ANALIZA EFEKATA
NACRTA ZAKONA O VISOKOM OBRAZOVANJU
PROBLEMI KOJE ZAKON TREBA DA REŠI
Problem nedovoljne uređenosti angažovanja lektora srpskog jezika na visokoškolskim ustanovama u inostranstvu
Problem funkcionisanja organa upravljanja i organa poslovođenja visokoškolskih ustanova
Problem nedovoljne uređenosti angažovanja lektora srpskog jezika na visokoškolskim ustanovama u inostranstvu
Akademska javnost godinama upućuje oštar apel državi da uredi oblast lektorata srpskog jezika, ukazujući na činjenicu da srpski jezik nestaje sa univerziteta širom sveta, odnosno da se srpski lektorati ubrzano gase i da država ništa ne preduzima da taj proces zaustavi i pokrene ga u drugom smeru.
Broj od 47 lektorata srpskog jezika, koliko ih je bilo u 2000. godini, u 2014. godini je prepolovljen – na 25, a od tada se i dalje smanjuje.
Ukidanje Republičkog zavoda za međunarodnu naučnu, kulturnu, tehničku i prosvetnu saradnju (2001. godine), u čijoj su nadležnosti, pored ostalog bili srpski lektorati, pokrenulo je procese koji ovoj oblasti nisu doneli razvoj i napredak. Nadležnosti Zavoda u celosti nije preuzelo nijedno ministarstvo, samim tim ni brigu o srpskim lektoratima.
Lektori srpskog jezika, koji su sada zaposleni na katedrama za slavistiku stranih univerziteta, angažovani su za te poslove na osnovu neposredne međuuniverzitetske saradnje, zasnovane na međudržavnim sporazumima.
Ministarstvo nadležno za prosvetu nije učestvovalo u proceduri izbora lektora za srpski jezik, niti finansira njihov rad. Sve aktuelne lektore za srpski jezik finansira univerzitet strane države na kome rade, ali su ta sredstva često nedovoljna za njihove osnovne životne potrebe. Zemlja prijema određuje takve finansijske nadoknade jer očekuje da ih finansira i država koja ih šalje, kao što je to najčešći slučaj u evropskoj praksi kad je o ovoj oblasti reč.
U periodu od 2001. do 2009. godine, isplaćivan je dodatak lektorima od 150 evra, koji nakon toga ukinut. U tom periodu, takođe, postojala je u Ministarstvu nadležnom za prosvetu Komisija za izbor lektora, koja je upućivala lektore u inostranstvo, na predlog univerziteta u Srbiji koji su imali u svom nastavnom planu odgovarajuće studijske grupe.
Počev od 2009. godine, Ministarstvo nije učestvovalo ni na koji način u izboru lektora za srpski jezik, niti im je pružalo bilo koju vrstu finansijske pomoći, što inače nije slučaj ni sa jednom drugom bivšom jugoslovenskom republikom. Zbog toga ne postoji ni pouzdana evidencija gde se nalaze lektorati srpskog jezika i koliko je lektora srpskog jezika na stranim univerzitetima.
Važeći međunarodni sporazumi i programi saradnje koji su na osnovu njih doneti, koji su i osnova za međunarodnu saradnju visokoškolskih ustanova, nisu u dovoljnoj meri, niti na isti način uredili važna pitanja za rad lektorata, poput načina izbora lektora i finansijske podrške njihovom radu.
Problem funkcionisanja organa upravljanja i organa poslovođenja visokoškolskih ustanova
Zakon o visokom obrazovanju usvojen 2017. godine koji je stupio na snagu 7. oktobra 2017. godine, uveo je određene novine koje se odnose na rad organa visokoškolskih ustanova. Možda najznačajnija je ona koja se odnosi na organ upravljanja –savet visokih škola, jer je novim zakonskim rešenjem predviđeno da predstavnici osnivača i studenata imaju natpolovičnu većinu u savetu.
Iako je prelaznim odredbama omogućeno da svi izabrani organi završe svoj mandat prema propisima prema kojima su izabrani, pojedine visokoškolske ustanove zloupotrebile su period stupanja na snagu zakona i izabrale nove organe u skladu sa starim zakonom, čime su odložile primenu zakona na još tri godine.
U događajima koji su usledili nakon početka primene zakona, i pored niza javnih upozorenja resornog ministarstva, javnost svedočila jednom krajnje neakademskom ponašanju određenog broja predstavnika organa poslovođenja visokoškolskih ustanova (rektora, direktora, dekana), koji su se pod plaštom autonomije krili od sukoba interesa, nepotizma i odbijanja preporuka Agencije za borbu rotiv korupcije. U tome su imali i podršku članova saveta svojih visokoškolskih ustanova, ne mareći za ugled svoje ustanove i za interese studenata.
Ovakvo ponašanje ozbiljno je pretilo da ugroz ugled tih visokoškolskih ustanova u javnosti ali i da pored toga nanese materijalnu štetu samim visokoškolksim ustanovama. Ministarstvo postupajući u skladu sa zakonskim ovlašćenjima sprečilo dalje širenje ovih negativnih pojava, ali kako bi se rizik za takvo ponašanje u budućnosti redukovao potrebno je izvršiti određene dopune u Zakonu o visokom obrazovanju.
CILJEVI KOJI SE POSTIŽU DONOŠENJEM ZAKONA
Uveden pravni osnov za izbor lektora srpskog jezika na inostranim visokoškolskim uslovima i osnov za finansijsku podršku njihovom radu kao i radu samih lektorata.
Ključna rešenja:
Lektori se biraju na javnom konkursu- Kada strana visokoškolska ustanova, u skladu sa međunarodnim sporazumom ili međuuniverzitetskim sporazumom zatraži lektora srpskog jezika, izbor će sprovesti komisija sastavljena od predstavnika svih katedri srpskog jezika državnih visokoškolskih ustanova na čiji predlog će ministar imenovati lektora.
pravni osnov za obezbeđivanje sredstava za finansijsku podršku radu lektora i lektorata –
u zavisnosti od međunarodnog/međuuniverzitetskog sporazuma strana visokoškolska ustnanova snosi sve ili samo neke troškove lektora tako su često ta sredstva nedovoljna za pokrivanje svih troškova lektora. Ovakvo uređivanje omogućiće i da Republika Srbija inicira otvaranje novih lektorata na univerzitetima na kojima nema lektorata srpskog jeziki ili na onima na kojima su naši lektorati u prošlosti bili aktivni. Takođe, pravni osnov je potreban u za rad samog lektorata, odnosno nabavku udžbenika, literature, nastavnih materijala i drugih stvari potrebnih za rad lektora.
Smanjen rizik da lica izabrana na dužnost organa poslovođenja vode visokoškolske ustanove ne obraćajući pažnju i neprimenjujući propise o sukobu interesa i korupciji.
Ključna rešenja:
Propisivanje odredbi o rešavanju pitanja sukoba interesa prilikom zapošljavanja na visokoškolskim ustanova – Nacionalni savet za visoko obrazovanje, zajedno sa kodeksom o akademskom integritetu propisaće i odredbe o sprečavanju sukoba interesa prilikom zapošljavanja na visokoškolskim ustanovama, čija će primena biti obavezna za sve visokoškolske ustanove.
Izbor organa poslovođenja tajnim glasanjem – iako je najveći broj visokoškolskih ustanova na ovakav način uredio izbor rektora, direktora i dekana, primećeno je da na onima na kojima nije, postoji veliki uticaj na članove saveta što je pored ostalog prouzrokovalo i nepostupanje po rešenjima prosvetne inspekcije i preporukama Agencije za borbu protiv korpcije.
Razlozi na zbog koji lice ne može da bude izabrano na dužnost organa poslovođenja prošireni su na lica koje je razrešeno u skladu sa zakonom (zbog ne postupanja po rešenju inspektora) i lice za koje je Agencija za borbu protiv korupcije dala preporuku za razrešenje.
DA LI SU RAZMATRANE ALTERNATIVE PREDLOŽENIM REŠENJIMA
U toku izrade Nacrta zakona razmatrano je različito rešenje kod propisivanja sukoba interesa prilikom zapoljavanja na visokoškolskoj ustanovi.
Opcija koja razmatrana bila je da samostalne visokoškolske ustanove svojim opšitm aktom urede pitanje sukoba interesa prilikom zapošljavanja i izbora u zvanja saradnika i nastavnika. Međutim, preovladao je stav da je ovu materiju potrebno urediti na isti način za sve visokoškolske ustanove u Republici Srbiji.
ZAŠTO JE DONOŠENJE ZAKONA NAJBOLJE ZA REŠAVANJE PROBLEMA
Gotovo svi problemi koje Nacrt zakona treba da reši proizlaze iz nepostojanja odgovarajućih odredbi u važećem zakonu, stoga je za njihovo rešavanje neophodno dopuniti odredbe važećeg Zakona o visokom obrazovanju.
NA KOGA ĆE I KAKO ĆE I KAKO NAJVEROVATNIJE UTICATI REŠENJE U ZAKONU
Imajući u vidu predmet izmena i dopuna u Zakonom o viskom obrazovanju, nova rešenja ostvariće, neposredno ili posredno, pozitivan uticaj na:
visokoškolske ustanove;
nastavnike i saradnike na visokoškolskim ustanovama;
studente.
Uticaj na visokoškolske ustanove
Odredbe kojima se uvodi menadžer na akademijama strukovnih studija i visokim školama imaju za cilj pre svega bolju kontrolu korišćenja sredstava koje visokoškolske ustanove dobijaju iz budžeta, dok se njihov pun efekat očekuje sa donošenjem posebnog zakona o finansiranju visokog obrazovanja.
Odredba koja omogućava da visokoškolska ustnaova može organizovati polaganje ispita i izvoditi studije, odnosno pojedine delove studija, kao i organizovati izradu i odbranu završnog, master i specijalističkog rada i doktorske disertacije u skladu sa statutom, predstavlja praktično rešenje iz prethodnog zakona. Nova odredba kojojm se zahtevalo da ceo studijski program bude akreditovan na stranom jeziku praktično nije ni bila sprovođenja zbog prelaznog perioda u kojem se obrazovano Nacionanalno telo za akreditaciju i proveru kvaliteta. Ovakva restriktivna odredba uticala bi na internacionalizaciju visokog obrazovanja i ugrozila postojeću saradnju visokoškolskih ustanova u programima međunarodne mobilnosti. Predloženim rešenjem visokoškolske ustanove moći će da nastave i unaprede postojeću međunarondu saradnju čime se doprinosi internacionalzaciji našeg visokog obrazovanja, čemu je i samo Ministarstvo doprinelo objavljujući katalog studijskih programa u saradnji sa TEMPUS Fondacijom i njegovim promovisanjem na međunarodnim sajmovima obrazovanja.
u kontekst unapređivanja uslova za internacionalizaciju spada i rešenje kojim se omogućava prenos ESPB bodova između svih vrsta i nivoa studija za studente koji učestvuju u programima međunarodne mobilnosti.
odredbe o tajnom glasanju za izbor organa poslovođenja, kao i odredbe o menadžeru zahtevaće izmenu opštih akata visokoškolskih ustanova
2) Uticaj na nastavnike i saradnike na visokoškolskim ustanovama
Najveći uticaj na nastavnike i saradnike na visokoškolskim ustanovama očekuje se od akta kojim će Nacionalni savet za visoko obrazovanje urediti pitnje sukoba interesa prilikom izbora u zvanja i zasnivanja radnog odnosa. Transparentan postupak i uređena pravila, ujednačena za sve visokoškolske ustanove treba da dovedu do sprečavanja negativnih pojava poput nepotizma prilikom izbora u nastavnička i saradnička zvanja.
Uticaj na studente ogleda se kroz preciziranje „budžetskog statusa“ i kroz odredbe koje se odnose na unapređenje internacionalizacije visokog obrazovanja
stavom kojim se omogućava finansiranje iz budžeta još godinu dana studentima koji su u poslednjoj godini redovnog trajanja studija stekli pravo da se finansiraju iz budžeta, upotpunjuje se odredba o najmanje 48 ESPB bodova na osnovu kojih student ulazi u rangiranje za finansiranje iz budžeta. Naime, u toku primene starog Zakona o visokom obrazovanju, praksa (potvrđena kroz više izmena zakona) bila takva da je umesto tada zakonom potrebnih 60 ESPB, pravljen izuzetak za određene školske godine u kojima je bilo doboljno 48 ESPB bodova za upis naredne godine u statusu budžetskog studenta. Ovaj izuzetak bio je propraćen i omogućavanjem finansiranja još jedne godine nakon redovnog trajanja studija kako bi student koji je bio finansiran iz budžeta bez plaćanja položio preostale ispite. U tom smislu, rešenje predloženo Nacrtom zakona omogućava studentu koji je u toku redovnog trajanja studija poslednju godinu bio finansiran iz budžeta da ima još godinu dana nakon toga da položi sve ispite bez dodatnog plaćanja. Na ovaj način otklanja se nelogična situacija u kojoj je student ispunjavajući zakonski uslov za studiranje na teret budžeta došao u situaciju da zbog nepoloženih ispita doplaćuje školovanje nakon odslušane poslednje godine studija.
KAKVE TROŠKOVE ĆE PRIMENA ZAKONA STVORITI GRAĐANIMA I PRIVREDI
Za sprovođenje ovog zakona nisu potrebna sredstva u 2018. godini. Međutim, od 2019. godine biće potrebna sredstva za finansiranje podrške rada lektora i lektorata srpskog jezika u inostranstvu i za rad menadžera akademija strukovnih studija i visokih škola.
Za finansiranje rada lektora i lektorata srpskog jezika u inostranstvu potrebna su sredstva u iznosu od 20.000.000 dinara za 2019. godinu i 30.000.000,00 dinara za 2020. godinu. Procena potrebnih sredstava za rad lektora data je na osnovu potrebnog iznosa za rad lektora srpskog jezika na Univerzitetu „Sapijenca“ u Rimu, što iznosi 35000 evra bruto (bruto prema propisima Italije). S obzirom da će se podrška radu lektora odnositi samo na lektore koji budu imenovani u skladu sa ovim zakonom, na osnovu interesovanja stranih visokoškolskih ustanova i zajedničke procene Ministarstva i katedri za srpski jezik visokoškolskih ustanova čiji je osnivač Republika, planirano je da se putem konkursa za školsku 2019/2020. godinu izabere pet lektora. Takođe, planirana su i sredstva za opremanje lektorata srpskog jezika udžbenicima, stručnom literaturom, nastavnim sredstvima i drugima materijalima za potrebnih za realizaciju nastave srpskog jezika.
Za finansiranje plata menadžera akademija strukovnih studija i visokih škola biće potrebna dodatna sredstva u iznosu od 7.814.000 dinara u 2019. godini i 46.880.000 dinara u 2020. godini.
Procena je zasnovana na angažovanju po jednog menadžera za svaku visoku školu strukovnih studija, visoku školu akademskih studija i akademiju strukovnih studija čiji je osnivač Republika, počev od školske 2019/2020. Procenjeni iznos za plate dat je shodno visini plate menadžera univerziteta.
Posebno napominjemo da omogućavanje studentima koji se finansiraju iz budžeta u poslednjoj godini redovnog trajanja studija da nakon poslednje godine mogu još godinu dana da budu na budžetu, neće proizvesti troškove jer se radi o studentima koji su završili sve obaveze predviđene studijskim programom i kojima je ostalo samo da polože preostale ispite.
DA LI POZITIVNI EFEKTI ZAKONA OPRAVDAVAJU TROŠKOVE KOJE ĆE ON STVORITI?
Uređivanje pitanja izbora lektora srpskog jezika u inostranstvu i načina finansijske podrške njihovom radu u direktnoj je vezi sa promocijom srpkog jezika i srpske kulturne baštine u svetu, što predstavlja najvažniji korak u procesu afirmacije srpskog društva i sticanja ugleda među razvijenim državama u svetu. Budući da je svekolika kultura baštinjena u jeziku, veoma je važno nastojanje da se srpski jezik približi akademskoj javnosti Evrope i svim razvijenim delovima sveta te da se omogući otvaranje lektorata za srpski jezik na što većem broju univerziteta.
Budući da će uloga menadžera visokoškolksih ustanova pored ostalog biti vezana i za kontrolu trošenja sredstava iz budžeta, pravi efekti njihove uloge očekuju se sa usvajanjem zakona koji će urediti finansiranje visokog obrazovanja, koje će biti zasnovano na merenju performansi visokoškolskih ustanova.
DA LI AKT STIMULIŠE POJAVU NOVIH PRIVREDNIH SUBJEKATA NA TRŽIŠTU I TRŽIŠNU KONKURENCIJU
Sadržina izmena i dopuna Zakona o visokom obrazovanju o kojima je pripremljen Nacrt zakona, ne odnosi se na pojavu novih privrednih subjekata i tržišnu konkurenciju.
DA LI SU SVE ZAINTERESOVANE STRANE IMALE PRILIKU DA SE IZJASNE O ZAKONU
Budući da se radi o manjim izmenama i dopunama zakona, nije bilo potrebe za sprovođenjem javne rasprave, o čemu je Odbor za javne službe Vlade doneo zaključak broj….
U postupku usvajanja Nacrta zakona Nacionalni savet za visoko obrazovanje jednoglasno je usvojio i podržao Nacrt zakona.
KOJE ĆE SE MERE TOKOM PRIMENE ZAKONA PREDUZETI DA BI SE OSTVARILO ONO ŠTO SE DONOŠENJEM ZAKONA NAMERAVA
Podzakonski akti u nadležnosti Nacionalnog saveta za visoko obrazovanje:
Podzakonski akt Pravni osnov Rok za donošenje Akt o sukobu interesa prilikom izbora u zvanje nastavnika i saradnika i zasnivanju radnog odnosa Član 12. stav 1. tačka 16. Zakona o visokom obrazovanju (član 2. Nacrta zakona) tri meseca od dana stupanja na snagu zakona
Podzakonski akti u nadležnosti ministarstva:
Podzakonski akt Pravni osnov Rok Pravilnik o bližim uslovima u pogledu izbora, programu rada lektora srpskog jezika na stranim visokoškolskim ustanovama i drugim pitanjma od značaja za angažovanje lektora, Član 83a stav 9. Zakona (član 9. Nacrta zakona) tri meseca od dana stupanja na snagu zakona.