O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje Zakona o platama zaposlenih u javnim agencijama i drugim organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave sadržan je u odredbi člana 97. tač. 8) i 17) Ustava Republike Srbije, prema kojima Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti radnih odnosa i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju i u članu 60. Ustava Republike Srbije, prema kojem svako ima pravo na rad, u skladu sa zakonom i pravo na pravičnu naknadu za rad.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS”, br. 18/16, 108/16 i 113/17), kao sistemski zakon prema čijoj izričitoj odredbi se donosi ovaj zakoni, usvojen je u situaciji izrazite fragmentiranosti propisa o platama i zaradama u javnom sektoru. Takva situacija otvarala je niz dodatnih problema. Ključni od njih su problem upravljivosti, neujednačenosti, netransparentnosti i konačno, nepravednosti dalje egzistencije takvog sistema. Postojanje posebnih pravnih pravila koja su važila za pojedine delove javnog sektora, vodilo je ka lakšoj mogućnosti izmene tih pravila u interesu isključivo one grupe na koju se odnose, bez sagledavanje celine javnog sektora kao takvog. To je posledično dovelo do razlika u visini plata za poslove iste ili slične složenosti koji se obavljaju pod istim ili sličnim uslovima, u zavisnosti od dela javnog sektora u kojem se ti poslovi vrše.
Uređenjem plata i drugih primanja zaposlenih u javnim agencijama i drugim organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave u ovom zakonom, sledeći ciljeve utvrđene sistemskim zakonom o platama, ostvaruje se uspostavljanje ujednačenog i finansijski održivog sistema finansiranja plata u ovom delu javnog sektora i njegovog ujednačavanja sa principima koji se primenjuju na ostale delove javnog sektora. Ovim zakonom se, iz režima slobodnog utvrđivanja zarada od strane poslodavca na osnovu elemanata iz Zakona o radu, prelazi u uređen sistem definisanja plata zaposlenih po princima i na osnovu elemenata koji važe za ostale delove javnog sektora. Izuzeci na koje se neće primenjivati ovaj zakon proizilaze iz usvojenog Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru (zaposleni u javnim preduzećima i privrednim društvima koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, u Narodnoj banci Srbije, javnim medijskim servisima i organima i organizacijama koje su osnovane međunarodnim ugovorom ili kojima se plate određuju u skladu sa međunarodnim ugovorom, kao ni na zaposlene u pravnim licima koje obavljaju delatnost u skladu sa propisima o privrednim društvima).
Ujednačenost sistema postiže se najpre kroz primenu jedinstvene osnovice za sve zaposlene kod poslodavca, čiji maksimalan iznos će biti utvrđivan zakonom o budžetu za svaku budžetsku godinu. Dalje, primenom propisanog sistema merila za svrstavanje radnih mesta u platne grupe i platne razrede koji su jedinstveno definisani za ceo javni sektor, doći će se do ujednačavanja koeficijenta radnih mesta (vrednosti poslova) sa drugim delovima javnog sektora koji podležu jedinstvenom uređenju plata.
Ovim zakonom uvažava se i specifičnost obavljanja određenih poslova u ovom delu javnog sektora koji se na tržištu mogu vrednovati značajno više, čime mogu uticati na odsustvo stručnog kadra, tako što se propisuje mogućnost uvođenja korektivnog koeficijenta i veće plate za te kadrove, ali kroz kontrolisana pravila uvođenja takvog uvećanja.
U skladu sa principom zaštite zatečene plate zaposlenih koji je promovisan Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, propisano je privremeno zadržavanje postojeće plate zaposlenima čija bi plata primenom novih propisa bila manja od zatečene plate, ali uz utvrđivanje načina postepenog snižavanja značajno većih zatečenih plata, kako bi se i konačno postigao cilj reforme, odnosno ista plata za rad iste vrednosti u javnom sektoru.
III. OBJAŠNJENJE POJEDINIH REŠENJA
Članom 1. definisan je predmet uređenja ovog zakona u smislu da se ovim zakonom uređuje plata, uvećana plata, naknada plate, naknada troškova i drugih primanja zaposlenih u javnim agencijama i drugim pravnim licima na koje se primenjuju propisi o javnim agencijama i na zaposlene u drugim organima i organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave a na koje se ne primenjuju propisi i platama u državnim organima, organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ili javnim službama. Zakon se neće primenjivati na zaposlene koji su izuzeti od primene u sistemskom zakonu o platama (zaposleni u javnim preduzećima i privrednim društvima koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, zaposleni u Narodnoj banci Srbije, javnim medijskim servisima i organima i organizacijama koje su osnovane međunarodnim ugovorom ili kojima se plate određuju u skladu sa međunarodnim ugovorom, kao ni na zaposlene u pravnim licima koje obavljaju delatnost u skladu sa propisima o privrednim društvima).
Članom 2. propisani su rokovi u kojima se isplaćuje plata.
Članom 3. propisano je da zaposleni ostvaruje pravo na platu, naknadu plate, naknadu troškova i druga primanja u skladu sa zakonom kojim se uređuje sistem plata zaposlenih u javnom sektoru i ovim zakonom, a da se na ostala primanja koja nisu nisu navedenim zakonima, primenjuju se opšti propisi o radu, odnosno opšti akt.
Članom 4. propisano je da se osnovna plata zaposlenog određuje za radno mesto za koje je zaposleni zaključio ugovor o radu, odnosno na koje je premešten u skladu sa zakonom, da je osnovna plata rezultat množenja osnovice sa koeficijentom za obračun plate, kao i da se osnovna plata ostvaruje za postignute rezultate rada i ostvareni standardni, odnosno očekivani radni učinak.
Članom 5. propisano je pravo na isplatu minimalne zarade, odnosno propisano je da zaposleni čija bi osnovna plata primenom ovog zakona i drugih propisa bila manja od minimalne zarade obračunate u skladu sa opštim propisima o radu, ostvaruje pravo na isplatu minimalne zarade.
Čl. 6. i7. propisuje se način uređenja osnovice za obračun i isplatu mesečne osnovne plate zaposlenog, pri čemu ona mora biti jedinstvena za sve zaposlene kod poslodavca.
Član 8. propisana su bliža merila za primenu kriterijuma za svrstavanje radnih mesta u platne grupe i platne razrede i opisan je način primene navedenih kriterijuma u postupku vrednovanja radnih mesta. Kriterijumi za vrednovanje radnih mesta su složenost poslova, kompetentnost, odgovornost za rad, autonomija u radu, zahtevana poslovna komunikacija i uslovi rada. Određuju se merila kroz koja se izražavaju kriterijumiali i ostavlja poslodavcu da odredi dodatna merila uvažavajući specifičnost svojih poslova.
Odredbe čl. 9-12. odnose se na način određivanja koeficijenta radnog mesta. Član 9. definiše da se početni koeficijent za svako radno mesto određuje u rasponu vrednosti početna tri platna razreda one platne grupe u koju su svrstana ta radna mesta primenom kriterijuma i merila opisanih u prethodnom članu. Takođe, ovim članom se precizira da će određivanje početnog koeficijenta biti utvrđeno aktom poslodavca, na koji će osnivač dati prethodnu saglasnost. Time se dodatno postiže kontrola u pravilnoj primeni kriterijuma i merila za razvrstavanje i postiže ujednačenost na nivou celog javnog sektora. Članom 10. propisuje se da se licu koje zasniva radni odnos, ugovorom o radu određuje početni koeficijent radnog mesta čije poslove obavlja. Izuzetak u odnosu na ovo opšte pravilo odnosi se na lice koje ima radno iskustvo na poslovima radnog mesta na kojima zasniva radni odnos, u trajanju od najmanje osam godina i posebna znanja kojima može da doprinese unapređenju rada i kvalitetu obavljanja poslova na svom radnom mestu, može se ugovorom o radu odrediti veći koeficijent u rasponu do dva platna razreda u odnosu na platni razred platne grupe u koje je njegovo radno mesto svrstano, čime se podržava razlikovanje u kvalitetu obavljanja poslova od samog početka za zaposlene koji imaju veću stručnost i posebna znanja.Članom 11. propisuje se mogućnost uvećanja početnog koeficijenta do 20% svoje vrednosti na onim poslovima u pogledu kojih su kumulativno ispunjeni uslovi: da se radi o poslovima na kojima se zahtevaju specijalistička znanja i stručnost u njihovom obavljanju i na kojima je potrebno obezbediti zapošljavanje ili održati zaposlenost, zatim ako se na tržištu poslovi iste vrste i složenosti vrednuju više od takvih poslova kod poslodavca i ako tržište rada nudi ograničen broj kvalifikovanih lica za te poslove. Navedenim članom data je i mogućnost da se izuzetno, uz kumulativnu ispunjenost napred navedenih uslova, korektivni koeficijent utvrdi i iznad navedenog procenta, u okviru ukupnih sredstava za plate utvrđenih finansijskim planom. Tako utvrđen korektivni koeficijent, njegova visinu i period za koji se vrši korekcija koeficijenta, utvrđuje se aktom poslodavca uz saglasnost osnivača, a pravo na korektivni koeficijent zaposlenog utvrđuje direktor rešenjem. Članom 12. propisuje se pravilo za određivanje koeficijenta zaposlenog koji je premešten na odgovarajuće radno mesto, odnosno predviđa se da se u ovoj situaciji takvom zaposlenom određuje početni koeficijent radnog mesta na koje je premešten.
Odredbama čl. 13-17. uređeni su osnovi za određivanje uvećanje plate, kao i pravo na druga uvećanja plate i naknade plate.
Članom 13. propisano je uvećanje plate po osnovu postignutih rezultata rada, odnosno ostvarenog radnog učinka iznad standardnog ili očekivanog, koje može da iznosi do 30% njegove osnovne plate, a prema kriterijumima i merilima za vrednovanje rezultata rada, odnosno radnog učinka, postupku vrednovanja i načinu praćenja rezultata rada zaposlenih i načinu uvećanja plate koje se utvrđuje opštim aktom i u skladu sa sredstvima planiranim finansijskim planom poslodavca. Ako se utvrdi da zaposleni nije postigao rezultate rada i ostvario standardni, odnosno očekivani radni učinak poslodavac je dužan da prema zaposlenom preduzme mere u skladu sa opštim propisima o radu (otkazni postupak, umanjenje plate umesto otkaza i dr).
Članom 15. propisano je da zaposleni ostvaruje pravo na uvećanja plate za rad noću, rad na dan praznika koji nije radni dan, prekovremeni rad, pripravnost i minuli rad prema visini iz sistemskog zakona.
Odredbama čl. 18 – 19. uređeno je pravo na naknadu troškova.
Pored naknade troškova prevoza za koju je propisano da se ostvaruje u visini cene prevozne karte u javnom saobraćaju, ako poslodavac nije obezbedio sopstveni prevoz, kao i da se bliži uslovi za ostvarivanje ovog prava prava uređuju opštim aktom, predviđeno je i pravo na naknadu troškova za vreme provedeno na službenom putu u zemlji ili inostranstvu, za smeštaj i ishranu dok radi i boravi na terenu i na naknadu troškova koji su izazvani privremenim ili trajnim premeštajem u drugo mesto rada, ako ostvarivanje navedenih prava nije obezbeđeno na drugačiji način, shodnom primenom propisa koji se odnose na državne službenika i nameštenike. Naknade drugih troškova koji proizilaze iz obavljanja poslova zaposlenog mogu da se urede opštim aktom, u skladu sa obezbeđenim finansijskim sredstvima za te namene. Dodatno, propisano je da zaposleni ostvaruje pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora u skladu sa zakonom kojim se uređuje sistem plata u javnom sektoru.
Odredbama čl. 20-23. uređeno je pravo na otpremninu i na druga primanja prema opštim propisima o radu. Članom 20. propisano je pravo zaposlenog na otpremninu zbog ispunjenja uslova za ostvarivanje prava na penziju i način obračuna njene visine. Naime, otpremnina po ovom osnovu isplaćuje se u visini tri prosečne plate kod poslodavca, odnosno tri prosečne plate zaposlenog, odnosno tri prosečne zarade u Republici Srbiji, u zavisnosti šta je povoljnije za zaposlenog. Precizirano je da se pod prosečnom platom smatra prosečna plata koja je ostvarena u poslednja tri meseca koja prethode mesecu prestanka radnog odnosa, odnosno prosečna zarada u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za statistiku, na dan prestanka radnog odnosa zbog odlaska u penziju. Članom 21. propisano je pravo na otpremninu zaposlenog koji je utvrđen viškom zaposlenih i način određivanja njene visine, odnosno propisano je da se visina ove otpremnine utvrđuje u visini zbira trećine prosečne plate zaposlenog za svaku navršenu godinu rada kod svih poslodavca određenih Zakonom o sistemu plata u javnom sektoru, pri čemu se računa i vreme provedeno u radnom odnosu kod poslodavca u javnom sektoru koji je prestao da postoji, odnosno promenio oblik organizovanja ako je za vreme rada zaposlenog njegov osnivač bila Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave. Dodatno je precizirano da zaposleni ne može da ostvari otpremninu za isti period za koji mu je već isplaćena otpremnina kod poslodavca u javnom sektoru kao i da pravo na ovu otpremninu nemaju zaposleni koji su u radnom odnosu na određeno vreme. Ovim članom propisan je i način utvrđivanja visine otpremnine korisniku starosne penzije i zaposlenom koji na dan prestanka radnog odnosa ispunjava uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju, prevremenu starosnu penziju i novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti u dužem trajanju od opšteg pravila. Dodatno, precizirano je da otpremninu iz stava 1. ovog člana ne može da ostvari zaposleni koji je u radnom odnosu na određeno vreme.
Član 24. odnosi se na nadzor nad primenom ovog zakona. U pogledu nadzora nad primenom ovog zakona, propisano je da isti vrši ministarstvo koje obavlja poslove državne uprave koji se odnose na radne odnose i plate u javnim agencijama, a da inspecijski nadzor nad primenom ovog zakona vrši inspekcija rada.
Članom 25. propisane su kaznene odredbe za učinjene prekršaje. Propisana je novčana kazna za poslodavca u rasponu od 100.000 do 500.000 dinara, odnosno u rasponu od 50.000 do 150.000 dinara za direktora, za učinjeni prekršaj iz člana 11. odnosno za određivanje korektivnog koeficijenta suprotno odredbama ovog člana.
Odredbama čl. 26 – 31. definisane su prelazne i završne odredbe. Članom 26. propisano je da se odredbe zakona kojima su uređene plate u javnim agencijama i drugim organima i organizacijama na koje se primenjuje ovaj zakon, a koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, prestaju da se primenjuju danom početka primene ovog zakona.
Propisana je obaveza poslodavaca da ministarstvu nadležnom za poslove državne uprave i lokalne samouprave dostavljaju odgovarajuće podatke radi njihovog objavljivanja, s obzirom da podaci o radnim mestima i platama u javnim agencijama i drugim pravnim licima postaju deo Opšteg kataloga radnih mesta, odnosno zvanja, činova, položaja i funkcija u javnom sektoru koji će biti objavljeni na sajtu tog ministarstva. Članom 27. propisano je da će pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora zaposleni ostvarivati u visini utvrđenoj opštim aktom poslodavca do donošenja akta Vlade kojim će se utvrditi naknada ovih troškova i njihova visina jedinstveno za sve zaposlene u javnom sektoru. Članom 28. propisan je način utvrđivanja osnovice za obračun i isplatu plata za 2019. godinu tako da ne dođe do probijanja raspoloživih masa sredstava za plate utvrđene donetim finansijskim planovima tih pravnih lica. Takođe, uređeno je da se planiranje sredstava za plate zaposlenih za 2019. godinu u finasijskim planovima vrši na osnovu elemenata na osnovu kojih su planirana ta sredstva za 2018. godinu, a da će ako eventualno finansijski planovi za 2019. godinu ne budu doneti do kraja 2018. godine, zaposleni zadržati pravo na isplatu zatečene plate njegovog radnog mesta sve dok se ti planovi ne donesu. Članom 29. propisano je da će se platna grupa, platni razred i koeficijenti za zaposlene koji su u radnom odnosu na dan početka primene ovog zakona, odrediti prema platnoj grupi, platnom razredu i početnom koeficijentu radnog mesta čije poslove zaposleni obavlja određenog u skladu sa odredbama ovog zakona.
Takođe, precizirano je da u slučaju da je zaposleni imao, u skladu sa Zakonom o radu, utvrđenu osnovnu zaradu u ugovoru o radu u većem iznosu od osnovne zarade utvrđene na osnovu elemenata iz opšteg akta, tom zaposlenom može da se odredi veći početni koeficijent u rasponu do dva platna razreda u odnosu na platni razred platne grupe u koje je njegovo radno mesto svrstano. Članom 30. propisano je privremeno zadržavanje postojeće plate za zaposlenog čija bi osnovna plata, primenom zakona kojim se uređuje sistem plata zaposlenih u javnom sektoru i ovog zakona uvećana za ostvareni radni učinak, bila manja od zatečene plate na radnom mestu čije poslove obavlja na dan početka primene ovog zakona utvrđene u skladu sa zakonom kojim se uređuje sistem plata zaposlenih u javnom sektoru. U ovom slučaju, zaposleni zadržava pravo na isplatu zatečene plate koju je imao do početka primene ovog zakona sve dok njegova osnovna plata uvećana za radni učinak primenom odredaba ovog zakona ne dostigne platu koju je imao. Dodatno, propisano je da se zaposlenom čija je osnovna plata na dan početka primene ovog zakona veća za više od 30% od osnovne plate koju bi imao primenom ovog zakona, nakon isteka šest meseci od početka primene ovog zakona zatečena plata se umanjuje na iznos koji je za 30% veći od osnovne plate njegovog radnog mesta primenom ovog zakona i zaposleni zadržava pravo na isplatu takve plate sve dok primenom odredaba ovog zakona njegova osnovna plata uvećana za ostvarenu radni učinak ne dostigne tako određenu platu.
Zaštićen je i zaposleni koji se premešta na drugo radno mesto tako što zadržava zatečenu platu radnog mesta na koje je premešten sve dok njegova osnovna plata uvećana za ostvareni radni učinak po novom zakonu, ne dostigne zatečenu platu tog radnog mesta. Radi se o principu zaštite koji je već usvojen za zaposlene u javnim službama. Članom 31. propisana je primena važećih opštih akata poslodavaca, odnosno propisano je da odredbe kolektivnog ugovora koji je na snazi na dan stupanja na snagu ovog zakona, a koje nisu u suprotnosti sa ovim zakonom ostaju na snazi do zaključivanja kolektivnog ugovora u skladu sa ovim zakonom i zakonom kojim se uređuje sistem plata u javnom sektoru, odnosno do isteka važenja kolektivnog ugovora, a poslodavci su dužni da do početka primene ovog zakona usklade Pravilnik o radu sa odredbama ovog zakona, ukoliko prava, obaveze i odgovornosti zaposlenih iz radnog odnosa na dan stupanja na snagu ovog zakona uređuju Pravilnikom o radu.
Članom 32. propisan je način okončavanja postupaka odlučivanja o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih koji su započeti do stupanja na snagu ovog zakona na način da će se isti okončati primenom propisa prema kojima su započeti.
Članom 33. utvrđeno je da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja ovog zakona u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a primenjuje se od 1. januara 2019. godine.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti dodatna finansijska sredstva, odnosno finansijska sredstava za sprovođenje zakona kreću se u okviru opredeljene mase sredstava za plate za 2018. godinu, kao i za naredne dve budžetske godine.