O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi člana 97. tačka 2. Ustava Republike Srbije, kojim je propisano da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima i drugim državnim organima, kao i odredbi člana 42. stav 2. Ustava kojom je propisano da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređuju zakonom.
Pored toga, ustavni osnov u delu koji se tiče mogućnosti upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti predstavlja i odredba člana 47. Ustava prema kojoj je izražavanje nacionalne pripadnosti slobodno i niko nije dužan da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti, člana 79. stav 1. Ustava prema kojoj pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo na izražavanje svoje nacionalne pripadnosti, kao i člana 21. Ustava, prema kojoj je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Jedan od prioritetnih ciljeva Vlade jeste uspostavljanje moderne, uređene, efikasne i delotvorne države. U tom smislu, uvođenje informacionih tehnologija u rad javne uprave, odnosno u vođenje službenih evidencija je preduslov za razvoj efikasne uprave. Sagledane u tom kontekstu, odredbe važećeg Zakona o matičnim knjigama bilo je potrebno usaglasiti sa savremenim tendencijama. Pre svega, potreba za izmenama i dopunama Zakona utvrđena je Zaključkom Vlade broj: 021-11839/2016 od 15. decembra 2016. godine kojim je usvojen Plan prioritetnih aktivnosti za smanjenje administrativnih tereta u Republici Srbiji 2016-2018. godine. Navedenim aktom, između ostalog, ukazuje se na neophodnost unapređenja stanja u oblasti matičnih knjiga u pogledu novog koncepta vođenja matičnih knjiga, odnosno kao jedan od ciljeva navodi se potpuni prelazak na rad u vođenju matičnih knjiga u centralnom sistemu matičnih knjiga – Registru matičnih knjiga. Registar će služiti ne samo kao registar podataka o ličnom stanju građana, nego i kao aplikacija za upisivanje svih činjenica u matične knjige koja će se voditi u elektronskoj formi. Matičari će imati obavezu da sve upise (činjenice rođenja, braka ili smrti i druge zakonom predviđene činjenice i promene u vezi sa njima vrše u centralnom sistemu. Cilj je i da se sve prijave koje podnose institucije (zdravstvene ustanove i druge) vrše i elektronski, što znatno olakšava rad matičara.
Pored toga, Akcionim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina predviđena je obaveza dopune Zakona o matičnim knjigama radi uređenja načina upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti u matičnu knjigu rođenih.
U smislu napred navedenog, izmenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama predviđena su sledeća rešenja:
– obaveza jedinica lokalnih samouprava da pređu na rad (vršenje upisa) u Registar matičnih knjiga, što uključuje i kompletiranje prenosa podataka u Registar;
– propisivanje kriterijuma za obrazovanje matičnih područja;
– obaveza zdravstvenih ustanova da sve prijave (rođenje, smrt, kao i promenu pola) podnose i elektronskim putem;
– mogućnost upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti u matičnu knjigu rođenih;
– mogućnost upisa promene pola u matičnu knjigu rođenih;
– jasno definisanje kruga lica koja mogu ostvariti uvid u matične knjige;
– unifikacija rešenja o vođenju matičnih knjiga u diplomatsko-konzularnim predstavništvima i u Republici Srbiji;
– izdavanje izvoda iz matičnih knjiga bez obzira na mesnu nadležnost proširuje se i na diplomatsko-konzularna predstavništva Republike Srbije u inostranstvu;
Dakle, svrha zakonskih izmena i dopuna se sastoji u uspostavljanju jedinstvene baze podataka koji se upisuju u matične knjige, pojednostavljenju procesa upisa u matične knjige, podizanju nivoa efikasnosti i ujednačenog postupanja organa u praksi. Takođe, njima se obezbeđuje ušteda vremena za građane – korisnike usluga, kao i ušteda vremena i ljudskih resursa za jedinice lokalne samouprave.
Uz navedeno, neophodno je izmenama i dopunama Zakona urediti odnose koji obezbeđuju međusobnu usklađenost ovog zakona sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, br. 21/16 i 113/17), u delu koji se odnosi na stručno usavršavanje matičara.
III. OBJAŠNJENJE POJEDINAČNIH REŠENJA
U Predlogu zakona o izmenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama kao osnovna novina predviđa se uspostavljanje Registra matičnih knjiga u kome će se jedinstveno voditi matične knjige u elektronskom obliku, uz pisani oblik matičnih knjiga, te obezbediti jedinstven registar o ličnom stanju građana, mogućnost korišćenja i razmene podataka koji su sadržani u njemu, obavezna elektronska prijava u zakonom određenim situacijama, mogućnost upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti i promeni pola, te precizno definisanje kruga lica koja mogu ostvariti uvid u matične knjige, a shodno novom sistemu vođenja, izdavanje izvoda iz matičnih knjiga u svim matičnim područjima, kao i diplomatsko-konzularnim predstavništvima. Ovim zakonom se obezbeđuje sigurnost elektronske baze podataka, te obaveza organa da obezbede uslove za rad u Registru matičnih knjiga. Uvođenjem Registra matičnih knjiga stvoren je pravni osnov za efikasno funkcionisanje elektronske uprave u oblasti matičnih knjiga, povezivanje službenih evidencija u pogledu kojih su postojale značajne razlike i protivrečnosti, olakšan pristup javnim evidencijama, ali u isto vreme samim zakonom je garantovano da će to biti u skladu sa zakonskim rešenjima koja garantuju pristup informacijama od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti.
Osnovne odredbe (član 1)
Član 1. Predloga zakona – S obzirom na to da je obezbeđenje jedinstvenog vođenja matičnih knjiga, u elektronskom obliku osnovni predmet izmena i dopuna, u Predlogu se, pored pitanja koja su i do sada bila predmet uređivanja, član 1. Zakona dopunjuje, te se kao predmet uređivanja navodi i Registar matičnih knjiga, te način razmene i korišćenja podataka sadržanih u Registru.
Takođe, polazeći od principa ravnopravnosti polova uneta je odredba prema kojoj svi pojmovi koji se koriste u muškom rodu, obuhvataju iste pojmove u ženskom rodu.
Zajedničke odredbe (čl. 2 – 14)
Član 2. Predloga zakona – Imajući u vidu da se uvodi jedinstveno vođenje matičnih knjiga u elektronskom obliku u svim matičnim područjima, član 8. Zakona se menja, te je kao uslov određivanja matičnih područja predviđeno obezbeđenje odgovarajućih kriterijuma. Predlogom zakona predviđa se da matična područja obrazuju odlukom skupštine opštine, grada i grada Beograda, po pribavljenom mišljenju Ministarstva nadležnog za poslove uprave, pod uslovom da su obezbeđeni odgovarajući kriterijumi za rad u Registru matičnih knjiga. Kriterijume bliže uređuje Ministarstvo. Oni se mogu odnositi na ispunjenje tehničkih, kadrovskih i drugih uslova, odgovarajući broj korisnika, prostorni opseg i slično, što se uređuje podzakonskim aktom, te onemogućava osnivanje matičnih područja bez obezbeđenja prvenstveno tehničkih, a zatim i drugih pretpostavki za efikasno vođenje matičnih knjiga na način koji je uređen ovim zakonom. Pored toga, predviđa se i mogućnost da se za jedno matično područje odredi i više matičara. Umesto potpuno slobodne procene lokalnih skupština o potrebi za određivanjem određenog broja matičnih područja, koje se moglo pravdati drugačijim načinom vođenja, bez potrebe za obezbeđenjem specifičnih uslova, nova rešenja predviđaju da Ministarstvo bliže uređuje kriterijume za određivanje matičnih područja, te daje prethodno mišljenje o njihovoj ispunjenosti prilikom donošenja odluke opštinske, odnosno gradske skupštine ili Skupštine grada Beograda o određivanje matičnog područja. Mišljenje Ministarstva o odluci lokalne skupštine treba da se temelji na usaglašenosti sa utvrđenim kriterijumima u navedenom podzakonskom aktu. Naime, određivanje matičnih područja ne bi trebalo potpuno prepustiti arbitrernoj oceni lokalnih skupština. Osnovni razlog za to je promena koncepta njihovog vođenja i nužnost postojanja odgovarajućih uslova tehničkog karaktera, te se kao suštinski kriterijum u odlučivanju nameće osposobljenost za vođenje ovih poslova, određeni broj korisnika ovih javnih usluga, teritorijali osnov i sl. Imajući u vidu stanje i navike u donošenju odluka na lokalnom nivou, moglo bi se doći u situaciju da se taj faktor ne uzima u obzir na zadovoljavajući način, te da odluka o broju matičnih područja uzima u obzir drugu vrstu potreba, a ne one koje proizilaze iz zakonom utvrđenog načina vođenja. Za jedno matično područje se određuje jedan ili više matičara i jedan ili više njihovih zamenika, koji dobijaju ovašćenje za obavljanje poslova matičara od ministra nadležnog za poslove uprave uz ispunjenost zakonom propisanih uslova. (član 2). Briše se odredba prema kojoj se izuzetno može odrediti da matične knjige za više matičnih područja vodi jedan matičar, jer nije saglasna sa novim rešenjima prema kojima se propisuju kriterijumi za obrazovanje matičnih područja, a matičar dobija ovlašćenje da obavlja poslove matičara (član 3).
Predloženim odredbama od čl. 4-9. Predloga vrše se neophodna usaglašavanja sa odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, broj 113/17), koji na bitno drugačijim osnovama uređuju stručno usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave u odnosu na trenutno važeća rešenja o stručnom usavršavanju matičara sadržana u Zakonu o matičnim knjigama („Službeni glasnik RS”, br. 20/09 i 145/14).
U tom smislu, uređuje se da je stručno usavršavanje pravo i dužnost matičara da stiče znanja i veštine, odnosno sposobnosti za izvršavanje poslova matičara.
Takođe, propisuje se da se stručno usavršavanje matičara ostvaruje u skladu sa zakonom koji uređuje prava i dužnosti zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, što podrazumeva da se na njih, kao i na sve druge zaposlene u jedinicama lokalne samouprave, odnose sve odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave koje uređuju ostvarivanje prava na stručno usavršavanje u skladu sa opštim programima obuke (u temama koje su zajedničke ili odlikuju većinu zaposlenih u jedinici lokalne samouprave).
U skladu sa odredbama tog zakona, dalje se uređuju pitanja koja se odnose na sektorske posebne programe obuke matičara, koji se sprovode radi podizanja nivoa njihovih znanja u poverenim poslovima matičnih knjiga. Posebni sektorski program obuke matičara, za svaku godinu, priprema, razvija i donosi Ministarstvo, nakon sprovedenog postupka utvrđivanja potreba za sektorskim stručnim usavršavanjem u poverenim poslovima matičnih knjiga, a po sprovedenom sektorskom posebnom programu obuke, Ministarstvo vrši proveru znanja matičara stečenog na stručnom usavršavanju u skladu sa planom i programom provere znanja koji donosi Ministar.
S tim u vezi, propisuje se i nadležnost Ministarstva u poslovima koji se odnose na vođenje Evidencije o posebnim sektorskim programima obuke matičara i proveri znanja matičara stečenom na sektorskom stručnom usavršavanju.
Pored toga, u skladu sa odredbama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Službeni glasnik RS”, br. 97/08, 104/09 – dr. zakon, 68/12 – US, 107/12), unapređuju se odredbe Zakona o matičnim knjigama koje se odnose na poseban stručni ispit za matičara i davanje ovlašćenja za obavljanje poslova matičara, propisivanjem evidencija koje se vode u ovim poslovima, kao i njihove obavezne sadržine.
Najznačajnija i suštinska novina u Predlogu zakona predstavlja rešenje prema kome se matične knjige vode u elektronskom i papirnom obliku, s tim da se matične knjige u elektronskom obliku vode u Registru matičnih knjiga. Registar matičnih knjiga je definisan kao jedinstvena baza podataka o ličnom stanju građana koji se vodi elektronskim putem. Na ovaj način se obezbeđuje jedinstven registar podataka o ličnom stanju građana koji se, shodno Zakonu, unose u matične knjige, olakšava njihovo vođenje i korišćenje, obezbeđuje veći nivo tačnosti, te dostupnosti građanima. Elektronsko vođenje matičnih knjiga predstavlja najveći domet u primeni elektronske uprave, sa brojnim prednostima, sa stanovišta efikasnosti, upotrebljivosti, ekonomičnosti, ali i sigurnosti, uz istovremeno zadržavanje papirnog oblika, čime se obezbeđuje maksimalna sigurnost, kao i tačnost i pouzdanost sistema vođenja matičnih knjiga. Za matične knjige koje se vode u papirnom obliku zadržavaju se stara rešenja o načinu vođenja i zaključenja (član 10).
U Osnovnim odredbama se navodi da prijava može biti podneta elektronskim, pisanim i usmenim putem, ali, imajući u vidu razloge donošenja ovog zakona, te potrebu za elektronskim vođenjem podataka u jedinstvenom registru, kao prva mogućnost prijave podataka koji se upisuju u matične knjige navodi se prijava elektronskim putem, s tim da se ona u drugim delovima Predloga, u vezi sa određenim situacijama, predviđa kao obavezna. To se prvenstveno odnosi na prijave koje vrše nadležni organi i zdravstvene ustanove. Dakle, generalno se zadržavaju sva tri načina prijave, ali se u nekim slučajevima u vezi sa subjektima koji je vrše, predviđaju specifična rešenja (član 11).
Imajući u vidu vođenje matičnih knjiga i u jedinstvenoj elektronskoj bazi, predviđeno je da upis u papirni oblik matične knjige matičar overava svojim potpisom, a upis u elektronskom obliku matičar digitalno potpisuje kvalifikovanim elektronskim sertifikatom, koji je uslov pristupa i rada u elektronskom sistemu, čime se taj upis smatra zaključenim (član 12).
Shodno elektronskom načinu vođenja matičnih knjiga i postojanju jedinstvenog Registra, na osnovu koga se i vrše izdavanja izvoda, te olakšane komunikacije između matičara i potrebe za potpunom ažurnošću podataka, regulisan je i način upisa naknadne zabeleške ovim putem, sa obavezom matičara da pri svakom upisu, bez odlaganja o tome dostavlja elektronski izveštaj u Registru matičaru koji vodi matičnu knjigu u koju treba uneti naknadnu zabelešku. Ako matičar koji je izvršio upis vodi i matičnu knjigu u koju treba uneti naknadnu zabelešku, dužan je da naknadnu zabelešku unese bez odlaganja (član 13).
Predlog zakona zadržava rešenje prema kom greške u matičnim knjigama koje su uočene posle zaključenja upisa, matičar može ispraviti samo na osnovu rešenja nadležnog organa (gradske, odnosno opštinske uprave). Međutim, predmetni zakon predviđa izuzetak od ovog pravila koji je determinisan elektronskim načinom vođenja i mogućnošću grešaka koje prate novi način prijave, kao i elektronskog upisa, koje ne bi trebalo da vode nepotrebnom sprovođenju upravnog postupka i gubitku vremena. Dakle, ukoliko je pogrešno upisan podatak zbog tehničke ili očigledne greške ili greške u prijavi, nadležni organ, bez donošenja rešenja, vrši ispravku greške nastale nakon zaključenja elektronskog upisa, a pre upisa u papirni oblik, uz obeležavanje vremena i teksta ispravke, koje se čuvaju u sistemu, čime se obezbeđuje potreban nivo sigurnosti i mogućnost kontrole i eventualne zaštite (član 14).
Registar matičnih knjiga (čl. 15-20)
Kao najvažnije unapređenje postojećih rešenja može se smatrati preciznije regulisanje elektronskog vođenja matičnih knjiga – Registra matičnih knjiga. Registar matičnih knjiga predstavlja jedinstvenu bazu podataka o ličnom stanju građana koja se vodi u elektronskoj formi. Njegovo obezbeđenje i funkcionisanje za cilj ima da obezbedi jedinstvenost, modernizaciju, kao i racionalizaciju sistema vođenja matičnih knjiga koje, kao takvo, može biti upodobljeno i kompatibilno sa vođenjem drugih evidencija, odnosno registara. Na ovaj način se, uz postojanje odgovarajućeg pravnog osnova, omogućava veća upotrebljivost podataka koji se upisuju u matične knjige, njihova ažurnost i tačnost. Vođenje matičnih knjiga u Registru i papirnom obliku zamenjuje staro rešenje o vođenju matičnih knjiga u dva primerka (izvornik i drugi oblik), čime se ukidaju sva rešenja koja su pratila stari koncept vođenja, odnosno uređivala su pitanja koja se tiču drugog primerka matičnih knjiga (čl. 15 i 16).
Matične knjige u Registru matičnih knjiga za tekuću godinu vodi matičar ovlašćen za vođenje matične knjige u papirnom obliku. S obzirom na to da se matične knjige vode u elektronskom i pisanom obliku, a zavisno od toga da li je prijava relevantnog podatka elektronska, pisana ili usmena, matičar je dužan bez odlaganja po upisu u Registar matičnih knjiga izvršiti upis u matičnu knjigu koja se vodi u papirnom obliku, odnosno bez odlaganja po upisu u matičnu knjigu u papirnom obliku, izvršiti upis u Registar matičnih knjiga, čime se obezbeđuje njihova ujednačenost i ažurnost oba oblika upisa. Korišćenje formulacije „bez odlaganja” za cilj ima da obezbedi sukcesivan upis u oba oblika, neposredno jedan posle drugog, bez proteka vremena između dva upisa, odnosno sa minimalnim protekom kada to okolnosti određenog slučaja nužno nametnu, što je sankcionisano i u odgovarajućim kaznenim odredbama. Usled eventualnih teškoća tehničkog karaktera (funkcionisanje elektronskog sistema, sprečenost matičara i sl.) nije celishodno predvideti istovremenost upisa, koja ni tehnički nije izvodljiva, te se, imajući u vidu kaznene odredbe koje sankcionišu svaki slučaj neopravdanog odlaganja drugog upisa, obezbeđuje da se ono izvrši u najkraćem mogućem roku, po pravilu neposredno posle prvog upisuje se drugi bez proteka vremena (član 17).
Za obezbeđenje, nesmetano i kontinuirano funkcionisanje i zaštitu ovog sistema je odgovorno ministarstvo nadležno za poslove uprave, na način koji će podzakonskim aktima biti bliže uređen. Rešenjima o sekundarnoj bazi podataka i bližem uređivanju načina čuvanja, zaštite i sigurnosti podataka u Registru, obezbeđuje se najveći nivo sigurnosti sistema, koji u svim situacijama njegovog ugrožavanja može nesmetano da funkcioniše. Na ovaj način se, pored obezbeđenja veće sigurnosti sistema i podataka, preglednosti i dostupnosti, obezbeđuje i mogućnost jedinstvenosti sistema vođenja javnih evidencija, olakšava se razmena i korišćenje podatka koji se izvorno vode u matičnim knjigama, te eliminišu brojni problemi praktične prirode u ostvarivanju prava, vođenju upravnih postupaka pred organima državne uprave, automnih pokrajina, lokalne samouprave i imaocima javnih ovlašćenja. To je od suštinske važnosti za racionalnije ostvarivanje prava, efikasnije vođenje upravnih postupaka. Pored toga, jasno je naglašena odgovornost nadležnog ministarstva za uspostavljanje i funkcionisanje Registra matičnih knjiga, što podrazumeva i obezbeđenje složenih tehničkih pretpostavki za funkcionisanje sistema.
Predlog zakona naznačava neophodnost postojanja odgovarajućeg pravnog osnova za uvezivanje različitih registara, kao i zaštitu podataka o ličnosti (u skladu sa članom 42. Ustava). Ministarstvo nadležno za poslove uprave je, shodno odredbama ovog zakona, dužno da obezbedi neprekidno funkcionisanje informacionog sistema koje podrazumeva nužnost formiranja sekundarne baze podataka i sekundarnog računarskog sistema. Taj sistem, zbog potreba veće sigurnosti, mora biti udaljen od mesta na kome se nalazi primarni informacioni sistem. Na taj način se, pored obezbeđenja sigurnosti sistema, obezbeđuje i kontinuitet njegovog rada, za slučaj poplave, požara i drugog oblika ugržavanja funkcionisanja sistema. Pored toga, ministar bliže uređuje način čuvanja, zaštite i sigurnosti podataka u okviru registra matičnih knjiga (član 18).
Registar matičnih knjiga povezuje se sa službenim evidencijama, odnosno registrima u kojima se vode podaci koji se izvorno upisuju u matične knjige, ako za to postoji pravni osnov i odgovarajući tehnički uslovi za povezivanje sa Registrom. Registar na ovaj način obezbeđuje i podatke za potrebe upravnih postupaka iz nadležnosti državnih organa, organa autonomnih pokrajina, lokalnih samouprava i imalaca javnih ovlašćenja, čime se vrši usklađivanje rešenja sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku. Na ovaj način se može olakšati vođenje upravnih postupaka i položaj stranke u postupku, a istovremeno obezbeđuje veći nivo pravne sigurnosti, jer se neretko dešavalo da između različitih registara, usled neažuriranja podataka u njima i međusobnog neusaglašavanja, postoji nepodudaranje, posebno u delu koji se odnosi na podatke koji se izvorno upisuju u matične knjige. Upotrebljivost podataka koji su upisani u matične knjige, uz odgovarajući pravni osnov i ispunjene tehničke prepostavke, podiže se na veći nivo, čime se izbegava nepotrebno gubljenje vremena i troškovi do kojih može doći u vezi sa utvrđivanjem činjenica koje se već vode u javnom registru. Neophodno postojanje pravnog osnova obezbeđuje da ne dođe do neovlašćenog korišćenja ili zloupotrebe podataka koji se nalaze u Registru, odnosno onemogućava njihovo korišćenje u svrhe koje nisu predviđene zakonom. Takođe, Ministarstvo preuzima podatke iz Registra matičnih knjiga potrebne za redovno ažuriranje službenih evidencija koje se vode kao elektronske baze podataka iz nadležnosti ministarstva, kao i radi obrade, analize podataka i izrade izveštaja potrebnih za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti. Posebno se predviđa da ministarstvo koje je nadležno za vođenje jedinstvenog biračkog spiska preuzima podatke iz Registra matičnih knjiga koji se odnose na činjenicu smrti, kao i druge podatke iz matičnih knjiga od značaja za ažuriranje, odnosno vršenje promena po službenoj dužnosti u jedinstvenom biračkom spisku. Ažuriranje, odnosno vršenje promena sprovodi se u postupku utvrđenim propisima iz oblasti jedinstvenog biračkog spiska (član 19).
Pored toga, predviđeno je da podaci, kao i ispravka podataka unetih u Registar moraju da se čuvaju u sistemu sa tačnim označenjem datuma i vremena unosa, zajedno sa podacima o matičaru koji je izvršio određeni unos ili ispravku podatka (član 20).
Čuvanje matičnih knjiga i uvid u matične knjige (čl. 21-23)
Novi način vođenja matičnih knjiga – u elektronskom i papirnom obliku – nalaže i drugačija rešenja o načinu čuvanja i uvida u matične knjige, te se ukidaju rešenja o čuvanju različitih primeraka u postojećim rešenjima. Ukidaju se odredbe prema kojima se izvornik matične knjige i drugi primerak matične knjige ne smeju čuvati u istoj zgradi (član 21). Matične knjige u papirnom obliku čuva organ iz člana 6. Zakona o matičnim knjigama (opštinska, gradska uprava, gradska uprava grada Beograda), (član 22), dok se elektronski oblik uređuje u delu o Registru matičnih knjiga.
Značajna novina u Predlogu zakona je jasno definisanje kruga lica koja mogu ostvariti uvid u matične knjige i spise. Potreba za obezbeđenjem veće pravne sigurnosti i zaštitom podataka o ličnosti, čije je ugrožavanje identifikovano u praksi kroz krajnje liberalan pristup starih rešenja u pogledu prava na uvid u matične knjige, što može dovesti do zloupotrebe podataka koji se u njih upisuju, uslovila je ograničenje kruga lica koja mogu ostvariti uvid u matične knjige i odgovarajuće spise u vezi sa njima. Uvid u matične knjige, kao i spise na osnovu kojih je izvršen upis u njih, prema odredbama ovog zakona, dozvoliće se licu na koje se ti podaci odnose, supružniku, krvnom srodniku u pravoj liniji (preci i potomci neograničeno) i krvnom srodniku koji je u drugom stepenu srodstva u pobočnoj liniji (braća i sestre), usvojitelju, staratelju, a drugim licima na način i pod uslovima utvrđenim zakonom koji uređuje zaštitu podataka o ličnosti i zakonom koji uređuje prava na pristup informacijama od javnog značaja. Na ovaj način matičar unapred nedvosmisleno zna kome može dozvoliti uvid, odnosno izdati izvod, umesto ostavljanja mogućnosti procene o bliskosti i povezanosti lica sa licem na koje se ti podaci odnose. Pored toga, posebno se vodilo računa o osetljivosti podatka o promeni pola, pa je u tom smislu ograničen krug lica koja imaju pravo uvida u matičnu knjigu, spise, kao i izdavanja izvoda iz matičnih knjiga za lica koja je promenilo pol (član 23).
Obnavljanje matičnih knjiga (čl. 24)
Eventuana mogućnost uništenja ili nestanka matične knjige je uređena tako da se ona obnavlja na osnovu sačuvanog primerka matične knjige, a zadržava se staro rešenje da način i rok obnovljanja određuje ministar. Imajući u vidu postojanje papirnog oblika i Registra matičnih knjiga kao jedinstvene elektronske baze, te postojanje sekundarne baze i propisanih načina čuvanja koji su prethodno opisani, koji onemogućavaju ugrožavanje elektronskog sistema, jasno je da nije zamisliva situacija u kojoj bi oba primerka mogla biti uništena, te se ovo rešenje prvenstveno odnosi na papirni oblik, s tim da njegovo obnavljanje ne bi moglo da predstavlja problem.
Matična knjiga rođenih (čl. 25-27)
Jedno od najznačajnijih pitanja koje postaje predmet regulisanja ovog zakona, jeste mogućnost upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti u matičnu knjigu rođenih. Ovo pitanje do sada nije bilo regulisano, niti je ovaj podatak mogao biti unet u matičnu knjigu. Imajući u vidu Ustavom utvrđeni koncept slobode nacionalnog izražavanja (čl. 47. stav 1. Ustava), Akcionim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina predviđena je obaveza dopune Zakona o matičnim knjigama radi uređenja načina upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti u matičnu knjigu rođenih (mera 1.2). Polazeći i od potrebe usklađivanja među zakonima koji regulišu prava pripadnika nacionalnih manjina, unošenje podatka o nacionalnoj pripadnosti u sve javne evidencije i registre po principu dobrovoljnosti predstavlja najznačajniju novinu u delu o matičnim knjigama rođenih. Zakon se opredelio za pristup prema kome je ovaj podatak fakultativan, upisuje se na zahtev, saglasnom voljom roditelja, koji zajedničkom izjavom na zapisnik određuju nacionalnu pripadnost deteta. U odsustvu saglasnosti taj podatak se ne može uneti. Pravo je punoletnog lica da taj podatak promeni ili unese, ako nije prethodno unet. Svaka mogućnost ograničavanja promene ili unosa ne bi bila u skladu sa ustavnim konceptom ovog prava. Unošenje podatka o nacionalnoj pripadnosti zavisi isključivo od volje roditelja i volje punoletnog lica, koje se može opredeliti da upisani podatak izbriše, promeni ili da ga upiše ukoliko to nije bio slučaj. Pravo na upis podatka o nacionalnoj pripadnosti se ostvaruje izjavom datom na zapisnik pred matičarom koji vodi matičnu knjigu rođenih. Unošenje ovog podatka će usloviti promenu u obrascu matične knjige rođenih, kao i obrascu izvoda iz matične knjige rođenih (član 25. Predloga zakona u delu kojim se dodaje član 45a).
Zakonom je uvedena i mogućnost evidentiranja promene pola u matičnu knjigu rođenih, koja je uslov za ostvarivanje velikog broja drugih prava. Upis promene pola vrši se na osnovu rešenja matičara koje se donosi na osnovu potvrde nadležne zdravstvene ustanove, čiji obrazac i postupak izdavanja sporazumno propisuju ministar nadležan za poslove uprave i ministar nadležan za poslove zdravlja. Pri tome, a u skladu sa Zakonom o zaštiti podatka o ličnosti uređeno je koji se podaci o ličnosti upisuju u potvrdu nadležne zdravstvene ustanove (član 25. Predloga zakona u delu kojim se dodaje član 45b).
U slučajevima kada u matičnoj knjizi rođenih nije upisan jedinstveni matični broj građana ili je upisan, a nije određen u skladu sa propisima iz oblasti jedinstvenog matičnog broja građana, organ iz člana 6. st. 2 i 4. ovog zakona koji vodi matičnu knjigu rođenih preuzima podatke iz službene evidencije jedinstvenih matičnih brojeva građana koju vodi ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove. Predložena odredba ima za cilj da se ažurira matična knjiga rođenih u pogledu podatka o jedinstvenom matičnom broju građana, a koja će dalje služiti za ažuriranje ovog podatka i u matičnoj knjizi venčanih, odnosno umrlih (član 25. Predloga zakona u delu kojim se dodaje član 45v).
Rođenje deteta u zdravstvenoj ustanovi dužna je da prijavi zdravstvena ustanova elektronskim putem na propisanom obrascu, ali ona je dužna da bez odlaganja izvrši prijavu putem pošte, čime se zadržava rešenje o prijavi pisanim putem (član 26). Da bi se obezbedio veći nivo sigurnosti u pogledu upisa prijavljenih činjenica, kao i blagovremenost postupanja matičara, Predlog zakona predviđa, zbog definisanih načina prijave koji u praksi mogu proizvesti određeni nivo neizvesnosti (elektronska prijava), da se po svakom izvršenom upisu u matičnu knjigu rođenih na osnovu elektronski podnete prijave obaveštava lice na koje se taj upis odnosi, a matičar dostavlja izvod iz matične knjige rođenih, čime se se tom licu čini pogodnost i obezbeđuje ušteda u vremenu i izbegavaju troškovi (čl. 26).
Matična knjiga umrlih (čl. 28-30)
Osnovna novina u ovom delu predstavlja uvođenje obavezne elektronske prijave činjenice smrti lica ukoliko je ona nastupila u zdravstvenoj ustanovi, na propisanom obrascu, kao i izdavanje potvrde o smrti elektronskim putem na propisanom obrascu. Predlogom zakona se zadržava i prijava pisanim putem (putem pošte, bez odlaganja), uz prijavu elektronskim putem čime se povećava nivo sigurnosti (čl. 28 i 29).
Pored toga, u skladu sa odredbama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti unapređene su odredbe ovog zakona u delu koji se odnosi na evidencije o o dozvolama da se umrli sahrani pre nego je činjenica smrti prijavljena matičaru, propisivanjem njene sadržine (član 30).
Matične knjige u diplomatsko-konzularnim predstavništvima (čl. 31-33)
Izmenama i dopunama Zakona predviđeno je da diplomatsko–konzularna predstavništva Republike Srbije u inostranstvu, u okviru ovlašđenja koja imaju, vode matične knjige u Registru matičnih knjiga.
Dodaje se član 69a prema kojem diplomatsko-konzularno predstavništvo, u kom su vođene matične knjige po ranijim propisima, nastavlja da u te knjige upisuje zabeleške o promeni podataka o ličnim stanjima građana (naknadne zabeleške) i ispravci greške, shodno odredbama ovog zakona (član 31). Ukidaju se odredbe o drugom primerku matičnih knjiga, a dodaje da matične knjige diplomatsko-konzularnih predstavništava vode se u Registru matičnih knjiga, a matične knjige u papirnom obliku vode se i čuvaju u diplomatsko-konzularnom predstavništvu (član 32). U slučaju uništenja ili nestanka papirnog oblika matične knjige ona se obnavlja na osnovu Registra, na način i u roku koji odredi ministar nadležan za spoljne poslove (član 33). Do obezbeđenja uslova za vođenje matičnih knjiga, prelaznim odredbama je predviđeno vođenje po starim rešenjima.
Upis u matične knjige na osnovu isprava inostranih organa (član 34)
U slučaju da diplomatko-konzularnog predstavništva nema u državi u kojoj je nastala činjenica rođenja, braka ili smrti, prijava će se podnositi preko najbližeg predstavništva. Ona se prosleđuje elektronskim putem nadležnom matičaru u Republici Srbiji, a do sticanja uslova za to prijavljivanje će se vršiti u pismenoj formi.
Predlogom zakona je predviđeno i da diplomatsko-konzularna predstavništva prijavu za upis činjenice rođenja, braka ili smrti državljanina Republike Srbije nastale van njene teritorije prosleđuju elektronskim putem nadležnom matičaru u Republici Srbiji, a bez odlaganja i u papirnom obliku. Do sticanja uslova za prosleđivanje elektronske prijave, prosleđivaće se samo u papirnom obliku.
Vrste izvoda iz matičnih knjiga i izdavanje izvoda i uverenja na osnovu matičnih knjiga (član 35)
Značajnu novinu, shodno novom konceptu vođenja matičnih knjiga predstavlja rešenje prema kome se izvodi iz matičnih knjiga izdaju na osnovu podataka sadržanih u Registru matičnih knjiga, za bilo koje matično područje, opštine, odnosno grada, odnosno grada Beograda, odnosno diplomatsko-konzularnog predstavništva Republike Srbije. To je praktična posledica elektronskog vođenja matičnih knjiga i postojanja jedinstvenog, ažuriranog i urednog sistema javnih evidencija o ličnom stanju građana. Kod ovih rešenja praktično se potvrđuju sve prednosti elektronskog vođenja, odnosno upotrebe informacionih tehnologija u vođenju javnih evidencija i postojanja Registra.
Pored toga, u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti, taksativno su propisane kategorije podataka o ličnosti koje su sadržane u izvodima iz matičnih knjiga (izvodu iz matične knjige rođenih, izvodu iz matične knjige venčanih i izvodu iz matične knjige umrlih), kao i sadržina evidencija o izdatim izvodima iz matičnih knjiga i uverenjima o činjenicama i podacima upisanim u matične knjige.
Nadzor (član 37)
Nadzor nad sprovođenjem ovog zakona u delu koji se odnosi na vođenje matičnih knjiga u diplomatsko-konzularnim predstavništvima vršiće ministarstvo nadležno za spoljne poslove.
Ovlašćenje za donošenje podzakonskih propisa (član 38)
U cilju primene Zakona, te ostvarivanja svih efekata koji se očekuju od njegovog donošenja, predviđeno je donošenje više podzakonskih propisa kojima će se bliže urediti pojedina pitanja, uglavnom tehničkog karaktera, od kojih zavisi pravilna i potpuna primena Zakona, a kojima se obezbeđuje veća sigurnost sistema elektronskog vođenja matičnih knjiga i njegovo lakše funkcionisanje. U njegovim odredbama su jasno naznačena pitanja koja zahtevaju bliže uređenje, te određeni rokovi za njihovo donošenje u prelaznim odredbama. Reč je uglavnom o pravilnicima ili uputstvima kojima će ministarstvo bliže urediti čitav niz pojedinačnih pitanja koja ne spadaju u zakonsku materiju, jer bi njihovim normiranjem putem zakona njegov tekst bio nepotrebno opterećen, a uz to, kao čisto tehnička pitanja, podložna su češćim promenama. Podzakonskim propisima se bliže uređuje način upisa podatka o nacionalnoj pripadnosti, promeni pola, način ispravki grešaka pre upisa u papirni oblik, a nakog zaključenja elektronskog upisa, način čuvanja, zaštite i sigurnosti podataka u okviru Registra, čuvanje ispravki podataka koji su uneti u Registar, kriterijumi za određivanje matičnih područja, sadržinu zapisnika o određenju ili promeni podatka o nacionalnoj pripadnosti.
Takođe, utvrđuju se ovlašćenja za donošenje podzakonskih propisa koji bliže uređuju način vođenja evidencija o izdatim izvodima iz matičnih knjiga i uverenjima o činjenicama i podacima upisanim u matične knjige, način vođenja evidencija o dozvolama da se umrli sahrani pre nego je činjenica smrti prijavljena matičaru, program i način polaganja posebnog stručnog ispita za matičara, sadržina i način izdavanja uverenja o položenom posebnom stručnom ispitu za matičara i način vođenja Evidencije o polaganju posebnog stručnog ispita za matičara; način vođenja Evidencije o datim ovlašćenjima za obavljanje poslova matičara; način vođenja Evidenciju o posebnim sektorskim programima obuke matičara i proveri znanja matičara stečenom na sektorskom stručnom usavršavanju i plan, program i način provere znanja matičara stečenom na stručnom usavršavanju u okviru posebnog sektorskog programa obuke matičara.
Kaznene odredbe (član 39)
Predviđaju se nove kaznene odredbe saobrazne novom konceptu vođenja matičnih knjiga, odnosno obavezi matičara u vezi sa vođenjem različitih oblika matičnih knjiga.
Predviđena je novčana kazna za prekršaj ukoliko se bez odlaganja ne unese svaka zabeleška u Registar i u papirni oblik matične knjige, kao i obrnuto.
Takođe, prekršaj postoji i ukoliko se ne omogući upis ličnog imena prema jeziku i pravopisu pripadnika nacionalne manjine, kao i ukoliko se u propisanom roku ne prijavi podatak o promeni pola.
Za prekršaj će se kazniti i odgovorno lice u gradskoj ili opštinskoj upravi, odnosno gradskoj upravi grada Beograda ukoliko ne obezbede vođenje matičnih knjiga u Registru, u propisanom roku.
Prelazne i završne odredbe
Imajući u vidu da je ispunjenje odgovarajućih tehničkih uslova neophodna pretpostavka za primenu ovog zakona predviđena je njegova odložena primena (član 47), sa izuzetkom u odnosu na odredbu kojom se reguliše pitanje ažuriranja podataka o jedinstvenom matičnom broju građana u matičnoj knjizi rođenih.
Kako se izmenama i dopunama ovog zakona ne uspostavlja nova zbirka podataka o ličnosti u prelaznim odredbama je jasno definisano da Registar matičnih knjiga preuzima podatke iz Centralnog sistema za elektronsku obradu i skladištenje podataka i čuvanje drugog primerka matičnih knjiga (član 40).
Takođe, propisan je rok u kojem su opštinske, gradske i gradska uprava grada Beograda dužne da obezbede tehničke uslove za vođenje matičnih knjiga u Registru matičnih knjiga za sva matična područja u kojima se one vode (član 40).
Pored toga, nadležni organi koji su po odredbama Zakona dužni da elektronskim putem prijavljuju podatke koji se upisuju u Registar tu obavezu će izvršavati u roku od 12 meseci od početka primene Zakona (član 41).
Zdravstvene ustanove će u roku od 12 meseci od početka primene ovog zakona obezbediti uslove za prijavu činjenice smrti i činjenice promene pola elektronskim putem, odnosno izdavanje elektronske potvrde o smrti i elektronske potvrde o promeni pola (član 42).
S obzirom na odredbe koje se odnose na postupanje diplomatsko-konzularnih predstavništava u vođenju matičnih knjiga u okviru Registra matičnih knjiga, utvrđen je vremenski roku u kome je ministarstvo nadležno za spoljne poslove dužno da obezbedi tehničke i druge uslove za elektronsko povezivanje sa ovim registrom (čl. 43 i 44).
U slučaju da su uništena ili nestala oba primerka matičnih knjiga, koja su se vodila u skladu sa važećim Zakonom o matičnim knjigama, predviđeno je da će se obnoviti u skladu sa tim zakonom (član 45).
Takođe, propisan je i rok u kome će se doneti podzakonski propisi, koji su uslov za primenu određenih rešenja (član 46).
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje zakona obezbeđena su sredstva u budžetu Republike Srbije za 2018. godinu, na razdelu 20 – Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave, Glava 20.0, Program 0607 – Sistem javne uprave, Funkcija 111 – Izvršni i zakonodavni organi, , Programska aktivnost 0007 – Sistem matičnih knjiga, na ekonomskoj klasifikaciji 423 – usluge po ugovoru za uslugu redovnog održavanja i proširenja funkcionalnosti Centralnog sistema za elektronsku obradu i skladištenje podataka i čuvanje drugog primerka matičnih knjiga u iznosu od 22.800.000 dinara. U okviru navedenog iznosa ove ekonomske klasifikacije obezbeđena su i sredstva i za unapređenje modula za stručno usavršavanje matičara i proveru znanja matičara na stručnom usavršavanju, kao jedne od funkcionalnosti Centralnog sistema.
Sredstva za vršenje nadležnosti u poslovima koji se odnose na poseban stručni ispit za matičara, takođe su obezbeđena u budžetu Republike Srbije za 2018. godinu na Razdelu 20 – Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave: Glava 20.0, Program 0607 – Sistem javne uprave, Funkcija 111 – Izvršni i zakonodavni organi, Programska aktivnost 0011 – Stručni usavršavanje i stručni ispiti, na ekonomskoj klasifikaciji 416 – nagrade zaposlenima i ostali posebni rashodi u iznosu od 270.000 dinara za isplatu naknada članovima Ispitne komisije za polaganje posebnog stručnog ispita za matičara (za članove koji su zaposleni u Ministarstvu) i 423 – usluge po ugovoru u iznosu od 250.000 dinara za isplatu naknada članovima Ispitne komisije za polaganje posebnog stručnog ispita za matičara (za članove koji nisu zaposleni u Ministarstvu).
U narednim godinama sredstva će se planirati u istom iznosu u okviru limita koje određuje Ministarstvo finansija u postupku pripreme donošenja Zakona o budžetu.
Pored toga, prilikom upućivanja Predloga zakona radi pribavljanja mišljenja od nadležnih organa (Ministarstva spoljnih poslova, Ministarstva zdravlja i Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja) traženo je da sa aspekta obaveza koje proizilaze iz rešenja Predloga zakona izvrše i procenu eventualnih finansijskih efekata potrebnih za sprovođenje ovog akta i dostave popunjen (PFE obrazac), povodom čega su se izjasnili da nisu potrebna finansijska sredstva.