ANALIZA EFEKATA
1. Određivanje problema koje zakon treba da reši
Ministarstvo unutrašnjih poslova je u prethodnom periodu sprovelo niz aktivnosti u okviru reformskog procesa Ministarstva, kojim bi se uspostavili temelji za jedinstven i funkcionalan sistem rada i organizacije.
Prvi od značajnih koraka na ovom putu bilo je usvajanje Zakona o policiji 2016. godine, i njegovih izmena marta meseca 2018. godine. Zakon o policiji prepoznao je i usvojio koncept razdvajanja poslova u Ministarstvu, na policijske i unutrašnje poslove i razdvajanja zaposlenih na policijske i državne službenike. U junu mesecu 2018. godine Vlada je dala saglasnost na Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu unutrašnjih poslova, kojim se menja dosadašnji koncept uređenja, naziva radnih mesta, uvode se opisi poslova, vrši se grupisanje srodnih poslova u familije i podfamilije poslova a kao sastavni deo Pravilnika donet je i Katalog naziva i opisa poslova radnih mesta policijskih službenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova kao i Pregled naziva i opisa poslova radnih mesta državnih službenika i nameštenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Pored toga, pripremljen je i donet niz podzakonskih akata koji bliže uređuju kompetencije, prijem u radni odnos, ocenjivanje, interne konkurse, stručne ispite i drugo, u cilju uspostavljanja sistema karijernog napredovanja policijskih službenika. Zakonom o policiji i podzakonskim aktima donetim u skladu sa njim, želela se zaštititi specifičnost poslova policijskih službenika i policijske službe, čime je uveden sistem karijernog napredovanja, izgradnjom profesionalnog i transparentnog sistema ocenjivanja, školovanja, osposobljavanja, usavršavanja, zdravstvene i psihološke pomoći. Time se ostvaruje strateško opredeljenje MUP-a, da policijska služba bude hijerarhijska organizacija, utemeljena na pomenutom sistemu napredovanja, čime se omogućava njeno približavanje savremenim policijskim sistemima.
Prateći navedene koncepte, na temeljima uspostavljenim Zakonom o policiji, potrebno je prilagoditi i sistem plata kojim bi se na adekvatan način ispratile reformske aktivnosti i zaokružio započet proces.
Radeći na prethodnim analizama upravljanja ljudskim resursima u Ministarstvu uočeno je dosta anomalija sistema koje su se stvarale decenijama unazad. Tako je uočeno da u Ministarstvu postoje radna mesta na kojima se obavljaju složeni poslovi a koja su manje plaćena od rada na radnim mestima sa manjim stepenom složenosti. Takođe, uočeno je da je za pojedine iste poslove koji se obavljaju na radnim mestima koja nose različit ili čak isti naziv, propisana različita plata.
Saglasno navedenom, uvođenje novog sistema plata trebalo bi da reši internu nepravednost i uspostavi sistem u kome će se za obavljanje istih poslova dobijati ista plata, kao i da se uspostavi vrednovanje poslova kroz objektivne kriterijume bazirane na opisima poslova.
Takođe, jedan od uočenih problema koje treba otkloniti jeste fragmentiranost koeficijenata plate, s obzirom da postoji veći broj posebnih propisa koji uređuju posebne režime plata za zaposlene u pojedinim ministarstvima, posebnim organizacijma, određenim organima u sastavu ministarstava i samostalnim i nezavisnim telima. Ovo naročito imajući u vidu primenu Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije i Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine, koji predviđaju uvećanja plate za policijske službenike koji rade na ovim poslovima. Naime, Ministarstvo se u prethodnom periodu suočavalo sa sudskim sporovima u vezi sa uvećanjima plate po navedenim posebnim zakonima, budući da se nije jasno moglo utvrditi da li su policijski službenici koji rade na navedenim poslovima dobili pripadajuća uvećanja kroz vrednovanje plate i određene koeficijente.
Dalje, radna mesta policijskih službenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova ne mogu imati ekvivalentna radna mesta u drugim državnim organima, niti ih je moguće kategorisati i vrednovati istovetno kao ostatak sistema državne uprave. Specifičnosti radno-pravnog statusa policijskih službenika u odnosu na državno službenički sistem između ostalog ogledaju se u posebnosti samih poslova na polju bezbednosti, javnog reda i mira, primene policijskih ovlašćenja kao i činjenice da se niz drugih poslova u Ministarstvu obavlja isključivo u funkciji obavljanja policijskih poslova. Iz navedenih razloga Ministarstvo unutrašnjih poslova čini jedan složen sistem koji zahteva brojne specifičnosti u pogledu organizacije rada i rukovođenja, napredovanja u viši čin ili zvanje, kompetencija za izvršavanje zadataka, posebne uslove u kojima se zadaci izvršavaju i vrednovanja izvršenih zadataka, a što nije prisutno u ostalom delu javnog sektora.
Takođe, karijerni sistem napredovanja u Ministarstvu unutrašnjih poslova podrazumeva sticanje narednog čina ili zvanja kako kroz iste i različite nivoe rukovođenja, tako i u okviru izvršilačkih radnih mesta, kao i napredovanje na operativni i neposredno viši nivo rukovođenja u stečenom činu ili zvanju. Za razliku od Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru koji predviđa samo horizontalno napredovanje u više platne razrede u okviru iste platne grupe, ovaj sistem predviđa drugačija zvanja odnosno činove za policijske službenike i drugačije uređen karijerni razvoj i karijerno napredovanje policijskih službenika i prepoznaje horizontalno i vertikalno napredovanje, koje nije kompatibilno sa napredovanjem u ostatku državne uprave.
Iz navedenih razloga bilo je neophodno detaljnije urediti sistem plata policijskih službenika Zakonom o policiji kako bi se smanjio prostor za supsidijarnu primenu opštih propisa, koji su zbog izraženih specifičnosti policijskih poslova, i iz razloga gore navedenih, većim delom neprimenljivi.
Zakon o policiji je prepoznao i usvojio koncept razdvajanja poslova u Ministarstvu, na policijske i unutrašnje poslove i razdvajanja zaposlenih u Ministarstvu na policijske i državne službenike, a vodeći računa o prioritetima očuvanja sistema bezbednosti, dok su njihov položaj i obim prava koja imaju razrađeni kroz odredbe Zakona o policiji i podzakonskih akata za njegovo sprovođenje. Osim toga, jasno je prepoznata različitost posla policijskih službenika u odnosu na državne službenike, što je doprinelo kvalitetnijem definisanju potreba specifičnih za razvoj policijske profesije.
U tom smislu, javljali su se problemi kada je bilo potrebno, usled nedovoljno jasno uređenog sistema Zakonom o policiji, primenjivati opšte propise na prava policijskih službenika. Izmenama i dopunama Zakona o policiji takođe je predviđeno da državni službenici i nameštenici u Ministarstvu unutrašnjih poslova ostvaruju pravo na platu u skladu sa propisima kojima se uređuje plata, naknada plate, naknada troškova i druga primanja državnih službenika i nameštenika.
2. Ciljevi koji se donošenjem zakona postižu
Prateći koncepte uspostavljene na temeljima Zakona o policiji, bilo je potrebno prilagoditi i sistem plata kojim bi se na adekvatan način ispratile reformske aktivnosti i zaokružio započet proces u Ministarstvu.
Pre svega, u skladu sa gore iskazanim problemima, cilj je uspostavljanje sistema koji će obezbediti istu platu za isti rad.
Takođe, uvođenjem i prepoznavanjem ključnih kriterijuma za vrednovanje poslova, koji su bazirani na opisima poslova, stvaraju se mogućnosti za objektivno sagledavanje vrednosti određenog radnog mesta i na osnovu toga njegovo svrstavanje u odgovarajuće platne grupe i platne razrede. Na taj način izbeći će se situacije da je plata određenog radnog mesta u jednoj organizacionoj jedinici viša od plate radnog mesta u drugoj organizacionoj jedinici, a na kom se obavljaju znatno složeniji poslovi. Vrednovanjem poslova kroz složenost, odgovornost, kompetencije, samostalnost u radu i poslovnu komunikaciju, dobiće se objektivne vrednosti radnih mesta između kojih će se uspostavljati određene razlike primenom dodatnog koeficijenta.
Izmenama Zakona o policiji stvaranjem uslova za utvrđivanje plata policijskih službenika po novom sistemu, omogući će se i primena novog akta o sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu. Na taj način zaživeće sistem u kome su isti ili slični poslovi grupisani u familije poslova, te će se ostvariti cilj unifikacije i ujednačavanja naziva radnih mesta na kojima se obavljaju isti ili slični poslovi. U ovom trenutku u Ministarstvu postoji 12 563 pojedinačnih radnih mesta, a po utvrđenom katalogu radnih mesta koji je sastavni deo akta o sistematizaciji, taj broj sveden je na 1 840 pojedinačnih radnih mesta.
Sledeći cilj kome se težilo izradom Predloga zakona jeste obezbeđivanje veće pravne sigurnosti i izvesnosti za policijske službenike po pitanju prava u ovako značajnoj oblasti. Naime, trenutno plate, razne naknade i druga primanja policijskih službenika pretežno su uređeni Pravilnikom o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova – to podrazumeva i propisivanje koeficijenata, visine i uslove pod kojima se ostvaruju određene naknade i slično. Predlogom zakona sada se celokupna struktura plate uređuje Zakonom, uz precizno definisanje koeficijenata plate i njihovim opisima, utvrđuju se jasni kriterijumi za vrednovanje poslova i propisuju se sve naknade na koje policijski službenici mogu da ostvare pravo. Na taj način, uvodi se potpuna pravna sigurnost u pogledu strukture plate i drugih primanja policijskih službenika, uz takođe i veću pravnu izvesnost i za budući period imajući u vidu da promena bilo kog dela sistema zahteva izmenu Zakona. Takođe, visina koeficijenata i drugi elementi od značaja za ovu oblast utvrđivaće se aktom Vlade.
Još jedan od ciljeva koji se postiže ovim izmenama, a u direktnoj je vezi sa prethodnom pričom o koeficijentima, jeste i izbegavanje mogućnosti da se ista uvećanja plate potražuju po dva različita osnova. Naime, izmenama Zakona o policiji u potpunosti je uređeno uvećanje plata policijskih službenika koji su prepoznati u Zakonu o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, terorizma i korupcije i Zakonu o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine, koji predviđaju uvećanja plate za policijske službenike koji rade na ovim poslovima. Predlogom zakona jasno je utvrđen koeficijent plate za gore navedene službenike u cilju uvećanja njihovih plata, te se nedvosmisleno može utvrditi da mu je ovo pravo priznato kroz platu. U tom smislu, bilo je potrebno isključiti primenu odredaba predmetnih zakona u delu koji se bavi platama policijskih službenika, kako bi se izbegla dvostruka primena propisa odnosno uvećanje plate policijskog službenika za istu stvar, ali po dva različita osnova. U prethodnom periodu ovo pitanje bilo je prepoznato kao problematično i javljala su se različita tumačenja sudske prakse oko toga da li su uvećanja propisana posebnim zakonom bila obuhvaćena vrednovanjem poslova i postojećim korektivnim koeficijentima, ili se policijskom službeniku i pored toga priznaje pravo na uvećanje plate po posebnim propisima. Imajući to u vidu, bilo je neophodno jasno iskazati koeficijent koji prikazuje predmetno uvećanje plate. Ovo će doprineti značajno i smanjenju sudskih troškova koje je u prethodnom periodu Ministarstvo isplaćivalo.
Imajući u vidu opisane reformske procese u Ministarstvu koji su praćeni i novim sistemom plata, jedan od ciljeva ovog Predloga jeste i zaštita zaposlenih policijskih službenika, a što je u skladu i sa tendencijama u sistemu državne uprave u celini, na način da zadrže plate na radnim mestima na kojima su do sada bili raspoređeni. U tom cilju Predlog zakona uvodi pojam „obračunske metode za usklađivanjeˮ, koja će omogućiti postepeno usaglašavanje zatečenih plata policijskih službenika sa platama koje su izvrednovane primenom novog sistema. Na taj način, nikome neće biti umanjena plata čak i kada je nova vrednovana plata niža od postojeće zatečene plate na određenom radnom mestu. Dalje usklađivanje zatečene i vrednovane plate vršiće se u skladu sa sredstvima obezbeđenim za uvećanje plata u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Svi policijski službenici će dobijati određeni procenat uvećanja, ali veći procenat dobija policijski službenik koji treba da dostigne novoutvrđenu višu platu. Kroz različit procenat uvećanja postiže se usklađivanje koje će trajati određeni vremenski period u zavisnosti od opredeljnih sredstava.
Na kraju, još jedan cilj koji će se ovim predlogom postići jeste i razdvajanje policijskih i državnih službenika i nameštenika, u pogledu predmetnih prava. Novi sistem plata odnosi se na policijske službenike izražavajući specifičnosti njihovog položaja, dok se na državne službenike i nameštenike primenjuje opšti državno-službenički sistem.
3. Druge mogućnosti za rešenje problema
Ne postoje druge mogućnosti za rešavanje problema i ostvarenje navedenih ciljeva imajući u vidu značaj materije koja je predmet uređenja Predloga zakona, kao i to da se određeni ciljevi mogu postići samo zakonskim regulisanjem jer se prava i obaveze mogu ustanovljavati samo zakonom.
4. Zašto je donošenje novog zakona najbolje rešenje problema
Ova pitanja ne mogu biti uređivana na neki drugi način. Upravo je reč o zakonom propisanim pravima i obavezama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, a takva materija, od početka do kraja, mora biti uređena zakonom.
5. Na koga i kako će uticati predložena rešenja
Rešenja predložena ovim zakonom uticaće na policijske službenike zaposlene u Ministarstvu unutrašnjih poslova i njihova prava iz radnog odnosa, što je oko 40.000 zaposlenih.
6. Kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročito malim i srednjim preduzećima)
Nema troškova koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, malih i srednjih preduzeća.
Donošenje izmena i dopuna Zakona o policiji neće imati efekte na povećanje troškova za plate zaposlenih u ovom delu javnog sektora tokom 2018. godine, imajući u vidu da se obračun i isplata plata po odredbama ovog zakona vrši počevši od plate ostvarene za januar 2019. godine. Zakonom je predviđeno privremeno zadržavanje zatečene plate, sve dok se obračunskom metodom za usklađivanje iznos zatečene osnovne plate ne izjednači sa iznosom utvrđene osnovne plate u sistemu vrednovanja policijskih poslova za to radno mesto.
Utvrđivanje prava na korektivni koeficijent zbog uticaja tržišta na odliv kadrova ili zadržavanje stručnih kadrova uslovljeno je obezbeđenim budzetskim sredstvima za ove namene. Imajući u vidu da se propisuje mogućnost za uvođenje ove korekcije koeficijenta, uz kumulativnu ispunjenost uslova propisanih zakonom, kao i da ostvarivanje ovog prava zavisi od raspoloživih mogućnosti budzeta Republike Srbije, finansijski efekti ostvarivanja ovog prava detaljno će biti razmatrani prilikom donošenja budzeta Republike Srbije za odgovarajuću budzetsku godinu.
Primena odredaba ovog zakona koje se odnose na pravo na platu, naknadu plate, uvećanu platu, naknadu troškova i druga primanja policijskih službenika zavisiće od visine osnovice koja je direktno uslovljena finansijskim sredstvima predviđenim za ove namene u republičkom budzetu.
Dodatno, sredstva za plate, naknade plate, uvećanu platu, naknadu troškova i druga primanja zaposlenih obezbeđuju se u budzetu Republike Srbije u skladu sa budzetskim ograničenjima za tekuću i naredne dve budzetske godine. Na opisani način omogućava se stvaranje preduslova za održivi ekonomski razvoj kroz odgovorno finansijsko poslovanje i sprečavanje budzetskog deficita.
7. Da li pozitivni efekti opravdavaju troškove
U skladu sa obrazloženim odgovorom na pitanje pod rednim brojem 6. ove analize, ukazujemo da primena ovog propisa neće imati efekat na povećanje troškova u pogledu izdvajanja za plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika u 2018. godini. Takođe, sredstva za ove namene moraju se kretati u okviru budzetskog ograničenja za tekuću i naredne dve budzetske godine. Kada su u pitanju korektivni koeficijenti za koje je u budzetu Republike Srbije potrebno obezbediti dodatna finansijska sredstva, napominjemo, a u skladu sa odgovorom na pitanje pod rednim brojem 6, da se ovim zakonom daje samo mogućnost za uvođenje ove korekcije koeficijenta, a ostvarivanje ovog prava zavisiće od raspoloživih mogućnosti budzeta Republike Srbije, koje će se detaljno razmatrati prilikom donošenja budzeta Republike Srbije za svaku budzetsku godinu, odnosno prilikom donošenja posebnog propisa. S tim u vezi, i kvalitativna analiza efekata u odnosu na projektovane troškove biće sprovedena prilikom donošenja ovih propisa.
8. Da li akt stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju
Ovim zakonom ne regulišu se oblasti koje bi imale uticaj na ekonomska kretanja u Republici Srbiji, te kao takav neće stimulisati pojavu novih tržišnih subjekata i uticati na tržišnu konkurenciju.
9. Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove
Tokom pripremanja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o policiji nije sprovedena javna rasprava imajući u vidu da materija njegovog uređenja nije od značaja za širu javnost, već samo zaposlene u Ministarstvu.
Kako se navedenim izmenama uređuje sistem plata, struktura plata i metode usklađivanja zatečenih plata sa novoutvrđenim platama koje su utvrđene novim sistemom vrednovanja posla i kako se iste odnose na zaposlene u Ministarstvu unutrašnjih poslova, o navedenom su održane prezentacije i predstavljanje novog sistema plata za sve rukovodioce različitih nivoa, sa teritorije čitave Republike Srbije, koji imaju obavezu daljeg upoznavanja zaposlenih sa novim sistemom. Takođe, održane su prezentacije i izvršene konsultacije sa predstavnicima dva reprezentativna sindikata u Ministarstvu, kao i sa predstavnicima više desetina nereprezentativnih sindikata koji deluju u MUP-u. Na taj način, svi zainteresovani imali su priliku da se upoznaju sa Nacrtom, i iznesu svoje stavove po tom pitanju.
10. Koje će mere biti preduzete da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona
Kako bi se ostvarili razlozi za donošenje zakona, mere koje će biti preduzete jesu:
donošenje akta Vlade kojim će se urediti bliže definisanje kriterijuma za vrednovanje poslova, opšti opisi platnih grupa i bliže razvrstavanje radnih mesta u platne grupe i platne razrede iz člana 185. ovog zakona, visina koeficijenata i podkoeficijenata, i način primene obračunske metode iz člana 187b ovog zakona;
donošenje akta Vlade kojim će se urediti pravo na naknadu troškova za vreme provedeno na službenom putu u zemlji ili inostranstvu, za smeštaj i ishranu tokom rada i boravka na terenu i naknada troškova koji su izazvani privremenim ili trajnim premeštajem u drugo mesto rada;
donošenje akta ministra kojim će se urediti ekvivalentna radna mesta;
donošenje akta ministra kojim će se urediti specifična područja i specifične bezbednosno-policijski poslovi;
Ministarstvo je već svoje softversko rešenje za kadrovsku evidenciju i obračun plata prilagodilo strukturi plate koja je uređena Predlogom zakona.