II. FISKALNI OKVIR ZA PERIOD OD 2009. DO 2011. GODINE
1.Fiskalna kretanja u periodu 2005 – 2007. godine
Konsolidovani sektor države je nakon fiskalnog prilagođavanja i ostvarenog suficita u 2005. godini, povećanjem javnih rashoda ušao u deficit u 2006. i 2007. godini. Povećanje ekspanzivnosti fiskalne politike usledilo je nakon završetka aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom (februar 2006. godine) i nakon visokih priliva po osnovu privatizacije koji su omogućili povećanje rashoda bez značajnijeg novog zaduživanja države. Nepovoljni splet okolnosti u kojima je delovala fiskalna politika jesu učestali izborni ciklusi i po tom osnovu povećano predizborno, ali i postizborno trošenje.
Tabela 18. Konsolidovani bilans sektora države u periodu 2005 – 2007, u % BDP
2005 2006 2007 Javni prihodi 42,7 43,5 43,4 Javni rashodi i neto pozajmice 41,8 45,1 45,4 Fiskalni suficit / deficit 0,9 -1,6 -2,0
Nakon reformi u poreskom sistemu, sprovedenih do kraja 2005. godine poreski sistem u Srbiji je velikim delom usaglašen sa poreskim sistemima modernih tržišnih privreda, pre svega sa onima u zemljama EU. Kao posledica reformi u poreskom sistemu fiskalni prihodi su stabilizovani na nivou od oko 43% BDP. U poređenju sa zemljama EU, ukupno fiskalno opterećenje u Srbiji nešto je veće od njihovog proseka.
[pic]
Povećanje ukupnih rashoda rezultat je nešto značajnijeg povećanja kapitalnih rashoda u 2006. i 2007. godini (uvođenje NIP), uz istovremeni rast tekućih rashoda. Kapitalni rashodi veći su u 2007. u odnosu na 2005. godinu za 2,3 procentna poena, dok su tekući rashodi veći za 1 procentni poen u odnosu na 2005. godinu. Povećanje tekućih rashoda, naročito onih kategorija kod kojih se zakonom povećava nivo izdvajanja, stvara dugoročan problem, jer je prostor za uštede države za duži period smanjen.
Tabela 19. Tekući i kapitalni prihodi i rashodi konsolidovanog sektora države,
u % BDP
2005 2006 2007 I. Javni prihodi 42,7 43,5 43,4 1. Tekući prihodi 42,2 43,0 42,9 2. Kapitalni prihodi 0,5 0,5 0,5 II. Javni rashodi i neto pozajmice 41,8 45,1 45,4 1. Tekući rashodi 38,7 40,5 39,7 2. Kapitalni rashodi 2,7 4,0 4,9 3. Neto budžetske pozajmice 0,3 0,5 0,7 III. Fiskalni suficit / deficit 0,9 -1,6 -2,0
[pic]
Prema učešću javnih rashoda u BDP, u 2007. godini Srbija se nalazi znatno iznad proseka zemalja EU.
U istom periodu značajno je smanjen javni dug Republike Srbije. U toku 2006. i 2007. godine prevremeno su otplaćene rate duga penzionerima i jedan deo duga prema Međunarodnoj banci za obnovu i razvoj. Istovremeno, država je uspešno servisirala sve obaveze prema domaćim i inostranim kreditorima (stara devizna štednja, zajam za privredni preporod Srbije, Pariski i Londonski klub).
Tabela 20. Javni dug Republike Srbije u periodu 2005 – 2007. godine
2005 2006 2007 Javni dug u mil. dinara 879.171 738.808 703.249 Javni dug, % BDP 52,0 37,2 30,3
Metodologija Statistike javnih finansija
Ministarstvo finansija, počev od Memoranduma o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2009. godinu sa projekcijama za 2010. i 2011. godinu, prilikom projekcije fiskalnih agregata koristi metodologiju MMF – Statistika državnih finansija. Radi uporedivosti podataka koji su prezentovani u ovom Memorandumu i podaci za period 2005 – 2007. godine preračunati su koristeći istu metodološku osnovu.
Osnovni cilj usaglašavanja sa metodologijom Statistike javnih finansija je mogućnost sagledavanja makroekonomskih implikacija fiskalne politike. Od posebnog značaja je sagledavanje uticaja fiskalne politike na domaću tražnju, te se svaka stavka prihoda i rashoda razmatra sa ovog stanovišta, bez obzira na prirodu njenog računovodstvenog evidentiranja.
Komparativni prikaz dosadašnje i nove metodologije statistike javnih finansija:
1. Nivo posmatranja je konsolidovani sektor države koji se sastoji od sledećih nivoa vlasti: centralni nivo vlasti – budžet Republike Srbije i Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja; lokalni nivo vlasti – budžet AP Vojvodine i budžeti opština i gradova; JP „Putevi Srbije”. U dosadašnjoj praksi JP „Putevi Srbije” obuhvatani su samo delom koji se finansira iz prihoda po osnovu akciza na derivate nafte.
2. Obuhvat podataka: pored budžetskih sredstava primenom navedene metodologije u obračun fiskalnih agregata ulaze i ostali izvori finansiranja – deo sopstvenih prihoda državnih organa, donacije, krediti i privatizacioni prilivi. Dosadašnji obuhvat podrazumevao je samo budžetska sredstva i iz budžetskih izvora finansirane rashode.
3. Način obračuna rezultata: Deficit odnosno suficit konsolidovanog sektora države jednak je razlici između prihoda i ukupnih rashoda uvećanih za neto budžetske pozajmice. Kategorija neto budžetskih pozajmica tretira se kao stavka rashoda u slučajevima kada je svrha izdataka sprovođenje određene državne politike, dok ukoliko se izdavanje vrši u cilju upravljanja likvidnošću – izdatak po tom osnovu postaje stavka finansiranja, bez uticaja na rezultat države. Neto budžetske pozajmice – bez obzira na njihovu svrhu tretirane su, do sada, kao deo finansiranja, dakle bez uticaja na rezultat.
4. Razlika u računovodstvenom i statističkom obuhvatu pojedinih stavki rashoda: s obzirom na primarni cilj – sagledavanje makroekonomskih implikacija fiskalne politike pojedine stavke rashoda npr. otplata duga penzionerima, koja se računovodstveno tretira kao deo otplate duga – bez uticaja na rezultat, statistički ima tretman transfera stanovništvu i po tom osnovu utiče na povećanje domaće tražnje. Licenca, računovodstveno tretirana kao tekući neporeski prihod, s obzirom na jednokratni karakter sada se posmatra kao deo finansiranja.
Sa unapređenjem računovodstvene osnove – prelazak na obračunski osnov evidentiranja državnih transakcija – stvoriće se uslovi za dalje usavršavanje metodologije statistike državnih finansija, te usklađivanja metodologije sa EU (ESA 95).
Javni prihodi u periodu 2005 – 2007. godine
Konsolidovani prihodi sektora države u posmatranom periodu čine u proseku blizu 43% BDP. Dominantno je učešće tekućih prihoda u BDP, dok su kapitalni prihodi u posmatranom periodu niski i stabilni na nivou od 0,5% BDP. Poreski prihodi, u posmatranom periodu, u proseku čine 37,7% BDP. Izmene u poreskoj politici u navedenom periodu nisu značajnije promenile ukupne poreske prihode, odnosno njihovo učešće u BDP, dok je bilo izvesnih promena u strukturi prihoda.
Tabela 21. Konsolidovani prihodi sektora države u periodu 2005 – 2007, u % BDP
2005 2006 2007 Javni prihodi 42,7 43,5 43,4 I. Tekući prihodi 42,2 43,0 42,9 1. Poreski prihodi 37,7 38,0 37,5 1.1 Carine 2,3 2,3 2,5 1.2 Porez na dohodak građana 5,6 6,0 5,0 1.3 Porez na dobit 0,6 0,9 1,3 1.4 PDV 12,8 11,3 11,4 1.5 Akcize 4,2 4,4 4,2 1.6 Porez na imovinu 0,9 0,9 0,8 1.7 Ostali poreski prihodi 0,6 0,6 0,6 1.8 Doprinosi za socijalno osiguranje 10,8 11,6 11,6 2. Neporeski prihodi 4,5 5,0 5,4 II. Kapitalni prihodi 0,5 0,5 0,5
U strukturi poreskih prihoda u Srbiji su u posmatranom periodu dominantni porezi na potrošnju (indirektni porezi), dok se razvijenije zemlje EU u finansiranju više oslanjaju na tzv. direktne poreze.
[pic]
Pojedinačno najveće učešće u BDP imaju PDV i doprinosi za socijalno osiguranje. Prihod po osnovu PDV obično u prvoj godini primene beleži najveće učešće u BDP, da bi u narednim godinama blago opao i zatim stabilizovao učešće u BDP.
Doprinosi za socijalno osiguranje povećali su učešće u BDP, u 2006. i 2007. godini zahvaljujući rastu zarada u posmatranom periodu. Porez na dohodak građana, čiji najveći deo čini porez na zarade, ima daleko skromnije učešće u BDP. U 2007. godini došlo je do pada učešća ovog prihoda u BDP za oko 1 procentni poen, zbog smanjenja poreske stope. To smanjenje bi bilo i veće da nije u izvesnoj meri kompenzovano rastom zarada u posmatranom periodu. Smanjenje stope poreza na zarade, u uslovima relativno visokog rasta zarada tokom 2007. godine nije značajnije smanjilo troškove rada.
Porez na dobit preduzeća u posmatranim godinama značajno povećava učešće u BDP. Na ovakvo kretanje poreza na dobit uticalo je više faktora: sprovedena privatizacija i restrukturiranje privrede, ali i primena međunarodnih računovodstvenih standarda i posledično realnije iskazivanje rezultata poslovanja.
Tabela 22. Konsolidovani prihodi sektora države – struktura
u periodu 2005 – 2007. godine, u procentima
2005 2006 2007 Javni prihodi 100,0 100,0 100,0 I. Tekući prihodi 98,9 98,8 98,8 1. Poreski prihodi 88,4 87,3 86,4 1.1 Carine 5,4 5,2 5,7 1.2 Porez na dohodak građana 13,1 13,7 11,5 1.3 Porez na dobit 1,4 2,1 2,9 1.4 PDV 29,9 26,0 26,4 1.5 Akcize 9,9 10,0 9,8 1.6 Porez na imovinu 2,0 2,1 1,9 1.7 Ostali poreski prihodi 1,3 1,4 1,4 1.8 Doprinosi za socijalno osiguranje 25,4 26,7 26,8 2. Neporeski prihodi 10,5 11,5 12,5 II. Kapitalni prihodi 1,1 1,2 1,2
Javni rashodi u periodu 2005 – 2007. godine
Ekspanzivna fiskalna politika u 2006. i 2007. godini, imala je za posledicu povećanje učešća javne potrošnje u BDP za 3,6 procentnih poena. Fiskalni suficit ostvaren u 2005. godini i visoki privatizacioni prilivi omogućili su visok rast kapitalnih rashoda i nešto niži, ali i dalje visok, rast tekućih rashoda. Rastom kapitalnih rashoda dostignut je nivo javnih investicija koji je blizak prosečnim kapitalnim ulaganjima u zemljama Jugoistočne Evrope.
Tabela 23. Konsolidovani rashodi sektora države u periodu 2005 – 2007, u % BDP
2005 2006 2007 Javni rashodi 41,8 45,1 45,4 1. Tekući rashodi 38,7 40,5 39,7 1.1 Rashodi za zaposlene 10,1 10,3 10,3 1.2 Kupovina roba i usluga 6,3 6,8 7,2 1.3 Otplata kamata 1,0 1,5 0,8 1.4 Subvencije 3,2 2,8 2,7 1.5 Socijalna pomoć i transferi stanovništvu 17,0 18,2 17,6 1.6 Ostali tekući rashodi 1,1 0,9 1,0 2. Kapitalni rashodi 2,7 4,1 5,0 3. Neto budžetske pozajmice 0,3 0,5 0,7
Fiskalna politika je bila izrazito ekspanzivna u 2006. godini. Gotovo celokupno povećanje rashoda u periodu 2005 – 2007. godina desilo se upravo u 2006. godini. Fiskalni prostor stvoren restriktivnom politikom u 2005. godini nije iskorišćen samo za povećanje kapitalnih rashoda, već i za osetno povećanje tekućih rashoda.
Učešće tekućih rashoda u BDP u 2006. godini povećalo se za 1,8 procentnih poena. Naročito nepovoljan je rast onih kategorija tekućih rashoda čije povećanje utiče i na povećana izdvajanja u narednim godinama, smanjujući na taj način manevarski prostor za značajniju, a svakako neophodnu, promenu u politici javnih rashoda za naredne godine. Ovo se odnosi pre svega na plate zaposlenih, te zakonski određene transfere stanovništvu. Visok rast socijalnih davanja i transfera stanovništvu u 2006. godini delom je posledica prevremene otplate duga penzionerima i nema karakter trajno uvećanih transfera stanovništvu.
Tekući rashodi u 2007. godini imaju niže učešće u BDP, u odnosu na 2006. godinu za 0,8 procentnih poena, mada je njihovo učešće i dalje veće nego u 2005. godini za 1 procentni poen. Uspeh fiskalne politike u 2007. godini jeste zaustavljanje stalnih pritisaka za povećanjem tekućih rashoda. Većina tekućih rashoda ima manje učešće u BDP, ili bar sporiji rast učešća, u odnosu na 2006. godinu.
Kapitalni rashodi povećavaju učešće u BDP za 0,9 procentnih poena, u odnosu na 2006. godinu. Glavni faktor rasta kapitalnih rashoda je realizacija NIP tokom 2007. godine, dok je u 2006. godini NIP realizovan samo u poslednjem tromesečju.
Tabela 24. Konsolidovani rashodi sektora države – struktura
u periodu 2005 – 2007. godina
2005 2006 2007 Javni rashodi 100,0 100,0 100,0 1. Tekući rashodi 92,7 89,7 87,5 1.1 Rashodi za zaposlene 24,0 22,8 22,6 1.2 Kupovina roba i usluga 15,2 15,2 16,0 1.3 Otplata kamata 2,5 3,4 1,7 1.4 Subvencije 7,8 6,2 6,0 1.5 Socijalna pomoć i transferi stanovništvu 40,7 40,2 38,9 1.6 Ostali tekući rashodi 2,5 1,9 2,3 2. Kapitalni rashodi 6,5 9,1 11,1 3. Neto budžetske pozajmice 0,8 1,2 1,5
U posmatranom periodu došlo je do određene izmene u strukturi javne potrošnje. Tekući rashodi u 2007. godini su ispod 90% ukupnih rashoda, dok su 2005. godine oni činili 92,7% ukupnih rashoda. Međutim, ova pozitivna promena u strukturi javne potrošnje ostvarena je uz brži rast ukupne javne potrošnje od rasta BDP, što je za posledicu imalo povećanje fiskalnog deficita.
[pic]
Preko 60% ukupne javne potrošnje čine zarade zaposlenih i socijalni transferi stanovništvu. Socijalni i drugi transferi stanovništvu su zakonski određeni, i po tom osnovu u kratkom roku nepromenljivi. Značajnije smanjenje rashoda za zaposlene suočava se sa velikim pritiscima sindikata i teško se sprovodi. Visoko učešće troškova rada u ukupnoj javnoj potrošnji rezultat je velikog broja zaposlenih u državnoj upravi i javnim službama, ali i visokog nivoa plata u javnom sektoru sa prosekom koji je bio veći od prosečne zarade u Srbiji. Nepromenjeno učešće troškova rada u BDP u 2007. godini, u odnosu na prethodnu, uprkos visokom rastu neto plata, posledica je smanjenog fiskalnog opterećenja zarada, od januara 2007. godine.
Od ostalih tekućih rashoda – bez zarada i socijalnih transfera, gotovo polovina je, takođe, nediskreciona ili teško promenljiva u kratkom roku (kamate, stalni troškovi i dr.), iz čega proizilazi da je između 75% – 80% javne potrošnje unapred predodređeno i da je fiskalni prostor za značajniju izmenu politika javnih rashoda u kratkom roku minimalan.
Pojedinačno najveće učešće u BDP – posmatrano po funkcionalnoj klasifikaciji imaju rashodi u funkciji socijalne zaštite. Pored rashoda državnih organa koji obavljaju funkciju socijalne zaštite ovde spadaju i rashodi PIO fonda i Nacionalne službe za zapošljavanje. Ovi rashodi povećali su učešće u BDP za 0,7 procentnih poena u posmatranom periodu.
Tabela 25. Konsolidovani rashodi sektora države – struktura po funkcionalnoj klasifikaciji u periodu 2005 – 2007. godina, % BDP
2005 2006 2007 Javna rashodi – ukupno 41,9 45,1 45,4 1. Opšte javne usluge 4,2 5,3 4,2 2. Odbrana 2,4 2,4 2,5 3. Javni red i bezbednost 2,3 2,5 2,5 4. Ekonomski poslovi 5,5 5,9 6,8 5. Zaštita životne sredine 0,2 0,3 0,3 6. Stanovanje i razvoj zajednice 1,5 2,0 1,8 7. Zdravstvo 5,7 5,9 6,2 8. Rekreacija, sport, kultura i vere 1,0 1,0 1,0 9. Obrazovanje 3,5 3,8 3,8 10. Socijalna zaštita 15,6 16,1 16,3
Značajan procenat BDP izdvaja se i za zdravstvo, ekonomske poslove, opšte javne usluge i obrazovanje, koji beleže i najviši rast u posmatranom periodu.
2.Fiskalna kretanja u 2008. godini i projekcije za period 2009 – 2011. godina
2.1. Fiskalna kretanja u 2008. godini
Procena konsolidovanog bilansa sektora države iz Memoranduma, usvojenog u maju, a u čijoj osnovi se nalazio Zakon o budžetu Republike Srbije za 2008. godinu i ranije definisana fiskalna politika nije ukazivala na značajniju promenu politike u odnosu na 2007. godinu. Usled neznatnih promena u prihodima i rashodima, fiskalni deficit u 2008, prema navedenoj proceni iznosio bi 1,7% BDP.
Ovakva procena za 2008. godinu urađena je imajući u vidu da je u pitanju izborna godina, i da se u njoj ne mogu očekivati značajniji zaokreti ka restriktivnoj fiskalnoj politici, i pored toga što su neophodni radi smanjenja makroekonomskih neravnoteža (inflacija i deficit platnog bilansa).
Izazov sprovođenja restriktivne fiskalne politike ostavljen je za naredni srednjoročni period (2009 – 2011), te su ciljevi fiskalne politike ambiciozno postavljeni. Planirano fiskalno prilagođavanje zahtevalo je smanjenje učešća javne potrošnje za 3,3 % BDP do kraja posmatranog perioda.
Još jedan izborni ciklus (parlamentarni izbori u 2008. godini) uslovio je promenu politike u 2008. godini. Kao rezultat kompromisa između predizbornih obećanja i fiskalnih mogućnosti, dolazi do pogoršanja fiskalne pozicije u 2008. godini.
Kako su prihodi i rashodi konsolidovanog sektora države dati kao procentualno učešće u BDP, odvojeno su prikazane promene nastale kao rezultat revidiranih projekcija i novih politika, dok je promena uslovljena izmenom u proceni apsolutnog iznosa BDP za 2008. godinu prikazana posebno.
Tabela 26. Efekti promene projekcija i politika na učešće javnih prihoda i rashoda u 2008. godini
2008* 2008** uticaj promene projekcije i politike 2008*** uticaj promene BDP I. Javni prihodi 41,5 42,4 0,9 42,7 0,4 1. Tekući prihodi 40,9 41,8 0,9 42,1 0,4 2. Kapitalni prihodi 0,6 0,6 0,0 0,6 0,0 II. Javni rashodi i neto pozajmice 43,3 45,0 1,7 45,4 0,4 1. Tekući rashodi 37,7 39,9 2,2 40,2 0,3 2. Kapitalni rashodi 4,7 4,2 -0,5 4,2 0,1 3. Neto budžetske pozajmice 0,9 0,9 0,0 0,9 0,0 III. Fiskalni suficit / deficit -1,7 -2,7 -1,0 -2,7 0,0
*Memorandum usvojen u maju (prethodna procena BDP i prethodna procena fiskalnih agregata),
** prethodna procena BDP, nova procena fiskalnih agregata, *** nova procena fiskalnih agregata i BDP
Niže procenjeni apsolutni iznos BDP u tekućim cenama povećava učešće prihoda i rashoda konsolidovanog sektora države za 0,4 procentna poena.
Uticaj izmena u projekciji i politici je znatno veći. Ukupni prihodi su, prema novoj proceni veći za 0,9 procentnih poena, dok su rashodi konsolidovanog sektora države veći za 1,7 procentnih poena, što je dovelo do pogoršanja rezultata za 1 procentni poen.
Promene na prihodnoj strani posledica su promene u projekciji, imajući u vidu da značajnijih izmena u poreskoj politici koje bi imale efekte na prihode nije bilo.
Tabela 27. Efekti promene projekcija i politika na učešće javnih prihoda
u 2008. godini
2008* 2008** uticaj promene projekcije i politike 2008*** uticaj promene BDP Javni prihodi 41,5 42,4 0,9 42,7 0,4 I. Tekući prihodi 40,9 41,8 0,9 42,1 0,4 1. Poreski prihodi 36,0 37,0 1,0 37,3 0,3 1.1 Carine 2,2 2,5 0,3 2,5 0,0 1.2 Porez na dohodak građana 4,7 5,0 0,3 5,1 0,0 1.3 Porez na dobit 1,3 1,5 0,2 1,5 0,0 1.4 PDV 11,1 11,3 0,2 11,4 0,1 1.5 Akcize 4,2 4,0 -0,2 4,0 0,0 1.6 Porez na imovinu 0,7 0,7 0,0 0,7 0,0 1.7 Ostali poreski prihodi 0,6 0,6 0,0 0,6 0,0 1.8 Doprinosi za socijalno osiguranje 11,2 11,5 0,3 11,6 0,1 2. Neporeski prihodi 4,9 4,8 -0,1 4,8 0,0 II. Kapitalni prihodi 0,6 0,6 0,0 0,6 0,0
* Memorandum usvojen u maju (prethodna procena BDP i prethodna procena fiskalnih agregata),
** prethodna procena BDP, nova procena fiskalnih agregata, *** nova procena fiskalnih agregata i BDP
Celokupna promena u proceni prihoda je na strani tekućih prihoda, dok kod kapitalnih ne dolazi do promene procenjenog iznosa. Kod tekućih prihoda procenjeni iznos poreskih prihoda veći je za 1 procentni poen u odnosu na procenu iz majskog memoranduma o budžetu, dok je kod neporeskih novi iznos za 0,1 procentni poen manji. Ostvarenje prihoda u prvih osam meseci 2008. godine ukazalo je da će se određene vrste prihoda ostvariti više od planiranog, što je dovelo do revidiranja procene naviše.
Porez na dohodak građana i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje u novoj proceni veći su za 0,3 procentna poena. Osnovni razlog višeg ostvarenja ovih prihoda, u odnosu na plan, rezultat je rasta zarada većeg od predviđenog majskim memorandumom.
Procena prihoda od carina je revidirana naviše zbog bržeg rasta uvoza od planiranog, dok je veća procena prihoda od PDV rezultat kako bržeg rasta uvoza tako i inflacije iznad planiranog tempa.
Kod prihoda od akciza izvršeno je revidiranje procene naniže, u skladu sa ostvarenjem u periodu januar – avgust 2008. godine.
Tabela 28. Efekti promene projekcija i politika na učešće javnih rashoda
u 2008. godini
2008* 2008** uticaj promene projekcije i politike 2008*** uticaj promene BDP Javni rashodi 43,3 45,0 1,7 45,4 0,4 1. Tekući rashodi 37,7 39,9 2,2 40,2 0,3 1.1 Rashodi za zaposlene 10 10,1 0,1 10,2 0,1 1.2 Kupovina roba i usluga 6,7 7,1 0,4 7,2 0,1 1.3 Otplata kamata 0,8 0,8 0,0 0,8 0,0 1.4 Subvencije 2,4 2,8 0,4 2,8 0,0 1.5 Socijalna pomoć i transferi stanovništvu 17,1 17,9 0,8 18,0 0,2 1.6 Ostali tekući rashodi 0,8 1,2 0,4 1,2 0,0 2. Kapitalni rashodi 4,7 4,2 -0,5 4,2 0,0 3. Neto budžetske pozajmice 0,9 0,9 0,0 0,9 0,0
* Memorandum usvojen u maju (prethodna procena BDP i prethodna procena fiskalnih agregata),
** prethodna procena BDP, nova procena fiskalnih agregata, *** nova procena fiskalnih agregata i BDP
Promene u rashodima rezultat su, s jedne strane, revidiranja projekcija, a sa druge strane promena u politikama u odnosu na prethodni memorandum o budžetu.
Povećanje u odnosu na procenu datu u prethodnom memorandumu kod rashoda za robe i usluge i ostalih tekućih rashoda posledica je inflacije iznad nivoa planiranog početkom godine.
Deo promena kod subvencija i transfera stanovništvu posledica je potcenjenosti planiranih iznosa kod pojedinih kategorija (subvencije u poljoprivredi, povećanje za 0,3 procentna poena) i inflacije koja je veća od planirane.
Planirani izdaci za penzije morali su biti povećani i bez izmena u politici zbog veće inflacije od planirane – rast troškova života je komponenta formule koja se koristi prilikom redovne indeksacije penzija. Razlika između stvarne i planirane inflacije doprinela je povećanju izdataka za penzije za 0,2 procentna poena.
Ključna promena u politici koja je imala efekat na povećanje pojedinih kategorija rashoda, u odnosu na prvobitnu procenu je:
Povećanje penzija za 10% u novembru (rast izdataka za penzije, uključujući i vojne penzije za 0,5 procentnih poena godišnjeg BDP).
Konsolidovani sektor države prema proceni u 2008. godini ostvariće deficit od 2,7% BDP. Javna potrošnja će do kraja godine dostići izuzetno visok nivo od 45,4% BDP.
2.2. Fiskalne projekcije za period 2009 – 2011. godina
Memorandum o budžetu usvojen u maju ove godine kao osnovni cilj fiskalne politike postavio je snažno fiskalno prilagođavanje i smanjenje javne potrošnje na 40% BDP na kraju srednjoročnog perioda. Zaokret u fiskalnoj politici u 2008. godini i povećanje javne potrošnje znatno otežava ostvarenje ovog cilja. Zbog izmenjene osnove, odnosno povećanog polaznog nivoa javne potrošnje u 2008. godini, a uz primenu istih restriktivnih pretpostavki prilikom projekcije fiskalnih agregata, projektovana javna potrošnja na kraju perioda dostiže 42% BDP.
Ciljevi fiskalne politike u periodu 2009 – 2011. godine obuhvataju snažno fiskalno prilagođavanje, nastavak reformi poreskog sistema uz unapređenje upravljanja javnim finansijama, a naročito javnim rashodima, kao i poboljšanje kvaliteta usluga državnog sektora uvođenjem programskog budžeta.
Fiskalno prilagođavanje
Cilj fiskalne politike je prelaz sa deficita u konsolidovanom bilansu države od 2,7% BDP u 2008. godini, na izbalansiran rezultat sektora države u 2011. godini. Smanjenje deficita u konsolidovanom bilansu države će uticati na smanjenje domaće tražnje, a posredno na smanjenje deficita u trgovinskom i tekućem platnom bilansu i na smanjenje inflatornih pritisaka. Smanjenje javne potrošnje povoljno će delovati na investicije i rast privatnog sektora.
Tabela 29. Konsolidovani bilans sektora države u periodu 2008 – 2011, % BDP
2008 2009 2010 2011 Javni prihodi 42,7 42,2 42,0 41,9 Javni rashodi i neto pozajmice 45,4 44,3 42,9 42,0 Fiskalni suficit / deficit -2,7 -2,1 -0,9 -0,1
Fiskalno prilagođavanje će se, pre svega ostvariti kroz smanjenje učešća javne potrošnje u BDP. Najintenzivnije ,smanjenje učešća javne potrošnje u BDP planirano je za 2009. godinu (1,1 procentni poen) i 2010. godinu (1,4 procentna poena). Uporedo sa smanjenjem učešća javne potrošnje u BDP planirana je značajna promena njene strukture u pravcu smanjenja učešća tekućih rashoda i povećanja učešća kapitalnih rashoda.
Tabela 30. Tekući i kapitalni prihodi i rashodi konsolidovanog sektora države, u % BDP
2008 2009 2010 2011 I. Javni prihodi 42,7 42,2 42,0 41,9 1. Tekući prihodi 42,1 41,6 41,4 41,3 2. Kapitalni prihodi 0,6 0,6 0,6 0,6 II. Javni rashodi i neto pozajmice 45,4 44,3 42,9 42,0 1. Tekući rashodi 40,2 39,2 37,8 36,8 2. Kapitalni rashodi 4,2 4,3 4,5 4,6 3. Neto budžetske pozajmice 0,9 0,7 0,6 0,6 III. Fiskalni suficit / deficit -2,7 -2,1 -0,9 -0,1
Tekući rashodi na kraju perioda bili bi manji za 3,4 procentna poena, učešće neto budžetskih pozajmica smanjilo bi se za 0,3 procentna poena, čime bi se ova kategorija rashoda svela na nivo iz 2007. godine. Kapitalni rashodi dostigli bi prema projekciji 4,6% BDP na kraju perioda.
[pic]
Konsolidovani prihodi – projekcija za period 2009 – 2011. godina
Procenjeno je da će konsolidovani prihodi sektora države smanjiti učešće u BDP za 0,8 procentnih poena, u odnosu na 2008. godinu. Do određenih izmena dolazi u strukturi prihoda, pre svega poreskih, imajući u vidu poreske reforme koje se očekuju u narednom periodu, a koje su date u tački 2.3, ovog poglavlja. Projekcije poreskih prihoda urađene su na osnovu projekcija makroekonomskih indikatora za period 2009. – 2011. godine.
Tabela 31. Konsolidovani prihodi sektora države u periodu 2008 – 2011, u % BDP
2008 2009 2010 2011 Javni prihodi 42,7 42,2 42,0 41,9 I. Tekući prihodi 42,1 41,6 41,4 41,3 1. Poreski prihodi 37,3 36,8 36,6 36,5 1.1 Carine 2,5 2,0 1,6 1,3 1.2 Porez na dohodak građana 5,1 4,9 4,9 4,9 1.3 Porez na dobit 1,5 1,6 1,7 1,8 1.4 PDV 11,4 11,3 11,3 11,3 1.5 Akcize 4,0 4,1 4,2 4,3 1.6 Porez na imovinu 0,7 0,7 0,7 0,7 1.7 Ostali poreski prihodi 0,6 0,6 0,6 0,6 1.8 Doprinosi za socijalno osiguranje 11,6 11,6 11,6 11,6 2. Neporeski prihodi 4,8 4,8 4,8 4,8 II. Kapitalni prihodi 0,6 0,6 0,6 0,6
Carine: Osnovna pretpostavka prilikom projekcije prihoda od carina su rast uvoza, kao i izmene u carinskoj politici koje se očekuju u narednom srednjoročnom periodu. Liberalizacija carinske zaštite u trgovini sa EU, te očekivano pristupanje Srbije STO uticaće na pad prihoda od carina u narednom srednjoročnom periodu. Otuda smanjenje učešća u BDP ovih prihoda koji u 2011. godini čine 1,3% BDP. U zemljama koje su u procesu pridruživanja EU u najvećoj meri svele carinsku zaštitu u trgovini sa EU na 0%, prihodi od carina su i nešto niži i čine ispod 1% BDP.
Porez na dohodak: Približno 75% poreza na dohodak čini porez na zarade. Nominalni rast zarada prema makroekonomskim projekcijama, nešto je niži od nominalnog rasta BDP, zbog čega učešće poreza na zarade blago opada. Pad je usporen predviđenim rastom zaposlenosti i smanjenjem rada na crno. U periodu 2009 – 2011. godine očekuje se da će neki oblici poreza na dohodak (izuzev zarada) rasti brže od nominalnog rasta BDP, tako da ukupan porez na dohodak zadržava isto učešće u BDP do 2011. godine.
Doprinosi za socijalno osiguranje: Prilikom projekcije prihoda od doprinosa za obavezno socijalno osiguranje korišćene su iste pretpostavke, korišćene prilikom projekcije poreza na zarade, te je njihovo učešće u BDP nepromenjeno.
Porez na dobit: U prethodnim godinama prihodi po osnovu poreza na dobit ostvarili su visoke stope rasta. To je rezultat privatizacije i restrukturiranja privrede s jedne strane, i realnijeg obračuna rezultata zbog primene međunarodnih računovodstvenih standarda. Imajući u vidu nastavak reformi u realnom sektoru, očekuje se veći nominalni rast ovog prihoda, od nominalnog rasta BDP i povećanje njegovog učešća, ali nešto sporije nego što je to bio slučaj u prethodnim godinama.
Porez na dodatu vrednost: Nakon početnog rasta prihod od PDV je stabilizovan tako da se učešće u BDP ne menja. Za sada se ne predviđa izmena poreskih politika, odnosno stopa PDV, tako da u čitavom periodu PDV raste u skladu sa nominalnim rastom BDP. Međutim, ukoliko se u narednom periodu ne napravi značajno fiskalno prilagođavanje nije isključena mogućnost povećanja stope PDV.
Akcize: Nakon revidiranja projekcije prihoda od akciza u 2008. godini, tako da njihovo učešće u BDP iznosi 4,0%, prihodi od akciza rastu, zbog predviđenog povećanja akciza na cigarete (u skladu sa akcionim planom) i alkoholna pića i na kraju perioda dostižu 4,3% BDP.
Ostali poreski, neporeski i kapitalni prihodi rastu u skladu sa nominalnim rastom BDP.
Konsolidovani rashodi – projekcija za period 2009 – 2011. godine
Tabela 32. Konsolidovani rashodi sektora države u periodu 2008 – 2011, u % BDP
2008 2009 2010 2011 Javni rashodi 45,4 44,3 42,9 42,0 1. Tekući rashodi 40,2 39,2 37,8 36,8 1.1 Rashodi za zaposlene 10,2 9,8 9,3 9,1 1.2 Kupovina roba i usluga 7,2 6,7 6,2 5,8 1.3 Otplata kamata 0,8 0,7 0,9 1,0 1.4 Subvencije 2,8 2,6 2,4 2,4 1.5 Socijalna pomoć i transferi stanovništvu 18,0 18,5 18,1 17,7 1.6 Ostali tekući rashodi 1,2 0,9 0,9 0,9 2. Kapitalni rashodi 4,2 4,3 4,5 4,6 3. Neto budžetske pozajmice 0,9 0,7 0,6 0,6
Ostvarenje opštih ciljeva smanjenja učešća javne potrošnje planirano je primenom sledećih mera fiskalne politike:
Realni rast fonda plata u 2009. i 2010. godini po stopi od 2% godišnje. Navedeni rast fonda plata imao bi za posledicu smanjenje učešća troškova rada u državnom sektoru sa nivoa od 10,2% BDP u 2008. godini na 9,1% BDP u 2011. godini. Razradiće se mere za ostvarenje ovog cilja kao što su: sporiji rast prosečnih plata od rasta nominalnog BDP, smanjenje broja zaposlenih, komercijalizacija nekih delatnosti i dr. Smanjenju broja zaposlenih u državnom sektoru doprineće programi racionalizacije mreže školskih i zdravstvenih ustanova čija izrada je u završnoj fazi. Osim toga, usvojiće se mere za smanjenje broja zaposlenih u lokalnoj samoupravi.
Smanjenje rashoda za robe i usluge sa 7,2% BDP u 2008. godini na 5,8% BDP u 2011. godini. Sporiji rast rashoda za robe i usluge od rasta BDP najvećim delom će se ostvariti kao indirektna posledica racionalizacije mreže ustanova u državnoj svojini i planiranog smanjenja broja zaposlenih. U skladu sa postavljenim ciljevima u okviru pripreme budžeta definisaće se ograničenja za rast navedenih rashoda, tako da ukupna masa rashoda za ovu namenu raste samo u skladu sa inflacijom u 2009. i 2010. godini.
Smanjenje učešća rashoda za socijalnu pomoć i druge transfere stanovništvu sa 18% BDP u 2008. godini na 17,7% BDP na kraju perioda. U okviru socijalne pomoći i transfera stanovništvu posebno su projektovane sledeće vrste transfera stanovništvu: penzije (neto i bruto – sa doprinosima za zdravstveno osiguranje), vojne penzije, naknade bolovanja i naknade za nezaposlene, te socijalna pomoć koja se isplaćuje iz budžeta Republike, lokalnog nivoa vlasti i budžeta AP Vojvodine.
Projekcija rashoda za penzije zasniva se na pretpostavci da će se u periodu 2009 – 2011. godine indeksacija penzija kretati ka švajcarskoj formuli. Projekcija rashoda za penzije podrazumeva rast ukupnog broja penzionera po stopi od 2,1% prosečno godišnje, kao i nastavak reforme penzionog sistema. Vojne penzije projektovane su, počev od 2009. godine, polazeći od istih pretpostavki kao i prilikom projekcije penzija za druge osiguranike.
Naknade za bolovanje i naknade za nezaposlene planirane su u skladu sa projekcijama nominalnog rasta zarada u narednom srednjoročnom periodu.
Ostali oblici socijalne zaštite planirani su u skladu sa kretanjem u prethodnom periodu, predviđenom inflacijom i rastom zarada.
Smanjenje subvencija sa 2,8% BDP u 2008. godini na 2,4% u 2011. godini. Usvajanje zakona o državnoj pomoći do kraja 2008. godine uvešće red u ovu oblast javnih finansija. Okončanje privatizacije društvenih preduzeća tokom 2008. godine, kao i nastavak restrukturiranja JP ”Železnice Srbije” omogućiće sporiji rast subvencija od rasta BDP u narednim godinama. Posebno će se preispitati opravdanost nastavka davanja kredita preko Fonda za razvoj. Osim toga, razmotriće se mogućnost da se Fond za razvoj dokapitalizuje sa ciljem da u budućnosti samostalno obavlja posao, odnosno da ne zavisi od budžetskih sredstava.
Smanjenje budžetskih neto pozajmica i dokapitalizacija sa 0,9% BDP u 2008. na 0,6% u 2011. godini. Ostvarenjem ovog cilja učešće pozajmica u BDP u 2011. godini bi se vratilo na nivo iz 2006 – 2007. godine. Na osnovu analize efekata raznih podsticajnih budžetskih kredita koji su uvedeni tokom 2007. i 2008. godine preispitaće se opravdanost njihovog odobravanja u narednim godinama. Finansijska konsolidacija Poštanske štedionice, uključujući i ulazak strateškog partnera, otkloniće potrebu za periodičnim dokapitalizacijama ove banke iz budžetskih sredstava.
Održanje javnih investicija na visokom nivou. Modernizacija državne uprave i delatnosti koje se finansiraju iz budžeta (zdravstvo, školstvo i dr.) kao i izgradnja i modernizacija nacionalne i lokalne, saobraćajne i komunalne infrastrukture zahteva održanje javnih investicija na relativno visokom nivou.
Maksimalni godišnji fiskalni rashodi po osnovu finansijskog obeštećenja u procesu denacionalizacije iznosili bi 0,3% BDP. Predložiće se zakon o denacionalizaciji prema kome će se, tokom prve dve godine njegove primene, sprovoditi isključivo povraćaj nacionalizovane imovine, dok bi emitovanje obveznica u cilju finansijskog obeštećenja bilo odloženo za kasnije. Zakon o denacionalizaciji, kao i zakon o emisiji obveznica po osnovu finansijskog obeštećenja treba da sadrže ograničenja kojima će se obezbediti da godišnje isplate po osnovu obeštećenja ne pređu 0,3% BDP.
[pic]
Navedene mere, čijom primenom bi se sprovelo fiskalno prilagođavanje, pre svega kroz smanjenje tekućih rashoda obezbeđuje u narednom periodu veći fiskalni prostor za povećanje investicija i sprovođenje novih politika javnih rashoda.
Tabela 33. Konsolidovani rashodi sektora države – struktura po funkcionalnoj klasifikaciji u periodu 2008 – 2011. godina, u % BDP
2008 2009 2010 2011 Javna rashodi – ukupno 45,4 44,3 42,9 42,0 1. Opšte javne usluge 4,0 3,6 3,4 3,3 2. Odbrana 2,4 2,4 2,4 2,4 3. Javni red i bezbednost 2,3 2,3 2,2 2,2 4. Ekonomski poslovi 6,9 6,5 5,9 5,8 5. Zaštita životne sredine 0,3 0,3 0,3 0,3 6. Stanovanje i razvoj zajednice 1,5 1,5 1,5 1,4 7. Zdravstvo 6,0 6,0 5,9 5,9 8. Rekreacija, sport, kultura i vere 0,9 0,9 0,8 0,8 9. Obrazovanje 4,0 4,0 4,0 4,0 10. Socijalna zaštita 17,1 16,8 16,5 15,9
Projekcija rashoda po funkcionalnoj klasifikaciji zasnovana je na osnovnim pretpostavkama korišćenim prilikom projekcije rashoda po ekonomskoj klasifikaciji. Ova klasifikacija obuhvata sve rashode koji su u funkciji obavljanja određene državne aktivnosti.
Stoga se predviđeni pad učešća tekućih rashoda odražava na sve funkcije, naročito na one gde je učešće tekućih rashoda srazmerno veće u odnosu na kapitalne.
Sporiji nominalni rast zarada i rashoda za robe i usluge odražava se najviše na one funkcije kod kojih je učešće zarada i materijalnih troškova veće u odnosu na druge troškove.
Smanjenje tekućih rashoda i po tom osnovu pad učešća izdvajanja za pojedine funkcije u BDP neće se odraziti na kapitalna ulaganja u pojedinim oblastima s obzirom da je projektovani nominalni rast kapitalnih rashoda nešto veći od nominalnog rasta BDP.
2.3. Lokalna samouprava
Visina transfernih sredstava, ukupno i po svakoj jedinici lokalne samouprave, utvrđuje se u skladu sa metodologijom i kriterijumima propisanim u Zakonu o finansiranju lokalne samouprave. Za 2009. godinu ukupan iznos transfernih sredstava utvrđen je u iznosu od 40,68 milijardi dinara, što predstavlja 1,7% procenjenog iznosa bruto domaćeg proizvoda za 2007. godinu (2.393,0 milijardi dinara).
Na raspodelu transfernih sredstava po jedinicama lokalne samouprave uticalo je povećanje broja gradova, koji su utvrđeni novim Zakonom o teritorijalnoj organizaciji. Naime, usled smanjenja broja opština (sa 141 na 122) smanjen je prosečan procenjeni iznos ustupljenih poreza po stanovniku za 2009. godinu, sa 5.659 dinara, koliko bi iznosio da se broj gradova nije promenio (prosek za 141 opštinu), na 4.790 dinara za novi broj opština (za 122 opštine). Ovaj prosek se koristi kao osnov za utvrđivanje visine transfera za ujednačavanje, čiji je osnovni cilj da se umanje postojeće razlike u fiskalnom kapacitetu između pojedinih jedinica lokalne samouprave, odnosno između fiskalno bogatijih i fiskalno siromašnijih opština.
Imajući u vidu negativne posledice koje bi Zakon o teritorijalnoj organizaciji imao na sistem finansiranja lokalne samouprave, u skladu sa članom 40. Zakona o finansiranju lokalne samouprave, Ministarstvo finansija je u saradnji sa Komisijom za finansiranje lokalne samouprave izvršilo raspodelu transfernih sredstava za 2009. godinu. Uveden je tranzicioni transfer za one jedinice lokalne samouprave, koje bi primenom Zakona o teritorijalnoj organizaciji imale manji iznos transfera, odnosno manje ukupne prihode u odnosu na obim transfera i ukupne prihode koje bi imale da nije došlo do povećanja broja gradova.
Na ovaj način, postignuto je da se u 2009. godini neutrališu sve negativne posledice promene statusa opština u gradove i ujedno obezbedi da se u prelaznom periodu od tri godine budžeti tih jedinica lokalne samouprave postepeno prilagode.
Transfer u iznosu od 40.681.000.000 dinara raspodeljuje se po opštinama, gradovima i gradu Beogradu, i to:
u dinarima A) GRADOVI 1 Beograd 11.133.500.003 2 Valjevo 445.162.302 3 Vranje 391.956.988 4 Zaječar 292.115.259 5 Zrenjanin 585.388.163 6 Jagodina 342.734.689 7 Kragujevac 843.141.022 8 Kraljevo 607.881.775 9 Kruševac 544.070.475 10 Leskovac 679.845.142 11 Loznica 371.334.715 12 Niš 1.390.745.620 13 Novi Pazar 389.085.237 14 Novi Sad 1.839.623.874 15 Pančevo 595.292.947 16 Požarevac 360.884.980 17 Smederevo 499.069.062 18 Sombor 422.793.116 19 Sremska Mitrovica 337.981.609 20 Subotica 720.003.942 21 Užice 388.187.877 22 Čačak 540.470.062 23 Šabac 506.551.229 u dinarima B) OPŠTINE 1 Ada 81.709.279 2 Aleksandrovac 148.955.860 3 Aleksinac 286.515.715 4 Alibunar 115.281.401 5 Apatin 232.925.369 6 Aranđelovac 214.408.408 7 Arilje 103.843.932 8 Babušnica 109.725.416 9 Bajina Bašta 119.432.578 10 Batočina 62.542.430 11 Bač 79.506.958 12 Bačka Palanka 252.084.510 13 Bačka Topola 162.407.636 14 Bački Petrovac 71.904.645 15 Bela Palanka 98.123.342 16 Bela Crkva 110.723.906 17 Beočin 67.358.372 18 Bečej 176.317.129 u dinarima B) OPŠTINE 19 Blace 80.716.129 20 Bogatić 202.916.217 21 Bojnik 93.991.471 22 Boljevac 119.992.811 23 Bor 293.258.932 24 Bosilegrad 80.340.784 25 Brus 106.874.068 26 Bujanovac 243.800.840 27 Varvarin 118.251.828 28 Velika Plana 213.600.585 29 Veliko Gradište 130.049.090 30 Vladimirci 117.173.313 31 Vladičin Han 137.526.872 32 Vlasotince 180.608.524 33 Vrbas 211.440.850 34 Vrnjačka Banja 114.905.204 35 Vršac 273.582.506 36 Gadžin Han 67.807.245 37 Golubac 64.283.417 38 Gornji Milanovac 222.969.612 39 Despotovac 158.110.406 40 Dimitrovgrad 72.197.010 41 Doljevac 93.463.896 42 Žabalj 119.462.408 43 Žabari 91.633.457 44 Žagubica 120.715.014 45 Žitište 113.531.703 46 Žitorađa 103.985.533 47 Ivanjica 191.123.809 48 Inđija 199.309.901 49 Irig 55.976.374 50 Kanjiža 114.404.850 51 Kikinda 292.488.251 52 Kladovo 104.447.298 53 Knić 98.531.341 54 Knjaževac 231.633.180 55 Kovačica 139.253.983 56 Kovin 159.395.686 57 Kosjerić 60.182.044 58 Koceljeva 83.486.854 59 Krupanj 122.327.774 60 Kula 200.941.426 61 Kuršumlija 133.679.152 62 Kučevo 125.347.228 63 Lajkovac 70.522.648 64 Lapovo 33.625.228 u dinarima B) OPŠTINE 65 Lebane 157.320.364 66 Lučani 135.920.968 67 Ljig 61.025.522 68 Ljubovija 87.294.327 69 Majdanpek 166.014.759 70 Mali Zvornik 68.034.826 71 Mali Iđoš 60.448.640 72 Malo Crniće 90.661.101 73 Medveđa 83.176.628 74 Merošina 81.623.963 75 Mionica 89.583.704 76 Negotin 233.035.157 77 Nova Varoš 105.407.813 78 Nova Crnja 65.343.399 79 Novi Bečej 126.589.773 80 Novi Kneževac 59.871.979 81 Opovo 48.979.454 82 Osečina 92.400.294 83 Odžaci 163.967.128 84 Paraćin 224.385.285 85 Petrovac 220.625.809 86 Pećinci 104.006.551 87 Pirot 317.874.209 88 Plandište 85.191.628 89 Požega 132.854.794 90 Preševo 222.185.495 91 Priboj 170.960.739 92 Prijepolje 235.179.076 93 Prokuplje 227.490.911 94 Ražanj 74.864.699 95 Rača 82.256.638 96 Raška 146.087.851 97 Rekovac 92.564.243 98 Ruma 237.714.428 99 Svilajnac 129.904.236 100 Svrljig 117.115.450 101 Senta 126.068.484 102 Sečanj 96.456.223 103 Sjenica 199.584.838 104 Smederevska Palanka 207.228.866 105 Sokobanja 97.775.245 106 Srbobran 70.639.979 107 Sremski Karlovci 41.890.313 108 Stara Pazova 277.683.350 109 Surdulica 119.031.567 110 Temerin 114.014.211 u dinarima B) OPŠTINE 111 Titel 75.731.135 112 Topola 137.137.300 113 Trgovište 54.088.077 114 Trstenik 293.338.656 115 Tutin 212.092.264 116 Ćićevac 55.280.333 117 Ćuprija 132.930.796 118 Ub 118.523.370 119 Crna Trava 26.925.444 120 Čajetina 101.479.460 121 Čoka 73.086.644 122 Šid 166.597.878
U prilogu ovog Memoranduma (Prilog II) daje se pregled iznosa transfera po svakoj jedinici lokalne samouprave i po pojedinim vrstama transfera u okviru nenamenskog transfera.
2.4. Poreske reforme
Poreski sistem u Srbiji je tokom prethodnih godina reformisan i u značajnoj meri usaglašen sa praksom modernih tržišnih privreda, a naročito zemalja EU.
U narednim godinama planira se nastavak poreskih reformi, i to:
Porez na dohodak:
povećanje neoporezivog cenzusa na 8.000 dinara;
ukidanje poreza na kapitalnu dobit do 2012. godine;
ukidanje poreza ka kapitalnu dobit na hartije od vrednosti koje su u posedu duže od 5 godina;
smanjenje cenzusa za godišnji porez na dohodak građana na 2,5 prosečne plate.
Porez na imovinu:
ukidanje poreza na prenos apsolutnih prava kod trgovanja hartijama od vrednosti.
Porez na dobit:
usaglašavanje odredbi Zakona sa zakonima o računovodstvu, bankama i privrednim društvima.
Republičke administrativne takse:
uvođenje taksi za spise i radnje koji su bili u nadležnosti državne zajednice Srbija i Crna Gora.
Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje:
usaglašavanje sa Zakonom o zdravstvenom osiguranju.
Zakon o akcizama:
povećanje akciza na cigarete i alkoholna pića.
Preduzeće se mere za skraćenje perioda za odobravanje PIB (Poreski identifikacioni broj), kao i za elektronsko povezivanje Poreske uprave i Agencije za privredne registre.
Jačanje poreske administracije. Nastaviće se sa jačanjem kapaciteta Uprave carina i Poreske uprave, kao i daljim jačanjem veza između ove dve uprave.
Započeo je proces formiranja poreske administracije u jedinicama lokalne samouprave, uz prenos nadležnosti za prikupljanje određenih prihoda. Proces decentralizacije prati se povezivanjem i koordinacijom rada poreske administracije na svim nivoima.
Jačanje kapaciteta Poreske uprave inicirano je predloženim izmenama Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji. Povećanju efikasnosti rada ove uprave trebalo bi da doprinesu izmene koje se odnose, između ostalog, i na obavezu velikih poreskih obveznika da poreske prijave podnose isključivo u elektronskoj formi, kao i da omoguće Poreskoj upravi da elektronskim putem preuzima podatke koji su od značaja za utvrđivanje poreske obaveze.
2.5. Reforme u oblast carinske politike
Imajući u vidu da se ekonomski odnosi sa inostranstvom zasnivaju na otvorenoj, izvozno orijentisanoj privredi i aktivnom uključivanju u međunarodne ekonomske tokove, carinski sistem i politika biće koncipirani u skladu sa navedenim načelima, s ciljem povećanja konkurentne sposobnosti privrede na svetskom tržištu i privlačenja stranih investicija.
Budući da se do kraja 2008. godine očekuje prijem Srbije u STO i ratifikacija Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, očekuje se dalja harmonizacija propisa u oblasti carinske politike sa propisima EU i planira se donošenje sledećih zakona i podzakonskih akata:
usklađivanje Carinskog zakona sa propisima EU i pravilima STO i Revidiranom Kjoto konvencijom u odnosu na primenu Sporazuma o carinskom vrednovanju robe i na posebne carinske postupke;
Carinska tarifa biće usklađena u delu koji se odnosi na carine obuhvaćene listama liberalizacije stopa za poljoprivredne i industrijske proizvode, koji čine sastavni deo pregovora za dobijanje članstva u STO;
Uredba o usklađivanju carinske tarife sa Kombinovanom nomenklaturom EU.
2.6. Unapređenje upravljanja javnim finansijama
Novi zakon o budžetskom sistemu. Usvajanjem novog zakona o budžetskom sistemu u oblast javnih finansija uvode se savremeni i efikasni instituti, srednjoročni okvir rashoda i javnih investicija, trogodišnji budžet, procena fiskalnih rizika i dr. Upravljanje javnim finansijama korišćenjem navedenih instituta neophodno je radi ostvarivanja definisanih budžetskih ciljeva – makroekonomska stabilnost, niska inflacija, ekonomski razvoj i smanjenje finansijskog rizika Republike. Novi zakon pojednostavljuje regulativu u oblasti javnih finansija tako što inkorporira glavne odredbe Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima iz 1991. godine, dok ovaj zakon prestaje da važi.
Navedenim zakonom vrše se i određene organizacione izmene unutar Ministarstva finansija. Funkcija pripreme budžeta, koja se trenutno nalazi u Upravi za trezor, vraća se u Ministarstvo finansija, dok se funkcija budžetske inspekcije premešta iz Ministarstva u Trezor. Funkciju budžetske inspekcije očekuje kadrovsko i materijalno osposobljavanje za obavljanje poslova inspekcijskog nadzora nad trošenjem budžetskih sredstava. Funkcija interne kontrole postaje interna revizija. Budžetski korisnici obezbediće funkciju interne revizije, dok će Centralna jedinica za harmonizaciju funkcionisati u sastavu Ministarstva finansija.
Unapređenje procesa javih nabavki. Novim Predlogom zakona o javnim nabavkama omogućiće se značajne uštede u budžetu, doprineće se jačanju konkurencije i privatnog sektora, kao i stvaranju dodatnih antikoruptivnih mehanizama. Novi zakon će doneti promene formalne prirode, ali i smanjenje troškova i procesa administriranja, unapređenje postupka javne nabavke i njene efikasnosti, kao i bolju kontrolu, nadzor i zaštitu prava ponuđača.
Ubrzano uvođenje programskog budžeta. Da bi se budžetski rashodi u većoj meri stavili u funkciju usvojenih strateških ciljeva i politika planira se ubrzani prelaz na programski budžet. Osim toga, određivanje limita za određenu funkciju države, kao i za programe u okviru pojedinih funkcija, doprineće racionalnijem korišćenju budžetskih sredstava. Programski budžet, kroz merenje efekata sprovođenja određenih programa, doprineće poboljšanju kvaliteta usluga koje pruža državni sektor.
Uvođenje srednjoročnog okvira za rashode budžeta Republike. Predloženim izmenama u Zakonu o budžetskom sistemu uvodi se obaveza izrade trogodišnjih projekcija budžeta Republike Srbije. Izrada navedenih projekcija povećaće predvidivost javnih finansija za budžetske korisnike, ali će predstavljati i određenu prepreku za cikličnu ekspanziju javnih rashoda.
Formiranje uprave za javni dug i unapređenje upravljanja javnim dugom. Postojeći Sektor za javni dug u okviru Uprave za trezor u toku 2008 – 2009. transformisaće se u Upravu za javni dug u okviru Ministarstva finansija. Ministarstvo finansija će obezbediti kadrovsko i tehničko osposobljavanje Uprave za aktivno upravljanje javnim dugom u skladu sa pozitivnim iskustvima u svetu. Takođe, važeći Zakon o javnom dugu će se promeniti kako bi se omogućilo efikasno upravljanje javnim dugom.
Unapređenje upravljanja javnim investicijama. Uvodi se srednjoročni okvir u planiranju investicija, što je neophodno prilikom definisanja strateških razvojnih projekata. U okviru Sektora za pripremu budžeta formiraće se odeljenje za ocenu zahteva i analizu opravdanosti javnih investicija, koje se finansiraju iz budžeta Republike Srbije. U cilju institucionalnog jačanja upravljanja javnim investicijama doneće se poseban zakon kojim će se regulisati ova oblast. U cilju unapređenja upravljanja javnim investicijama formiran je Nacionalni savet za infrastrukturu.
Potrebna sredstva za realizaciju NIP i krupnih infrastrukturnih projekata, pored budžetskih izvora, obuhvataju i neutrošena sredstva iz ranijih godina, prihode od privatizacije, kreditna sredstva i donacije. Prioritetni projekti u okviru NIP pretežno će se finansirati prihodima od privatizacije, kreditima i donacijama. Ostale javne investicije (tekuće održavanje i izgradnja objekata manjeg značaja) finansiraće se redovnim budžetskim prihodima.
Realizacija NIP u skladu je sa osnovnim ciljevima ekonomske politike u narednom srednjoročnom periodu. S obzirom na uticaj javnih investicija na agregatnu tražnju neophodno je sagledati njegove uticaje na makroekonomsku i fiskalnu stabilnost. Makroekonomski i fiskalni rizici koji mogu nastati ogledaju se u ubrzanoj inflaciji i povećanju deficita tekućeg računa platnog bilansa pa će se s tim u vezi preduzimati mere kako bi se oni sveli na najnižu moguću meru. U tom cilju, poštovaće se ograničenja iz ovog Memoranduma kako bi ovi izdaci bili kompatibilni sa postavljenim makroekonomskim i fiskalnim okvirom. Pre samog otpočinjanja procesa investiranja uspostaviće se jasni makroekonomski kriterijumi na osnovu kojih će se pratiti uticaj NIP na makroekonomsku stabilnost.
Usklađivanje politike državne pomoći sa principima EU. Do kraja 2008. godine predložiće se zakon o državnoj pomoći čime će se po prvi put na sistemski način urediti ova oblast u Srbiji u skladu sa principima EU. Usvajanje navedenog zakona je neophodno kako bi se stvorili uslovi za ravnopravnu utakmicu na tržištu Srbije. Na ovaj način će se, takođe, ograničiti politička arbitrarnost u alociranju budžetskih subvencija. Politika državne pomoći biće usmerena na smanjenje učešća državne pomoći u BDP.
Pored smanjenja učešća u BDP ukupne državne pomoći na svim nivoima vlasti, aktivnosti će biti usmerene i na izmenu njene strukture, u pravcu povećanja učešća horizontalne državne pomoći u ukupnoj državnoj pomoći, jer se smatra najmanje selektivnom i samim tim u najmanjoj meri narušava konkurenciju na tržištu.
Poseban akcenat u okviru ove kategorije državne pomoći biće podrška malim i srednjim preduzećima, čiji je krajnji rezultat rast zaposlenosti, ali i podrška obuci, istraživanju, razvoju i inovacijama, kao i zaštiti okoline. Državna pomoć za regionalni razvoj, kao oblik horizontalne državne pomoći, a dodeljuje se u cilju podsticanja razvoja manje razvijenih, odnosno nerazvijenih područja, odnosno regiona usmerena je na ublažavanje strukturnih problema i regionalnih neravnomernosti u razvoju, kao i na smanjenje ekonomskih, prirodnih, socijalnih i drugih dispariteta u tim područjima, odnosno regionima.
Unapređenje upravljanja fondovima EU (predpristupna pomoć, procena sredstava za kofinansiranje razvojnih programa).
Stvaranje uslova za rad državne revizorske institucije. Preduzeće se mere za obezbeđenje kadrovskih, materijalnih i drugih uslova koji su neophodni da bi državna revizorska institucija u punoj meri funkcionisala u skladu sa Zakonom.
Donošenjem Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji uređena je revizija primanja i izdataka u skladu sa propisima o budžetskom sistemu i propisima o javnim prihodima i rashodima svih nivoa vlasti. Efekat sprovođenja revizije ogledaće se u striktnijem pridržavanju zakonskih odredbi iz okvira javnih prihoda i rashoda, racionalnijem korišćenju sredstava od strane subjekata revizije, a po tom osnovu očekuju se znatne uštede. Rad Državne revizorske institucije je preduslov za razmatranje i usvajanje završnih računa, što će sa zvaničnom proverom značajno unaprediti transparentnost javnih finansija.
2.7. Fiskalni rizici
Javne finansije Republike Srbije suočavaju se sa brojnim rizicima u tekućoj godini i narednom srednjoročnom periodu što fiskalnu poziciju države čini veoma nestabilnom. Fiskalnim rizicima smatraju se okolnosti koje bi, ukoliko se realizuju, dovele do značajnijeg pada prihoda ili povećanja rashoda. Ostvarenje predviđenog obima prihoda i rashoda zavisi od uspeha fiskalne politike da minimizira verovatnoću realizacije rizika. Uspeh u upravljanju fiskalnim rizicima zavisi prvenstveno od političkih ali i makroekonomskih i socijalnih okolnosti u zemlji i u okruženju.
Usporavanje privrednog rasta. Osnovna determinanta fiskalnih prihoda je nivo bruto domaćeg proizvoda i njegov nominalni i realni rast u narednom periodu. Kroz nominalni rast BDP dolazi do izražaja i efekat inflacije, koja može da dvosmerno utiče na poziciju javnih finansija. Značajno usporavanje rasta privrede moguće je usled obaranja tempa rasta svetske privrede praćenog slabljenjem konjunkture na globalnom nivou, pogoršanja pozicije Srbije na međunarodnom tržištu i izostanka stranih investicija.
U slučaju da dođe do nešto nižeg realnog rasta BDP za 1 procentni poen od planiranog, pri zadržavanju istog nivoa inflacije, tekući fiskalni prihodi bi izgubili oko 1,1% planirane godišnje vrednosti, odnosno u proseku godišnje oko 16,7 mlrd dinara u periodu 2009-2011. godina.
Neizvesni budući prilivi od privatizacije. Neizvesnost budućih priliva od privatizacije dovodi u pitanje mogućnost finansiranja deficita i servisiranje javnog duga koji dospeva u narednom srednjoročnom periodu.
Populistička ekonomska politika. Ozbiljan fiskalni rizik predstavlja mogući nastavka sprovođenja populističkih ekonomskih politika, popuštanje države pred zahtevima različitih socijalnih grupa.
Dugovi i docnje. Značajan fiskalni rizik predstavlja i moguće aktiviranje garancija po osnovu otplate kredita javnih preduzeća, kao i preuzimanje negarantovanih dugova i docnji javnih preduzeća (JP „Železnice Srbije”, JP „Putevi Srbije”).
Gubitak NBS. Nemogućnost NBS da pokrije ostvareni gubitak po osnovu sterilizacije i pokriće tog gubitka iz budžeta Republike.
Dokapitalizacije. U narednom periodu moguće su dokapitalizacije pojedinih državnih ustanova, kao što je Nacionalna korporacija za osiguranje stambenih kredita.
Navedeni rizici se dodatno povećavaju zbog manje sposobnosti države da na domaćem i stranom finansijskom tržištu obezbedi potrebna sredstva. U tom smislu važno je formiranje uprave za dug i izgradnja kapaciteta koji bi adekvatno odgovorili rastućim rizicima, naročito zbog globalne finansijske krize koja trenutno pogađa sve zemlje, mada ne u istoj meri, i direktno se odražava na rast kamatnih stopa i poskupljenje kredita.
2.8. Sprovođenje Strategije za smanjenje siromaštva
Prema Anketi o životnom standardu siromaštvo u Srbiji je prepolovljeno u periodu 2002-2007. godine. Tako je osnovni cilj koji je Vlada postavila u Strategiji za smanjenje siromaštva ostvaren već u 2007. godini. U 2002. godini, 14% ili oko milion ljudi je bilo siromašno, a u 2007. godini 6,6% ili oko 490.000. Tako je ukupan broj siromašnih smanjen za više od 500.000.
Glavni strateški pravci SSS jesu:
Dinamičan privredni rast i razvoj sa naglaskom na otvaranju novih radnih mesta u privatnom sektoru;
Sprečavanje pojave novog siromaštva kao posledice restrukturiranja privrede i racionalizacije državne uprave;
Efikasna primena postojećih i definisanje novih programa, mera i aktivnosti usmerenih na najsiromašnije i socijalno ugrožene grupe.
Siromaštvo u Srbiji je pretežno ruralni fenomen. Siromaštvo je smanjeno u svim regionima u Srbiji ali su produbljene razlike unutar regiona između siromaštva u urbanim i ruralnim područjima. Najugroženije je i dalje ruralno stanovništvo Jugoistočne Srbije gde je 18,7% stanovništva bilo siromašno u 2007. godini. Vojvodina je region sa najvećom razlikom između urbanog i ruralnog siromaštva (odnos ruralno / urbano siromaštvo je 3), dok su pet godina ranije to bili Beograd i Jugoistočna Srbija (odnos oko 2).
Najsiromašnije kategorije stanovništva, u 2007. godini su: neobrazovano stanovništvo (bez, ili samo sa osnovnom školom); deca do 13 godina starosti; domaćinstva sa 6 i više članova; staračka domaćinstva; domaćinstva koja žive izvan gradskog područja. Na smanjenje siromaštva u narednom periodu najviše bi uticalo povećanje stope zaposlenosti i nivoa obrazovanja nosilaca domaćinstava.
Sprovodeći Strategiju za smanjenje siromaštva, Vlada Srbije primenjuje reformske mere u svim oblastima obezbeđivanjem sredstava iz budžeta Republike Srbije, lokalnih vlasti, organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i od međunarodnih donatora.
U proteklom periodu su uvedeni podsticaji za zapošljavanje mladih, Roma, osoba sa invaliditetom i starijih radnika, organizovani su javni radovi. Uvedene su i nove usluge socijalne zaštite uključujući izmeštanje dece iz institucija i briga o starima u kući. U narednom periodu je neophodno dalje razvijati mrežu ustanova, pored vaninstitucionalne zaštite starih i drugih ugroženih grupa građana, kao i nastavak reformi penzijskog sistema uz neophodnu promenu načina indeksiranja penzija. Potrebno je brže prelaženje sa projektne usluge na sistemsku meru ili uslugu kao i nastavak fiskalne decentralizacije u cilju efikasnijeg razvoja usluga socijalne zaštite u lokalnoj zajednici.
Uveden je pripremni predškolski program, obavezan i besplatan za svu decu. Da bi se obezbedio potpun obuhvat sve dece, naročito najsiromašnije, neophodno je raditi na ravnomernom regionalnom proširenju mreže predškolskih institucija. Na smanjenje osipanja osetljivih grupa dece iz obrazovnog sistema posebno bi uticalo uvođenje besplatnih udžbenika i obroka za siromašnu decu.
U oblasti zdravstva pokrenut je veliki broj projekata za unapređenje zdravlja Roma i uvedeni su romski zdravstveni medijatori. U narednom periodu potrebno je dalje raditi na unapređenju zdravlja osetljivih grupa, sprovoditi aktivnosti promocije zdravlja i preventivne zdravstvene usluge u cilju smanjivanja razlika između pokazatelja zdravstvenog stanja osetljivih grupa u odnosu na opštu populaciju.
Za budući period, značajno je naglasiti značaj poštovanja univerzalnog dizajna stanova kod socijalnog stanovanja (u okviru nacrta Zakona o socijalnom stanovanju) i standardizovati procedure za socijalno stanovanje; promovisanje čitavog seta mera vezanih za zapošljavanje: uvođenje zadruga kao dobrog modela za rešavanje problema formalizacije zapošljavanja sakupljača sekundarnih sirovina; podsticati otvaranje novih radnih mesta u okviru korporativnog sektora putem razvijanja koncepta društveno odgovornog poslovanja, davanjem podrške zapošljavanju osetljivih grupa; dalje razvijanje programa i mera koje se odnose na ravnopravnost polova; regulisati pitanje radnog statusa domaćica i zapošljavanja samohranih roditelja; razvijati programe za zapošljavanje bivših štićenika domova za decu bez roditeljskog staranja.
Donošenje zakona o nevladinim organizacijama bi svakako doprinelo uspešnijem funkcionisanju socijalne zaštite u budućnosti dok je razvoj specifičnih koncepcija postojećih usluga socijalne zaštite namenjenih određenim grupama korisnika neophodan.