporuke koje naredbom donosi Centar, koje se upućuju Direkciji, a u slučaju kada je to potrebno i drugim organima i organizacijama u Republici Srbiji kao i nadležnim organima i organizacijama zainteresovanih drugih država i međunarodnim organizacijama, a koje ne mogu biti osnov za utvrđivanje krivice za nesreću ili nezgodu.
Članom 36. propisuje se istražni postupak u oblasti vodnog saobraćaja.
U čl. 37. i 38. propisuje se obaveza prijavljivanja nadležnih organa i organizacija, brodara, pomorske kompanije, članova posade broda, lica koja su učestvovala u nesrećama, kao i svih drugih pravnih i fizičkih lica da o svim nesrećama i nezgodama obaveste Centar, obaveza istraživanja koja podrazumeva da se posle vrlo ozbiljne pomorske nesreće i pomorske nesreće mora sprovesti istraga.
U čl. 39. i 40. propisuje se da Centar pre donošenja odluke o pokretanju bezbednosne istrage obavlja prethodnu procenu o potrebi preduzimanja bezbednosne istrage, kao i da se bezbednosna istraga u pomorskoj plovidbi vrši u najkraćem mogućem roku, a najkasnije dva meseca od trenutka kada se dogodila vrlo ozbiljna pomorska nesreća, ozbiljna pomorska nesreća, pomorska nesreća, odnosno pomorska nezgoda, a bezbednosna istraga u unutrašnjoj plovidbi vrši se u najkraćem mogućem roku, a najkasnije mesec dana od trenutka kada se dogodila ozbiljna plovidbena nezgoda i plovidbena nezgoda.
U čl. 41. i 42. propisuje se saradnja sa nadležnim organima za istraživanje nesreća i nezgoda drugih država, uređuje se položaj istražitelja u vodnom saobraćaju, kao i da se odredbe člana 20. ovog zakona, koje se odnose na radne grupe, primenjuju i na istražni postupak u vodnom saobraćaju.
U čl. 43. – 45. definišu se ovlašćenja Centra da nezavisno i efikasno obavlja poslove istraživanja, zaštita informacija koja podrazumeva da se dokumentacija i informacije koje su od značaja za sprovođenje istrage koriste isključivo u svrhu istrage i obaveza Centra da preduzme sve mere u svrhu zaštite podataka koji su od značaja za sprovođenje istrage.
Članom 46. propisuje se obaveza Centra da sačini i objavi izveštaj o istrazi kao i ovlašćenje ministra da bliže propiše sadržinu izveštaja o istrazi nesreća i nezgoda, sadržinu obaveštenja o nesreći i nezgodi, kao i sadržinu i način vođenja baze podataka.
U čl. 47. – 49. propisuje se obaveza Centra da naredbom donese bezbednosne preporuke na osnovu analize podataka i ukupnih rezultata sprovedene istrage u vodnom saobraćaju i obaveza obaveštavanja Evropske komisije o nesrećama i nezgodama.
Članom 50. definiše se nadzor nad sprovođenjem ovog zakona i podzakonskih akata donetih na osnovu ovog zakona koje vrši ministarstvo.
U čl. 51. i 52. propisuju se kaznene odredbe – prekršaji za privredna društva ili druga pravna lica, kao i prekršaji odgovornog lica, odnosno fizičkih lica.
U čl. 53. – 57. propisuju se prelazne i završne odredbe koje se odnose na činjenicu da je Centar za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda osnovan Zakonom o vazdušnom saobraćaju i nastavlja sa radom kao Centar za istraživanje nesreća i da će se poslovi istraživanja nesreća u železničkom i vodnom saobraćaju obavljati počev od 1. januara 2016. godine; propisuju se rokovi za donošenje podzakonskih akata, obaveza Centra da u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona obavesti Evropsku komisiju o ovlašćenim organima koji će imati pristup Evropskoj informacionoj platformi za pomorske nesreće, kao i prestanak važenja drugih propisa i stupanje na snagu ovog zakona.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
U skladu sa članom 48. Zakona o budzetskom sistemu („Službeni glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispravka, 108/13 i 142/14), za sprovođenje ovog zakona za 2016. godinu potrebno je obezbediti sredstva okvirno u iznosu od 37.971.000 dinara.
Centar je pravni naslednik Centra za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda Republike Srbije koji u skladu sa Zaključkom Vlade 05 Broj: 110-9999/2014 od 3. septembra 2014. godine, kojim se daje saglasnost na Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta, zapošljava 12 zaposlenih. S obzirom da se do današnjeg dana nisu stekli uslovi za zapošljavanje 10 lica i da Centar zapošljava samo glavnog istražitelja i pomoćnika glavnog istražitelja, činjenica je da je Centar za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda Republike Srbije onemogućen da funkcioniše u svom punom kapacitetu. Očekujemo da će do kraja 2015. godine, u Centru za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda Republike Srbije biti angažovano ukupno šest izvršilaca (dva postojeća izvršioca, dva izvršioca za koje je dobijena saglasnost Vlade, i dva izvršioca planirana do kraja 2015. godine).
Ovim zakonom predviđeno je da će Centar za istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda Republike Srbije nastaviti sa radom kao Centar za istraživanje nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju, koji će pored poslova istraživanja nesreća u oblasti vazdušnog saobraćaja, obavljati i poslove istraživanja nesreća u oblasti železničkog i vodnog saobraćaja počev od 1. januara 2016. godine, te je stoga potrebno u 2016. godini zaposliti još šest zaposlenih, u skladu sa sistematizacijom radnih mesta u Centru, kao i važećim propisima vezano za postupak pribavljanja saglasnosti za novo zapošljavanje.
Struktura troškova koje treba predvideti ovim zakonom je sledeća:
RASHODI I IZDACI ZA 2016. GODINU
Ekonomskaklasifikacija Opis ekonomske klasifikacije 2016. 411 Plate dodaci i naknade zaposlenih 7.800.000 412 Socijalni doprinosi na teret poslodavca 1.396.000 413 Naknade u naturi 60.000 414 Socijalna davanja zaposlenima 200.000 415 Naknade troškova za zaposlene 1.200.000 416 Nagrade zaposlenima i ostali posebni rashodi 100.000 421 Stalni troškovi 8.615.000 422 Troškovi putovanja 3.000.000 423 Usluge po ugovoru 9.800.000 424 Specijalizovane usluge 425 Tekuće popravke i održavanje 1.000.000 426 Materijal 2.000.000 463 Transferi ostalim nivoima vlasti 482 Porezi, obavezne takse i kazne 300.000 483 Novčane kazne i penali po rešenju sudova 500.000 485 Naknada štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa 512 Mašine i oprema 2.000.000 515 Nematerijalna imovina UKUPNO: 37.971.000
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Predlaže se donošenje ovog zakona po hitnom postupku, u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12-prečišćen tekst), radi usklađivanja propisa kojima se uređuje istraživanje nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju sa propisima Evropske unije.
Razlog donošenja po hitnom postupku je i ispunjenje međunarodnih obaveza Republike Srbije, odnosno priprema Pregovaračke grupe za transport (PG 14) za otvaranje Poglavlja 14 za pregovore delegacija Republike Srbije i EU koji se očekuju imajući u vidu činjenicu da je završena faza eksplanatornog i bilateralnog sastanka u vezi sa prilagođavanjem propisa Republike Srbije sa propisima EU u oblasti vazdušnog, železničkog i vodnog saobraćaja.