O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje Zakona o udžbenicima sadržan je u članu 97. tačka 10. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti obrazovanja.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Reforma obrazovanja i vaspitanja započeta je 2002. godine, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o osnovnoj školi („Službeni glasnik RS”, broj 22/02) i Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o srednjoj školi („Službeni glasnik RS”, broj 23/02). U sklopu prve faze reforme obrazovanja i vaspitanja, izvršene su izmene ovih zakona koje su se odnosile na demokratizaciju, decentralizaciju i depolitizaciju sistema obrazovanja u upravljanju, rukovođenju i kontroli rada škole.
Donošenjem sistemskog Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, br. 62/03, 64/03 – ispravka, 58/04, 62/04 – ispravka, 101/05 – dr. zakon i 79/05 – dr. zakon) nastavljena je započeta reforma sistema obrazovanja i vaspitanja koja je zahtevala novi kvalitet u obrazovanju, koji se, između ostalog, obezbeđuje i kvalitetnim udžbenicima. Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja data je mogućnost da se za isti predmet koristi više udžbenika. Takvo rešenje je zahtevalo stvaranje zakonskih mogućnosti da se i privatni izdavači uključe u izdavanje udžbenika za osnovnu i srednju školu. Kako to nije bilo moguće prema ranije važećem Zakonu o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima, na osnovu pravilnika o programu ogleda, u skladu sa Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja uvedeni su i privatni izdavači. U toku primene ogleda i postupku njegove evaluacije, konstatovano je da postoje problemi zbog nedostatka standarda kvaliteta udžbenika, jer se odobravanje udžbenika, kako za privatne, tako i za javnog izdavača obavljalo bez propisanih standarda, što je stvaralo pravnu nesigurnost za sve izdavače na tržištu.
Tekst Zakona o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima, koji je donet 1993. godine, a izmenjen 2006. godine, neophodno je bilo izmeniti radi uspostavljanja pravnog i institucionalnog okvira u pogledu nadležnosti i postupka odobravanja udžbenika, kako bi se obezbedilo usaglašavanje rešenja u oblasti izdavanja udžbenika i drugih nastavnih sredstava sa rešenjima propisanim Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, kao i sa propisima Evropske unije, u skladu sa Nacionalnim programom integracije Republike Srbije u Evropskoj uniji.
Do donošenja Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja iz 2003. godine pripremanje, odobravanje i izdavanje udžbenika za osnovnu i srednju školu bilo je uređeno Zakonom o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima („Službeni glasnik RS”, br. 29/93 i 62/06), a izdavanje udžbenika bilo je isključivo u nadležnosti Javnog preduzeća „Zavod za udžbenike”.
Navedenim Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, kao sistemskim zakonom u oblasti obrazovanja, upućuje se na odobravanje udžbenika u skladu sa posebnim zakonom, tako da je donet Zakon o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima („Službeni glasnik RS”, broj 72/09).
Donošenjem novog Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, broj 88/17) stvorena je zakonska mogućnost da ministar odobri veći broj udžbenika za isti predmet u istom razredu, u skladu sa posebnim zakonom kojim se uređuju udžbenici i nastavna sredstva. Takođe, Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja data je mogućnost uvođenja novina radi unapređenja obrazovno-vaspitnog rada, s tim da se te novine pre uvođenja u sistem obrazovanja provere ogledom. Programima ogleda za izdavanje udžbenika koji je uveden za osnovnu školu za nove reformisane nastavne planove i programe data je mogućnost da, osim javnog preduzeća, udžbenike izdaju i drugi izdavači – privatni izdavači u cilju obezbeđivanja većeg broja udžbenika za isti predmet u istom razredu, radi podizanja kvaliteta udžbenika i sprečavanja monopola u oblasti izdavanja udžbenika.
Zakon je bio koncipiran sa ciljem da obezbedi održivi razvoj obrazovanja i bio je u skladu sa međunarodnim konvencijama koje je Republika Srbija ratifikovala (UN – Obrazovanje za sve, Konvencija Ujedinjenih nacija o pravima deteta – „Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori”, broj 15/90 i „Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, br. 4/96 i 2/97 – Konvencija o održivom razvoju), a bio je u skladu i sa mapom puta Republike Srbije ka Evrointegracijama, kao i sa pozitivnim zakonskim regulativama iz ove oblasti država u regionu. Donošenjem ovog zakona načinjen je iskorak u reformi obrazovanja tokom više decenija unazad. Njime je otvoreno tržište, uvedena raznovrsnost ponude i konkurencija kvaliteta. Uz uspostavljenu proceduru odobravanja udžbenika i poštovanja propisanih standarda i rokova u postupku odobravanja udžbenika težilo se obezbeđenju blagovremenog izdavanja udžbenika u cilju unapređenja obrazovno-vaspitnog rada. Time se prevazilazio višedecenijski monopol u oblasti izdavanja udžbenika i stvorena je pravna sigurnost i jednaki uslovi za sve izdavače u postupku izdavanja udžbenika, uz obavezu izdavanja i niskotiražnih udžbenika. Uvođenjem konkurencije, obezbeđena je raznovrsnost ponude, dostupnost svim korisnicima pod jednakim uslovima, bez diskriminacije po bilo kom osnovu i mogućnost da korisnici izaberu udžbenike koji odgovaraju potrebama učenika, nastavnika i škola za odgovarajući predmet ili oblast, od licencirane izdavačke kuće, po procedurama koje su definisane zakonom.
Usled težnje da se reše uočeni problemi nastali u petogodišnjoj primeni Zakona o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima iz 2009. godine, a zbog obaveze usaglašavanja sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja iz 2013. godine, donet je Zakon o udžbenicima („Službeni glasnik RS”, br. 68/15 i 113/17 – dr. zakon, u daljem tekstu: Zakon). Zakonom je trebalo da se obezbede tri glavna cilja: veća transparentnost postupka odobravanja i izbora udžbenika i smanjenje rizika od korupcije u postupku izbora udžbenika, obezbeđivanje dostupnosti nedostajućih udžbenika za sve kategorije učenika i zaštita porodičnog budžeta. Kako bi se pomenuti ciljevi ostvarili, Zakon je uveo nova rešenja, bitno različita od rešenja u prethodnom zakonu: nove udžbeničke kategorije; propisivanje pravnog osnova za tzv. besplatne udžbenike; ukidanje licence za izdavače i uvođenje novih kategorija izdavača; novi postupak izbora udžbenika na četiri godine, uključujući Listu odobrenih udžbenika; nov način formiranja Kataloga odobrenih udžbenika; uvođenje Liste ocenjivača rukopisa udžbenika; uređivanje postupka utvrđivanja sumnje na sukob interesa; sankcionisanje korupcije prilikom postupka izbora udžbenika; propisivanje maksimalne maloprodajne cene sa porezom na dodatnu vrednost; uvođenje menice kao sredstva obezbeđenja koje se koristi za obezbeđivanje dostupnosti udžbenika.
Nakon nepune dve godine primene, analize i sagledavanja efekata došlo se do zaključaka da pojedini instituti i propisana rešenja ne korespondiraju sa postojećim kapacitetima institucija nadležnih za sprovođenje Zakona, da određene pravne institute nije moguće ostvariti u praksi, da su propisane procedure složene, neefikasne i dugotrajne, te da je potrebno određena rešenja precizirati, pojedine institute ukinuti, te celishodnijim rešenjima urediti nadležnost organa i rokove upodobiti zahtevima procesne ekonomije.
Iako važeći zakon omogućava izdavanje udžbenika za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, i dalje gotovo da ne postoje novi ili odgovarajući udžbenici i nastavna sredstva za ovu kategoriju učenika.
Utvrđena je potreba da se poboljšaju, preciziraju i pojednostave postojeće procedure, čime bi se povećala efikasnost celokupnog postupka odobravanja udžbenika i osigurao veći kvalitet udžbenika.
Utvrđena je i potreba da se određeni stručni termini drugačije ili preciznije definišu, kao i da se drugačije uredi postupak finansiranja, odnosno sufinansiranja udžbenika, sredstvima budžeta Republike Srbije, posebno vodeći računa o materijalnoj/socijalnoj dimenziji korisnika besplatnih udžbenika, kao i jednakoj dostupnosti i obezbeđivanju nedostajućih udžbenika za sve učenike, uređivanjem da niskotiražne udžbenika izdaje Centar za niskotiražne udžbenike, kao posebna organizaciona jedinica javnog izdavača i uvođenjem obaveze za izdavače udžbenika koji ne izdaju niskotiražne udžbenike da učestvuju u obezbeđivanju sredstava za izdavanje niskotiražnih udžbenika.
Imajući u vidu navedeno i da probleme u primeni Zakona nije moguće rešiti bez donošenja novog zakona, kao i zbog obima izmena to jedini način za rešavanje problema.
III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA
I POJEDINAČNIH REŠENJA
1) OSNOVNE ODREDBE (čl. 1–13. Predloga zakona)
Član 1. – uređuje predmet zakona, i to: pripremanje, odobravanje, izbor, izdavanje, povlačenje i praćenje udžbenika i udžbeničkog kompleta, priručnika i dodatnih nastavnih sredstava za osnovnu i srednju školu.
Na pripremanje, odobravanje, izdavanje i povlačenje didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava za ustanove obrazovanja i vaspitanja, kao i njihovo praćenje tokom korišćenja u vaspitno-obrazovnom i obrazovno-vaspitnom radu, shodno se primenjuju odredbe ovog zakona.
Pripremanje, odobravanje i izdavanje udžbenika za ustanovu koja obavlja delatnost visokog obrazovanja uređuje se opštim aktom visokoškolske ustanove, u skladu sa posebnim zakonom.
Čl. 2–4. uređuje pojam udžbenika i priručnika, drugog nastavnog sredstva i udžbeničkog kompleta.
Udžbenik i udžbenički komplet mogu da sadrže i elektronski dodatak, koji pomaže učeniku u samostalnom savladavanju, proveri i proširivanju znanja, veština i stavova ili kao podsticaj za kreativni rad.
Član 5. – uređuje pojam udžbenika na jeziku i pismu nacionalne manjine i propisuje shodnu primenu odredaba Predloga zakona koje se odnose na udžbenik i na dodatak uz udžbenik, koji se koristi za realizaciju prilagođenog dela programa nastave i učenja za predmete od značaja za nacionalnu manjinu.
Član 6. – uređuje pojam prilagođenog udžbenika, nadležnost za utvrđivanje vida i načina prilagođavanja udžbenika.
Član 7. – uređuje pojam dodatnog nastavnog sredstva.
Dodatno nastavno sredstvo može da bude i prilagođeno.
Član 8. – uređuje pojam didaktičkog sredstva i didaktičkog igrovnog sredstva.
Član 9. – uređuje obavezu škole da u okviru Godišnjeg plana rada predvidi potrebna dodatna nastavna sredstava, didaktička sredstva i didaktička igrovna sredstva u vaspitno-obrazovnom i obrazovno-vaspitnom radu, kao i nadležnost za donošenje odluke o potrebi nabavke ovih sredstava.
Dodatna nastavna, didaktička sredstva i didaktička igrovna sredstva čine deo bibliotečko-informacione građe i izvora.
Član 10. – uređuje finansiranje udžbenika sredstvima budžeta Republike Srbije.
Vlada, u skladu sa raspoloživim sredstvima budžeta Republike Srbije, u cilju omogućavanja jednake dostupnosti obrazovanja i vaspitanja donosi odluku o finansiranju pripreme i/ili nabavke i dodele, odnosno sufinansiranju pripreme i/ili nabavke i dodele udžbenika i priručnika, a naročito za učenike i polaznike koji su socijalno i materijalno ugroženi, kao i za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom. Odluka o finansiranju se donosi do 1. marta tekuće godine za narednu školsku godinu, a izbor i nabavka udžbenika i priručnika, koji se utvrde odlukom Vlade, vrši se u skladu sa odgovarajućim zakonom.
Član 11. – uređuje pojam i kategorije niskotiražnih udžbenika (udžbenik na jeziku i pismu nacionalne manjine, udžbenik prilagođen obrazovnim potrebama učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, udžbenik za ogledne programe, udžbenik za sticanje obrazovanja po posebnim programima (obrazovanje u inostranstvu, programi za talentovane učenike i sl), udžbenik za predmete koje pohađa manje od 2% učenika i polaznika od ukupnog broja učenika i polaznika u generaciji koja pohađa isti program). Posebno je uređena i maloprodajna cena udžbenika i priručnika sa PDV-om, koji se izdaje na jeziku i pismu nacionalne manjine, odnosno koji se izdaje sa prilagođenim pismom i/ili formatom za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom.
Propisana je obaveza za izdavače udžbenika da učestvuju u obezbeđivanju sredstava za izdavanje niskotiražnih udžbenika u određenom iznosu i da ta sredstva uplaćuju na namenski račun javnog izdavača do određenog roka. Izdavači koji izdaju svoje odobrene udžbenike kao niskotiražne udžbenike nemaju obavezu da uplaćuju navedena sredstva.
Vlada, u skladu sa raspoloživim sredstvima budžeta Republike Srbije, donosi odluku o sufinansiranja pripreme i/ili nabavke niskotiražnih udžbenika, ako sredstva uplaćena za ovu namenu nisu dovoljna za finansiranje izdavanja svih potrebnih niskotiražnih udžbenika.
Utvrđeno je i da bliže uslove i druga pitanja od značaja za izdavanje niskotiražnih udžbenika, propisuje ministar.
Član 12. – uređuje upotrebu jezika i pisma na kome se štampaju udžbenik, priručnik, dodatno nastavno sredstvo, didaktičko sredstvo i didaktičko igrovno sredstvo, u skladu sa potrebama učenika, odnosno nastave (srpski jezik i ćiriličko, odnosno latiničko pismo, strani jezik, jezik i pismo nacionalnih manjina, Brajevo pismo ili formati koji su prilagođeni za slepe i slabovide, za lica sa smetnjama u razvoju i invaliditetom), kao i shodnu primenu ovog člana na elektronski dodatak.
Član 13. – uređuje da udžbenik, priručnik, elektronski dodatak uz udžbenik, dodatno nastavno sredstvo, didaktičko sredstvo i didaktičko igrovno sredstvo svojim sadržajem i oblikom treba da obezbede sprovođenje principa jednakih mogućnosti i uvažavanje različitosti, kao i da svojim sadržajem ili oblikom ne smeju da diskriminišu ili dovode u neravnopravan položaj grupe i pojedince ili da podstiču na takvo ponašanje, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zabrana diskriminacije.
2) IZDAVAČI UDŽBENIKA (čl. 14–15. Predloga zakona)
Član 14. – uređuje da izdavanje udžbenika, priručnika, dodatnog nastavnog sredstva, didaktičkog sredstva i didaktičkog igrovnog sredstva može da obavlja javno preduzeće (u daljem tekstu: javni izdavač), preduzetnik ili drugo pravno lice koje je registrovano za izdavačku delatnost.
Posebno, propisana je mogućnost da se izdavanjem priručnika za pojedine predmete, odnosno kategorije učenika mogu baviti i udruženja stručnih i umetničkih škola, udruženja škola koje realizuju program osnovnog obrazovanja odraslih, udruženja škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, kao i strukovno udruženje defektologa.
Član 15. – uređuje pitanje obrazovanja Centra za niskotiražne udžbenike, kao posebne organizacione jedinice javnog izdavača.
Ovo je novo rešenje koje treba da reši problem pripremanja i izdavanja niskotiražnih udžbenika, kao delatnosti od opšteg interesa. Javni izdavač preko Centra izdaje niskotiražni udžbenik ukoliko izdavač sam ne izdaje taj niskotiražni udžbenik.
3) PRIPREMANJE UDŽBENIKA (čl. 16–21. Predloga zakona)
Čl. 16.i 17. – uređuje pitanja koja se odnose na plan udžbenika, posebno sadržinu plana udžbenika, nadležnost i rokove za njegovo donošenje, kao i obavezu objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije − Prosvetnom glasniku” i na zvaničnoj internet stranici Ministarstva .
Novo rešenje je da više nema odredbi o preporučenom broju strana, odnosno obimu udžbenika, kao suvišno uređivanje, s obzirom da prema predloženom rešenju u članu 2. stav 1. udžbenik, kao osnovno nastavno sredstvo može biti u bilo kom obliku ili mediju, te je samim tim nepotrebno propisivanje preporučenog broja strana s obzirom da broj strana udžbenika može biti različit u elektronskom i štampanom izdanju, kao i u zavisnosti od formata udžbenika.
Član 18. – utvrđuje se pojam, postupak i nadležnost za donošenje Standarda kvaliteta udžbenika. Udžbenik mora da bude usklađen sa Standardima kvaliteta udžbenika, a koji se odnose na sadržinu, pedagoško-psihološke zahteve, didaktičku i metodičku obradu, jezičke zahteve, izradu, grafičku, likovnu i tehničku opremljenost udžbenika, zavisno od oblika, medija i namene. Standardi kvaliteta i uputstvo o njihovoj primeni utvrđuju se za: udžbenike, elektronski dodatak, priručnike, dodatno nastavno sredstvo, didaktičko i didaktičko igrovno sredstvo i prilagođene udžbenike i dodatna nastavna sredstva.
Član 19. – uređuje pitanja koja se odnose na Katalog udžbenika. Rešenja se razlikuju u odnosu na rešenja u dosadašnjem zakonu. Kako usled uvođenja novih nastavnih programa, sukcesivno po godinama, nije moguće vršiti odabir udžbenika na period od četiri godine, to nastavnici nemaju uvid u komplet udžbenika za svoj predmet koji bi koristili u kontinuitetu. S obzirom da se radi o potpuno novim udžbenicima koji nisu primenjivani u praksi, neophodno je omogućiti nastavnicima da primenom udžbenika u nastavi provere i utvrde empirijski da li je njihov kvalitet i sadržaj primeren učenicima. Takođe, predlaže se utvrđivanje novih procesnih rokova za objavu Kataloga udžbenika, jer su se rokovi propisani važećim zakonom pokazali kao necelishodni, odnosno neostvarivi.
Predloženo rešenje je da se udžbenik odobren u skladu sa ovim zakonom do 1. februara uvršćuje u Katalog odobrenih udžbenika i da se može koristiti u narednoj školskoj godini. Katalog udžbenika se objavljuje najkasnije do 15. februara na zvaničnoj internet stranici Ministarstva i u „Službenom glasniku Republike Srbije – Prosvetnom glasniku”.
Ako je novi program nastave i učenja stupio na snagu nakon 1. juna tekuće godine koja prethodi školskoj godini u kojoj će se on primenjivati, Katalog, udžbenika odnosno njegov deo koji se odnosi na udžbenike odobrene po novom programu nastave i učenja, objavljuje se nakon dobijanja stručne ocene svih rukopisa udžbenika, koji su u roku od 150 dana od dana stupanja na snagu novog programa nastave i učenja predati na ocenu.
U slučaju donošenja novog programa nastave i učenja, udžbenici koji se nalaze u Katalogu po prethodnom programu mogu da se biraju i koriste do odobravanja i uvršćavanja u Katalog udžbenika odobrenog po novom programu nastave i učenja.
Predviđeno je da se Ministarstvo stara o ažuriranju Kataloga tokom cele godine, kao i da se Katalog ne ažurira tokom postupka izbora udžbenika u periodu od 60 dana od dana objavljivanja Kataloga, osim za udžbenike koji su dobili odobrenje na ekspertizi i radi ispravke tehničkih grešaka. Propisuje se da je školama zabranjeno da koriste udžbenik koji nije uvršten u Katalog.
Član 20. – uređuje pitanja koja se odnose na Katalog priručnika (sadržina Kataloga, obaveza objavljivanja i ažuriranja, koje podatke obavezno sadrži, zabrana za škole da koriste priručnik koji nije uvršten u Katalog priručnika).
Član 21. – uređuje pitanja koja se odnose na Liste dodatnih nastavnih sredstva, didaktičkih sredstva i didaktičkih igrovnih sredstava. Propisano je šta sadrži Lista, koji su obavezni podaci koji se unose u Listu, kao i način ažuriranja od strane nadležnog Zavoda.
4) ODOBRAVANJE UDŽBENIKA, PRIRUČNIKA, DODATNIH NASTAVNIH SREDSTAVA, DIDAKTIČKIH SREDSTAVA I DIDAKTIČKIH IGROVNIH SREDSTAVA (čl. 22–33. Predloga zakona)
Član 22. – uređen je način podnošenja zahteva za odobravanje rukopisa udžbenika i postupak. Zahtev za odobravanje rukopisa udžbenika se podnosi Ministarstvu, a za rukopis udžbenika na jeziku i pismu nacionalne manjine čiji nacionalni savet ima sedište na teritoriji autonomne pokrajine – Pokrajinskom sekretarijatu. Precizirano je da se zahtev može podneti tokom čitave godine.
Član 23. – uređena je stručna ocena kvaliteta rukopisa udžbenika. Rešenja se razlikuju u odnosu na rešenja u dosadašnjem zakonu. Usled uvođenja novih nastavnih programa u praksi se pokazalo da je neostvarivo da nadležni Zavodi formiraju komisije i da nema dovoljnog broja stručnih lica za sve potrebne komisije kada veći broj izdavača preda udžbenike istovremeno na stručnu ocenu. Takođe, predloženi su rokovi za postupanje ministra, odnosno pokrajinskog sekretara u slučajevima kada nadležni zavodi ne izvrše blagovremeno utvrđene obaveze, kako bi se obezbedilo da ne dođe do zastoja u postupku odobravanja udžbenika.
Član 24. – uređen je način podnošenja zahteva za odobravanje rukopisa priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava i postupak. Zahtev za odobravanje rukopisa priručnika izdavač podnosi Ministarstvu, odnosno Pokrajinskom sekretarijatu, a za dodatna nastavna sredstava, didaktička sredstava i didaktička igrovna sredstva Zavodu, odnosno Pokrajinskom zavodu.
Usled neophodnosti da se postupak pojednostavi i procesni rokovi celishodnije urede, novo rešenje koje se predlaže jeste da izdavač koji podnosi zahtev za odobravanje rukopisa priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava na jeziku i pismu nacionalne manjine, dostavlja prevod istog na srpski jezik i prethodnu saglasnost nacionalnog saveta nacionalne manjine, a ukoliko isti ne dostavi odgovor izdavaču u roku od 30 dana od dana dostavljanja zahteva izdavača za davanje prethodne saglasnosti smatraće se da je dao saglasnost.
Takođe, predviđena novina je da se visina takse za stručno mišljenje utvrđuje u skladu sa zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse.
Član 25. – uređuje postupak davanja stručnog mišljenja o kvalitetu rukopisa priručnika, kvalitetu dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava i jasno utvrđuje nadležnost Ministarstva i Pokrajinskog sekretarijata.
Član 26. – propisuje se postupak ekspertize rukopisa udžbenika i davanje ekspertskog mišljenja. Definisano je podnošenje zahteva za ekspertizu, nadležnost za postupanje i rokovi u postupku davanja ekspertskog mišljenja. Utvrđeni su rokovi za postupanje ministra u slučajevima kada nadležni savet ne izvrši blagovremeno utvrđene obaveze, kako bi se prevazišla situacija koja bi dovela do zastoja u postupku odobravanja udžbenika. Takođe, precizirano je da sredstva za rad komisije koje daju ekspertsko mišljenje padaju na teret budžeta Republike Srbije, a visinu naknade za rad članova, propisuje ministar.
Predviđena novina je da se visina takse za troškove ekspertize rukopisa udžbenika utvrđuje u skladu sa zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse.
Takođe, novo rešenje je i da bliže uslove i kriterijume za izbor stručnjaka koji vrše ekspertizu i daju ekspertsko mišljenje, propisuje ministar.
Član 27. – uređuje se sukob interesa u postupku odobravanja rukopisa udžbenika, priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava. Predloženo rešenje je da lice koje učestvuje u postupku davanja stručne ocene, stručnog mišljenja, odnosno ekspertskog mišljenja, pre početka rada potpisuje izjavu da nije autor udžbenika za osnovnu i srednju školu, kao i priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava, da nije zaposlen kod izdavača, angažovan ili poslovno povezan sa njim, da nije povezan sa odgovornim licem izdavača, da on ili lice povezano sa njim nemaju posrednu ili neposrednu korist odnosno pogodnost kod izdavača ili odgovornog lica izdavača, odnosno da ne postoje drugi zakonom propisani uslovi za njegovo izuzeće. Ovim članom se uređuje i ko se smatra odgovornim licem izdavača.
Postojanje sukoba interesa utvrđuju po službenoj dužnosti ili na zahtev državnog organa, pravnog ili fizičkog lica: Zavod, odnosno Pokrajinski zavod, nadležni savet ili ministar, odnosno pokrajinski sekretar prilikom obrazovanja odgovarajuće komisije.
Član 28. – utvrđena je nadležnost za odobravanje rukopisa pojedinih udžbenika (udžbenika na srpskom jeziku, udžbenika za versku nastavu i udžbenika na jeziku i pismu nacionalne manjine).
Član 29. – utvrđena je nadležnost za odobravanje rukopisa priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstva i didaktičkih igrovnih sredstava.
Član 30. – utvrđena je nadležnost u postupku odobravanja rukopisa udžbenika, priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava na jeziku i pismu nacionalne manjine na teritoriji autonomne pokrajine. Nadležnost autonomne pokrajine odnosi se samo na nacionalne manjine čiji nacionalni saveti nacionalne manjine imaju sedište na njenoj teritoriji.
Član 31. – propisana je sadržina rešenja o odobravanju rukopisa udžbenika i postupak, kao i shodna primena ovog člana kada je u pitanju sadržina rešenja o odobravanju rukopisa priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava.
Članom 32. – propisana je sadržina rešenja o odbijanju zahteva za odobravanje rukopisa udžbenika i priručnika i postupak, kao i shodna primena ovog člana na dodatna nastavna sredstva, didaktička sredstva i didaktička igrovna sredstva.
Član 33. – utvrđeni su slučajevi u kojima se postupak odobravanja udžbenika obustavlja, odnosno prekida, a udžbenik povlači iz upotrebe, ukoliko je prethodno odobren. O obustavi, odnosno prekidu postupka, kao i o povlačenju udžbenika ministar donosi rešenja, koja su konačna u upravnom postupku. Odredbe ovog člana shodno se primenjuju i na obustavu i prekid postupka odobravanja rukopisa priručnika.
5) IZBOR I PRAĆENJE UDŽBENIKA (čl. 34–37. Predloga zakona)
Član 34. – uređuje se pitanje izbora udžbenika. Predložena rešenja su izmenjena u odnosu na izbor udžbenika propisan važećim zakonom. Za razliku od dosadašnjeg rešenja, propisano je da škola iz Kataloga udžbenika bira udžbenik za svaki predmet u svakom razredu, o čemu obaveštava Savet roditelja.
Novina su odredbe kojima se utvrđuje da ukoliko u Katalogu udžbenika nema odobrenih udžbenika za nastavu na jeziku i pismu nacionalne manjine, škole od odobrenih udžbenika na srpskom jeziku vrše izbor udžbenika koji će biti preveden na jezik i pismo nacionalne manjine. Ovako odabran udžbenik, koji je izabran za korišćenje za najveći broj učenika koji pohađaju nastavu na jeziku i pismu nacionalne manjine u odnosu na ukupan broj učenika koji pohađaju nastavu na jeziku i pismu te nacionalne manjine, koristiće se u svim školama u kojima se obrazovno-vaspitni rad ostvaruje na tom jeziku i pismu. Ministar, na osnovu odluke koju škola dostavlja Ministarstvu, utvrđuje koji je udžbenik izabran za korišćenje od strane najvećeg broja učenika koji pohađaju nastavu na jeziku i pismu nacionalne manjine, o čemu obaveštava izdavača. Ukoliko izdavač obavesti Ministarstvo da neće izdati taj udžbenik, ovu obavezu će imati javni izdavač o čemu će dobiti obaveštenje od ministra.
Takođe, novina su i odredbe koje se odnose na promenu udžbenika i izbor udžbenika za novi program nastave i učenja. Odluku o promeni udžbenika donosi nastavničko veće na obrazložen predlog stručnih veća za oblast predmeta, odnosno stručnog veća za razrednu nastavu i o ovoj odluci škola obaveštava Ministartvo. Za školsku godinu u kojoj se prvi put primenjuje novi program nastave i učenja, udžbenici se biraju na period od jedne školske godine.
Novina je da podatke o udžbenicima iz konačne odluke, koju škola objavljuje na vidnom mestu u školi i koja je obavezujuća za sve koji učestvuju u obrazovno-vaspitnom radu, škola unosi u elektronski registar udžbenika, koji vodi Ministrstvo. Elektronski registar udžbenika javno je dostupan na zvaničnoj internet stranici Ministarstva.
Član 35. – uređen je na drugačiji način odnos i ovlašćenja nastavnika, škole i izdavača u postupku korišćenja dodatnih nastavnih sredstava.
Novo rešenje je da nastavnik može preporučiti učenicima korišćenje dodatnog nastavnog sredstva ali bez uslovljavanja kupovine od strane roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika. Nastavnik čini težu povredu radne obaveze ukoliko od učenika zahteva da kupi dodatno nastavno sredstvo.
Kupovina dodatnog nastavnog sredstva od strane roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika može se vršiti isključivo po pribavljenoj saglasnosti Saveta roditelja i pribavljenoj pojedinačnoj saglasnosti svakog roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika učenika.
Član 36. – propisuje da škola, uz saglasnost ili na zahtev Saveta roditelja, može da pomogne u obezbeđivanju svih izabranih udžbenika i dodatnih nastavnih sredstava, ukoliko se time roditeljima, odnosno drugim zakonskim zastupnicima olakšava pribavljanje potrebnih udžbenika, a donacijom, poklonom ili reprezentacijom ne smatra se predstavljanje udžbenika, reprezentacije male vrednosti, kao i besplatni primerci udžbenika koje izdavač daje radi realizacije izbora udžbenika.
Član 37. – propisuje nadležnost Zavoda da kontinuirano prati kvalitet udžbenika i rezultate korišćenja u obrazovno-vaspitnom radu, u skladu sa zakonom.
Posebno, propisuje da bliže uslove o načinu praćenja kvaliteta udžbenika i rezultata korišćenja u obrazovno-vaspitnom radu, propisuje ministar.
6) IZDAVANJE UDŽBENIKA (čl. 38–40. Predloga zakona)
Član 38. – utvrđene su obaveze izdavača čiji je udžbenik uvršten u Katalog udžbenika.
Predložena rešenja su drugačija u odnosu na izdavanje udžbenika propisano dosadašnjim zakonom. Za razliku dosadašnjeg rešenja, propisana je obaveza izdavača čiji je udžbenik uvršten u Katalog, osim obaveza utvrđenih propisima o izdavanju publikacija i propisima o obaveznom primerku publikacija, da: 1) objavi udžbenik prema rukopisu koji je odobren; 2) obezbedi udžbenike u dovoljnom broju primeraka prema iskazanim potrebama škola i korisnika, za školsku godinu u kojoj je objavljen Katalog; 3) učini udžbenik dostupnim prodajnoj mreži, najkasnije do 15. avgusta tekuće za narednu školsku godinu; 4) primerak odobrenog udžbenika dostavi Zavodu, najkasnije do 15. avgusta godine u kojoj je udžbenik prvi put objavljen u Katalogu udžbenika; 5) dostavi rukopis udžbenika javnom izdavaču po nalogu Ministra; 6) uplati sredstva u visini od 2% od neto prihoda ostvarenog od prodaje udžbenika u prethodnoj kalendarskoj godini najkasnije do 31. marta tekuće godine, ukoliko sam ne izdaje niskotiražne udžbenike.
Sredstva od takse iz tačke 6) uplaćuju se na namenski račun javnog izdavača, a koriste se za namene utvrđene članom 11. ovog zakona.
Kao sredstvo obezbeđenja za ispunjenje obaveze iz stava 1. tačka 6) ovog člana, odnosno za dobro izvršenje posla izdavanja niskotiražnih udžbenika, predviđeno je da izdavač najkasnije do 1. juna godine u kojoj se objavljuje Katalog udžbenika, dostavlja Ministarstvu menicu u visini od 2% od projektovanog neto prihoda, koji se izračunava na osnovu tiraža koji predstavlja broj udžbenika potreban za sve učenike koji pohađaju škole koje su izabrale udžbenike tog izdavača pre objavljivanja Kataloga udžbenika, za jednu školsku godinu.
Posebno, predviđeno je i da se obaveze izdavača iz stava 1. tač. 1)–4) ovog člana odnose i na izdavače čiji su priručnici uvršteni u Katalog priručnika.
Član 39. – utvrđuje koje podatke sadrži udžbenik koji je objavljen u Katalogu udžbenika, osim podataka utvrđenih propisima o izdavanju publikacija, kao i da se navedena odredba shodno primenjuje i na sadržinu priručnika, dodatnih nastavnih sredstava, didaktičkih sredstava i didaktičkih igrovnih sredstava.
Član 40. – uređuje pitanja koja se odnose na novo izdanje udžbenika, koje se štampa sa nepromenjenim sadržajem i utvrđeni su uslovi u kojima se izmene i/ili dopune ne smatraju promenom sadržaja.
U odnosu na važeći zakon, novinu predstavlja mogućnost da se udžbenik može izdati kao novo izdanje ukoliko se unapređivanje didaktičkog oblikovanja udžbenika kojim se menja, odnosno dopunjuje najviše do 10% sadržaja.
Utvrđeni su rokovi za podnošenje zahteva, sadržaj priloga koji se podnose uz zahtev, kao i nadležnost za donošenje rešenja kojim se odlučuje da li će biti odobreno novo izdanje udžbenika.
7) POVLAČENJE UDŽBENIKA IZ UPOTREBE (član 41. Predloga zakona)
Član 41. – utvrđeni su slučajevi u kojima se odobreni udžbenik povlači iz upotrebe, postupak povlačenja, kao i obaveze izdavača čiji se udžbenik povlači.
U cilju obezbeđivanja efikasnije kontrole sadržaja udžbenika i obaveza izdavača propisano je da svako zainteresovano pravno ili fizičko lice ili državni organ može podneti zahtev za povlačenje udžbenika.
U slučaju zahteva za povlačenje udžbenika zbog toga što nije objavljen u skladu sa odobrenim rukopisom, Ministarstvo pribavlja mišljenje Zavoda u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva.
Kako se nakon povlačenja udžbenika u slučajevima predviđenim ovim članom može desiti da učenici mogu ostati bez udžbenika, predložena su nova rešenja korišćenja udžbenika koji se povlači iz upotrebe do obezbeđivanja novih udžbenika u odnosu na važeći zakon, kao i kraći procesni rokovi za rešavanje.
Novina je da Ministarstvo na osnovu pribavljenog mišljenja Zavoda, zahteva od izdavača da u roku od 30 dana izda udžbenik u skladu sa odobrenim rukopisom i zameni sve primerke povučenog udžbenika koje mu škola dostavi. Po dobijanju zahteva izdavač je dužan da u roku od tri dana potvrdi Ministarstvu da će postupiti po zahtevu, u suprotnom ministar donosi rešenje o povlačenju udžbenika.
Odredbe ovog člana shodno se primenjuju i na udžbenike koje je odobrio Pokrajinski sekretarijat, kao i na priručnike odobrene u skladu sa ovim zakonom.
8) NADZOR (član 42. Predloga zakona)
Član 42. – uređuje nadzor nad sprovođenjem ovog zakona.
9) KAZNENE ODREDBE (čl. 43–45. Predloga zakona)
Čl. 43–45. – utvrđene su novčane kazne za prekršaj za izdavača − pravno lice, odnosno preduzetnika i odgovorno lice izdavača, školu, odnosno predškolsku ustanovu, direktora, odnosno odgovorno lice škole, odnosno predškolske ustanove i lice koje daje stručnu ocenu kvaliteta, stručno mišljenje, odnosno ekspertsko mišljenje.
10) PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE (čl. 46–48. Predloga zakona)
Član 46. – uređuje prelazni režim, i to: za pitanje postupaka koji su započeti po propisima koji su važili do stupanja na snagu ovog zakona; za udžbenike koji su škole odabrale za korišćenje u nastavi od školske 2016/2017. godine do školske 2018/2019. godine i udžbenike koji su odobreni na osnovu Zakona o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima („Službeni glasnik RS”, broj 72/09) i Zakona o udžbenicima („Službeni glasnik RS”, br. 68/15 i 113/17 – dr. zakon) ostaju u upotrebi do promene plana i programa nastave i učenja, odnosno do odobravanja udžbenika usklađenog sa novim planom i programom nastave i učenja i za priručnike.
Katalog udžbenika osnovne škole u delu koji se odnosi na prvi i peti razred, koji će se koristiti od školske 2018/2019. godine, biće objavljen najkasnije do 30. aprila 2018. godine.
Odluku o izboru udžbenika za prvi i peti razred koji će se koristiti od školske 2018/2019. godine, škole dostavljaju Ministarsvu najkasnije do 15. maja 2018. godine.
Član 47. – uređuje prestanak važenja propisa, rok za donošenje podzakonskih akata i primena podzakonskih akata koji su doneti na osnovu ranije važećeg propisa, kao i obaveza za javnog izdavača da usaglasi organizaciju i način rada sa ovim zakonom, u propisanom roku.
Član 48. – sadrži završnu odredbu o stupanju na snagu propisa.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona u 2018. godini planirana su sredstva u okviru finansijskog limita 631.400.000 dinara i 3.500.000 dinara za troškove ekspertize udžbenika.
Za sprovođenje ovog zakona u 2019. godini, godini planirana su sredstva u okviru finansijskog limita 631.400.000 dinara i 3.500.000 dinara za troškove ekspertize udžbenika.
Za sprovođenje ovog zakona u 2020. godini, godini planirana su sredstva u okviru finansijskog limita 631.400.000 dinara i 3.500.000 dinara za troškove ekspertize udžbenika.
Sredstva planirana za predmetne namene u narednim godinama obezbediće se u okviru limita određenih od strane Ministarstva finansija.
V.RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Predlažemo da se navedeni zakon uputi Narodnoj skupštini radi donošenja po hitnom postupku, jer bi nedonošenje ovog zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice za rad organa i organizacija.
Imajući u vidu da je donet novi Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, broj 88/17), koji je predvideo nova rešenja kada je u pitanju nastavni plan i program, odnosno plan i program nastave i učenja, da su doneti planovi i programi nastave i učenja za prvi i peti razred osnovne škole i da su planirani digitalni udžbenici u skladu sa zahtevima savremene prakse, potrebno je da se preduzme niz prethodnih radnji i mera kada je u pitanju obezbeđivanje blagovremene primene rešenja utvrđenih navedenim zakonom i njegovu implementaciju u narednoj školskoj godini.
Predlažemo da se Zakon o udžbenicima usvoji po hitnom postupku kako bi se sprečile štetne posledice za izdavače udžbenika (javni izdavač, preduzetnik ili drugo pravno lice koje je registrovano za izdavačku delatnost) i ustanove (Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja i ustanove obrazovanja i vaspitanja), kao i za učenike, koje će nastupiti ukoliko se Zakon o udžbenicima ne usvoji po hitnom postupku.
U situaciji kada su u pripremi novi planovi i programi nastave i učenja i za naredne razrede osnovne i srednje škole u skladu sa navedenim zakonom, da na tržištu nema odgovarajućih udžbenika i da se uvode digitalni udžbenici, neophodno je da se u što kraćem roku donese novi Zakon o udžbenicima i odgovarajući podzakonski akti, kako bi se pokrenule efikasnije procedure za odobravanje novih udžbenika koji su podrška donetim planovima i programima nastave i učenja, posebno ogledima, kao i svi niskotiražni udžbenici i da bi se svi zainteresovani organi i organizacije: izdavači udžbenika (javni izdavač, preduzetnik ili drugo pravno lice koje je registrovano za izdavačku delatnost) i ustanove (Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja i ustanove obrazovaanja i vaspitanja) u što kraćem roku, bez štetnih posledica koje bi mogle da nastupe produžavanjem rokova, prilagodili zahtevima za obezbeđivanje udžbenika (priprema rukopisa, ocena kvaliteta, odobravanje i izbor udžbenika) u uslovima ekonomičnijeg postupka i optimalnim rokovima za postupanje.
Osim štetnih posledica za rad organa i organizacija, posledice bi mogle da nastupe i kada je u pitanju kvalitet sticanje obrazovanja učenika, ukoliko blagovremeno ne dobiju nove udžbenike, odobrene kao osnovno nastavno sredstvo koje se koristi u obrazovno-vaspitnom radu u školi, čiji su sadržaji usklađeni sa novim planom i programom nastave i učenja.