ANALIZA EFEKATA PROPISA
Određenje problema koji zakon treba da reši
Plate odnosno zarade zaposlenih u javnim agencijama i drugim pravnim licima i organima i organizacijama na koja se odredbe ovog zakona primenjuju, uglavnom se uređuju opštim aktima same organizacije, u skladu sa opštim propisima o radu. U pozitivnim propisima, u pogledu elemenata radnopravnog statusa zaposlenih u javnim agencijama, primenjuju se opšti propisi o radu. Zarade, odnosno plate se uglavnom određuju i isplaćuju u skladu sa unutrašnjim aktima ovih pravnih lica. Trenutno se internim opštim aktima javnih agencija (statut, pravilnik o radu i dr), uređuju pitanja zarada/plata i načina njihovog obračuna, kao i pitanja visine naknade rukovodioca i zaposlenih. Ovakva brojnost propisa i metodološki neujednačen pristup načinu određivanja plata zaposlenih posledično su proizveli i neujednačenost u pravima.
Zakonom o javnim agencijama („Službeni glasnik RS”, br. 18/15 i 81/15 – ispravka) propisana je eksplicitna primena Zakona o radu, bez postojanja posebnog i uređenijeg sistema, na prava, obaveze, odgovornosti i zarade direktora i zaposlenih u javnom agenciji.
Približan broj javnih agencija i drugih organizacija na koje se zakon primenjuje iznosi oko 40. Imajući u vidu da još uvek nije uspostavljen jedinstven registar koji bi omogućavao pretragu pravnih subjekata prema osnivaču, nije bilo moguće utvrditi egzaktan broj pravnih lica koja su obuhvaćena. Broj zaposlenih u javnim agencijama, prema podacima iz Registra zaposlenih, izabranih, imenovanih, postavljenih i angažovanih lica kod korisnika javnih sredstava (u daljem tekstu: Registar) za četvrti kvartal 2017. godine, iznosi oko 1650 lica zaposlenih na neodređeno vreme.
Analiza javno dostupnih finansijskih izveštaja javnih agencija za 2016. godinu, pokazala je da se u pogledu izvora finansiranja najčešće, u pomenutim izveštajima, navodi da javna agencija sredstva za rad obezbeđuje iz prihoda koje ostvari obavljanjem poslova iz svoje nadležnosti, pri čemu se javne agencije često delom finansiraju i iz sredstava opredeljenih Zakonom o budžetu za odgovarajuću budžetsku godinu, kao i donacija, priloga i sponzorstava domaćih i stranih pravnih i fizičkih lica. U Spisku korisnika javnih sredstava kod Ministarstva finansija – Uprava za trezor, javne agencije vode se pod brojem 7 (ostali korisnici javnih sredstava). Kao primer možemo navesti da se u finansijskom izveštaju Agencije za zaštitu od jonizujućeg zračenja i nuklearnu sigurnost Srbije za 2016. godinu navedena su tri izvora finansiranja Agencije: Zakon o budžetu Republike Srbije za 2016. godinu, drugi osnov–sopstveni prihodi ukinut je stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zaštiti od jonizujućih zračenja i o nuklearnoj sigurnosti („Službeni glasnik RS” 93/12) i kao treći izvor finansiranja navode se donacije–odnosno učešće međunarodne Agencije za atomsku energiju u troškovima održavanja seminara, obuka i radionica koje je Agencija organizovala u saradnji sa ovom institucijom.
Analizom podataka iz Registra koji se odnose na zarade zaposlenih u javnim agencijama i poređenjem navedenih iznosa sa podacima o platama zaposlenih u organima državne uprave, procentualno izražena razlika iznosi 133 kad je u pitanju iznos prosečne plate/zarade bez poreza i doprinosa koji se isplaćuju iz plate/zarade i 136 kad je u pitanju iznos prosečne plate/zarade sa porezima i doprinosima koji se isplaćuju iz plate/zarade u komparabilnim podsistemima.
Zakon o radu („Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14 i 13/17 – US i 113/17) predstavlja osnovni akt kojim se u Republici Srbiji uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa. Naime, prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređuju se i posebnim zakonom, u skladu sa ratifikovanim međunarodnim dokumentima, kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, kao i pravilnikom o radu, odnosno ugovorom o radu – samo kada je to ovim zakonom određeno.
U Zakonu o radu je kao jedno od osnovnih prava zaposlenih navedeno pravo na odgovarajuću zaradu odnosno jedna od osnovnih obaveza poslodavca je da zaposlenom za obavljeni rad isplati zaradu, u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu.
Poseban deo Zakona o radu pod nazivom „Zarada, naknada zarade i druga primanja” detaljno uređuje pitanje zarada.
Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS”, br. 18/16,108/16 i 113/17), kao sistemski zakon na čijoj se normativnoj podlozi i prema izričitoj odredbi donose ovaj i drugi posebni zakoni, usvojen je u situaciji izrazite fragmentiranosti propisa o platama i zaradama u javnom sektoru. Takva situacija otvarala je niz dodatnih problema. Ključni od njih su problem upravljivosti, neujednačenosti, netransparentnosti i konačno nepravednosti dalje egzistencije takvog sistema. Postojanje posebnih pravnih pravila koja su važila za pojedine delove javnog sektora, vodilo je ka mogućnosti olake izmene tih pravila u interesu isključivo one grupe na koju se odnose, bez sagledavanje celine javnog sektora kao takvog. To je posledično dovelo do ogromnih razlika u visini plata za poslove koji se obavljaju pod istim ili sličnim uslovima, u zavisnosti od dela javnog sektora u kojem se ti poslovi vrše.
Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru utvrdio je opšte smernice za uspostavljanje ujednačenog i finansijski održivog sistema finansiranja plata zaposlenih u javnom sektoru, predvidevši istovremeno obavezu da se način ostvarenja prava utvrđenih tim zakonom bliže uredi kroz donošenje posebnih propisa za pojedinačne delove, odnosno podsisteme javnog sektora.
Imajući u vidu ciljeve postavljene Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, ovaj posebni/sektorski zakon treba da reši sledeće probleme: neujednačenost u pravima, neupravljivost i netransparentnost, kao posledice primene velikog broja propisa koji uređuju ovu oblast.
Imajući u vidu da se plate/zarade zaposlenih u javnim agencijama i drugim pravnim licima i organizacijama na koje se primenjuje ovaj zakon trenutno uređuju opštim aktom same institucije, a u skladu sa opštim propisima o radu, postoji potreba da se u skladu sa standardima i normativnim okvirom postavljenim Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, na jedinstven način, bliže urede pitanja plate, uvećane plate, naknade plate, naknade troškova i drugih primanja zaposlenih u ovim pravnim licima.
Ciljevi koji se donošenjem zakona postižu
Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka) propisan je cilj III.B.1. Uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata zaposlenih u javnoj upravi.
Donošenjem ovog zakona postižu se sledeći konkretni ciljevi: realizacija načela i principe uspostavljenih Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru za utvrđivanje visine plate i drugih primanja na jedinstven i transparentan način; eliminisanje neujednačenosti u pravima kao posledice primene brojnih propisa kod regulisanja ove materije (opšti akti javnih agencija i drugih pravnih lica na koja se primenjuju propisi o javnim agencijama, u skladu sa opštim propisima o radu); mogućnost uporedne analize plata u ovom podsistemu.
Navedeni ciljevi postižu se na sledeći način: odredbama ovog zakona omogućava se realizacija principa i načela jedinstvenog i transparentnog načina utvrđivanja plate i drugih primanja zaposlenih, koja su uspostavljenja sistemskim zakonom o platama. Naime, na ovaj način kreira se jedinstven metodološki pristup pri utvrđivanju elemenata plate i drugih primanja zaposlenih u javnim agencijama i drugim pravnim licima na koje se zakon primenjuje, i to se čini posredstvom zakona a ne kao do sada opštim aktima poslodavaca. Konkretno, ovim zakonom na jedinstven način uređuju se osnovni elementi plate, propisivanjem da se osnovna plata određuje množenjem koeficijenta sa osnovicom; da je osnovica za obračun plate jedinstvena za sve zaposlene kod poslodavca i da se utvrđuje u skladu sa sistemskim zakonom o platama; propisivanjem bližih merila za primenu kriterijuma za svrstavanje radnih mesta u platne grupe i platne razrede uz ostavljanje mogućnosti da opštim aktom poslodavca budu predviđeni i drugi kriterujumi čime se uvažava specifičnost obavljanja delatnosti kod poslodavca; definisanjem početnog koeficijenta radnog mesta i načina njegovog određivanja, pri čemu je matrica koeficijenata za ceo javnim sektor propisana sistemskim zakonom. Na ovaj način uspostaviće se transparentniji, uporediviji i ujednačeniji sistem ostvarivanja plate i drugih primanja zaposlenih u ovom delu javnog sektora.
U pogledu pokazatelja učinka na osnovu kojih će se pratiti ostvarenje ciljeva, sve javne agencije biće u obavezi da svoja radna mesta prepoznaju u katalogu, kao i da utvrde koeficijente tako mapiranih radnih mesta. Na osnovu kataloga radnih mesta koji će se objaviti i na internet stranici Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave i koefcijenata za obračun i isplatu plate, kao i na osnovu podataka iz Registra, pratiće se ostvarenje ciljeva propisa. Takođe, Predlogom zakona propisuje se način prilagođavanja plate, dok koeficijenti za javne agencije moraju biti sadržani u jedinstvenoj matrici koeficijenata iz zakona kojim se uređuje sistem plata zaposlenih u javnom sektoru.
Druga mogućnost za rešavanje problema
Pravna priroda materije koja se reguliše Predlogom zakona, zahteva da se uredi isključivo zakonom.
Prema članu 39. stav 3. Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, propisano je da će se do 1. januara 2019. godine doneti, u skladu sa odredbama ovog zakona, zakoni kojima se uređuju radnopravni status, plate i druga primanja zaposlenih u javnim službama, javnim agencijama i drugim organima i organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave. Imajući u vidu ciljeve utvrđene Strategijom reforme javne uprave koji se odnosi na uspostavljanje usklađenog sistema radnih odnosa i plata zaposlenih u javnoj upravi i s tim u vezi zakonsku obavezu uređenja radnopravnog statusa, plata i drugih primanja zaposlenih u javnim agencijama posebnim zakonom, nisu postojale druge mogućnosti za uređivanje ovih oblasti, osim zakonom.
Zašto je donošenje zakona najbolje za rešavanje problema
Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru u prelaznim i završnim odredbama regulisao je obavezu donošenja posebnih zakona kojima će biti uređen način ostvarenja prava utvrđenih tim zakonom. Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru postavljeni su temelji celovitog reformskog procesa postojećeg sistema plata, a sa ciljem eliminisanja nedostatka transparentnosti, neujednačenosti, neupravljivosti i konačno nepravičnosti dalje egzistencije takvog sistema.
Prilikom donošenja Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru kao opcije ponuđene za rešavanje problema navedene su tri opcije: centralizovani sistem, polu-centralizovani sistem sa jačim oblikom centralizacije i usvojeni polu-centralizovani sistem sa jačim oblikom decentralizacije.
Prednosti donošenja Zakona o sistemu plata sa prihvaćenom opcijom polu-centralizovanog sistema sa jačim oblikom decentralizacije bile su njegova izvodljivost, imajući u vidu veoma kratke rokove za uređivanje sistema postavljene Programom Vlade, kao i njegova postepena implementacija kroz posebne zakone, čime nisu dovodeni u pitanje institucionalni i administrativni kapaciteti u toku ovog postupka. Ovaj polu-centralizovan sistem zasniva se na tome da se sistemskim zakonom utvrđuju osnovna i zajednička prava za ceo javni sektor, kao i osnovni principi i načela, i jedna platna lestvica, odnosno matrica koeficijenata, sa rasponima platnih grupa i platnih razreda. Decentralizacija se zasniva na tome da će se posebnim zakonima utvrđivati: pojedina prava specifična za pojedine delove sistema, merila i način vrednovanja radnih mesta, kriterijumi i merila rezultata rada.
Usvajanje zakona kojim se uređuju plate i druga primanja zaposlenih u javnim agencijama i drugim pravnim licima, organima i organizacijama na koja se ovaj zakon primenjuje, predstavlja nastavak započetih reformskih procesa kroz realizaciju ideja i osnovnih instituta predviđenih Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, vodeći računa o opciji koja je sistemskim zakonom o platama izabrana prilikom rešavanja problema. Na bazi polu-centralizovanog sistema sa jačim oblikom decentralizacije, ovaj zakon razrađuje prava utvrđena zakonom kojim se uređuje sistem plata u javnom sektoru.
Na koga će i kako će uticati predložena rešenja
Ovaj zakon će uticati na zaposlene u javnim agencijama, drugim pravnim licima na koja se primenjuju propisi o javnim agencijama, kao i na zaposlene u drugim organima i organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave na koje se ne primenjuju propisi o platama u državnim organima, organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ili javnim službama, izuzev na zaposlene u organizacijama koje obavljaju privrednu delatnost a nisu osnovani kao privredna društva i organizacijama sa statusom lica u finansijskom sektoru. Analiza podataka na referentnom uzorku od 11 javnih agencija, na osnovu podataka koje ova pravna lica unose u Registar (za treći kvartal 2017. godine), pokazala je da ukupan broj zaposlenih na neodređeno vreme kod ovih pravnih lica iznosi 1331 lice. Struktura zaposlenih u pogledu nivoa obrazovanja, odnosno stručne spreme ukazuje da najveći broj zaposlenih kod ovih pravnih lica (njih 630) poseduje VII/1 stepen stručne spreme, nakon čega slede zaposleni sa IV stepenom stručne spreme – 390 lica, a potom, u opadajućem nizu, zaposleni sa VII/2, VIII, VI, III i I stepenom stručne spreme.
Grafički prikaz strukture zaposlenih prema nivou obrazovanja/stepenu stručne spreme na referentnom uzorku predstavljen je na slici ispod.
[pic]
U pogledu uticaja koji će ovaj propis imati na kategorije zaposlenih na koje se primenjuje, polazeći od analize, imajući u vidu jedinstvenu osnovicu i jedinstvenu matricu koeficijenata iz zakona kojim se uređuje sistem plata u javnom sektoru, kao i načina prilagođavanja plate koje je predloženo ovim predlogom zakona, zaposleni će u prvom trenutku zadržavati zatečenu platu, da bi se nakon isteka šest meseci od početka primene zakona zatečena plata umanjivala u skladu sa propisanim uslovom, čime će se izvršiti postepeno ujednačavanje plata u javnom sektoru.
Troškovi koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, posebno malih i srednjih preduzeća
Nema troškova koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, malih i srednjih preduzeća.
Primena ovog zakona neće imati efekte na povećanje troškova za plate zaposlenih u organizacionim oblicima koji su obuhvaćeni ovim zakonom u 2018. godini, imajući u vidu da je početak primene ovog zakona 1. januar 2019. godinu, kao i da se primena odredaba ovog zakona neće dovesti do povećanja naknada koje građani plaćaju za pružanje usluga javnih agencija.
Da li pozitivni efekti opravdavaju troškove
Imajući u vidu da se ovaj zakon donosi u skladu sa Zakonom o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, uz postepeno uređivanje sistema, koje omogućava da se kontroliše masa sredstava za plate zaposlenih, u javnom sektoru kao celini i u pojedinim podsistemima, tako da donošenje ovog propisa ne dovodi do uvećanja ove mase, a prelazak na primenu je postepen u zavisnosti od fiskalne konsolidacije i finansijskih mogućnosti. Naime, propisano je da zaposleni zadržava pravo na platu koju je imao do početka primene ovog zakona, ukoliko bi njegova osnovna plata, primenom ovog zakona bila manja od zatečene plate na radnom mestu čije poslove obavlja na dan početka primene ovog zakona utvrđene u skladu sa zakonom kojim se uređuje sistem plata u javnom sektoru, sve dok njegova osnovna plata uvećana za radni učinak primenom odredaba ovog zakona ne dostignu platu koju je imao. Takođe, ukoliko je osnovna plata zaposlenog na dan početka primene ovog zakona veća za više od 30% od plate koju bi imao primenom odredaba ovog zakona, zaposlenom se nakon isteka šest meseciod početka primene ovog zakona zatečena plata umanjuje na iznos koji je za 30% veći od osnovne plate njegovog radnog mesta primenom odredaba ovog zakona i pravo na tu platu zaposleni zadržava sve dok primenom ovog zakona njegova osnovna plata uvećana za radni učinak ne dostigne tako određenu platu.
Da li akt stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju
Zakon nema uticaja na stvaranje novih privrednih subjekata i tržišnu konkurenciju.
Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove
Zainteresovane strane su imale priliku da iznesu svoje stavove tokom trajanja javne rasprave o Nacrtu zakona o platama zaposlenih u javnim agencijama (u periodu od 12. do 31. oktobra 2017. godine), putem obrasca Prelozi za unapređenje teksta Nacrta zakona o platama zaposlenih u javnim agencijama.
Tokom trajanja javne rasprave na tekst Nacrta zakona pristigle su primedbe Agencije za privredne registre i Regulatorne agencije za elektronske komunikacije i poštanske usluge. Najveći broj podnetih primedaba i sugestija odnosio se na način utvrđivanja osnovice za pravna lica koja sredstva za rad obezbeđuju iz sopstvenih prihoda. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru („Službeni glasnik RS”, broj 113/17), precizirano je, u članu 7. ovog zakona novim stavovima 5. i 6. da se osnovica za obračun i isplatu plata zaposlenih kod, između ostalih pravnih lica iz člana 1. stav 3. tač. 6) i 9) ovog zakona, koji nisu direktni ili indirektni korisnici budžeta, odnosno korisnici sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja u skladu sa zakonom kojim se uređuje budžetski sistem, utvrđuje opštim aktom pravnog lica u skladu sa masom sredstava opredeljenom za obračun i isplatu plata u okviru finansijskih planova tih pravnih lica, te da tako utvrđena osnovica ne može biti veća od osnovice iz stava 1. ovog člana utvrđene za odgovarajuću budžetsku godinu.
Takođe, uvažena je sugestija Regulatorne agencije za elektronske komunikacije i poštanske usluge u pogledu odredaba Nacrta zakona koje se odnose na zadržavanje zatečene plate i kojima je ova agencija ukazala na potrebu da se tekst Nacrta zakona, u delu kojim se uređuje zadržavanje postojeće plate, uskladi sa odredbama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru kojima je propisan način na koji će posebnim zakonima biti određeno zadržavanje zatečene plate na radnom mestu. U skladu sa predlogom Regulatorne agencije za elektronske komunikacije i poštanske usluge, tekst Nacrta zakona u delu kojim se uređuje zadržavanje postojeće plate, preciziran je.
Primedbe Agencije za privredne registe i Regulatorne agencije za elektronske komunikacije i poštanske usluge u pogledu prava na naknadu drugih troškova razmotrene su i tekst Nacrta zakona preciziran u skladu sa sugestijama, odnosno propisan je član kojim se uređuje pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora.
Koje će mere biti preduzete da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona
Kako bi se ostvarili razlozi za donošenje zakona, mere koje će biti preduzete jesu:
– donošenje akata za izvršavanje ovog zakona od strane poslodavaca. Ovi akti doneće se do početka primene zakona.
Donošenje akata za izvršavanje zakona do početka njegove primene propisano je odredbom člana 26. Predloga zakona. Imajući u vidu da poštovanje ove odredbe predstavlja izvršenje zakona, odnosno da je samim zakonom propisana obaveza donošenja akata za izvršenje zakona, direktori, odnosno odgovorna lica kod poslodavaca, odgovorni su za zakonitost rada i zakonitost isplate plata. Takođe, propisano je da osnivač daje saglasnost na akte poslodavca, te i osnivač, u postupku davanja saglasnosti, ima kontrolnu funkciju u pogledu zakonitog postupanja poslodavca.