VII. ANALIZA EFEKATA PROPISA
Pre izrade Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (u daljem tekstu: Predlog zakona) analizirani su efekti važećeg Zakona o planiranju i izgradnji (u daljem tekstu: Zakon),kao i efekti i problemi koji su se pojavljivali u praksi od početka primene navedenog zakona. U izradi teksta ovog zakona korišćena su i analizirana uporedno pravna rešenja i iskustva zemalja u regionu i druga međunarodna iskustva, kao i iskustva stručnjaka u oblasti koju reguliše Zakon (predstavnika relevantnih ministarstava, advokata, privrednika, investitora, relevantne struke) koji su u prethodnim godinama primenjivali ovaj Zakon.
Radna grupa je započela svoj rad analizom postojećeg sistema i procedura koje uređuje važeći Zakon. Neka od rešenja rezultat su daljih intenzivnih konsultacija i fokusa grupa.
U prvom delu izveštaja o sprovedenoj analizi razmatra se kontekst analize, a nakon toga daju se odgovori na pitanja utvrđena Poslovnikom Vlade („Službeni glasnik RS”, br. 61/06 – prečišćeni tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14).
Kontekst:
Porast zahteva za bržom i još jednostavnijom procedurom izdavanja građevinskih dozvola i višem stepenu pravne sigurnosti u oblasti planiranja i izgradnje doprineo je razmatranju mogućnosti dodatnog unapređenja objedinjene procedure i pojednostavljivanja pravila. Uvidela se potrebe da se bez odlaganja uspostave neophodni pravni i ekonomski mehanizmi kako bi se privukle privatne investicije koje podrazumevaju izgradnju objekata, što će doprineti otvaranju novih radnih mesta, kako u oblasti građevinarstva tako i u rudim oblastima, i jačanju celokupne privredne delatnosti. Podjednako značajno, ocenjuje se da postoji značajan prostor za pojednostavljivanje administrativnih zahteva u situaciji kada je javni sektor investitor. Time se posredno stvaraju uslovi za lakšu, bržu i jeftiniju realizaciju privatnih investicija.
Određenje problema koje ovaj zakon treba da reši
Ključni problemi koje ovaj zakon treba da reši su da:
Otkloni određene nedostatke koji su uočeni u dosadašnjoj primeni važećeg Zakona koji uređuje oblast planiranja i izgradnje;
Precizira i redefiniše određene norme, a sve u cilju daljeg poboljšanja i unapređenja građevinarstva u Republici Srbiji, te daljeg napredovanja na listi Svetske banke o uslovima poslovanja – Doing Buisiness;
Omogući brže i efikasnije donošenje i izmene planskih dokumenata i njihovu razmenu u digitalnom i elektronskom obliku, po modelu sprovođenja objedinjene procedure, kao i da investitorima omogući još lakše i brže pribavljanje akata za izgradnju uz smanjenje troškova i time se dodatno povećaju investicije u oblasti građevinarstva.
Takođe, precizira se pojmovnik i vrste radova na način da za izvođenje određenih radova ne bude potrebno ishodovati rešenja. Novim odredbama uvešće se pripremni radovi, a u cilju nesmetanih realizacija velikih infrastrukturnih projekata.
Ciljevi koji se donošenjem ovog zakona postižu
Ciljevi zakonodavne aktivnosti na izradi savremenog pravnog okvira o planiranju i izgradnji su:
Dalje podsticanje gradnje uz unapređenje poštovanja principa pravne sigurnosti i bezbednosti izgradnje i korišćenja objekata;
Obezbeđivanje kvalitetnih usluga javnog sektora;
Formiranje efikasnog mehanizma koji bi dozvolio državnim i lokalnim organima da omoguće realizaciju različitih aktivnosti na osnovu jasnih pravila;
Privlačenje domaćih i stranih investitora;
Povećanje zaposlenosti;
Obezbeđivanje pravnog okvira za transparentnu i precizno propisanu proceduru izdavanja dozvola;
Usklađenost sa propisima EU;
Usklađenost sa međunarodnim standardima i najboljom međunarodnom praksom.
Ostvarivanjem ovih ciljeva stvoriće se pravni okvir koji će još više da podstakne uređenu i kontrolisanu gradnju.
Druge mogućnosti za rešavanje problema
U toku analize razmatrano je nekoliko relevantnih mogućnosti:
status quo – nemenjanje važećeg Zakona,
donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji kojim bi se izvršila korekcija dela uočenih problema i
donošenje novog Zakona.
Tokom analize pojedinačnih rešenja u Predlogu zakona, razmatrana su u dva koraka:
– u prvom je razmatrana potreba za izmenama odredbi važećeg Zakona,
– u drugom, ako su izmene bile neophodne, razmatrane su relevantne opcije i utvrđivala se najpoželjnija opcija, sa aspekta utvrđenih kriterijuma.
Razlog zašto se nije pristupilo izradi novog zakona jeste to što bi procedure bile usporene dok državni organi sagledaju sva nova rešenja iz zakona.
Zašto je donošenje ovog zakona najbolje za rešavanje problema
Donošenjem ovog zakona bili bi rešeni problemi koji su se pojavili u praksi, primenom važećeg Zakona i drugih, posebnih zakona. Takođe, ukazala se potreba za promenom postojećeg sistema, kao i potreba za regulisanjem pitanja koja predstavljaju pravnu prazninu.
Na koga će i kako uticati predložena rešenja u ovom zakonu
Po svojoj prirodi odredbe ovog zakona imaju efekat na sva domaća i strana privredna društva, kao i na preduzetnike, odnosno na organe javne vlasti, kao i na banke i druge finansijske institucije. Predložena rešenja će imati neposredan efekat na:
– Investitore;
– Privredna društva;
– Preduzetnike;
– Državne organe Republike Srbije, organe autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave;
– Niz drugih zainteresovanih lica.
Troškovi koje će primena ovog zakona izazvati kod građana i privrede, posebno kod malih i srednjih preduzeća
Ukidanjem sedam administrativnih taksi u vezi sa postupkom izgradnje dovešće do uštede koja iznosi 5,7% vrednosti objekta, uz dodatnih 33,660 dinara.
Ukidaju se takse za rešenje kojim se odobrava izgradnja objekta na području graničnog prelaza i u graničnom pojasu koja iznosi od 5% od predračunske vrednosti objekta, za potvrdu o kontroli temelja građevinskih objekata u iznosu od 1.600 dinara, za potvrdu republičkog organa o prijemu dokumentacije za izgradnju objekta ili za izvođenje radova plaća se taksa od 0,2% na predračunsku vrednost objekta, odnosno radova, za rešenje kojim se odobrava izgradnja telekomunikacionih objekata plaća se taksa od 0,3% na predračunsku vrednost, za rešenje koje donosi organ nadležan za poslove telekomunikacija, kojim se odobrava upotreba objekta plaća se taksa od 0,1% na predračunsku vrednost objekta, odnosno radova, za rešenje kojim se odobrava puštanje objekta u probni rad, plaća se taksa od 0,1% na predračunsku vrednost objekta, odnosno radova, za rešenja kojim se utvrđuje da li je idejni projekat usklađen sa izvodom iz urbanističkog plana, odnosno sa aktom o urbanističkim uslovima kojima su utvrđeni opšti, odnosno opšti i posebni sanitarni uslovi i daje sanitarna saglasnost na idejni projekat: 31.960.
Dakle, trenutno najveća taksa u vezi sa izgradnjom, za rešenje kojim se odobrava upotreba objekta (izdavanje upotrebne dozvole), više neće biti parafiskalna dažbina. Naime, ta taksa se do sada plaćala u iznosu od 0,2% na predračunsku vrednost objekta, umesto da iznos zavisi od vremena potrebnog za obradu prosečnog zahteva.
Na primer, za tipično stovarište, koje posmatra i Doing Business izveštaj Svetske banke, iznos ove takse je bio preko 56.000 dinara, dok će sada iznositi od 1.800 do 18.000 dinara, u zavisnosti od kompleksnosti objekta čija upotreba se dozvoljava. Ova mera će i smanjiti broj objekata koji se sada koriste bez upotrebne dozvole.
Istovremeno, uvode se nove administrativne takse za radnje koje je potrebno sprovoditi, a to su takse za potvrdu nadležnog republičkog organa o prijavi radova, za izdavanje informacije o lokaciji i za izdavanje lokacijskih uslova.
Takođe, kako za izvođenje određenih radova neće biti potrebno ishodovati rešenja, investitori za te vrste radova neće imati troškove.
Da li pozitivni efekti opravdavaju troškove
S obzirom na izuzetnu kompleksnost ovog zakona, u ovom segmentu biće predočene neke od osnovnih koristi predloženog načina regulisanja ove oblasti, kao što su:
Dodatno smanjenje troškova procedura;
Dodatna ušteda vremena potrebnog za dobijanje dozvola;
Efikasniji rad državnih organa;
Smanjenje cene izgrađenih objekata.
Neke od efekata predloga je moguće proceniti i kvantifikovati, ali im je teško odrediti monetarnu vrednost. Svakako očekujemo dalje skraćenje rokova za izdavanje elektronskih akata kroz CEOP sistem.
Očekujemo da će utvrđivanje visine javnih prihoda na osnovu stvarnih troškova nadležnih organa podsticajno delovati na nove investicije koje su u ranijim periodima upravo i zbog neopravdano visokih iznosa taksi i naknada ostvarivane u manjem obimu nego što bi inače bio slučaj.
Taj povećani obim investicija će imati višestruko pozitivne efekte na stanje javnih finansija. Potvrdu za ovo očekivanje nalazi se i u činjenici da je nakon ograničavanja iznosa doprinosa (ranije naknade) za uređivanje građevinskog zemljišta izmenama Zakona iz decembra 2014. godine došlo do povećanja naplaćenih prihoda, zahvaljujući povećanju obima investicija.
Naime, i pored ograničavanja visine doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta, naplaćeni prihodi se nisu smanjili, već su se povećali, i to: u prvoj polovini 2017. godine, naplaćeno je oko 4,9 milijardi dinara, što je za 19% više u odnosu na isti period 2014. godine, poslednje pre sprovođenja reforme. Rezultat iz prvih šest meseci 2017. godine je bolji i u odnosu na prvo polugodište 2016. godine, i to za 14%. Ovaj rezultat je još bolji kada se na prihode od naplate ovog doprinosa dodaju i zaostale uplate naknade za uređivanje građevinskog zemljišta, koje se i dalje slivaju u budzete gradova i opština.
Smatramo da ograničavanje administrativnih troškova gradnje, odnosno napuštanje prakse obračunavanja iznosa na osnovu predračunske vrednosti objekta, odnosno radova, ima potencijal da pruži dodatni podsticaj rastu građevinske industrije, a time i drugim sektorima ekonomije, imajući u vidu da građevinska industrija prednjači po pozitivnom multiplikativnom efektu na druge sektore privrede.
Imajući u vidu da je predviđena vrednost radova u građevinarstvu koju je Republički zavod za statistiku registrovao u prvoj polovini 2017. godine za 31,3% veća nego u istom periodu 2016. godine, kao i to da se predloženim izmenama predviđa uvođenje administrativnih taksi za radnje koje se sada obavljaju bez naplate taksi, smatramo da je osnovano očekivati realan rast prihoda od administrativnih taksi u vezi sa građevinarstvom u periodu od dve do pet godina u iznosu od 5-7% ili više.
Da li akt stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju
Očekuje se veliki broj domaćih i stranih privrednih subjekata koji će biti formirani radi realizacije novih građevinskih i drugih projekata.
Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove o Nacrtu zakona
O Nacrtu zakona je sprovedena javna rasprava u periodu od 15. januara do 6. februara 2018. godine. Javna rasprava u formi prezentacije i diskusije održana je u: Beogradu 15. januara 2018. godine, Kragujevcu 18. januaru 2018. godine, Novom Sadu 22. januara 2018. godine, Subotici 25. januara 2018. godine i Nišu 2. februara 2018. godine, na kojima su svi učesnici, odnosno predstavnici državnih organa, privrednih subjekta, javnih službi, međunarodnih organizacija, udruženja građana i drugih predstavnika civilnog društva, stručne javnosti, kao i profesori i akademici i drugi naučni radnici i zainteresovana lica imali priliku da iznesu svoje stavove, primedbe, predloge i sugestije o Nacrtu zakona.
Radna grupa za izradu Nacrta zakona razmotrila je sve komentare, predloge i sugestije na tekst Nacrta zakona, sagledala mogućnosti njihovog inkorporiranja u tekst Nacrta zakona u cilju njegovog poboljšanja i određene predloge prihvatila i integrisala u tekst Nacrta zakona.
Koje će mere biti preduzete da bi se ostvarili razlozi donošenja ovog zakona
Planirani koraci odnosno mere koje će biti donete u narednom periodu odnose se pre svega na povezivanje sistema za eDozvole sa notarima, poreskom upravom i katastrom, usaglašavanje sektorskih propisa sa ovim zakonom, uticaj na povećanje efikasnosti rada javnih preduzeća kod izdavanja uslova za projektovanje i priključenje i usaglašavanje njihovih naknada sa stvarnim troškovima.
Takođe, u planu je dalje unapređenje rada CEOP sistema i uvođenje novih funkcionalnosti.
Problemi koji su identifikovani u praksi, čije se rešavanje izmenom ovde predviđenih zakonskih odredbi predlaže su, između ostalog:
Problemi u funkcionisanju Inženjerske komore Srbije u delu osnovnih poverenih poslova – izdavanja licenci
Poslednje gotovo dve godine, bili smo svedoci potpune opstrukcije rada u delu koji se odnosi na Inženjersku komoru Srbije (udaljem tekstu: IKS). Organ kome je povereno obavljanje poslova izdavanja licenci nije vršio osnovnu funkciju, i veliki broj inženjera je doveden u nerešivu situaciju da, iako ispunjava zakonom predviđene uslove, ne može da ostvari pravo na ličnu licencu. Razlog je međusobno neslaganje postavljenih i zaposlenih lica unutar IKS i posredno, opstrukcija njenog rada.
Rešenje za tu situaciju, nadležno ministarstvo je tada našlo kroz instrument oduzimanja obavljanja poverenih poslova, što se ispostavilo kao jedina mogućnost kako bi se omogućilo ostvarivanje prava navedenim licima.
Izmene koje nosi ovde navedena izmena Zakona su prouzrokovane navedenom situacijom i u sebi nose rešenje kako se ovakva situacija ne bi ponovila u budućnosti.
Pored toga, IKS je data mogućnost da se, rasterećena balasta izdavanja ličnih licenci, posveti poboljšanju uslova rada inženjera i stvaranju uslova za bolje obrazovanje i višu cenu rada, kao i tržišno vrednovanje rada IKS dobrovoljnom uplatom članarine.
Kvalitetno, valjano, pravovremeno i odgovorno obavljanje poslova od strane odgovornih projektanata, izvođača radova, vršioca tehničke kontrole, tehničkog prijema i nadzora nad izgradnjom objekata.
Naime, prema postojećim zakonskim odredbama kojima je definisan delokrug rada i obaveze, kroz praksu i veliki broj slučajeva došlo se do saznanja da se ti poslovi vrlo često obavljaju neadekvatno i nedovoljno kvalitetno, što proizvodi posebne pravne posledice po investitora i društvo u celini. Primera je mnogo, i mogu se kategorizovano razložiti na sledeće grupe:
bespravna gradnja – nepoštovanje zakonske procedure u potpunosti;
odstupanje od izdate dozvole – stavljanje investitora u zakonski neregularnu poziciju odstupanjem tokom izvođenja od overene tehničke dokumentacije, čime se neminovno upućuje na izmenu dozvole (ukoliko je to uopšte i moguće) ili dovođenje u pravno nerešivu situaciju ukoliko izmena nije moguća;
Primena loših tehničkih rešenja i njihovo odobravanje kroz sve faze realizacije projektne investicije (tehnička kontrola, izvođenje, nadzor, tehnički prijem);
Umesto finalnog rezultata, izvođenjem objekta u skladu sa projektom, pravno-tehnički besprekornog objekta i investicije, dobijeni rezultat predstavlja njegov antipod u svakom smislu i pored izazvanih problema za konkretne aktere, investicija počinje da predstavlja problem i za šire društveno okruženje.
Želja zakonodavca je da se, uvođenjem licenci za preduzeća u svim delovima realizacije investicije, uvede red u obavljanje poslova primenom dodatnog instrumenta kontrole i odgovornosti privrednog subjekta i njegovog odgovornog lica.
Pored toga, stvoren je zakonski okvir za adekvatno oporezivanje izvršenih usluga, čija se potpuna realizacija i implementacija očekuje nakon donošenja cenovnika vršenja inženjerskih usluga od strane IKS.
I, na kraju, očekuje se i povećana potražnja za stručnjacima svih profila, s obzirom da će licenciranje privrednih subjekata podrazumevati i minimalni standard stručnog kadra i opremljenost za obavljanje te vrste delatnosti, sa mnogostruko korisnim efektima na društvo (povećanje zaposlenosti, uključivanje većeg broja stručnjaka u realizaciju investicija, bolja kontrola rada i odgovornosti, veći iznosi poreza po osnovu zakona o radu i po osnovu obavljanja delatnosti, prihodi od taksi, veća društvena vrednost).
Sa stanovišta da se finansijski najvrednija imovina jednog društva, pored zemljišta, nalazi u objektima, izmenjene zakonske odredbe mogu imati samo pozitivne aspekte kroz predloženu zakonsku primenu, u budućnosti.