ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Učešće Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije (u daljem tekstu MnOp) prvi put je bilo uređeno donošenjem Zakona o učešću profesionalnih pripadnika Vojske Srbije i Crne Gore, osoblja civilne zaštite i zaposlenih u organima uprave Saveta ministara u mirovnim operacijama i drugim aktivnostima u inostranstvu (,,Službeni list SCG“, broj 61/04), a nakon razdvajanja Državne zajednice Srbija i Crna Gora i Zakonom o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp van granica Republike Srbije (,,Službeni glasnik RS“, broj 88/09).
Osnov za izradu Zakona o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije utvrđen je Strategijom odbrane Republike Srbije i Strategijom nacionalne bezbednosti Republike Srbije donetim krajem 2009. godine, kada su prestali da važe preuzeti savezni zakoni koji su uređivali ovu materiju.
Ključni problemi, mere i cilj ovog zakona
Ključni problemi koje treba rešiti Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije su problemi uočeni u praktičnoj primeni, a na koje se ukazivalo prilikom donošenja odluka o usvajanju godišnjeg plana upotrebe Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp, odnose se prvenstveno na proces donošenja neophodnih odluka za učešće u MnOp, koordinaciju aktivnosti između nadležnih organa državne uprave, utvrđivanje nacionalnih ograničenja i omogućavanje pribavljanja pokretnih stvari u javnoj svojini, radova i usluga za potrebe Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp u inostranstvu.
Odredbom člana 7. važećeg zakona propisano je da Narodna skupština odlučuje o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp tako što svake godine donosi Odluku o usvajanju Godišnjeg plana upotrebe Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp, koja sadrži naziv MnOp, njihov mandat, raspoložive snage, kao i materijalna i finansijska sredstva koja se mogu staviti na raspolaganje radi učestvovanja u MnOp. Istovremeno, radi poštovanja ustavnih ovlašćenja Narodne skupštine donosi se i Odluka o učešću pripadnika Vojske Srbije u multinacionalnim operacijama za tekuću godinu. Primena navedenih rešenja pokazala je da procedura usvajanja navedenih odluka zahteva duži vremenski period, što za posledicu ima da angažovanje pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane koji se već nalaze u MnOp nije pravno regulisano od 1. januara do momenta donošenja odluke/a o učešću pripadnika Vojske Srbije u MnOp za tekuću godinu. Dešavalo se da njihov status ne bude regulisan u prvoj polovini, pa čak ni do meseca novembra tekuće godine.
U cilju prevazilaženja navedenog problema, odnosno radi iznalaženja efikasnijeg rešenja kod donošenja potrebnih odluka razmotrene su različite mogućnosti, pri čemu se došlo do zaključka da nije neophodno da Narodna skupština svake godine ponovo odobrava angažovanje Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u istim MnOp, naročito kada se ima u vidu da su se do sada doneti godišnji planovi upotrebe zasnivali na gotovo istim elementima.
Iz tog razloga je u članu 2. Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije (u daljem tekstu: Predlog zakona) predloženo da Narodna skupština, u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenjima, (i dalje) odlučuje o učešću Republike Srbije u MnOp i upotrebi pripadnika Vojske Srbije koji se mogu angažovati u MnOp. Takva odluka nije vremenski ograničena u pogledu MnOp na koje se odnosi, kao i u odnosu na ukupan broj pripadnika Vojske Srbije koji će u njima biti angažovani. Odluka Narodne skupštine važila bi do isteka mandata MnOp, odnosno do eventualnog povlačenja pripadnika Vojske Srbije pre isteka mandata MnOp.
S tim u vezi, odredbom člana 3. Predloga zakona predviđeno je da na osnovu prethodno donete odluke Narodne skupštine, Vlada Republike Srbije, kao operativniji organ, priprema i donosi Godišnji plan realizacije Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama (u daljem tekstu GPR). Vlada Republike Srbije donosi GPR za svaku godinu. Takvim rešenjem izbegnut je problem konstantno prisutan od momenta donošenja Zakona, odnosno prevaziđen je nedostatak pravnog osnova za učešće pripadnika Vojske Srbije već angažovanih u određenoj MnOp. Angažovanjem na osnovu GPR-a koji Vlada donosi za narednu kalendarsku godini, izbegnuti su dosadašnji prekidi, odnosno nedostaci pravnog osnova u angažovanju pripadnika Vojske Srbije u MnOp. Odredbom člana 17. Predloga zakona navedeno se precizira i dodatno potvrđuje.
Predlog zakona, pored navedenog, ima za cilj da unapredi i neka druga pitanja. Radi usmeravanja i koordinacije aktivnosti nadležnih organa državne uprave u vezi sa učešćem Vojske Srbije i drugih snaga odbrane, naročito u delu koji se odnosi na iniciranje odluke o učešću u konkretnoj MnOp, odredbom člana 7. Predloga zakona predloženo je uspostavljanje koordinacionog tela, čiji bi sastav, zadatke i način rada propisala Vlada.
Važeći zakon nije omogućavao pripadnicima Vojske Srbije i drugih snaga odbrane da u zonu MnOp budu upućeni u cilju pružanja podrške sopstvenim snagama u izvršavanju mandata misije, već je bila praksa da se, na osnovu naredbe ministra odbrane za službeno putovanje, pripadnici Vojske Srbije radi toga upute u zonu MnOp na određeni vremenski period. Pri tom su za vreme angažovanja u zoni operacije za nacionalne i potrebe angažovanog kontingenta Vojske Srbije, bili izloženi istim rizicima i pretnjama kao i pripadnici Vojske angažovani na izvršenju mandata MnOp. Predloženim rešenjem (član 5. Predloga zakona) omogućava se da i ova lica pod istim uslovima kao i ostali pripadnici Vojske Srbije borave u zoni MnOp, uz ograničenje maksimalnog trajanja takvog angažovanja.
Odredbom člana 8. Predloga zakona dodatno se pojašnjava član 21. važećeg zakona u delu koji se odnosi na sprovođenje međunarodnih sporazuma na osnovu kojih se angažuju pripadnici Vojske Srbije, tako što se precizira da pravila angažovanja propisuju Ujedinjene nacije, Evropska unija ili drugi sistemi kolektivne bezbednosti za konkretnu multinacionalnu operaciju, a ne kao do sada ministar odbrane. Dosadašnje rešenje stvaralo je poteškoće u ispunjavanju obaveza propisanih navedenim članom, obzirom da ministar odbrane nema ustavna i zakonska ovlašćenja za obavezu koja mu je data u članu 21. važećeg zakona. Ukoliko je neka od odredbi u propisanim pravilima angažovanja za konkretnu misiju u suprotnosti sa principima na kojima se zasniva upućivanje pripadnika Vojske Srbije u MnOp, Vlada propisuje nacionalna ograničenja (član 3. stav 5. Predloga zakona).
U članu 9. Predloga zakona, usaglašavaju se prava koja ostvaruju pripadnici Vojske Srbije i drugih snaga odbrane za vreme učešća u MnOp sa pravima definisanim u Zakonu o budžetu Republike Srbije, tako što pripadnici Vojske Srbije i drugih snaga odbrane za vreme učešća u MnOp više ne ostvaruju pravo na platu nego mesečnu naknadu. Nakon usvajanja, ova izmena zahtevaće usaglašavanje odgovarajućih propisa Vlade Republike Srbije u ovoj oblasti.
Usvajanjem predloženih izmena i dopuna biće prevaziđeni problemi u sferi materijalno-finansijskog poslovanja i doprineće se stvaranju uslova logističke održivosti angažovanih snaga u MnOp. Izmenom člana 40. važećeg zakona (član 14. Predloga) reguliše se nabavka pokretnih stvari, radovi i usluge u inostranstvu za potrebe pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane kada se nalaze u MnOp. Izmenom člana 38. važećeg zakona (član 13. Predloga), stvara se mogućnost da poslovi logističke održivosti angažovanih snaga u misijama budu efikasniji tokom realizacije, a da se sve funkcije logistike za angažovana sredstva naoružanja i vojne opreme u misijama sprovode u skladu sa nacionalnom regulativom.
Nakon sagledavanja efekata primene u praksi važećih zakonskih rešenja, zaključeno je da će se predloženim izmenama omogućiti efikasnija primena određenih instituta.
Cilj koji treba postići donošenjem ovog zakona je obezbeđivanje jedinstvenog i efikasnog funkcionisanja sistema odbrane (Vojske Srbije i drugih snaga odbrane) u MnOp i izvršenja dodeljenih misija i zadataka Vojske Srbije, prvenstveno druge misije Vojske Srbije, radi čega je, kao neohodna mera, predložena izmena pojedinih zakonskih rešenja.
Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu
Rešenja predviđena u Predlogu zakona uticaće na postupanje relevantnih državnih organa (Narodne skupštine, predsednika Republike i Vlade) prilikom donošenja odluka o učešću snaga odbrane Republike Srbije u MnOp, prvenstveno na definisanje efikasnijih i jednostavnijih procedura donošenja odluka u ovoj oblasti, kao i koordinaciju aktivnosti nadležnih organa državne uprave.
Predlogom zakona predviđeno je da Narodna skupština donosi odluku o učešću u MnOp van granica Republike Srbije, kao krovnu i političku odluku zasnovanu na bezbednosnim i odbrambenim potrebama i interesima Republike Srbije, preuzetim obavezama u oblasti bezbednosti, odbrane i vojne saradnje i civilne zaštite i raspoloživim materijalnim, finansijskimi ljudskim resursima sistema odbrane. U odluci Narodne skupštine navode se MnOp u koje se mogu uputiti pripadnici Vojske Srbije i drugih snaga odbrane, kao i njihov mandat. Odluka se ne donosi za određenu kalendarsku godinu, kao do sada, već važi do isteka mandata određene MnOp, odnosno do eventualnog povlačenja pripadnika Vojske Srbije pre isteka mandata multinacionalne operacije ukoliko su se okolnosti zbog kojih su snage angažovane promenile, o čemu takođe odlučuje Narodna skupština.
Vlada će na osnovu odluke Narodne skupštine o učešću u multinacionalnim operacijama, svake godine, donositi plan realizacije učešća Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama za narednu godinu kojim se operacionalizuje odluka Narodne skupštine. Istovremeno, u slučaju potrebe, Vlada utvrđuje nacionalna ograničenja upotrebe Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama.
Na osnovu odluke Narodne skupštine o učešću u multinacionalnim operacijama i svojim ovlašćenjima, predsednik Republike donosi odluku o upućivanju pripadnika Vojske Srbije u MnOp.
Predlogom zakona predlaže se obrazovanje Koordinacionog tela za usmeravanje aktivnosti nadležnih organa državne uprave u vezi sa učešćem Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp. Koordinaciono telo činili bi predstavnici Ministarstva spoljnih poslova, Ministarstva odbrane, Ministarstva unutrašnjih poslova, Ministarstva finansija i Ministarstva zdravlja, a po potrebi i drugih organa državne upravea njegove zadatke i način rada odrediće Vlada.
Takođe, Predlogom zakona biće omogućeno pribavljanje pokretnih stvari u javnoj svojini, radova i usluga za potrebe Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp.
Pored navedenog, Predlogom zakona se menja i dopunjuje regulisanje pitanja prava pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane za vreme učešća u MnOp.
Kakve troškove će primena Zakona stvoriti građanima i privredi
Sprovođenje zakona neće stvoriti dodatne troškove za privredna društva, druga pravna lica i preduzetnike po osnovu pripremanja organizacije i planova vršenja delatnosti za potrebe odbrane.
Za sprovođenje predloženih rešenja u Predlogu zakona obezbeđena su sredstva u Zakonu o budžetu Republike Srbije za 2017. godinu, a procena finansijskih efekta dostavljena je u skladu sa Pravilnikom o načinu iskazivanja i izveštavanja o procenjenim finansijskim efektima zakona, drugog propisa ili drugog akta na budžet, odnosno finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje (“Službeni glasnik RS“, broj 32/15) Ministarstvu finansija.
Za finansiranje učešća Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp u 2017. godini planirana su sredstva u ukupnom iznosu od 1.968.739.000 dinara, od čega je 1.518.739.000 dinara obezbeđeno u budžetu Republike Srbije, a 450.000.000 dinara iz uplata Ujedinjenih nacija na ime nadknade za učešće Vojske Srbije u multinacionalnim operacijama u 2017. godini.
Sama primena rešenja predloženih u Predlogu zakona neće dovesti do povećanja izdvajanja iz budžeta za potrebe učešća Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp u narednim godinama, a obim potrebnih sredstava zavisiće pre svega od obima angažovanja, odnosno učešća.
Da li su pozitivne posledice donošenja Zakona
takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti
Pozitivne posledice donošenja ovog zakona su takve da se obezbeđuje efikasnije funkcionisanje učešća u multionacionalnim operacijama bez dodatnih sredstava iz budžeta Republike Srbije.
Da li se Zakonom podržava stvaranje novih
privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija
Predmet ovog zakona nije uređivanje delatnosti privrednih subjekata i ne podržava se stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija.
Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o Zakonu
U internoj proceduri pripreme Predloga zakona učestvovale su sve organizacione jedinice Ministarstva odbrane i Vojske Srbije. Radna grupa za izradu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vojsci Srbije razmotrila je i prihvatila sve pisane primedbe i predloge koje su joj dostavljene u internoj proceduri sprovedenoj u Ministarstvu odbrane.
U prethodno sprovedenoj proceduri povodom teksta nacrta zakona koji se nije menjao radna grupa je takođe razmatrala pisane primedbe od strane ostalih državnih organa u Republici Srbiji u proceduri sprovedenoj na nivou resornih ministarstva i državnih organa iz prethodnog mandata Vlade Republike Srbije i uz obrazloženje ih informisala o prihvatanju, odnosno ne prihvatanju primedbi.
Koje će se mere tokom primene Zakona preduzeti
da bi se ostvarilo ono što se Zakonom predviđa
Propisi koji će biti doneti i propisi koji će biti usklađeni sa odredbama Predloga zakona sa rokovima:
Uredba o načinu pribavljanja pokretnih stvari u javnoj svojini, radova i usluga u inostranstvu i raspolaganja pokretnim stvarima u inostranstvu za potrebe pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane angažovanih u multinacionalnim operacijama– DONOŠENJE;
Rok za donošenje: 90 dana (član 16. Predloga)
Nosilac izrade: priprema Ministarstvo odbrane, donosi Vlada;
Osnov za donošenje: Shodno članu 14. stav 2 Predloga, Vlada treba da propiše uslove, način pribavljanja i raspolaganja pokretnim stvarima u javnoj svojini i način vođenja evidencije, kao i način pribavljanja radova i usluga u inostranstvu za potrebe pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane angažovanih u multinacionalnim operacijama.
Razlog za donošenje: U odnosu na postojeće zakonsko rešenje, predmetna uredba bi pružila mogućnost sistemskog rešenja nabavki/obezbeđenja pokretnih stvari, radova i usluga i u inostranstvu za potrebe pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane kada se nalaze u MnOp, a imajući u vidu da nacionalni propisi vrlo često nisu kompatibilni sa propisima zemlje u kojoj su angažovani pripadnici Vojske Srbije i drugih snaga odbrane, pri čemu postoje potrebe pribavljanja neophodnih pokretnih sredstava, radova i usluga u inostranstvu.
Pravilniko bližim uslovima i načinu ostvarivanja prava pripadnika Vojske Srbije u multinacionalnim operacijama – DONOŠENJE;
Rok za donošenje: 90 dana (član 16. Predloga)
Nosilac izrade: Ministarstvo odbrane;
Osnov za donošenje: Shodno članu 10. stav 2. Predloga, ministar odbrane propisuje bliže uslove i način ostvarivanja prava pripadnika Vojske Srbije iz stava 1. tač. 3), 5) i 6) predmetnog člana.
Razlog za donošenje: Propis do danas nije donet i pored toga što je postojao pravni osnov za donošenje u članu 25. stav 2. Zakona iz sledećih razloga:
pravilnik nije mogao da se donese pre donošenja Uredbe o načinu ostvarivanja prava na osiguranje pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane koji se upućuju u MnOp, a imajući u vidu da je u članu 25. stav 1. tačka 5) važećeg zakona, među pravima koje imaju pripadnici Vojske Srbije i druge snage odbrane koji se angažuju u MnOp, propisano je pravo na lično osiguranje od bolesti, rizika ranjavanja, teških povreda, invaliditeta ili smrti koje se obezbeđuje na teret nadležnog ministarstva za vreme učešća u multinacionalnoj operaciji.
Nakon donošenja Uredbe o načinu ostvarivanja prava na osiguranje pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane koji se upućuju u multinacionalne operacije („Sl. glasnik RS”, br. 121/14), izrađen je Predlog predmetnog pravilnika, ali je uočeno da pravni osnov za donošenje pravilnika treba izmeniti. Naime, kako su pojedina prava koja su propisana članom 25. stav 1. Zakona, kao što su uvećanje plate, uvećan staž osiguranja, naknada troškova za rizik u službi i dodatke za geografske i klimatske uslove i lično osiguranje od bolesti, rizika ranjavanja, težih povreda, invaliditeta ili smrti koje se obezbeđuje na teret nadležnog ministarstva za vreme učestvovanja u MnOp, već regulisana posebnim propisima došlo se do zaključka da predmetnim pravilnikom treba regulisati samo pravo na naknadu troškova putovanja za jedno putovanje do mesta stanovanja i nazad za svakih šest meseci provedenih u MnOp i pravo na putne troškove i besplatan odmor u objektima predviđenim za odmor i rekreaciju po povratku iz multinacionalne operacije.
Pored toga, uočeno je da zakonom nije regulisano pravo na naknadu troškova prevoza do mesta stanovanja i nazad u slučaju smrti krvnog srodnika u pravoj liniji, supružnika, vanbračnog partnera, pastorka, usvojitelja i usvojenika, braće i sestara, te da pripadnici Vojske Srbije i druge snage odbrane koji su angažovani u MnOp to pravo nisu mogli ni ostvariti, zbog čega je predložena dopuna člana 25. stav 1. važećeg Zakona.
Donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp van granica Republike Srbije, otklanjaju se pravne prepreke za donošenje predmetnog Pravilnika.
Uredba o osnovima i merilima za uvećanje plate i druga novčana primanja pripadnika Vojske Srbije i drugih snaga odbrane za vreme učešća u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije – IZMENE I DOPUNE;
Rok za donošenje izmena i dopuna: 90 dana (član 15. Predloga);
Nosilac izrade: priprema Ministarstvo odbrane, donosi Vlada;
Osnov za donošenje: Član 9. Predloga, kojim se menja član 24. stav 2. važećeg zakona, Vlada propisuje osnove i merila za mesečne naknade i druga novčana primanja za učešće u MnOp.
Kriterijumi za izbor i način izbora pripadnika Vojske Srbije, pripadnika Ministarstva unutrašnjih poslova, osoblja civilne zaštite i zaposlenih u organima državne uprave koji se pripremaju i obučavaju za učešće u multinacionalnim operacijama i način izdavanja sertifikata o osposobljenosti – IZMENE I DOPUNE;
Rok za donošenje izmena i dopuna: 90 dana (član 15. Predloga);
Nosilac izrade: Ministarstvo odbrane za pripadnike Vojske Srbije, Ministarstvo unutrašnjih poslova za policijske službenike i nadležni ministar za zaposlene u organima državne uprave
Osnov za donošenje: Član 14. važećeg zakona, a u cilju usklađivanja odredbi postojećeg propisa sa izmenama iz Predloga zakona, kao i usklađivanje sa Zahtevom Sekretarijata Ujedinjenih nacija prema vladama država kontributora snaga i članica Ujedinjenih nacija da dostave notu / potvrdu o sertifikaciji obučenosti snaga koje se upućuju u misiju.
Odluke državnih organa predviđenih Zakonom
Odluka Narodne skupštine o upotrebi Vojske Republike Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije
Rok za donošenje: 90 dana (član 16. Predloga) – nulta Odluka;
Nosilac izrade: Ministarstvo odbrane; Odluku predlaže Vlada;
Osnov za donošenje: Član 2. Predloga, kojim se menja član 7 važećeg zakona
Odluka Predsednika Republike Srbije o upućivanju pripadnika Vojske Srbije u multinacionalne operacije
Rok za donošenje: 90 dana (član 16. Predloga);
Nosilac izrade: Ministarstvo odbrane;
Osnov za donošenje: Član 9. Zakona o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama van granica Republike Srbije.
Godišnji plan realizacije učešća Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama
Rok za donošenje: 90 dana (član 16. Predloga);
Nosilac izrade: Ministarstvo odbrane u saradnji sa nadležnim ministarstvima. Vlada razmatra i donosi Godišnji plan upotrebe.
Osnov za donošenje: Član 3. Predloga, kojim se menja član 8. važećeg zakona
Odluka Vlade Republike Srbije o učešću i upućivanju pripadnika Ministarstva unutrašnjih poslova, osoblja civilne zaštite i zaposlenih u organima državne u multinacionalne operacije
Rok za donošenje: 90 dana (član 16. Predloga);
Nosilac izrade: Ministarstvo unutrašnjih poslova za policijske službenike i nadležno ministarstvo za zaposlene u organima državne uprave
Osnov za donošenje: Član 10. Zakona o upotrebi Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u MnOp van granica Republike Srbije
Preduzimanje mera tokom primene Zakona da bi se ostvarilo ono što se Zakonom predviđa
Obrazovanje Tela za koordinaciju poslova za usmeravanje aktivnosti u vezi sa učešćem Vojske Srbije i drugih snaga odbrane u multinacionalnim operacijama Vlade Republike Srbije.
Rok za obrazovanje: 90 dana (član 16. Predloga);
Nosilac izrade: na obrazložen predlog Ministarstvo odbrane, u skladu sa Zakonom o Vladi, Telo za koordinaciju obrazuje Vlada, koja posebnim aktom/propisom određuje sastav, zadatke i način njegovog rada.
Osnov za donošenje: Član 7. Predloga, kojim se dodaje novi član 17a.