ANALIZA EFEKATA PROPISA
Određenje problema koji zakon treba da reši
Razlog za izmene i dopune Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru posledica su složenosti procesa reforme plata u javnom sektoru i obuhvata poslodavaca i zaposlenih na koje se reforma odnosi.
Potreba da se u javnom sektoru zadrži visoko stručni kadar, čiji je nedostatak sve primetniji u poslovima od opšteg interesa (zdravstvo, prosveta i dr) sagledala se i kroz mogućnost da se promeni izražena kompresija plata u javnom sektoru, odnosno mali raspon između operativnih radnih mesta koja zahtevaju visok nivo ekspertize i stručnosti i onih operativnih radnih mesta koja se odnose na obavljanje jednostavnih ili umereno složenih poslova. Ključne promene koje revizija matrice donosi odnose se na izraženije vrednovanje viših nivoa stručnosti u sistemu, veću mogućnost napredovanja najboljih zaposlenih – a naročito onih sa višim nivoima stručnosti, i smanjivanje uočene kompresije plata, koja je i bila prepoznata kao jedno od ključnih ograničenja, kako postojeće matrice, tako i prethodnog sistema. Takođe, zadržavanje visokog nivoa stručnosti sagledana je u mogućnosti približavanja i izjednačavanja vrednosti tih poslova sa najznačajnijim rukovodećim poslovima kojima se ostvaruju strateški ciljevi u javnom sektoru.
Izmenama zakona uvažava se i specifičnost finansiranja pojedinih pravnih lica kojima je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, a koja se u odnosu na direktne ili indirektne korisnike budzeta finansiraju ostvarivanjem sopstvenih prihoda obavljanjem delatnosti za koje su osnovani. Imajući u vidu da je osnovni cilj Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru uspostavljanje ujednačenog i finansijski održivog sistema plata, kao i da Zakon prepoznaje specifičnosti unutar javnog sektora i kroz fleksibilnost svojih odredaba uvažava ove specifičnosti, predloženim izmenama ne menja se, već dodatno potvrđuje napred navedena svrha Zakona.
Složenost procesa implementacije zakona podrazumeva značajne obaveze za poslodavce u javnom sektoru, kao i za osnivače javnih službi i drugih pravnih lica putem planiranja osnovice za obračun plata kojom treba postići finasijsku održivost budzeta, uslovila je potrebu da se od usvajanja posebnih zakona kojima se uređuju plate u pojedinim delovima javnog sektora, pa do njihove primene ostavi odgovarajući vremenski period, kojim bi se obezbedila potpuna i pravilna implementacija novog sistema plata.
2. Ciljevi koji se donošenjem zakona postižu
Akcionim planom za sprovođenje Strategije reforme javne uprave utvrđena je mera 2.1 „Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata u javnoj upravi na temelju načela transparentnosti i pravičnosti” koja za rezultat ima uspostavljen transparentan i pravičan sistem plata u javnoj upravi (rezultat 2.1.2.). Aktivnosti za ostvarivanje ovog rezultata su: priprema i utvrđivanje predloga zakona o platama u javnoj upravi i izmena i dopuna posebnih zakona za sprovođenje zakona o platama, uz konsultacije sa javnošću.
U cilju uspostavljanja transparentnog i pravičnog sistema plata u javnom sektoru, a u okviru konrektnih ciljeva Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru (uspostavljanje osnova sistema plata u cilju utvrđivanja visine plate na jedinstven i transparentan način; unapređenje mehanizma kontrole i transparentnosti u načinu uređivanja i utvrđivanja visine plata; jednostavnije upoređivanje plate u različitim delovima sistema i lakša kontrola promena u pojedinačnim podsistemima), izmenama i dopunama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru nastoji se odgovoriti na potrebu zadržavanje visoko stručnog kadra u javnom sektoru čiji je nedostatak osobito izražen u poslovima od opšteg interesa. Iz navedenog razloga, revizijom matrice nastoji se prevazići problem izražene kompresije plata u javnom sektoru koja je bila prepoznata kao jedno od ključnih ograničenja kako postojeće matrice, tako i prethodnog sistema.
Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, kao sistemski zakona kojim se uspostavljaju osnovna pravila čijom primenom se obezbeđuje dalje sprovođenje kompleksnog postupka reforme plata u javnom sektoru i donošenje posebnih ― sektorskih zakona, nastoji da omogući fleksibilnost i prepozna specifičnosti koje su u javnom sektoru uslovljene obuhvatom poslodavaca i zaposlenih. Iz navedenih razloga, ovim izmenama se omogućava prepoznavanje specifičnosti pravnih lica koja se finansiraju iz sopstvenih prihoda koja stiču obavanjem delatnosti za koju su osnovani.
3. Druga mogućnost za rešavanje problema
Imajući u vidu ciljeve donošenja ovog zakona, kao i probleme koji se njime rešavaju, te postojeći normativni okvir, ne postoje druge mogućnosti za rešavanje navedenih problema osim izmena i dopuna Zakona.
4. Zašto je donošenje zakona najbolje za rešavanje problema
Donošenje ovog zakona, u postojećem normativnom okviru, je jedini način za rešavanje problema.
5. Na koga će i kako će uticati predložena rešenja
Ovaj zakon uticaće na zaposlene u javnom sektoru i to: državne službenike i nameštenike u državnim organima; službenike i nameštenike u organima autonomne pokrajine i jedinici lokalne samouprave, kao i lica u radnom odnosu u organima i organizacijama na koje se shodno primenjuju propisi o zaposlenima u autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave; lica u radnom odnosu u drugim organima i organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave a na koje se primenjuju propisi o državnim službenicima, odnosno propisi o radnim odnosima u autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave u skladu sa zakonom; lica u radnom odnosu u javnim agencijama i organizacijama na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama; lica u radnom odnosu u javnim službama koje se finansiraju iz budzeta Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, odnosno iz doprinosa za obavezno socijalno osiguranje; lica u radnom odnosu u organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja; lica u radnom odnosu u drugim organima i organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, osim u javnim preduzećima i privrednim društvima.
6. Troškovi koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, posebno malih i srednjih preduzeća
Nema troškova koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, malih i srednjih preduzeća.
7. Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Nema troškova koji će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, malih i srednjih preduzeća.
Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru se, prilikom normativnog uređenja materije na koju se odnosi, imajući u vidu obuhvat poslodavaca i zaposlenih u javnom sektoru, opredelio za postepenu implementaciju rešenja sistemskog zakona kroz donošenje posebnih zakona kojima će se urediti plate zaposlenih u odgovarajućim podsistemima (javne službe, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, javne agencije, itd). Na taj način se ne dovode u pitanje institucionalni i administrativni kapaciteti u toku postupka, imajući u vidu činjenicu da je pokrenut niz reformskih procesa, te da je kapacitet institucija za novi proces sveuobuhvatne reforme sistema plata veoma ograničen. Ovaj sistem zasniva se na tome da se sistemskim zakonom utvrđuju osnovna i zajednička prava za ceo javni sektor, kao i osnovni principi i načela, i jedna platna lestvica sa rasponima platnih grupa i platnih razreda, koja se revidira ovim izmenama zbog izražene kompresije plata u javnom sektoru. Posebnim zakonima uređivaće se: pojedina prava specifična za pojedine delove sistema, merila i način vrednovanja radnih mesta, kriterijumi i merila rezultata rada. Takođe, postepeno uređivanje sistema omogućava da se kontroliše masa sredstava za plate zaposlenih, kako u javnom sektoru kao celini, tako i u pojedinim podsistemima, tako da donošenje ovog propisa ne dovodi do uvećanja ove mase. Propisivanjem specifičnosti utvrđivanja osnovice za pravna lica koja nisu direktni i indirektni korisnici budzeta u smislu propisa o budzetskom sistemu, istovremeno se propisuje da se visina osnovice mora kretati u okvirima mase sredstava koja je opredeljena za plate. Dodatno, Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru propisana je odredba o budzetskom ograničenju kojom je utvrđeno da je rukovodilac organa, organizacije ili drugog organizacionog oblika u javnom sektoru u smislu ovog zakona dužan da planira i organizuje rad tako da sredstva za isplatu osnovne plate i uvećanja plate, kao i sredstva za isplatu naknade troškova i drugih primanja utvrđenih u skladu sa ovim i posebnim zakonom, budu u okvirima budzetskih ograničenja za tekuću i naredne dve budzetske godine.
Iako primena ovog zakona neće izazvati troškove kod građana i privrede, malih i srednjih privrednih društava i preduzetnika, koristi koje će primena zakona doneti ogledaju se u odgovoru na potrebu da se zadrži visoko stručni kadar u javnom sektoru čiji je nedostatak sve više izražen, osobito u delatnostima od opšteg interesa. U tom cilju pristupilo se i napred opisanoj reviziji matrice sistemskog zakona koja se ogleda u izraženijem vrednovanju viših nivoa stručnosti u sistemu i veću mogućnost napredovanja najboljih zaposlenih, kao i mogućnosti približavanja i izjednačavanja vrednosti tih poslova sa najznačajnijim rukovodećim poslovima kojima se ostvaruju strateški ciljevi u javnom sektoru.
8. Da li akt stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju
Zakon nema uticaja na stvaranje novih privrednih subjekata i tržišnu konkurenciju.
Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove
Zainteresovane strane su imale priliku da iznesu svoje stavove tokom rada Posebne radne grupe za pripremu teksta Nacrta zakona o radnopravnom statusu i platama zaposlenih u javnim službama (Nacrta zakona o zaposlenima u javnim službama) i tokom konsultativnog procesa vođenog sa socijalnim partnerima.. Tekst Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru predstavljen je u okviru rada Posebne radne grupe i tokom pomenutog konsultativnog procesa, imajući u vidu da se Nacrtom zakona o zaposlenima u javnim službama uređuju i plate i da u tom segmentu radnopravnog statusa, Zakon o zaposlenima u javnim službama predstavlja poseban sektorski zakon kojim se bliže uređuju prava propisana Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru. O Nacrtu zakona o izmenama i dopunama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru sprovedena je javna rasprava u periodu od 18. avgusta do 6. septembra 2017. godine, a tekst Nacrta zakona bio je dostupan na internet stranici Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave. Zainteresovani subjekti imali su priliku da iznesu svoje primedbe, predloge i sugestije na tekst Nacrta zakona putem obrazca, kao i na okruglim stolovima pod nazivom „Predstavljanje i diskusija o Nacrtu zakona o zaposlenima u javnim službama” koji su održani 24. avgusta 2017. godine u Novom Sadu, 28. avgusta 2017. godine u Kragujevcu i 4. septembra 2017. godine u Beogradu.
10. Koje će mere biti preduzete da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona
Donošenje posebnih zakona kojima Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru predstavlja osnovu za utvrđivanje visine plata, naknade plata, uvećanja plate, naknade troškova i drugih primanja zaposlenih u odgovarajućim podsistemima.