O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. stav 1. tačka 13. Ustava Republike Srbije, po kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, režim i bezbednost u svim vidovima saobraćaja.
II. Razlozi za donoŠenje zakona i ciljevi koji se ostvaruju
Oblast istraživanja nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju u Republici Srbiji uređena je Zakonom o istraživanju nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju („Službeni glasnik RSˮ, broj 66/15–u daljem tekstu: Zakon) koji je stvorio pretpostavku za harmonizaciju nacionalnog zakonodavstva sa propisima Evropske unije (u daljem tekstu: EU), što predstavlja jedan od prioriteta u okviru procesa pristupanja EU.
Osnovni razlozi za donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o istraživanju nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju (u daljem tekstu: Predlog zakona) jesu dalje usklađivanje sa standardima i preporučenom praksom Međunarodne organizacije civilnog vazduhoplovstva (ICAO), kao i pravnim tekovinama EU.
Razlozi za donošenje ovog zakona prvenstveno su da se unapredi nivo bezbednosti u transportnom sistemu Republike Srbije kroz sprovođenje pouzdane, nepristrasne, transparentne i efikasne organizacije za istraživanje nesreća i istražnog postupka, u skladu sa zakonodavstvom EU i međunarodnim konvencijama. Cilj je, prevashodno, da se obezbedi pouzdana i nezavisna istraga u slučaju nesreća u saobraćaju, kao i ispunjavanje obaveza Republike Srbije u vezi sa usaglašavanjem nacionalnog zakonodavstva sa tekovinama EU, posebno imajući u vidu da je tokom 2017. godine, održan ECAA odit te je na osnovu nalaza predstavnika Evropske komisije neophodno bilo pristupiti izmenama i dopunama Zakona, u što kraćem roku, odnosnu najkasnije do početka 2019. godine.
Predlogom zakona rešeni su određeni problemi u praksi koji su postojali prilikom sprovođenja Zakona, a koji se odnose na postupanje Centra za istraživanje nesreća u saobraćaju (u daljem tekstu: Centar) i nadležnih pravosudnih organa u toku istrage, te je sada članom 2. Predloga zakona, propisana obaveza nadležnih pravosudnih organa za dostavljanjem spisa i isprava neophodnih za vođenje istrage Centru. Važećim rešenjem u članu 5. Zakona, postojala je samo mogućnost dostavljanja istih, što je u velikoj meri otežavalo rad Centra. Ujedno se otklanja mogućnost da radnici Centra budu uključeni u postupke kojima se utvrđuje krivica ili odgovornost (pružanje stručne pomoći), dok sa druge strane Centar može pružiti tehničku pomoć nadležnim pravosudnim organima (npr. u vezi sa tipom vazduhoplova, režimom rada motora i sl.).
Takođe, članom 6. Predloga zakona kojim se menja član 16. Zakona precizirano je koji udes ili ozbiljnu nezgodu je Centar u obavezi da istraži, čime će se otkloniti situacija da će Centar istraživati svaki udes ili ozbiljnu nezgodu vazduhoplova ukupne mase na poletanju veće od 2.250 kg, imajući u vidu da takav vazduhoplov može biti istorijski, izrađen od strane amatera, vazduhoplov koji je bio u upotrebi u vojnim snagama i slično, s obzirom da isti nisu namenjeni korišćenju u civilne svrhe, te ne mogu biti predmet istraživanja od strane Centra.
Jedno od bitnih rešenja u Predlogu zakona jeste i preciziranje u članu 8. Predloga zakona, gde je na konkretan način utvrđena obaveza korisnika vazduhoplova koji je učestvovao u udesu ili ozbiljnoj nezgodi da informacije o licima i opasnoj robi na letu dostavi Centru, na njegov zahtev, što ranije nije bilo slučaj, odnosno neprecizno je bilo propisano ko takve informacije dostavlja Centru, što je izazivalo probleme u praksi.
Predlogom zakona se omogućava dalje usklađivanje sa sledećim propisima EU: Uredba (EU) broj 996/2010 Evropskog parlamenta i Saveta od 20. oktobra 2010. godine o istragama i sprečavanju nesreća i nezgoda u civilnom vazduhoplovstvu i stavljanju van snage Direktive 94/56/EZ, Direktivom 2004/49/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 29. aprila 2004. godine o bezbednosti železnica Zajednice i izmeni Direktive Saveta 95/18/EZ o izdavanju dozvola za obavljanje usluga u železničkom prevozu i Direktive 2001/14/EZ o dodeli železničkog, infrastrukturnog kapaciteta i naplaćivanju taksi za korišćenje železničke infrastrukture i dodeli rešenja o bezbednosti.
Donošenjem ovog zakona, takođe se preciziraju, ispravljaju i osavremenjuju mnoge odredbe, čime će se otkloniti uočeni problemi u vezi sa njihovom primenom u praksi i istovremeno se omogućava da se popune identifikovane pravne praznine.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA PREDLOGA ZAKONA
Članom 1. Predloga zakona vrši se izmena člana 3. Zakona koji sadrži značenje pojmova. Ovim se vrši dalje usklađivanje sa propisima EU.
Članom 2. Predloga zakona vrši se izmena člana 5. Zakona tako što se precizira postupanje nadležnog pravosudnog organa, čime se poboljšava koordinacija i međusobna saradnja organa koji obavljaju istragu. Važećim rešenjem u članu 5. Zakona, postojala je samo mogućnost dostavljanja spisa i isprava koji se odnose na istražni postupak, što je u velikoj meri otežavalo rad Centra.
Članom 3. Predloga zakona vrši se izmena člana 6. Zakona radi usklađivanja sa propisima Evropske unije, odnosno uvodi se termin profesionalna tajna.
Članom 4. Predloga zakona vrši se izmena člana 7. Zakona. Brisanje postojeće odrednice koja glasi da Centar u oblasti vazdušnog saobraćaja „daje stručnu pomoć nadležnim pravosudnim organima Republike Srbijeˮ predviđeno je iz razloga što pružanje stručne pomoći nadležnim pravosudnim organima od strane Centra, nije u skladu sa Uredbom 996/10 Evropskog parlamenta i Saveta od 20. oktobra 2010. godine o istragama i sprečavanju nesreća i nezgoda u civilnom vazduhoplovstvu. Naime, Centar nadležnim pravosudnim organima može pružiti samo tehničku pomoć koja se sastoji u ovlašćenjima navedenim u članu 10. Predloga zakona. Takva tehnička pomoć podrazumeva dostavljanje obaveštenja o udesu ili ozbiljnoj nezgodi, kao i izveštaja o udesu ili ozbiljnoj nezgodi nadležnim pravosudnim organima.
Članom 5. Predloga zakona vrši se izmena člana 12. u kojoj se vrši tehnička ispravka u važećem Zakonu.
Članom 6. Predloga zakona vrši se izmena člana 16. Zakona kojim se postiže usklađivanje sa propisom EU kao i standardom Međunarodne organizacije civilnog vazduhoplovstva. Ovim će se postići jasno preciziranja istraga koje sprovodi Centar za istraživanje nesreća u oblasti vazdušnog saobraćaja.
Članom 7. Predloga zakona vrši se izmena člana 17. Zakona čime se omogućava učešće predstavnika Evropske agencije za bezbednost vazdušnog saobraćaja ili predstavnika vazduhoplovnih vlasti druge države u istražnom postupku koje sprovodi Centar. Predstavnici imaju svojstvo savetnika i ovom odredbom propisuju im se određena prava i obaveze.
Članom 8. Predloga zakona vrši se izmena člana 19. Zakona čime se precizira da je korisnik vazduhoplova koji je učestvovao u udesu ili ozbiljnoj nezgodi dužan da informacije o licima i opasnoj robi na letu dostavi Centru, na njegov zahtev, što nije bilo uređeno važećim Zakonom.
Članom 9. Predloga zakona vrši se izmena člana 21. Zakona čime se propisuje obaveza Centra da ako strani vazduhoplov pretrpi udes ili ozbiljnu nezgodu na teritoriji Republike Srbije, Centar o tome obaveštava i Evropsku komisiju, EASA i ICAO.
Članom 10. Predloga zakona vrši se izmena člana 22. Zakona čime je preciziran odnos sa drugim organima, kao i mogućnost da Centar ostvari saradnju sa drugim organima na osnovu međusobnih sporazuma. Zaključenje međusobnog sporazuma dodatno bi preciziralo obaveze i dužnosti oba organa, što važećim Zakonom nije bio slučaj.
Članom 11. Predloga zakona vrši se izmena člana 23. Zakona tako se vrši preciziranje na koju se obuku odredba odnosi, kao i preciziranje naziva civilne vazduhoplovne vlasti.
Članom 12. Predloga zakona vrši se izmena člana 25. Zakona tako se vrši preciziranje saglasnosti Centra na raspolaganje vazduhoplovom, bez potrebe da prethodno postoji potreba predloga rukovodioca Radne grupe, jer se takvo postupanje u praksi pokazalo suvišnim.
Članom 13. Predloga zakona vrši se izmena člana 27. Zakona kojim se dodatno propisuje da se izveštaj o sprovedenoj istrazi dostavlja i Direktoratu civilnog vazduhoplovstva Republike Srbije (u daljem tekstu: Direktorat), kao i usaglašavanje sa terminologijom propisanom Zakonom o vazdušnom saobraćaju(„Službeni glasnik RS”, br. 73/10, 57/11, 93/12, 45/15 i 66/15 – dr. zakon).
Članom 14. Predloga zakona vrši se izmena člana 28. Zakona tako što se iz stava 1. važećeg Zakona briše reč: „naredba”. Formulacija stava u važećem Zakonu sadrži prvenstveno logičku pogrešku, jer ono što predstavlja preporuku po svojoj prirodi nikako ne može da se izdaje u formi naredbe. Shodno Metodologiji za izradu podzakonskih propisa („Službeni glasnik RS”, br. 75/10 i 81/10–ispravka) naredbom se naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u jednoj situaciji koja ima opšti značaj. Takođe, postojeća formulacija člana 28. Zakona je u suprotnosti sa članom 17. Uredbe (EU) broj 996/10, sa kojom domaće zakonodavstvo treba da bude usklađeno. Takođe, imajući u vidu da Centar ne vrši nadzor nad radom organa i organizacija kojima upućuje preporuku, on ne može ni imati ovlašćenja da naređuje određeno postupanje.
Članom 15. Predloga zakona vrši se izmena člana 29. Zakona, čime se precizira naziv civilne vazduhoplovne vlasti.
Članom 16. Predloga zakona vrši se izmena člana 30. Zakona čime se precizira da železnički prevoznici, upravljač i druga uključena lica, i Direkcija za železnice (u daljem tekstu: Direkcija) moraju bez odlaganja da obaveste Centar o nesreći ili nezgodi u železničkom saobraćaju.
Članom 17. Predloga zakona vrši se izmena člana 31. stav 2. Zakona čime se precizira da Centar ima pravo u saradnji sa drugim nadležnim istražnim organima da pristupi svim relevantnim dokumentima i podacima koje poseduju upravljač, umešani železnički prevoznici, Direkcija i drugi organi i organizacije.
Članom 18. Predloga zakona vrši se izmena člana 32. Zakona čime se precizira da se odredbe člana 20. ovog zakona koje se odnose na Radnu grupu Centra, primenjuju i na istražni postupak u železničkom saobraćaju. Takođe se na bolji način precizira i obaveštavanje o istrazi i njenom toku, kao i mogućnost Centra da zatraži stručnu ili tehničku pomoć od istražnih organa drugih država ili Evropske agencije za železnice (ERA). Ujedno se, daje ovlašćenje ministru da bliže propiše način sprovođenja postupka istraživanja nesreća i nezgoda u železničkom saobraćaju, koje vrši Centar.
Članom 19. Predloga zakona vrši se izmena člana 33. Zakona čime se precizira da pre objavljivanja izveštaja na dostavljeni predlog Radne grupe, saglasnost daje glavni istražitelj.
Članom 20. Predloga zakona vrši se izmena člana 34. Zakona čime se precizira da Centar dostavlja ministarstvu godišnji izveštaj iz člana 33. stav 5. ovog zakona. Takođe se propisuje da Centar dostavlja Evropskoj agenciji za železnice (ERA) konačne izveštaje o istrazi i godišnji izveštaj.
Članom 21. Predloga zakona vrši se izmena člana 35. Zakona čime bezbednosna preporuka nema naredbodavni karakter kao i da se precizira da Direkcija preduzima mere, da se bezbednosne preporuke uzmu u obzir i da se postupi po njima.
Članom 22. Predloga zakona vrši se izmena člana 47. Zakona čime se i u vodnom saobraćaju reguliše da bezbednosna preporuka nema naredbodavni karakter.
Čl. 23. i 24. Predloga zakona vrši se izmena čl. 51. i 52. Zakona kojim se predviđa kaznena odredba za nepostupanje po članu 19. stav 2.
Članom 25. Predloga zakona precizira se da Centar za istraživanje nesreća u saobraćaju koji je obrazovan Zakonom o istraživanju nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju („Službeni glasnik RS”, broj 66/15) nastavlja sa radom kao Centar za istraživanje nesreća u saobraćaju, u skladu sa ovim zakonom.
Članom 26. Predloga zakona propisuje se rok za donošenje podzakonskih akata.
Članom 27. Predloga zakona propisuje se stupanje na snagu ovog zakona.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE OVOG ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budzetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Predlaže se donošenje ovog zakona po hitnom postupku u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12–prečišćen tekst), jer se ovim zakonom dosledno preuzimaju pravne tekovine EU kao i obavezujući međunarodni standardi u oblasti vazdušnog saobraćaja, sadržani u Aneksu 13 Konvencije o međunarodnom civilnom vazduhoplovstvu, a koji se odnose na istraživanje udesa i ozbiljnih nezgoda u vazdušnom saobraćaju.