OBRAZLOŽENJE
PREDLOGA ZAKONA O NACIONALNOM OKVIRU KVALIFIKACIJA REPUBLIKE SRBIJE
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Pravni osnov za donošenje ovog zakona je odredba člana 97. tačka 10. Ustava Republike Srbije, kojom je propisano da Republika, između ostalog uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti obrazovanja.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
U svetlu ukupnih reformskih procesa u oblasti obrazovanja i ostvarivanja ciljeva postavljenih u razvojnim dokumentima Republike Srbije (u daljem tekstu: Republika), neophodno je definisati Nacionalni okvir kvalifikacija.
Nacionalni okvir kvalifikacija Republike Srbije (u daljem tekstu: NOKS) predstavlja instrument kojim se uređuje oblast kvalifikacija i povezanost sa tržištem rada. NOKS je osnova je za primenu koncepta celoživotnog učenja i od uticaja je na unapređenje sistema obrazovanja Republike, kao i na razvoj pojedinca.
Uspostavljanjem NOKS-a definiše se prostor u kome se kvalifikacije uspostavljaju, opisuju se nivoi i vrste kvalifikacija, nadležna tela i procesi koji su u vezi sa uspostavljanjem sistema kvalifikacija, uz uvažavanje specifičnosti nacionalnog obrazovnog sistema, principa evropske obrazovne prakse, posebno Evropskog okvira kvalifikacija.
Zakonom o Nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije uspostavlja se jedinstveni i integrisani nacionalni okvir kvalifikacija koji obuhvata sve nivoe i vrste kvalifikacija, bez obzira na način sticanja (kroz: formalno obrazovanje; neformalno obrazovanje; informalno učenje – životno ili radno iskustvo) i nezavisno od životnog doba u kome se kvalifikacije stiču.
Ovim zakonom se uspostavlja i sistem za razvrstavanje kvalifikacija – KLASNOKS koji je usklađen sa Međunarodnom standardnom klasifikacijom obrazovanja (ISCED 13-F). Uvođenjem KLASNOKS-a uspostavlja se jedinstven sistem klasifikacije kvalifikacija, nezavisno od postojećih klasifikacija obrazovnih profila preduniverzitetskog i visokog obrazovanja.
Uspostavljanjem NOKS-a i uvođenjem koncepta ishoda učenja omogućava se vrednovanje učenja kroz uspostavljanje principa da svako postignuće može biti izmereno i vrednovano, nezavisno od načina na koji je stečeno.
Shodno navedenom, pripremljen je Predlog zakona o Nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije.
III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I
POJEDINAČNIH REŠENJA
U glavi I Predloga zakona (čl. 1–4) sadržane su osnovne odredbe, kojima se utvrđuje: predmet ovog zakona, osnovni pojmovi i njihovo značenje, ciljevi i principi uspostavljanja NOKS-a.
Predmet Predloga zakona je uspostavljanje NOKS-a kao sistema za uređivanje kvalifikacija i njegovo povezivanje sa Evropskim okvirom kvalifikacija (u daljem tekstu: EOK), uređivanje svrhe, ciljeva i principa NOKS-a, vrste i nivoa kvalifikacija, načina sticanja kvalifikacija, utvrđivanje deskriptora nivoa kvalifikacija, tela i organizacija nadležnih za primenu i razvoj NOKS-a, obezbeđivanje kvaliteta u primeni NOKS-a.
Ciljevi NOKS-a su: obezbeđivanje razumljivosti, preglednosti i transparentnosti kvalifikacija, kao i njihove međusobne povezanosti; razvoj standarda kvalifikacija zasnovanih na potrebama tržišta rada i društva u celini; obezbeđivanje orijentisanosti celokupnog obrazovanja na ishode učenja kojima se izgrađuju kompetencije definisane standardom date kvalifikacije; unapređivanje pristupa, fleksibilnosti puteva i prohodnosti u sistemu formalnog i neformalnog obrazovanja; obezbeđivanje prepoznavanja i priznavanja neformalnog i informalnog učenja; afirmisanje značaja ključnih opštih i međupredmetnih kompetencija za učenje tokom celog života; unapređivanje saradnje među relevantnim zainteresovanim stranama odnosno socijalnim partnerima; obezbeđivanje sistema kvaliteta u procesu razvoja i sticanja kvalifikacija; obezbeđivanje uporedivosti i prepoznatljivosti kvalifikacija stečenih u Republici Srbiji sa kvalifikacijama stečenim u drugim državama.
Principi uspostavljanja NOKS-a su afirmisanje: celoživotnog učenja i uvažavanje potreba i mogućnosti pojedinca za učenje i razvoj tokom celog života; individualnosti i sticanja kvalifikacija, u skladu sa iskustvima, potrebama, interesovanjima, društvenim i životnim ulogama i razvojnim karakteristikama pojedinca; jednakih mogućnosti u sticanju kvalifikacija bez obzira na godine života, pol, teškoće i smetnje u razvoju, invaliditet, rasnu, nacionalnu, socijalnu, kulturnu, etničku i versku pripadnost, jezik, seksualnu orijentaciju, mesto boravka, materijalno ili zdravstveno stanje i druga lična svojstva; dostupnosti i jednakih prava i uslova za uključivanje u sve nivoe i vrste kvalifikacija; transparentnosti – javnosti procesa razvoja i sticanja kvalifikacija; relevantnosti – zasnovanost kvalifikacija na potrebama tržišta rada, naučno-istraživačkog i umetničkog rada, odnosno društva u celini; otvorenosti – različitih načina sticanja kvalifikacija i mogućnosti za horizontalnu i vertikalnu prohodnost u sistemu kvalifikacija uključujući i akademsku mobilnost; partnerstva i saradnje između nosilaca i učesnika u sistemu kvalifikacija; obezbeđivanje kvaliteta – upravljanje procesom razvoja kvalifikacija na osnovu standarda i ishoda učenja, kao i sistemom kvaliteta u procesu sticanja i vrednovanja kvalifikacija; obezbeđivanja uporedivosti i povezivanja NOKS-a sa EOK-om.
U glavi II Predloga zakona (čl. 5–10) utvrđeni su: nivoi i vrste kvalifikacija, deskriptori nivoa kvalifikacija, sistem razvrstavanja i način sticanja kvalifikacija, karijerno vođenje i savetovanje.
Kvalifikacije se u NOKS-u svrstavaju u osam (8) nivoa i četiri (4) podnivoa (član 5) a prema vrsti razvrstavaju se na: opšte, stručne, akademske i strukovne kvalifikacije (član 7)
Za svaki nivo i podnivo kvalifikacije utvrđuju se odgovarajući deskriptori nivoa kvalifikacija. Deskriptori nivoa dati su u Priogu 1 koje je sastavni deo ovog zakona (član 6).
Kvalifikacije u NOKS-u razvrstavaju se kroz sistem KLASNOKS-a koji utvrđuje ministar nadležan za poslove obrazovanja. KLASNOKS je sistem za razvrstavanje kvalifikacija u NOKS-u koji sadrži nazive sektora, užih sektora i podsektora obrazovanja i osposobljavanja i njihove numeričke oznake na osnovu kojih se utvrđuje šifra kvalifikacije (član 8).
Kvalifikacije se mogu steći formalnim i neformalnim obrazovanjem i kroz postupak priznavanja prethodnog učenja (član 9).
Uslugama karijernog vođenja i savetovanja, koje pružaju Nacionalna služba za zapošljavanje, javno priznati organizatori aktivnosti obrazovanja odraslih (u daljem tekstu: JPOA), visokoškolske ustanove, odnosno srednje škole, obezbeđuje se podrška pojedincu za ostvarivanje prohodnosti kroz nivoe NOKS-a, čime se omogućava primena koncepta celoživotnog učenja i lakše pokretljivosti radne snage. Usluge karijernog vođenja i savetovanja pružaju se u skladu sa standardima za karijerno vođenje i savetovanje koje donosi ministar nadležan za poslove obrazovanja (član 10).
U glavi III Predloga zakona (čl. 11–24) uređena je materija koja se odnosi na tela i organizacije nadležne za razvoj i primenu NOKS-a.
Savet za NOKS obrazuje se kao savetodavno telo koje daje preporuke o procesu planiranja i razvoja ljudskog potencijala u skladu sa javnim politikama u oblasti celoživotnog učenja, zapošljavanja, karijernog vođenja i savetovanja. Savet ima 25 članova koje bira Vlada, na predlog: ministarstva nadležnog za obrazovanje, ministarstva nadležnog za rad i zapošljavanje, ministarstva nadležnog za privredu, ministarstva nadležnog za omladinu, ministarstva nadležnog za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ministarstva nadležnog za zdravlje, pokrajinskog sekretarijata nadležnog za obrazovanje, pokrajinskog sekretarijata nadležnog za visoko obrazovanje, pokrajinskog sekretarijata nadležnog za rad i zapošljavanje, Nacionalne službe za zapošljavanje, Privredne komore Srbije, Konferencije univerziteta, Konferencije akademija strukovnih studija i visokih škola, zajednica stručnih škola, zajednica gimnazija, reprezentativnih sindikata, reprezentativnih udruženja poslodavaca i predstavnika organizacija civilnog društva.
Savet: predlaže standarde kvalifikacija za sve nivoe NOKS-a; predlaže Vladi osnivanje sektorskog veća za određeni sektor rada/delatnosti; daje preporuke o procesu planiranja i razvoja ljudskih potencijala u skladu sa strateškim dokumentima Republike Srbije i o poboljšanjima u povezivanju obrazovanja i potreba tržišta rada, daje mišljenje ministru nadležnom za obrazovanje o preporukama sektorskih veća oko upisne politike u srednje škole i na visokoškolske ustanove; prati rad sektorskih veća i daje preporuke za unapređivanje rada na osnovu redovnih izveštaja o radu sektorskih veća; daje mišljenje na standarde za samovrednovanje i spoljašnju proveru kvaliteta JPOA (čl. 11–13).
Radi obavljanja stručnih i razvojnih poslova u obezbeđivanju kvaliteta sistema kvalifikacija i pružanja stručne podrške Savetu i drugim nadležnim institucijama u svim aspektima razvoja i radi implementacije NOKS-a, Vlada obrazuje Agenciju za kvalifikacije, koja ima svojstvo pravnog lica i čiji se rad finansira se iz budžeta Republike Srbije, sopstvenih sredstava, poklona (donacija), priloga i drugih prihoda koje ostvari u skladu sa zakonom. Stručni i razvojni poslovi zbog kojih se osniva Agencija ne zahtevaju stalni politički nadzor, već upravo suprotno, treba da se obavljaju nezavisno od organa uprave, rukovodeći se načelima struke i uvažavajući interese sveta privrede i sveta obrazovanja. Pored poslova koji se odnose na razvoj i implementaciju NOKS-a, Agenciji se ovim zakonom poveravaju i poslovi državne uprave u kojima se vodi poseban upravni postupak, priznavanje stranih školskih i visokoškolskih isprava i davanje odobrenja za sticanje statusa javno priznatog organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih, vođenje Registra i staranje o upisu podataka u odgovarajuće podregistre, utvrđivanje iznosa naknade za postupak priznavanja stranih školskih i visokoškolskih isprava i davanja odobrenja za sticanje statusa javno priznatog organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih, vođenje evidencije o profesionalnom priznavanju u skladu sa ovim i zakonom koji uređuje visoko obrazovanje. Navedeni poslovi se poveravaju Agenciji s obzirom na ograničene kapacitete Ministarstva, ali i imajući u vidu povezanost sistema kvalifikacija priznavanje stranih školskih i visokoškolskih isprava i postupka davanja saglasnosti sa sticanje statusa JPOA sa razvojem standarda kvalifikacija, celoživotnog učenja i sistema kvalifikacija u celini.
Agencija razmatra inicijative za uvođenje novih kvalifikacija; pruža stručnu podršku i izrađuje predlog standarda kvalifikacije i pruža administrativno-tehničku podršku radu sektorskih veća; vodi Registar i stara se o upisu podataka u odgovarajuće podregistre na osnovu akta ministarstva nadležnog za poslove obrazovanja; razvrstava i šifrira kvalifikacije prema KLASNOKS sistemu; daje odobrenje za priznavanje statusa JPOA; vrši postupak priznavanja strane visokoškolske isprave radi zapošljavanja (profesionalno priznavanje); vodi evidenciju o profesionalnom priznavanju; vrši spoljašnju proveru kvaliteta JPOA; predlaže mere unapređivanja osiguranja kvaliteta u celokupnom sistemu. Agencija za kvalifikacije ima organ upravljanja, organ poslovođenja, stručne organe i stručne službe koje obavljaju administrativno-tehničke poslove (čl. 14–20).
Na predlog Saveta za NOKS, Vlada osniva Sektorsko veće kao telo koje je zasnovano na principu socijalnog partnerstva. Sektorsko veće analizira postojeće i utvrđuju potrebne kvalifikacije u određenom sektoru; identifikuje kvalifikacije koje treba osavremeniti; identifikuje kvalifikacije koje više ne odgovaraju potrebama sektora; izrađuje predlog standarda kvalifikacija u okviru sektora; daje mišljenje o očekivanim ishodima znanja i veština unutar sektora; promoviše dijalog i neposrednu saradnju između sveta rada i obrazovanja; promoviše mogućnosti za obrazovanje, obuku i zapošljavanje unutar sektora; identifikuje mogućnosti za obučavanje odraslih unutar sektora; razmatra implikacije nacionalnog okvira kvalifikacija na kvalifikacije unutar sektora; predlaže liste kvalifikacija po nivoima i vrstama koje mogu da se stiču priznavanjem prethodnog učenja (čl. 21–22).
Ministarstvo nadležno za poslove obrazovanja prati primenu ovog zakona; donosi smernice za razvoj standarda kvalifikacija, na predlog Agencije; povezuje NOKS sa EOK; usvaja standard kvalifikacije; donosi standarde za samovrednovanje i spoljašnju proveru kvaliteta JPOA; promoviše NOKS-a i različite mogućnosti za učenje i dostizanje standarda kvalifikacija, obavlja poslove Nacionalne koordinacione tačke (član 23).
Glava IV Predloga zakona (čl. 25–32) odnosi se na obezbeđenje kvaliteta u primeni NOKS-a.
Čl. 25–29. uređen je pojam standarda kvalifikacije, podnošenje inicijative za usvajanje standarda kvalifikacije, postupak po prigovoru na odluku Agencije i usvajanje i razvijanje standarda kvalifikacije.
Čl. 30–32. uređuju registar, koji se sastoji iz podregistara nacionalnih kvalifikacija, podregistra standarda kvalifikacije, podregistra JPOA sa poslodavcima kod kojih JPOA realizuje praktičan rad.
Podregistar nacionalnih kvalifikacija se uspostavlja za potrebe upravljanja podacima o pojedinačajnim kvalifikacijama, razvrstanim prema nivou i vrsti, u skladu sa KLASNOKS-om.
Podregistar standarda kvalifikacije se uspostavlja za potrebe upravljanja podacima o standardima kvalifikacija.
Podregistar JPOA uspostavlja se za potrebe upravljanja podacima o JPOA kojima su data ili oduzeta odobrenja, odobrenim aktivnostima obrazovanja odraslih i poslodavcima kod kojih JPOA realizuju praktičan rad.
Registar vodi Agencija u elektronskom obliku.
U glavi V Predloga zakona (član 33), uređuje se povezivanje NOKS-a i EOK-a. Radi realizacije procesa povezivanja NOKS-a sa EOK-om i EPVO-om, uspostavlja se Nacionalna koordinaciona tačka, koja je nadležna za: izradu Izveštaja za povezivanje NOKS sa EOK; podnošenje Izveštaja Savetodavnom odboru EOK-a; održavanje komunikacije sa Savetodavnim odborom EOK-a. Poslovi NKT obavljaju se u okviru ministarstva nadležnog za obrazovanje.
U glavi VI Predloga zakona (čl. 34–37) uređen je postupak priznavanja stranih školskih isprava (osnovnoškolskih i srednjoškolskih). Postupak će sprovoditi Agencija preko ENIC/NARIC centra koji je ovaj postupak sprovodio u okviru Ministarstva prosvete, nauike i tehnološkog razvoja, u skladu sa Zakonom o osnovnom obrazovanju i vaspitanju i Zakonom o srednjem obrazovanju i vaspitanju. Agencija će ovaj posao obavljati kao povereni.
U glavi VII Predloga zakona (član 38) uređen je postupak priznavanja stranih visokoškolskih isprava radi zapošljavanja (profesionalno priznavanje). Sam pojam priznavanja, kao i postupak prvog vrednovanja stranog studijskog programa radi zapošljavanja uređeni su i odredbama Zakona o viskom obrazovanju. Postupak će sprovoditi Agencija prekog ENIC/NARIC centra koji će do početka rada Agencije obavljati ove poslove u okviru Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja.
Glava VIII Predloga zakona (čl. 39–43) uređuje postupak sticanja statusa javno priznatog organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih (JPOA), aktivnosti obrazovanja odraslih za koje se izdaje odobrenje i postupak za oduzimanje tog statusa. Ovaj postupak će za druge organizacije sprovoditi Agencija kao povereni posao.
Glava IX Predloga zakona(član 44) odnosi se na nadzor u primeni ovog zakona koji vrši ministarstvo nadležno za poslove obrazovanja.
U glavi X Predloga zakona(čl. 45–54) utvrđene su prelazne odredbe u pogledu: roka za donošenje podzakonskih akata, roka za obrazovanje Saveta NOKS-a i Agencije za kvalifikacije, ekvivalentnosti stečenih kvalifikacija, prelaznog režima za usvajanje kvalifikacija, uspostavljanja Registra, završetka započetih postupaka, prestanka važenja propisa i stupanja na snagu ovog zakona.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
S obzirom da je rok za obrazovanje Agencije devet meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona, u 2018. godini će se realizovati aktivnosti na osnivanju Agencije i formiranju organa Agencije i Saveza za NOKS, tako da neće biti potrebna sredstva za sprovođenje Zakona.
U prvom kvartalu 2019. godini planirano je da Agencija sa izabranim organima u skladu sa zakonom preuzme zaposlene iz Ministarstva i iz Zavoda za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja i da zaposli dovoljan broj izvršilaca za obavljanje delatnosti za šta će biti potrebno obezbediti dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije.
Formiranje sektorskih veća planirano u drugom kvartalu 2019. godine je nakon što Agencija postigne pun operativni kapacitet, te se njihovo osnivanje u većem broju očekuje u 2020. godini.
Projekcija potrebnih sredstava za 2019. i 2020. godinu data je u tabeli 1.
Tabela 1.
Institucija/telo Potrebna sredstva za rad 2019 2020 Agencija za kvalifikacije 90.334.500,00 108.118.500,00 Sektorska veća 26.187.750,00 64.834.000,00 Povezivanje NOKS-a sa EOK-om 9.275.000,00 0 UKUPNO 125.799.269 172.954.520
U potrebna sredstava za rad Agencije za kvalifikacije iz Tabele 1. uračunata su sredstva za plate, naknade i druge obaveze za 15 zaposlenih koje će Agencija preuzeti iz Ministarstva i Zavoda za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja, u ukupnom bruto iznosu od 13.117.000,00 dinara godišnje.
Tabela 2 – Projekcija troškova za uspostavljanje Agencije za kvalifikacije iz Tabele 1.
Vrsta troška Ukupno 2019 Ukupno 2020 Članovi Upravnog odbora 1.200.000,00 1.200.000,00 Zaposleni u Agenciji 27.510.000,00 53.000.000,00 Angažovanje recenzenata 9.625.000,00 10.500.000,00 Prostor i oprema 40.000.000,00 32.000.000,00 Tekući troškovi 11.999.500,00 11.418.500,00 UKUPNO 90.334.500 108.118.500
Članom 17. Predloga Zakona kao organ upravljanja Agencije predviđen je Upravni odbor Agencije koji će imati pet članova i koji će za svoj rad imati naknadu. Projektovani troškovi za njihov rad je oko 1.200.000,00 dinara na godišnjem nivou.
S obzirom na iznetu procenu troškova i uzevši u obzir sredstva za plate zaposlenih koji će biti preuzeti, za sprovođenje ovog zakona biće potrebna dodatna sredstva 112.682.269,00 dinara za 2019. godinu, odnosno 159.837.520,00 dinara za 2020. godinu.
Uspostavljanje sistema NOKS jedan je od prioriteta kako nacionalnih tako i evropskih strateških dokumenata. Institucije i tela koja se odnose na NOKS biće uspostavljena kroz Finansijski sporazum između Vlade Republike Srbije i Evropske komisije sa posebnim uslovima koji se primenjuju na finansiranje Sektorskog reformskog ugovora u oblasti reforme sistema obrazovanja u okviru Akcionog IPA Programa za 2016. godinu. Navedenim sporazumom planirana je uplata sredstava u budžet Republike Srbije od strane EK u skladu sa mehanizmima sektorske budžetske podrške. Usvajanje Zakona o NOKS-u i uspostavljanje Agencije i sektorskih veća predstavljaju indikatore za realizaciju Finansijskog sporazuma.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Donošenje Zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije po hitnom postupku predloženo je zbog obaveza Republike Srbije prema Finansijskom sporazumu između Vlade Republike Srbije i Evropske komisije sa posebnim uslovima koji se primenjuju na finansiranje Sektorskog reformskog ugovora u oblasti reforme sistema obrazovanja u okviru Akcionog IPA Programa za 2016. godinu, kojim je planirana uplata sredstava u budžet Republike Srbije od strane Evropske Komisije u skladu sa mehnaizmom sektorske budžetske podrške.
Indikatori za realizaciju Finansijskog sporazuma su usvajanje Zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije i osnivanje Agencije u toku 2018. godine, zbog čega je neophodno da se ovaj zakon uputi Narodnoj skupštini radi donošenja po hitnom postupku, u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12 – prečišćeni tekst)