PREDLOG ZAKONA
O DRŽAVNOJ UPRAVI
I. OSNOVNE ODREDBE
Položaj i sastav državne uprave
Član 1.
Državna uprava je deo izvršne vlasti Republike Srbije koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije (u daljem tekstu: poslovi državne uprave).
Državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (u daljem tekstu: organi državne uprave).
Obrazovanje i delokrug organa državne uprave
Organi državne uprave obrazuju se zakonom.
Delokrug organa državne uprave uređuje se zakonom.
Nadzor nad organima državne uprave
Rad organa državne uprave podleže nadzoru Vlade.
Narodna skupština nadzire rad organa državne uprave preko nadzora nad radom Vlade i članova Vlade.
Preko upravnog spora rad organa državne uprave podleže i nadzoru sudova.
Poveravanje poslova državne uprave
Pojedini poslovi državne uprave zakonom se mogu poveriti autonomnim pokrajinama, opštinama, gradovima i gradu Beogradu, javnim preduzećima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama (u daljem tekstu: imaoci javnih ovlašćenja).
Član 5.
Za štetu koju svojim nezakonitim ili nepravilnim radom organi državne uprave pričine fizičkim i pravnim licima odgovara Republika Srbija.
Član 6.
Sredstva za rad organa državne uprave obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
II. NAČELA DELOVANjA ORGANA DRŽAVNE UPRAVE
Samostalnost i zakonitost
Član 7.
Organi državne uprave samostalni su u vršenju svojih poslova i rade u okviru i na osnovu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata.
Stručnost, nepristrasnost i politička neutralnost
Član 8.
Organi državne uprave postupaju prema pravilima struke, nepristrasno i politički neutralno i dužni su da svakom omoguće jednaku pravnu zaštitu u ostvarivanju prava, obaveza i pravnih interesa.
Delotvornost u ostvarivanju prava stranaka
Organi državne uprave dužni su da strankama omoguće brzo i delotvorno ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa.
Srazmernost. Poštovanje stranaka
Kad rešavaju u upravnom postupku i preduzimaju upravne radnje, organi državne uprave dužni su da koriste ona sredstva koja su za stranku najpovoljnija ako se i njima postižu svrha i cilj zakona.
Organi državne uprave dužni su da poštuju ličnost i dostojanstvo stranaka.
Javnost rada
Rad organa državne uprave je javan.
Organi državne uprave dužni su da javnosti omoguće uvid u svoj rad, prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
1. Učestvovanje u oblikovanju politike Vlade
Organi državne uprave učestvuju u oblikovanju politike Vlade tako što pripremaju nacrte zakona, drugih propisa i opštih akata za Vladu i predlažu Vladi strategije razvoja i druge mere.
Organ uprave u sastavu ministarstva učestvuje u oblikovanju politike Vlade preko ministarstva.
2. Praćenje stanja
Organi državne uprave prate i utvrđuju stanje u oblastima iz svoga delokruga, proučavaju posledice utvrđenog stanja i, zavisno od nadležnosti, ili sami preduzimaju mere ili predlažu Vladi donošenje propisa i preduzimanje drugih mera.
3. Izvršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata
Član 14.
Organi državne uprave izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade tako što donose propise, rešavaju u upravnim stvarima, vode evidencije, izdaju javne isprave i preduzimaju upravne radnje (u daljem tekstu: izvršni poslovi).
Organ uprave u sastavu ministarstva ne može donositi propise.
Za preduzimanje upravnih radnji kojima se poseže u ličnu slobodu i bezbednost, fizički i psihički integritet, imovinu i ostala ljudska prava i slobode organi državne uprave moraju imati neposredni osnov u zakonu.
Propisi organa državne uprave
Član 15.
Ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike, naredbe i uputstva.
Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade.
Naredbom se naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u jednoj situaciji koja ima opšti značaj.
Uputstvom se određuje način na koji organi državne uprave i imaoci javnih ovlašćenja izvršavaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa.
Pravilnici, naredbe i uputstva objavljuju se u «Službenom glasniku Republike Srbije».
Ograničenja pri donošenju propisa
Član 16.
Ministarstva i posebne organizacije mogu donositi propise samo ako su na to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade.
Ministarstva i posebne organizacije ne mogu propisom određivati svoje i tuđe nadležnosti, niti ustanovljavati prava i obaveze fizičkim i pravnim licima koje nisu već ustanovljene zakonom.
Rešavanje u upravnim stvarima
Organi državne uprave rešavaju u upravnim stvarima i donose upravne akte.
Organi državne uprave rešavaju o žalbama i vanrednim pravnim sredstvima na upravne akte koje su doneli oni ili imaoci javnih ovlašćenja, prema zakonu.
4. Inspekcijski nadzor
Član 18.
Inspekcijskim nadzorom organi državne uprave ispituju sprovođenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje pravnih i fizičkih lica i, zavisno od rezultata nadzora, izriču mere na koje su ovlašćeni.
Inspekcijski nadzor uređuje se posebnim zakonom.
5. Staranje o javnim službama
Organi državne uprave staraju se da se rad javnih službi odvija prema zakonu.
Pri tome organi državne uprave vrše poslove i preduzimaju mere na koje su ovlašćeni zakonom.
6. Razvojni poslovi
Organi državne uprave podstiču i usmeravaju razvoj u oblastima iz svoga delokruga, prema politici Vlade.
7. Ostali stručni poslovi
Član 21.
Organi državne uprave prikupljaju i proučavaju podatke u oblastima iz svoga delokruga, sačinjavaju analize, izveštaje, informacije i druge materijale i vrše druge stručne poslove kojima doprinose razvoju oblasti iz svog delokruga.
IV. UREĐENjE ORGANA DRŽAVNE UPRAVE1. Ministarstva
Obrazovanje ministarstava Član 22.
Ministarstvo se obrazuje za poslove državne uprave u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti.
MinistarČlan 23.
Ministarstvom rukovodi ministar.
Ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise, donosi rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva.
Ministar je odgovoran Vladi i Narodnoj skupštini za rad ministarstva i stanje u svim oblastima iz delokruga ministarstva.
Državni sekretar
Ministarstvo može da ima jednog ili više državnih sekretara, koji za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi.
Državni sekretar pomaže ministru u okviru ovlašćenja koja mu on odredi. Ministar ne može ovlastiti državnog sekretara za donošenje propisa, niti za glasanje na sednicama Vlade.
Kad ministarstvo ima više državnih sekretara, ministar pismeno ovlašćuje jednog od njih da ga zamenjuje dok je odsutan ili sprečen.
Državni sekretar je funkcioner koga postavlja i razrešava Vlada na predlog ministra i njegova dužnost prestaje s prestankom dužnosti ministra.
Državni sekretar podleže istim pravilima o nespojivosti i sukobu interesa kao član Vlade, s tim što ne može biti narodni poslanik.
Pomoćnik ministra
Ministarstvo ima pomoćnike ministra, koji za svoj rad odgovaraju ministru.
Pomoćnik ministra rukovodi zaokruženom oblasti rada ministarstva za koju se obrazuje sektor.
Pomoćnika ministra postavlja Vlada na pet godina, na predlog ministra, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Sekretar ministarstva
Član 26.
Ministarstvo može da ima sekretara ministarstva, koji za svoj rad odgovara ministru.
Sekretar ministarstva pomaže ministru u upravljanju kadrovskim, finansijskim, informatičkim i drugim pitanjima i u usklađivanju rada unutrašnjih jedinica ministarstva i sarađuje sa drugim organima.
Sekretara ministarstva postavlja Vlada na pet godina, na predlog ministra, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Posebni savetnici ministra
Ministar može imenovati najviše tri posebna savetnika.
Posebni savetnik ministra po nalogu ministra priprema predloge, sačinjava mišljenja i vrši druge poslove za ministra.
Prava i obaveze posebnog savetnika ministra uređuju se ugovorom, prema opštim pravilima građanskog prava, a naknada za rad ( prema merilima koja odredi Vlada.
Broj posebnih savetnika ministra određuje se aktom Vlade za svako ministarstvo.
Savet ministra
Član 28.
Ministar može da osnuje savet ministra, kao svoje savetodavno telo.
Položaj članova saveta ministra uređuje se aktom Vlade.
2. Organi uprave u sastavu ministarstava
Uslovi za obrazovanje
Ministarstvo može imati jedan ili više organa uprave u svom sastavu (u daljem tekstu: organ u sastavu).
Organ u sastavu obrazuje se za izvršne odnosno inspekcijske i s njima povezane stručne poslove, ako njihova priroda ili obim zahtevaju veću samostalnost od one koju ima sektor u ministarstvu.
Organ u sastavu može steći svojstvo pravnog lica.
Vrste organa u sastavu
Vrste organa u sastavu su uprave, inspektorati i direkcije.
Uprava se obrazuje za izvršne i s njima povezane inspekcijske i stručne poslove, inspektorat za inspekcijske i s njima povezane stručne poslove, a direkcija – za stručne i s njima povezane izvršne poslove koji se, po pravilu, odnose na privredu.
Direktor organa u sastavu
Organom u sastavu rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara ministru.
Direktor donosi upravne akte iz delokruga organa u sastavu i odlučuje o pravima, dužnostima i odgovornostima zaposlenih u organu u sastavu.
Direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog ministra, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Pomoćnik direktora
S obzirom na prirodu i obim poslova, organ u sastavu može imati jednog ili više pomoćnika direktora.
Pomoćnik direktora rukovodi poslovima u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti rada organa u sastavu i za svoj rad odgovara direktoru i ministru.
Pomoćnika direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog ministra, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Poslove iz svoga delokruga organ u sastavu vrši samostalno.
Ministar usmerava rad organa u sastavu i donosi propise iz delokruga organa u sastavu.
Pred Vladom i Narodnom skupštinom organ u sastavu predstavlja ministar.
3. Posebne organizacije
Uslovi za obrazovanje
Posebna organizacija obrazuje se za stručne i s njima povezane izvršne poslove čija priroda zahteva veću samostalnost od one koju ima organ u sastavu.
Vrste posebnih organizacija
Vrste posebnih organizacija su sekretarijati i zavodi, a zakonom se mogu obrazovati i druge posebne organizacije.
Sekretarijat se obrazuje za stručne poslove značajne za sve organe državne uprave i s njima povezane izvršne poslove, a zavod za stručne poslove koji iziskuju primenu posebnih metoda i saznanja i s njima povezane izvršne poslove.
Posebna organizacija može steći svojstvo pravnog lica.
Direktor posebne organizacije
Posebnom organizacijom rukovodi direktor, koji za svoj rad odgovara Vladi.
Direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog predsednika Vlade, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Zamenik direktora posebne organizacije
Član 37.
Zamenik direktora pomaže direktoru u okviru ovlašćenja koja mu on odredi i zamenjuje ga dok je odsutan ili sprečen. Direktor ne može ovlastiti zamenika na donošenje propisa.
Zamenika direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog direktora, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Pomoćnik direktora posebne organizacije
Posebna organizacija ima jednog ili više pomoćnika direktora, koji za svoj rad odgovaraju direktoru.
Pomoćnik direktora rukovodi zaokruženom oblasti rada posebne organizacije za koju se obrazuje sektor.
Pomoćnika direktora postavlja Vlada na pet godina, na predlog direktora, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
4. Upravni okruzi
Pojam upravnog okruga
Član 39.
Upravni okrug obrazuje se radi vršenja poslova državne uprave izvan sedišta organa državne uprave.
U upravnom okrugu organi državne uprave mogu, po sopstvenoj odluci, da rešavaju u upravnim stvarima u prvom stepenu odnosno o žalbi kad su u prvom stepenu rešavali imaoci javnih ovlašćenja, da vrše nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja i da vrše inspekcijski nadzor.
Organ državne uprave koji odluči da vrši jedan ili više poslova u upravnom okrugu obrazuje svoju okružnu područnu jedinicu, aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta.
Obrazovanje upravnih okruga i drugih područnih jedinica
Član 40.
Upravne okruge obrazuje Vlada uredbom, kojom određuje i područja i sedišta upravnih okruga.
Vlada je dužna posebno da vodi računa o tome da područje upravnog okruga omogući racionalan i delotvoran rad okružnih područnih jedinica organa državne uprave.
Uredbom kojom obrazuje upravne okruge Vlada određuje i uslove pod kojima pojedini organi državne uprave mogu obrazovati područne jedinice za dva ili više upravna okruga, jednu ili više opština, grad ili autonomnu pokrajinu.
Načelnik upravnog okruga
Upravni okrug ima načelnika, koji za svoj rad odgovara ministru nadležnom za poslove uprave i Vladi.
Načelnik upravnog okruga usklađuje rad okružnih područnih jedinica i prati primenu direktiva i instrukcija koje su im izdate; prati izvršavanje planova rada okružnih područnih jedinica i stara se o uslovima za njihov rad; prati izvršavanje radnih dužnosti zaposlenih u okružnim područnim jedinicama i predlaže pokretanje disciplinskog postupka; sarađuje sa područnim jedinicama organa državne uprave koje nisu obrazovane za područje okruga; sarađuje sa organima opština i gradova i vrši druge poslove određene zakonom.
Načelnika upravnog okruga postavlja Vlada na pet godina, na predlog ministra nadležnog za poslove uprave, prema zakonu kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Stručna služba upravnog okruga
Član 42.
U upravnom okrugu postoji stručna služba upravnog okruga, za poslove zajedničke svim okružnim područnim jedinicama organa državne uprave.
Stručnom službom upravnog okruga rukovodi načelnik upravnog okruga, koji odlučuje i o pravima, dužnostima i odgovornostima zaposlenih u stručnoj službi.
Ministarstvo nadležno za poslove uprave nadzire svrsishodnost rada stručne službe upravnog okruga, prati osposobljenost zaposlenih u njoj i izdaje joj instrukcije.
Na stručnu službu upravnog okruga primenjuju se propisi o državnoj upravi.
Savet upravnog okrugaČlan 43.
Upravni okrug ima Savet upravnog okruga, koji usklađuje odnose okružnih područnih jedinica organa državne uprave i opština i gradova sa područja upravnog okruga i daje predloge za poboljšanje rada upravnog okruga.
Savet upravnog okruga čine načelnik upravnog okruga, predsednici opština i gradonačelnici gradova sa područja upravnog okruga.
Načelnik upravnog okruga dužan je da sve predloge Saveta upravnog okruga prosledi ministru nadležnom za poslove uprave i rukovodiocima organa državne uprave koji imaju područne jedinice na području upravnog okruga.
Način rada Saveta upravnog okruga određuje Vlada uredbom.
5. Unutrašnje uređenje organa državne uprave
Unutrašnje uređenje i sistematizacija radnih mesta u organima državne uprave zasnivaju se na načelima koja određuje Vlada uredbom.
Akt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta može stupiti na snagu tek pošto se s njime saglasi Vlada.
Direktive
Član 45.
Rukovodilac organa državne uprave može izdavati direktive kojima određuje način rada i postupanja u organu državne uprave.
Direktivom se ne može određivati način postupanja i rešavanja u upravnoj stvari.
V. UNUTRAŠNjI NADZOR
1. Pojam unutrašnjeg nadzora. Oblici unutrašnjeg nadzora
Član 46.
Unutrašnji nadzor jeste nadzor koji organi državne uprave vrše nad drugim organima državne uprave i imaocima javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave.
Unutrašnji nadzor sastoji se od nadzora nad radom, od inspekcijskog nadzora preko upravne inspekcije i od drugih oblika nadzora uređenih posebnim zakonom.
Upravna inspekcija uređuje se posebnim zakonom.
2. Nadzor nad radom
Pojam i predmet nadzora nad radom
Član 47.
Nadzor nad radom sastoji se od nadzora nad zakonitosti rada i nadzora nad svrsishodnosti rada organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave.
Nadzorom nad zakonitosti rada ispituje se sprovođenje zakona i drugih opštih akata, a nadzorom nad svrsishodnosti rada ( delotvornost i ekonomičnost rada i svrhovitost organizacije poslova.
Ministarstvo ne može vršiti nadzor nad radom drugog ministarstva.
Opšta ovlašćenja u nadzoru nad radom
Član 48.
Organ državne uprave ovlašćen je da u nadzoru nad radom:
1) zahteva izveštaje i podatke o radu;
2) raspravi stanje u izvršavanju poslova, upozori na uočene nepravilnosti i odredi mere i rok za otklanjanje nepravilnosti;
3) izdaje instrukcije;
4) naloži preduzimanje poslova koje smatra potrebnim;
5) pokrene postupak za utvrđivanje odgovornosti;
6) neposredno izvrši neki posao ako oceni da se drukčije ne može izvršiti zakon ili drugi opšti akt;
7) predloži Vladi da preduzme mere na koje je ovlašćena.
Izveštaj o radu sadrži prikaz izvršavanja zakona, drugih opštih akata i zaključaka Vlade, preduzete mere i njihovo dejstvo i druge podatke.
Instrukcije
Član 49.
Instrukcija sadrži pravila o načinu rada i postupanja i organizaciji poslova i stručnom radu zaposlenih u organu državne uprave i imaocu javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave.
Instrukcijom se ne može određivati način postupanja i rešavanja u upravnoj stvari.
Nadzor nad radom organa u sastavu
Član 50.
Nadzor nad radom organa u sastavu vrši ministarstvo u čijem sastavu je organ.
Ministarstvo pri tome ima sva opšta ovlašćenja u nadzoru nad radom koja su ovim zakonom određena.
Nadzor nad radom posebne organizacije
Zakonom može biti određeno ministarstvo koje vrši nadzor nad radom posebne organizacije.
Ministarstvo je u nadzoru nad radom posebne organizacije jedino ovlašćeno da zahteva izveštaje i podatke o njenom radu, raspravi stanje u izvršavanju poslova i upozori na uočene nepravilnosti, izdaje instrukcije i predlaže Vladi da preduzme mere na koje je ovlašćena.
VI. POSEBNE ODREDBE O IMAOCIMA JAVNIH OVLAŠĆENjA
1. Osnovna pravila o vršenju poverenih poslova državne uprave
Pri vršenju poverenih poslova državne uprave imaoci javnih ovlašćenja imaju ista prava i dužnosti kao organi državne uprave.
Vlada i organi državne uprave i posle poveravanja poslova državne uprave zadržavaju odgovornost za njihovo izvršavanje.
Finansiranje poverenih poslova. Odgovornost za štetu
Član 53.
Sredstva za vršenje poverenih poslova državne uprave obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
Imaoci javnih ovlašćenja sami odgovaraju za štetu koju svojim nezakonitim ili nepravilnim radom pričine fizičkim i pravnim licima u vršenju poverenih poslova državne uprave.
Donošenje propisa
Član 54.
Kad je imaocima javnih ovlašćenja povereno donošenje propisa, oni po prirodi i nazivu moraju da odgovaraju propisima koje donose organi državne uprave.
Imaoci javnih ovlašćenja dužni su da propis čije im je donošenje povereno objave u «Službenom glasniku Republike Srbije».
2. Ograničenja u poveravanju poslova državne uprave
Član 55.
Poslovi državne uprave vezani za oblikovanje politike Vlade ne mogu biti nikom povereni.
Poslovi inspekcijskog nadzora mogu biti povereni jedino organima autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda.
3. Nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave
3.1. Opšta ovlašćenja
Nadzorni organ
Član 56.
Organ državne uprave koji vrši nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave određuje se zakonom (u daljem tekstu: nadzorni organ državne uprave).
Nadzorni organ državne uprave ima pri tome sva opšta ovlašćenja u nadzoru nad radom koja su ovim zakonom određena.
3.2. Posebna ovlašćenja
Preuzimanje poverenog posla
Nadzorni organ državne uprave dužan je da neposredno izvrši povereni posao koji imalac javnih ovlašćenja ne izvrši ni posle upozorenja, ako bi neizvršenje posla moglo da izazove štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti.
Ako imalac javnog ovlašćenja i pored višestrukih upozorenja ne vrši povereni posao ili ga ne vrši pravilno ili blagovremeno, nadzorni organ državne uprave preuzima izvršenje posla, najduže na 120 dana.
Nadzor nad propisima imalaca javnih ovlašćenja
Imalac javnih ovlašćenja dužan je da pre objavljivanja propisa pribavi od nadležnog ministarstva mišljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa, a ministarstvo da njemu dostavi obrazloženi predlog kako da propis usaglasi sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom Narodne skupštine i Vlade.
Ako imalac javnih ovlašćenja ne postupi po predlogu ministarstva, ono je dužno da Vladi predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja propisa i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata i pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa.
Rešenje Vlade o obustavi od izvršenja propisa stupa na snagu kad se objavi u «Službenom glasniku Republike Srbije« i prestaje da važi ako Vlada u narednih 15 dana ne pokrene postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti propisa.
Nadležnost za rešavanje sukoba nadležnosti
Sukob nadležnosti između organa državne uprave, između organa državne uprave i imaoca javnih ovlašćenja i između imalaca javnih ovlašćenja rešava Vlada.
Sukob nadležnosti između područnih jedinica organa državne uprave rešava rukovodilac organa državne uprave.
O žalbi na prvostepeno rešenje područne jedinice organa državne uprave rešava ministar, odnosno direktor organa u sastavu u upravnim stvarima iz delokruga organa u sastavu, odnosno direktor posebne organizacije.
O žalbi na prvostepeno rešenje organa u sastavu rešava ministar.
Na prvostepeno rešenje ministarstva i posebne organizacije žalba se može izjaviti samo kad je to zakonom izričito određeno. O žalbi rešava Vlada.
O žalbi na prvostepeno rešenje imaoca javnih ovlašćenja doneto u poverenim poslovima državne uprave rešava ministar, odnosno direktor organa u sastavu u upravnim stvarima iz delokruga organa u sastavu, odnosno direktor posebne organizacije, ako zakonom nije što drugo određeno.
Rešavanje o izuzeću službenog lica
O izuzeću službenog lica u ministarstvu rešava ministar, a u organu u sastavu i posebnoj organizaciji – direktor.
O izuzeću direktora organa u sastavu rešava ministar, a o izuzeću ministra i direktora posebne organizacije rešava Vlada.
O izuzeću službenog lica u imaocu javnih ovlašćenja rešava rukovodilac nadležnog organa imaoca javnih ovlašćenja.
VIII. ODNOS ORGANA DRŽAVNE UPRAVE
SA DRUGIM ORGANIMA
1. Odnosi organa državne uprave sa Vladom
Usmerenja VladeČlan 62.
Vlada zaključcima usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata, usklađuje njihov rad i određuje ministarstvima i posebnim organizacijama rokove za donošenje propisa ako nisu određeni zakonom ili opštim aktom Vlade.
Vlada je dužna da na zahtev organa državne uprave zaključkom zauzme stav o pitanju iz njegovog delokruga.
Vlada može zaključkom naložiti organu državne uprave da prouči neko pitanje ili preduzme neki posao i da joj o tome pripremi poseban izveštaj.
Koordinaciona tela
Vlada može osnivati koordinaciona tela radi usmeravanja pojedinih poslova iz delokruga više organa državne uprave.
Vlada određuje i zadatke koordinacionog tela, rukovođenje koordinacionim telom i sva druga pitanja vezana za rad koordinacionog tela.
Podnošenje plana rada Vladi. Podnošenje Vladi izveštaja o radu
Član 64.
Ministarstva i posebne organizacije dužni su da sačine godišnji plan rada, radi pripreme godišnjeg plana rada Vlade.
Najmanje jednom godišnje ministarstva i posebne organizacije podnose Vladi izveštaj o svom radu, o stanju u oblastima iz njihovog delokruga, izvršavanju zakona i drugih opštih akata i zaključaka Vlade i o preduzetim merama i njihovom dejstvu.
Rokovi za podnošenje godišnjeg plana rada i izveštaja o radu određuju se poslovnikom Vlade.
2. Međusobni odnosi organa državne uprave
Saradnja
Organi državne uprave dužni su da sarađuju u svim zajedničkim pitanjima i da jedni drugima dostavljaju podatke i obaveštenja potrebna za rad.
Organi državne uprave osnivaju zajednička tela i projektne grupe radi izvršavanja poslova čija priroda zahteva učešće više organa državne uprave.
Osnivanje i rad zajedničkih tela i projektnih grupa bliže se uređuju uredbom Vlade.
Priprema opštih akata
U pripremi zakona i drugih opštih akata ministarstva i posebne organizacije pribavljaju mišljenja onih ministarstava i posebnih organizacija u čijem je delokrugu pitanje koje se uređuje.
Postupak pripreme zakona i drugih opštih akata bliže se uređuje poslovnikom Vlade.
Poslovi iz delokruga više organa
državne uprave
Poslom iz delokruga dva ili više organa državne uprave upravlja onaj organ državne uprave u čijem delokrugu je pretežni deo posla.
Rešavanje spornih pitanja
Ako akt sporazumno donose dva ili više organa državne uprave, ili jedan organ uz saglasnost drugog, pa saglasnost izostane, o sporu odlučuje Vlada.
Vlada odlučuje i o svim pitanjima koja organi državne uprave sporazumno ne reše.
3. Odnosi organa državne uprave sa Narodnom skupštinom
i predsednikom Republike
Odnosi ministarstava i posebnih organizacija sa Narodnom skupštinom i predsednikom Republike zasnivaju se na pravima i dužnostima određenim Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima.
Organi državne uprave dužni su da Narodnoj skupštini i predsedniku Republike preko Vlade proslede obaveštenja, objašnjenja i podatke koji su im neophodni za rad.
4. Odnosi organa državne uprave sa drugim državnim organima
Odnosi organa državne uprave sa sudovima, javnim tužilaštvima i drugim državnim organima zasnivaju se na pravima i dužnostima određenim Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima.
5. Odnos organa državne uprave sa organima autonomne pokrajineSaradnja i obaveštavanje
Odnosi organa državne uprave sa organima autonomne pokrajine zasnivaju se na saradnji i obaveštavanju, u okviru Ustava, zakona i drugih opštih akata.
Nadzor nad opštim aktima autonomne pokrajine
donetim u izvornom delokrugu
Član 72.
Ministarstva prate ustavnost i zakonitost opštih akata koje autonomne pokrajine donose u svom izvornom delokrugu.
Ako nadležno ministarstvo smatra da opšti akt donet u izvornom delokrugu autonomne pokrajine nije u skladu sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom Narodne skupštine i Vlade, dužno je da Vladi predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja tog opšteg akta i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata i pokretanje postupka za ocenjivanje njegove ustavnosti i zakonitosti.
Rešenje Vlade o obustavi od izvršenja opšteg akta stupa na snagu kad se objavi u «Službenom glasniku Republike Srbije« i prestaje da važi ako Vlada u narednih 15 dana ne pokrene postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opšteg akta.
Nadzor nad izvršenjem opštih akata autonomne pokrajine
donetim u izvornom delokrugu
Ako organ autonomne pokrajine ne izvršava opšti akt donet u izvornom delokrugu autonomne pokrajine, nadležno ministarstvo mu nalaže da u roku od najviše 30 dana preduzme mere potrebne za izvršavanje opšteg akta.
Nadležno ministarstvo može odrediti da drugi organ autonomne pokrajine izvršava opšti akt ili najduže na 120 dana neposredno preuzeti izvršavanje opšteg akta, ako organ autonomne pokrajine ne preduzme mere koje su mu naložene.
U svakom slučaju, nadležno ministarstvo dužno je da postavi pitanje odgovornosti rukovodioca organa autonomne pokrajine.
Nadzor nad poslovima državne uprave
koji su povereni autonomnoj pokrajini
Član 74.
Pri nadzoru nad radom organa autonomne pokrajine u vršenju poverenih poslova državne uprave, organi državne uprave imaju sva opšta i posebna ovlašćenja koja prema ovom zakonu imaju u nadzoru nad radom drugih imalaca javnih ovlašćenja.
Sudska zaštita prava autonomne pokrajine
Član 75.
Organ određen opštim aktom autonomne pokrajine može nadležnom sudu podneti tužbu za zaštitu prava autonomne pokrajine, ako smatra da je pojedinačnim aktom ili radnjom organa državne uprave povređeno neko Ustavom ili zakonom zajamčeno pravo autonomne pokrajine.
Tužba se može podneti u roku od 30 dana od dostavljanja akta, odnosno učinjene radnje, a u postupku pred sudom shodno se primenjuje zakon kojim se uređuju upravni sporovi.
6. Odnos organa državne uprave sa organima opština, gradova i grada Beograda
Član 76.
Odnosi organa državne uprave sa organima opština, gradova i grada Beograda u pitanjima iz njihovog izvornog delokruga zasnivaju se na pravima i dužnostima određenim zakonom kojim se uređuje sistem lokalne samouprave.
Pri nadzoru nad radom organa opština, gradova i grada Beograda u vršenju poverenih poslova državne uprave, organi državne uprave imaju sva opšta i posebna ovlašćenja koja prema ovom zakonu imaju u nadzoru nad radom drugih imalaca javnih ovlašćenja.
IX. JAVNOST RADA I ODNOSI SA GRAĐANIMA
Obaveštavanje javnosti o radu organa državne uprave
Član 77.
Organi državne uprave dužni su da obaveštavaju javnost o svom radu preko sredstava javnog informisanja i na drugi prikladan način.
Zaposleni koji su ovlašćeni za pripremu informacija i podataka vezanih za obaveštavanje javnosti odgovorni su za njihovu tačnost i blagovremenost.
Javna rasprava u pripremi zakona
Član 78.
Ministarstvo i posebna organizacija dužni su da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost sprovedu javnu raspravu.
Sprovođenje javne rasprave u pripremi zakona bliže se uređuje poslovnikom Vlade.
Član 79.
Organi državne uprave mogu da vrše pojedine poslove u mestu izvan svog sedišta i sedišta područne jedinice, u upravnim danima.
Poslove koji se izvršavaju u upravnim danima i vreme i mesto održavanja upravnih dana određuje rukovodilac organa državne uprave.
Upravni dani oglašavaju se u mestima u kojima se održavaju.
Član 80.
Organi državne uprave dužni su da na primeren način, pre svega u prostorijama u kojima rade sa strankama, obaveštavaju stranke o njihovim pravima, obavezama i načinu ostvarivanja prava i obaveza, svome delokrugu, o organu državne uprave koji nadzire njihov rad i načinu kontakta s njime i o drugim podacima bitnim za javnost rada i odnose sa strankama.
Davanje mišljenja
Član 81.
Na traženje fizičkih ili pravnih lica, organi državne uprave dužni su da daju mišljenja kojima tumače odredbe zakona i drugih opštih akata.
Mišljenja organa državne uprave nisu obavezujuća.
Postupanje sa pritužbama
Organi državne uprave dužni su da svima omoguće prikladan način za podnošenje pritužbi na svoj rad i na nepravilan odnos zaposlenih.
Na podnetu pritužbu organ državne uprave dužan je da odgovori u roku od 15 dana od prijema pritužbe, ako podnosilac pritužbe zahteva odgovor.
Organ državne uprave dužan je da najmanje jednom u 30 dana razmatra pitanja obuhvaćena pritužbama.
Odnos sa strankama
Član 83.
Organi državne uprave moraju ostvariti primeren odnos sa strankama i primati stranke u toku radnog vremena.
Nedeljni i dnevni raspored radnog vremena i druga pitanja vezana za radno vreme u organima državne uprave uređuje Vlada.
Na zgradama u kojima su smešteni organi državne uprave ističu se naziv organa, grb i zastava Republike Srbije.
Na ulazu u službenu prostoriju ističu se lična imena funkcionera, drugih rukovodilaca i zaposlenih koji u njoj rade, a na odgovarajućem mestu unutar zgrade ističe se raspored prostorija organa državne uprave.
Član 85.
Poslove državne uprave u organima državne uprave vrše državni službenici.
Državni službenik može da vrši poslove državne uprave pod uslovom da je položio poseban ispit, u skladu sa zakonom kojim se uređuje položaj državnih službenika.
Za vođenje upravnog postupka i donošenje rešenja u upravnom postupku može biti ovlašćen samo državni službenik koji ima najmanje višu školsku spremu odgovarajuće struke.
Položaj državnih službenika uređuje se posebnim zakonom.
XI. KANCELARIJSKO POSLOVANjE. PRIMENA ODREDABA OVOG ZAKONA
Kancelarijsko poslovanje organa državne uprave
Kancelarijsko poslovanje obuhvata evidentiranje, čuvanje, razvrstavanje i arhiviranje materijala koji je primljen u radu organa državne uprave ili koji nastane u radu organa državne uprave i sva druga pitanja vezana za poslovanje organa državne uprave.
Kancelarijsko poslovanje uređuje se uredbom Vlade.
Primena odredaba ovog zakona
Pravila o kancelarijskom poslovanju i o položenom posebnom ispitu kao uslovu za vršenje poslova državne uprave primenjuju se i na službe Narodne skupštine, predsednika Republike i Vlade.
Odredbe ovog zakona o načelima delovanja organa državne uprave, javnosti rada i odnosima sa građanima, položenom posebnom ispitu kao uslovu za vršenje poslova državne uprave, školskoj spremi potrebnoj za sticanje ovlašćenja za vođenje upravnog postupka i donošenje rešenja u upravnom postupku i o kancelarijskom poslovanju shodno se primenjuju na sve imaoce javnih ovlašćenja kad vrše poverene poslove državne uprave, kao i na organe autonomnih pokrajina, opština, gradova i grada Beograda u njihovom izvornom delokrugu.
XII. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Do donošenja akata Vlade predviđenih ovim zakonom primenjuju se akti Vlade doneti do dana stupanja na snagu ovog zakona, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom.
Danom stupanja na snagu ovog zakona zamenici ministara postaju državni sekretari, a rukovodioci posebnih organizacija postaju direktori posebnih organizacija.
Do stupanja na snagu zakona kojim se uređuje položaj državnih službenika Vlada postavlja i razrešava:
1) pomoćnike ministara, sekretare ministarstava i direktore organa u sastavu, na predlog ministara;
2) direktore posebnih organizacija, na predlog predsednika Vlade;
3) zamenike i pomoćnike direktora posebnih organizacija, na predlog direktora posebnih organizacija;
4) načelnike upravnih okruga, na predlog ministra nadležnog za poslove uprave.
Do stupanja na snagu zakona kojim se uređuje položaj državnih službenika, stručni ispit za rad u organima državne uprave polaže se prema Uredbi o stručnom ispitu zaposlenih u organima državne uprave («Službeni glasnik RS», br. 80/92 i 62/01).
Obaveze polaganja stručnog ispita oslobođena su lica sa položenim pravosudnim ispitom, kao i lica sa položenim stručnim ispitom za rad u drugim organima ako program tog ispita odgovara programu stručnog ispita zaposlenih u organima državne uprave.
Do stupanja na snagu zakona kojim se uređuje položaj državnih službenika radni odnos u organu državne uprave može da zasnuje i lice koje nije položilo stručni ispit, s tim što mu radni odnos prestaje po sili zakona ako ispit ne položi u roku od jedne godine od zasnivanja radnog odnosa.
Imaoci javnih ovlašćenja nastavljaju da vrše poslove državne uprave koji su im povereni do dana stupanja na snagu ovog zakona.
Obrazovanje stručnih službi upravnih okruga
Član 92.
Načelnici upravnih okruga dužni su da donesu akte o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u stručnim službama upravnih okruga u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Stručne službe upravnih okruga od Uprave za zajedničke poslove republičkih organa preuzeće zaposlene koji su vršili poslove za potrebe okruga u sedištu okruga, odgovarajuća prava i obaveze, predmete, arhivu, opremu i sredstva, a od Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu odgovarajuća sredstva.
Prestanak važenja Zakona o državnoj upravi
Član 93.
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o državnoj upravi («Službeni glasnik RS», br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99), izuzev odredaba čl. 22-37. i člana 92.
Stupanje na snagu ovog zakona
Član 94.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije«.
OBRAZLOŽENjE
I. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje Zakona o državnoj upravi sadržan je u članu 72. stav 1. tačka 11. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa, kao i u članu 94. stav 5. Ustava Republike Srbije, prema kome se organizacija i nadležnost ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija uređuju zakonom.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Važeći Zakon o državnoj upravi usvojen je 1992, nedugo posle usvajanja Ustava Republike Srbije od 1990. godine. Usled toga, ima manjkavosti koje bitno utiču na rad državne uprave.
Pri određivanju poslova državne uprave, važeći zakon mahom ima u vidu one poslove koji se svode na autoritativno izvršavanje zakona putem donošenja upravnih akata (kao pojedinačnih akata vlasti) i upravnih radnji (kao radnji prinude). Važeći zakon zagovara koncept uprave u kome dominira vršenje državne vlasti.
Savremeni modeli uprave, nasuprot tome, proizlaze iz koncepta socijalne funkcije uprave. Zasnivaju se na postavci da se upravne delatnosti države ne mogu svesti samo na vršenje državne vlasti. Vršenje upravnih delatnosti, pre svega, podrazumeva javne usluge, kojima se stvaraju i omogućuju uslovi za svakodnevni život i rad građana i doprinosi opštem razvoju društva kao celine. Uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju tako što prvenstveno postaje regulator društvenih procesa, a ne instrument vlasti. Poslovi uprave postaju sve brojniji i složeniji, a atributi vlasti, iako nisu nestali, nisu više osnovna sadržina upravne delatnosti države.
Mnoge evropske zemlje svode osnovnu ulogu ministarstava na podršku vladi u kreiranju strateških političkih odluka u oblasti iz delokruga ministarstva i na pripremu akata za vladu. Operativni, rutinski poslovi kojima se izvršavaju zakoni izmeštaju se u nadležnost organa izvan ministarstava, a ministarstva za njihovo postupanje odgovaraju vladi.
Uređenje (organizacija) državne uprave, po važećem zakonu, načinilo je od ministarstava organe preokupirane operativnim a nedovoljno posvećene strateškim poslovima. Posebne organizacije, iako se prevashodno obrazuju za stručne poslove, mogu po važećem zakonu da vrše sve upravne poslove, pa se u funkcionalnom smislu praktično gubi razlika između ministarstava i posebnih organizacija. Posebne organizacije su samostalni organi državne uprave, direktno odgovorni Vladi, kao i ministarstva, što ( usled neprecizno određenih instrumenata nadzora ( stvara opasnost od njihovog neadekvatnog učestvovanja u sprovođenju politike Vlade.
Ministarstva su u Srbiji uglavnom obrazovana po unitarnom modelu i direktno vrše sve poslove u okviru oblasti iz svog delokruga. Iako i Ustav i važeći zakon predviđaju postojanje organa uprave u sastavu ministarstava, njihov položaj nije precizno uređen. Pre svega nisu uređena ovlašćenja rukovodioca organa u sastavu u odnosu na ovlašćenja ministra. Centralizacija operativnih poslova, posebno donošenja pojedinačnih odluka, prisutna je uglavnom i u odnosu između ministarstva i organa uprave u njegovom sastavu. S druge strane, u evropskim zemljama je izražena tendencija da se operativne nadležnosti prenesu sa ministarstava na druge organe koji uživaju veću ili manju samostalnost.
Prema važećem zakonu rukovodioci u organima državne uprave imaju status funkcionera (zamenici ministra, pomoćnici ministara, sekretari ministarstava, direktori i sekretari posebnih organizacija, njihovi zamenici i pomoćnici, rukovodioci organa u sastavu ministarstva). Način na koji je uređen njihov položaj govori u prilog stavu da su oni politički funkcioneri (praksa možda i više od zakona potencira političku prirodu njihovih funkcija). Sve to vodi u politizaciju rada organa državne uprave i stvara diskontinuitet u njihovom radu koji nastaje posle svake promene Vlade, s jedne strane, a s druge – vodi u nemogućnost razvoja karijere kompetentnih lica, oduzima im motivaciju za stručno usavršavanje i ostajanje u državnoj upravi, što bitno utiče na delotvornost (efikasnost) državne uprave u celosti i njenu sposobnost da odgovori svojim zadacima.
U uporednom pravu kao opšte rešenje važi pravilo da područje uprave opslužuju državni službenici, čiji se položaj uređuje posebnim zakonom. Državni službenici ne posmatraju se samo kroz prizmu radnog odnosa (kao lica zaposlena u državnoj upravi), već se u velikoj meri tretiraju kao nosioci državne moći. Usled toga, lica koja rade u državnoj upravi ne posmatraju se kao skup zaposlenih ili zbir radnih mesta, kao što je slučaj kod drugih poslodavaca. Država je ta koja je odgovorna za profesionalnu, nepristrasnu i delotvornu upravu koja se zasniva na poštovanju vladavine prava. Zbog toga su zapošljavanje i napredovanje po zasluzi, profesionalna stabilnost i zaštita od uticaja političkih promena u državi samo neka od pitanja koja se posebno uređuju, radi stvaranja stručne, profesionalne i delotvorne državne uprave, u kojoj su jasno razdvojene političke od takozvanih «upravnih» funkcija.
Uslov za stvaranje moderne, servisno orijentisane državne uprave u Srbiji jeste promena strukture i uloge državne uprave i njenih ciljeva i profesionalizacija državne uprave. Promene u državnoj upravi jesu neophodan uslov za dalje ekonomske promene.
Saglasno tome, osnovni razlog za donošenje ovog zakona leži u potrebi da se sistem državne uprave uredi u skladu sa ustavnim načelima i garancijama za ostvarivanje vladavine prava i savremenim tendencijama koje ističu novu ulogu uprave u razvoju društva.
Cilj ovog zakona jeste da stvori normativni okvir za otklanjanje postojećih slabosti u uređenju (organizaciji) i delovanju državne uprave i za njen rad na novim osnovama, u meri u kojoj to dozvoljava Ustav.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH INSTITUTA
I POJEDINIH REŠENjA
Osnovne odredbe (čl. 1- 6)
Osnovnim odredbama uređuju se položaj državne uprave u sistemu državne vlasti, organi koji čine državnu upravu, način njihovog obrazovanja i finansiranje organa državne uprave.
Prema Ustavu poslove državne uprave vrše ministarstva (član 94. stav 1. Ustava). Ministarstva primenjuju zakone i druge propise i opšte akte Narodne skupštine i Vlade, kao i opšte akte predsednika Republike, rešavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor i obavljaju druge upravne poslove utvrđene zakonom (član 94. stav 2. Ustava). Za obavljanje određenih poslova državne uprave obrazuju se organi uprave u sastavu ministarstva, a za vršenje stručnih poslova posebne organizacije (član 94. stav 4. Ustava). Organizacija i nadležnost ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija uređuju se zakonom (član 94. stav 5. Ustava). Vlada utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministarstava i drugih organa uprave i posebnih organizacija, postavlja i razrešava funkcionere u ministarstvima i posebnim organizacijama, usmerava i usklađuje rad ministarstava i posebnih organizacija i nadzire njihov rad (član 90. tač. 5, 6. i 7. Ustava).
Shodno tome, ovaj zakon definiše državnu upravu kao deo izvršne vlasti koji vrši upravne poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srbije (član 1. stav 1). Državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (član 1. stav 2). Državna uprava, u osnovnim odredbama zakona, određuje se kao sistem organa čiji je zadatak vršenje posebnih, specifičnih poslova. Organi državne uprave obrazuju se i njihov se delokrug određuje zakonom (član 2). Zakonsko propisivanje uređenja (organizacije) državne uprave i njenih nadležnosti proizlazi iz Ustava, premda u osnovi predstavlja odstupanje od ustavnog načela o podeli vlasti, budući da sprečava Vladu da sama uredi organizaciju državne uprave prema svojim potrebama i za to odgovara pred Narodnom skupštinom.
Rad organa državne uprave podleže nadzoru Vlade (reč je prevashodno o pravnom nadzoru) i Narodne skupštine (reč je o političkom nadzoru, koji se ostvaruje posredno, preko skupštinskog nadzora nad radom Vlade i članova Vlade). Rad organa državne uprave podleže i nadzoru sudova, preko upravnog spora (član 3. stav 3).
Pojedini ( dakle ne svi ( poslovi državne uprave mogu se zakonom (aktom Narodne skupštine) poveriti organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave (opštine, gradi i grad Beograda), javnim preduzećima, ustanovama, javnim agencijama i drugim organizacijama (član 4). Posredi je ustavni institut kojim se država samo organizaciono odriče dela svojih ovlašćenja (prepušta pojedine poslove državne uprave drugim organima umesto organa državne uprave). Vlada i organi državne uprave i posle poveravanja poslova državne uprave zadržavaju odgovornost za njihovo izvršavanje (član 52. stav 2), zbog čega, uostalom, Vlada i organi državne uprave i imaju posebna nadzorna ovlašćenja nad organima kojima su povereni poslovi državne uprave. Organi i organizacije kojima je zakonom povereno vršenje javnih ovlašćenja inače se, skraćeno, u ovom zakonu nazivaju «imaoci javnih ovlašćenja».
Za štetu koju svojim nezakonitim ili nepravilnim radom organi državne uprave pričine fizičkim i pravnim licima odgovara Republika Srbija (član 5).
Načela delovanja organa državne uprave (čl. 7-11)
Načela delovanja organa državne uprave zasnovana su na ustavnim principima i principima upravnog prava i na upravnim standardima definisanim u državama Evropske unije. Evropska unija nema acquis communautaire (pravni red) kojim su uspostavljeni standardi državne uprave, ali postoji čitav niz principa koje je ustanovio Evropski sud pravde.
Osnovno načelo delovanja državne uprave jeste načelo zakonitosti. Ono podrazumeva da državna uprava svoje nadležnosti vrši samostalno, u okviru i na osnovu ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata (član 7). Početak primene načela zakonitosti rada državne uprave predstavljao je svojevremeno raskid sa tzv. policijskom državom. Danas je načelo bez koga je postojanje moderne države i oživotvorenje ljudskih sloboda i prava nezamislivo, ali više samo po sebi nije dovoljno: ono može biti izigrano ako državna uprava ne postupa i prema pravilima struke, nepristrasno i politički neutralno (član 8). Organi državne uprave su dužni da svakome omoguće brzo i delotvorno ostvarivanje prava i pravnih interesa stranaka (član 9). Kada odlučuju o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka (u upravnom postupku), preduzimaju mere i vrše druge radnje, organi državne uprave dužni su da koriste ona sredstva koja su za stranke najpovoljnija, ako se i na taj način (tim sredstvima) postižu svrha i cilj zakona (član 10. stav 1). Poslednji princip (princip srazmernosti) posebno je razvio Evropski sud pravde, po uzoru na nemačko zakonodavstvo. Cilj mu je da izbegne ugrožavanja građana više nego što je to nužno da bi se postiglo zakonito rešenje. Organi državne uprave dužni su da poštuju ličnost i dostojanstvo stranaka (član 10. stav 2). Rad organa državne uprave je javan. Oni su dužni da javnosti omoguće pristup informacijama o svom radu u skladu sa odredbama posebnog zakona kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja (član 11).
Poslovi državne uprave (čl. 12-21)
Poslovi državne uprave koncipirani su bitno drukčije nego u važećem zakonu. Uloga uprave je izmenjena, uprava treba što više da postane servis građana. To ne znači da je već klasičnim upravnim poslovima pridat manji značaj, već znači da su sada potencirani i drugi poslovi državne uprave, koji nisu izraz vršenja vlasti.
Posebno je istaknuta uloga organa državne uprave (pretežno ministarstva) u kreiranju politike Vlade. Organi državne uprave učestvuju u oblikovanju (kreiranju, stvaranju) politike Vlade tako što pripremaju nacrte zakona, druge propise i opšte akte za Vladu i predlažu Vladi na usvajanje strategije razvoja i druge mere kojima se stvara politika Vlade (član 12). Cilj i svrha izrade strategija razvoja jeste da se, u pismenom obliku, sistemski planira i usmerava razvoj neke oblasti. Strategijom se integrišu prirodni, socijalni i ljudski potencijali i stvaraju pretpostavke da se oni tako iskoriste da se razvoj neke oblasti usmeri u željenom smeru za duže vreme. Time se postiže i dostupnost planiranog razvoja javnosti i javnom mnjenju. Dugoročna, dobro osmišljena i konzistentna strategija eliminiše improvizaciju, time i moguće prateće probleme (nezadovoljstvo u javnosti, neracionalno raspolaganje novčanim sredstvima, ponavljanja istih grešaka i slično). Organ uprave u sastavu ministarstva učestvuje u oblikovanju politike Vlade preko ministarstva u čijem je sastavu (član 12. stav 2), što je samo izraz opšteg pravila prema kome organ uprave u sastavu pred Vladom (ali i Narodnom skupštinom) predstavlja ministar (član 33. stav 3).
Učešće u oblikovanju politike Vlade predstavlja, na neki način, zbirni pojam za sve poslove državne uprave koji su strateške, nerutinske i operativne prirode. Stoga je sa učestvovanjem u oblikovanju politike Vlade neposredno povezano i praćenje stanja u nekoj oblasti, što predstavlja sledeći posao državne uprave. Organi državne uprave prate stanje u oblastima iz svog delokruga, utvrđuju stanje, proučavaju kakve posledice utvrđeno stanje ima na život građana i pravnih lica (na društvo uopšte) i posle svega preduzimaju mere na koje su ovlašćeni ili predlažu Vladi donošenje propisa i drugih mera na koje je Vlada ovlašćena (član 13). Međuzavisnost je očigledna: iz praćenja stanja može izniknuti ne samo donošenje podzakonskog propisa Vlade (najčešće uredbe, ako za to budu postojali osnovi), već i promena zakonodavnog stanja u nekoj oblasti, na predlog Vlade, po prethodnom nacrtu koji sačini organ državne uprave (što je već posao državne uprave koji ulazi u oblikovanje politike Vlade).
Kao izvršni poslovi organa državne uprave definisani su donošenje podzakonskih opštih akata, rešavanje u upravnim stvarima, vođenje evidencija, izdavanje uverenja i preduzimanje upravnih radnji (član 14. stav 1). Propise mogu donositi samo ministarstva i posebne organizacije, ne i organi uprave u sastavu ministarstva (član 14. stav 2. u vezi sa članom 33. stavom 2). Propisi ministarstava i posebnih organizacija jesu opšti pravni akti koji imaju eksterno važenje i mogu da se donose jedino radi izvršavanja zakona ili nekog drugog opšteg akta Narodne skupštine ili Vlade. Za razliku od Vlade, koja može donositi i tzv. spontane ili generalne uredbe (u okviru zakona i za izvršavanje zakona ali i bez izričitog uporišta u zakonu), ministarstvo i posebna organizacija mogu doneti propis samo ako su na to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (član 16. stav 1). Posredi je pravilo višestrukog značaja: njime se najpre štite ljudska prava i slobode od uzurpacije od strane uprave, čuva se jedinstvo izvršne funkcije vlasti i potvrđuje načelo podele vlasti, prema kome pravo na izvorno uređivanje društvenih odnosa pripada isključivo Narodnoj skupštini. Propisi koje donose ministarstva i posebne organizacije jesu pravilnici, naredbe i uputstva i dostupni su svima, jer se objavljuju u «Službenom glasniku Republike Srbije» (član 15). U izvršne poslove ulazi i pravo organa državne uprave da rešavaju u upravnim stvarima i donose upravne akte (član 17. stav 1). U tom domenu je i instancioni nadzor – rešavanje o žalbama na upravne akte organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja i rešavanje o vanrednim pravnim sredstvima (član 17. stav 2).
Upravni nadzor je uređen na bitno drukčiji način nego u važećem zakonu. Važeći Zakon o državnoj upravi predviđa tri oblika upravnog nadzora: nadzor nad zakonitosti akata, nadzor nad zakonitosti rada i inspekcijski nadzor. Nadzor nad zakonitosti akata nije ništa drugo do instancioni nadzor nad upravnim aktima, a pravila o nadzoru nad zakonitosti rada izazvale su velike nedoumice u praksi. Prema važećem zakonu, nadzirani subjekti su preduzeća, ustanove i druge organizacije, ali se bliže ne određuje o kojim preduzećima, ustanovama ili drugim organizacijama je reč; ovlašćenja u nadzoru nad zakonitosti rada jesu neautoritativna, čime je nadzor lišen osnovnog atributa upravnog nadzora – autoritativnosti, koja se ogleda u primeni upravnih ovlašćenja radi obezbeđenja zakonitosti rada nadziranih subjekata.
Zbog svega toga, ovim zakonom je, u okviru poslova državne uprave, predviđen jedino inspekcijski nadzor kao oblik upravnog nadzora. Inspekcijskim nadzorom organi državne uprave ispituju sprovođenje zakona, drugih propisa i opštih akata neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizičkih i pravnih lica i preduzimaju mere na koje su ovlašćeni (član 18. stav 1). Inspekcijski nadzor kao, uostalom, i upravna inspekcija, uređuje se posebnim zakonom (član 18. stav 2. i član 47. stav 3).
Organi državne uprave obezbeđuju vršenje javnih službi. Staraju se o tome da se rad javnih službi (kod nas su to javna preduzeća, ustanove i druge organizacije određene zakonom) odvija prema zakonu (član 19. stav 1). Ovlašćenja organa državne uprave ovde su šira od vršenja nekih od osnivačkih prava države i protežu se i na nadzor nad stručnim radom ustanova a određuju se zakonom (član 19. stav 2). Ovde je uloga organa državne uprave primerena savremenim shvatanjima socijalne uloge države i državne uprave, prema kojima vršenje upravnih delatnosti podrazumeva vršenje javnih usluga čiji je cilj da obezbede uslove neophodne za razvoj i napredak društva u oblastima obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene zaštite, naučnih istraživanja, privrednog razvoja itd.
Naglašava se i značaj onih poslova državne uprave kojima se usmerava razvoj u pojedinim oblastima društvenog života, pri čemu su organi državne uprave vezani politikom Vlade, koja je jedina ovlašćena da utvrdi strategiju razvoja (član 20). Na kraju su «ostali stručni poslovi» državne uprave. Oni su ciljno određeni prema merilu razvoja oblasti iz delokruga organa državne uprave (član 21) a nazvani su «ostalim», «preostalim», da bi se naglasilo da se različiti stručni poslovi odvijaju i unutar oblikovanja politike Vlade, praćenja stanja, donošenja propisa, razvojnih poslova itd.
Nemaju sve vrste organa državne uprave ista ovlašćenja. Organ uprave u sastavu ministarstva ne može donositi propise (član 14. stav 2). Propise, pa i u pitanjima iz delokruga organa u sastavu, donosi samo ministar (član 33. stav 2). Stoga se u ovom zakonu pojam «organi državne uprave« koristi samo u onim slučajevima kada se pojedina odredba ili (ovlašćenje) odnosi na sve organe: i ministarstva i posebne organizacije i organe uprave u sastavu ministarstva. Kad to nije slučaj, posebno se izdvajaju i u normi označavaju ministarstva i posebne organizacije (recimo, kod podnošenja izveštaja o radu Vladi i sačinjavanja godišnjeg programa rada ( član 64, pripreme opštih akata ( član 66, odnosa sa Narodnom skupštinom i predsednikom Republike ( član 69. stav 1. itd.). Metod nije posledica samo pravnotehničkih zahteva, već izvire i iz potrebe da se unutar koncepta državne uprave jasno razdvoje rutinski (pre svega izvršni) poslovi od kreativno-političkih (što se na primeru odnosa ministarstva i organa u sastavu najbolje vidi). S druge strane, u ovom zakonu postoje slučajevi i kad se iz kompozicije organa državne uprave izdvaja samo ministarstvo. Samo ministarstvo je nadležno za nadzor nad propisima imalaca javnih ovlašćenja (član 58), nad propisima autonomnih pokrajina donesenim u njihovom izvornom delokrugu (član 72) i nad izvršenjem opštih akata autonomnih pokrajina donetih u njihovom izvornom delokrugu (član 73), itd. Razlog je u tome što nadzor nad zakonitosti propisa zalazi u kreativno-politički prostor nadziranih subjekata i usled toga mora da počiva na visokom stepenu političke legitimnosti.
Uređenje organa državne uprave (čl. 22-45)
Državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (član 1. stav 2). Norma proizlazi iz Ustava.
Prema Ustavu, poslove državne uprave vrše ministarstva (član 94. stav 1). Organi uprave u sastavu ministarstava obrazuju se za vršenje samo određenih poslova državne uprave, a posebne organizacije za vršenje stručnih poslova (član 94. stav 3. Ustava). Ministarstva su jedina samostalna u svojim nadležnostima (član 94. stav 3. Ustava). Pitanje samostalnosti preostala dva organizaciona oblika (organa uprave u sastavu ministarstva i posebnih organizacija) Ustav ne dotiče. Nepreciznost ustavnih odredaba ne skriva očigledno postojanje suštinskih razlika između poslova koje vrše ministarstva i poslova koje vrše posebne organizacije, kao i u njihovom položaju.
Ovaj zakon nastoji da odredi uslove za obrazovanje organa uprave u sastavu ministarstava i posebnih organizacija i stvori pretpostavke za racionalnu organizaciju državne uprave. Stvara se i normativni okvir za funkcionisanje državne uprave na novim osnovama.
Ministarstva se obrazuju za vršenje poslova državne uprave u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti (član 22). Ministarstva su zasnovana na monokratskom i hijerarhijskom principu. Ministarstvom rukovodi ministar. To znači da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja kao pojedinačne akte iz nadležnosti ministarstva i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva (član 23. stav 2). Ministar je odgovoran Vladi i Narodnoj skupštini za rad ministarstva i stanje u svim oblastima iz delokruga ministarstva (član 23. stav 3).
Po uzoru na evropska zakonodavstva predviđena je funkcija državnog sekretara umesto zamenika ministra (član 24). Ministarstvo, najpre, može da ima jednog ili više (nije obavezno da ima nijednog) državnih sekretara (član 24. stav 1). Državni sekretari pomažu ministru u vršenju njegove dužnosti, u okviru ovlašćenja koja na njih prenese ministar (član 24. stav 2. rečenica prva), a jedan od njih (kad ih ima više) koga ministar pismeno na to ovlasti zamenjuje ministra u slučaju odsutnosti ili sprečenosti (član 24. stav. 3). Ministar ne može ovlastiti državnog sekretara za donošenje propisa, niti za glasanje na sednicama Vlade (član 24. stav 2. rečenica druga). Državnog sekretara postavlja Vlada na predlog ministra, a njegova dužnost prestaje s prestankom dužnosti ministra (član 24. stav 4). Vezivanje sudbine državnog sekretara za sudbinu ministra državnog sekretara čini zavisnim od političkih promena u Vladi, zbog čega je državni sekretar, po ovom zakonu, jedini politički funkcioner u državnoj upravi koga postavlja Vlada. Državni sekretar podleže istim pravilima o nespojivosti i sukobu interesa kao član Vlade, uz dopunu: državni sekretar ne može istovremeno biti i narodni poslanik (član 24. stav 5). Dopunom se doslednije nego kod članova Vlade insistira na personalnoj odvojenosti između zakonodavne i izvršne vlasti. Članovi Vlade, naime, mogu istovremeno biti i narodni poslanici, jer Ustav to izričito dopušta (član 91. stav 2. Ustava).
Ministarstvo ima pomoćnike ministra, koji su odgovorni ministru. Pomoćnik ministra rukovodi zaokruženom oblasti rada ministarstva za koju se obrazuje sektor (član 25. stav 2). Postavlja ga Vlada na pet godina, na predlog ministra, prema zakonu koji uređuje položaj državnih službenika (član 25. stav 3). Pomoćnik ministra nema, dakle, položaj funkcionera, već državnog službenika, on nije političar. Zato je već ovim zakonom nagovešteno da se pomoćnik ministra postavlja po posebno sprovedenom konkursnom postupku (koji će biti predmet Zakona o državnim službenicima). Isto važi i za sekretara ministarstva koji, pored ostalog, pomaže ministru u rukovođenju stručnim radom ministarstva vezanim za upravljanje kadrovskim, finansijskim, informatičkim i drugim pitanjima (član 26).
Uvodi se jasna podela između političkih funkcija i upravnih položaja koje zauzimaju državni službenici u ministarstvima, u skladu s uporednopravnim rešenjima i zahtevima stvaranja profesionalne uprave.
Ministar može imati najviše tri posebna savetnika (član 27. stav 1). Posebni savetnici predstavljaju deo političke strukture ministarstva, nisu deo upravnog aparata, ne zasnivaju radni odnos u ministarstvu i vezani su za mandat ministra. Sa njima se zaključuje ugovor kojim se regulišu njihova prava i obaveze, a naknada za rad pripada im prema merilima koja posebnim aktom određuje Vlada. Broj posebnih savetnika u svakom ministarstvu određuje Vlada. Za razmatranje bitnih pitanja iz delokruga ministarstva, ministar može da obrazuje savet ministra, kao svoje savetodavno telo (član 28).
Mada i važeći zakon predviđa obrazovanje organa uprave u sastavu ministarstava, njihov položaj nije sasvim jasno određen. To je u praksi stvaralo brojne dileme, pre svega u vezi sa odnosom i podelom ovlašćenja između ministra i rukovodioca organa uprave u sastavu ministarstva. Sada su ustanovljena merila za obrazovanje organa uprave u sastavu ministarstva (član 29) i predviđene njihove vrste. Mogu se obrazovati kao uprave, inspektorati i direkcije (član 30. stav 1). Uprava se obrazuje za izvršne i s njima povezane inspekcijske i stručne poslove, inspektorat – za inspekcijske i s njima povezane stručne poslove, a direkcija za izvršne i s njima povezane stručne poslove koji se po pravilu odnose na oblast privrede (član 30. stav 2).
Organom u sastavu rukovodi direktor koga postavlja Vlada na pet godina, na predlog ministra, i koji ima položaj državnog službenika (član 31. st. 1. i 3). Direktor donosi upravne akte iz delokruga organa i odlučuje o pravima, dužnostima i odgovornostima zaposlenih (član 31. stav 2). Za svoj rad i rad organa u sastavu odgovoran je ministru (član 31. stav 1). Ako to priroda i obim poslova zahtevaju, direktor organa u sastavu može imati jednog ili više pomoćnika (član 32. stav 1). Pomoćnik direktora rukovodi poslovima u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti rada organa u sastavu i za svoj rad odgovara direktoru i ministru (član 32. stav 2). On ima položaj državnog službenika koga postavlja Vlada na predlog ministra (član 32. stav 3).
Poslove iz svoga delokruga organ u sastavu vrši samostalno (član 33. stav 1), ali ministar ipak usmera njegov rad i donosi propise iz njegovog delokruga (član 33. stav 2). Pored toga, ministar predstavlja organ u sastavu pred Vladom i Narodnom skupštinom. Odnos između ministarstva i organa u sastavu posredno se uređuje i čitavim nizom odredaba ovog zakona u kojima se, u posebnim slučajevima, čini razlika između ovlašćenja ministarstva i organa u sastavu (samo ministarstvo priprema opšte akte ( član 66, ostvaruje odnose sa Narodnom skupštinom i predsednikom Republike ( član 69. stav 1, nadzire izvršavanje opštih akata autonomne pokrajine donetih u pitanjima iz njenog izvornog delokruga ( član 73, itd.).
Navedenim rešenjima se, s jedne strane, omogućuje samostalnost organa u sastavu u operativnim poslovima za koje je obrazovan, a s druge strane – stvaraju pretpostavke za ostvarivanje nadležnosti ministarstva u oblastima iz njegovog delokruga, pre svega u odnosu na oblikovanje i sprovođenje politike Vlade. Uz to, pravila su značajna i sa stanovišta odgovornosti ministra za stanje u oblastima iz delokruga ministarstva.
Položaj posebnih organizacija uređen je bitno drukčije nego u važećem zakonu. Merila za njihovo obrazovanje jesu da su u pitanju stručni i s njima povezani izvršni poslovi i da je priroda poslova takva da zahteva poseban stepen samostalnosti, veći od samostalnosti koje u ministarstvu uživa organ uprave u sastavu ministarstva (član 34). Posredi su razlozi koji bi trebalo da predstavljaju merila koja opravdavaju osnivanje posebnog organa državne uprave. Dakle, dok se organi uprave u sastavu ministarstava obrazuju za operativne poslove u oblastima iz delokruga ministarstva koji zahtevaju određenu samostalnost u radu, ali uz usmerenja i konstantan nadzor ministarstva (član 49. u vezi sa članom 51), posebne organizacije se obrazuju za određene poslove koji zahtevaju veći stepen samostalnosti u odnosu na ministarstva, ali i organ uprave u sastavu ministarstva.
Posebna organizacija obrazuje se ili kao sekretarijat ili kao zavod (član 35. stav 1). Pored sekretarijata i zavoda, mogu se obrazovati i druge posebne organizacije ( član 35. stav 1 (npr. agencije, itd.). Sekretarijat se obrazuje za poslove koji su od zajedničkog interesa za sve organe državne uprave, a zavod za poslove koji zahtevaju primenu posebnih stručnih metoda (član 35. stav 1).
Posebnom organizacijom rukovodi direktor. Direktor ima položaj državnog službenika koga postavlja Vlada na predlog predsednika Vlade (član 36). U posebnoj organizaciji može postojati (ali ne mora) i zamenik direktora, koji zamenjuje direktora za vreme odsutnosti ili sprečenosti, uz ograničenje da ne može da donosi propise; zamenik direktora ima položaj državnog službenika (član 37). Direktor ima i jednog ili više pomoćnika koji rukovode zaokruženom oblasti rada za koju se obrazuje sektor i koji imaju položaj državnih službenika (član 38).
Uređena je i dekoncentracija državne uprave. Sastoji se od obrazovanja upravnih okruga u kojima se vrše određeni, zakonom navedeni (dakle ne svi) poslovi iz delokruga organa državne uprave, izvan sedišta organa. Organ državne uprave nije dužan da u upravnom okrugu vrši bilo koji od mogućih poslova državne uprave. On slobodno odlučuje (aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta) da li će i koje poslove državne uprave vršiti na području upravnog okruga, zavisno od potreba za dekoncentracijom i razloga racionalnosti i efikasnosti rada; ako se za to odluči, obrazuje svoju okružnu područnu jedinicu, aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta (član 39. stav 3), kojim određuje i poslove državne uprave koje vrši u upravnom okrugu i broj zaposlenih u okružnoj područnoj jedinici. Upravni okrug, stoga, jeste zbir različitih poslova državne uprave koje vrše različiti organi državne uprave na jednoj teritoriji. Broj upravnih okruga i njihova područja i sedišta uređuje Vlada uredbom (član 40. stav 1). Time je zadržan koncept okruga sadržan u važećem zakonu, što su nalagala ustavna ograničenja vezana za organizaciju državne uprave. Budući da upravni okrug ne može imati status organa državne uprave, ne može imati ni sopstvene nadležnosti iz domena poslova državne uprave. Inače, organi državne uprave mogu da u upravnom okrugu rešavaju u upravnim stvarima u prvom ili drugom stepenu, da nadziru rad imalaca javnih ovlašćenja i da vrše inspekcijski nadzor (član 39. stav 2). Mogu da ne vrše nijedan od tih poslova, samo jedan, više njih ili sve. Iako je zadržan koncept okruga, ostavljena je mogućnost obrazovanja područnih jedinica i za teritoriju jedne ili više opština, grada ili autonomne pokrajine, na osnovu ovlašćenja sadržanog u uredbi Vlade (član 40. stav 3).
U upravnom okrugu postoji stručna služba zadužena za zajedničke poslove za potrebe područnih jedinica organa državne uprave, na koju se primenjuju propisi o državnoj upravi (član 42). Prema važećim propisima, zajedničke poslove za potrebe područnih jedinica u okrugu vrše zaposleni koji pripadaju Upravi za zajedničke poslove republičkih organa. Praktično, to znači da načelnik okruga danas ne odlučuje ni o prijemu u radni odnos zaposlenih u toj službi, niti oni njemu odgovaraju za rad. Otuda je predviđeno postojanje stručne službe u upravnom okrugu. Načelnik upravnog okruga usklađuje rad područnih jedinica organa državne uprave, omogućuje uslove za njihov rad i prati izvršavanje planova njihovog rada, rukovodi stručnom službom upravnog okruga i odlučuje o pravima, dužnostima i odgovornostima zaposlenih u stručnoj službi (član 41. stav 2. i član 42. stav 2). Načelnika postavlja Vlada na predlog ministra nadležnog za poslove uprave i on ima položaj državnog službenika (član 41. stav 3).
Ministarstvo nadležno za poslove uprave nadzire svrsishodnost rada stručne službe upravnog okruga, prati osposobljenost zaposlenih u službi i izdaje joj instrukcije (član 42. stav 3).
Radi usklađivanja rada organa državne uprave i lokalne samouprave na području upravnog okruga predviđeno je postojanje Saveta upravnog okruga (član 43. stav 1). Savet čine načelnik upravnog okruga, predsednici opština i gradonačelnici gradova sa područja upravnog okruga (član 43. stav 2). Predloge Saveta načelnik upravnog okruga prosleđuje ministru nadležnom za poslove uprave i rukovodiocima organa državne uprave koji vrše poslove državne uprave na području upravnog okruga (dakle, i na teritoriji užoj od upravnog okruga).
Vlada uređuje načela za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u organima državne uprave, a akte o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji donose: ministar – za ministarstvo i organ uprave u njegovom sastavu, direktor posebne organizacije – za posebnu organizaciju i načelnik upravnog okruga – za stručnu službu upravnog okruga (član 44). U domen unutrašnjeg uređenja organa državne uprave ulazi i ovlašćenje rukovodioca organa državne uprave da izdaje direktive kojima određuje način rada i postupanja zaposlenih u organu državne uprave (član 45). Posredi su interni opšti akti čija se primena prostire samo na konkretan organ državne uprave.
Unutrašnji nadzor (čl. 46-51)
Rad organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja u poverenim poslovima državne uprave podleže različitim oblicima nadzora. Jedan od njih jeste i unutrašnji (interni) nadzor, koji jedni organi državne uprave vrše nad drugim, kao i organi državne uprave nad imaocima javnih ovlašćenja. Svrha nadzora jeste da se ostvari nadzor nad upravnim poslovima, nad njihovim vršenjem. Otuda nadzoru podležu kako izvorni vršioci poslova državne uprave (organi državne uprave), tako i posredni vršioci poslova državne uprave, oni kojima je vršenje tih poslova zakonom povereno (imaoci javnih ovlašćenja). Nadzire se, prema tome, uprava kao delatnost (nezavisno od toga ko je vrši): zato nadzor nosi naziv «unutrašnji». Cilj nadzora jeste da se u radu uprave osiguraju zakonitost, pravilnost, delotvornost i funkcionalna optimalnost. Kad se stvar sagleda samo sa stanovišta organa državne uprave, u unutrašnjem nadzoru se uprava pojavljuje u ulozi i nadzornog i nadziranog subjekta.
Zakon predviđa više oblika unutrašnjeg nadzora, od kojih uređuje samo jedan, tj. nadzor nad radom organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja (član 46. stav 2). Drugi oblici unutrašnjeg nadzora (posebno inspekcijski nadzor preko upravne inspekcije) uređuju se posebnim zakonom (član 46. st. 2. i 3).
Predmet nadzora nad radom jesu zakonitost i svrsishodnost (član 47. stav 1). Nadzorom nad zakonitosti rada ispituje se da li se organ državne uprave, odnosno imalac javnih ovlašćenja pridržava zakona, drugih propisa i opštih akata, a nadzorom nad svrsishodnosti – da li radi delotvorno i ekonomično i da li je svrhovito organizovao poslove (član 47. stav 2). U nadzoru nad radom nadzorni organ ima višestruka ovlašćenja. Može da zahteva izveštaje i podatke o radu, da raspravi stanje izvršavanja poslova, upozori na nepravilnosti i odredi mere i rok za njihovo otklanjanje, izda instrukcije, neposredno izvrši neki posao, kao i da Vladi predloži preduzimanje mera na koje je ovlašćena (član 48. stav 1).
Kada su u pitanju organi državne uprave, nadzoru nad radom podležu organi uprave u sastavu ministarstava, a u određenim slučajevima i posebne organizacije. U oba slučaja subjekti nadzora su ministarstva, a objekti nadzora organi uprave u sastavu i posebne organizacije. Otuda je izričito određeno da jedno ministarstvo ne može vršiti nadzor nad radom drugog ministarstva (član 47. stav 3). Zabrana se odnosi samo na nadzor nad radom, kao na poseban oblik unutrašnjeg nadzora, i ne prostire se na druge oblike unutrašnjeg nadzora (recimo na nadzor preko upravne ili budžetske inspekcije) koji nisu uređeni ovim zakonom.
Praktično, to znači da ministarstva vrše nadzor nad radom organa u sastavu, posebnih organizacija (u određenim slučajevima) i imalaca javnih ovlašćenja, a posebne organizacije i organi u sastavu vrše nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja (kad povereni poslovi državne uprave ulaze u delokrug organa u sastavu). Opšta ovlašćenja ministarstava, organa državne uprave i posebnih organizacija u vršenju nadzora nad radom propisana su ovim zakonom (član 48). Sva opšta ovlašćenja ima ministarstvo u vršenju nadzora nad rad organa u svom sastavu (član 50. stav 2. u vezi sa članom 48). Pored toga, ovlašćenja u nadzoru nad radom ovim zakonom u jednom slučaju se proširuju (kod nadzora nad radom imalaca javnih ovlašćenja – čl. 57. i 58), a u drugom slučaju sužavaju (kad ministarstvo vrši nadzor nad radom posebne organizacije ( član 51). Podrazumeva se da organ u sastavu samostalno vrši nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja kojima su povereni poslovi iz njegovog delokruga (član 46. stav 1. u vezi sa članom 47. stavom 1).
Novina je i to da zakonom može biti određeno ministarstvo koje nadzire rad posebne organizacije (član 51. stav 1). Do sada, ministarstva nisu imala nikakvih ovlašćenja prema posebnim organizacijama, premda je jedan broj posebnih organizacija obrazovan za poslove koji ulaze u upravne oblasti iz delokruga pojedinih ministarstava (npr. Agencija za reciklažu, Republički geodetski zavod i sl.). Praktično, ministar koji je odgovoran za stanje u određenoj oblasti danas nema nikakvih ingerencija u odnosu na jedan broj poslova državne uprave unutar te oblasti. Ustavna odredba prema kojoj Vlada nadzire rad ministarstava i posebnih organizacija nalagala je da se ovim zakonom ovlašćenja ministarstva u nadzoru nad radom posebne organizacije znatno ograniče. Ministarstvo ima pravo da zahteva izveštaje i podatke o radu posebne organizacije, izdaje joj instrukcije i upozori na uočene nepravilnosti, kao i da predloži Vladi da preduzme mere na koje je ovlašćena (član 51. stav 2).
Posebne odredbe o imaocima javnih ovlašćenja (čl. 52-58)
Imaoci javnih ovlašćenja jesu nedržavni subjekti koji se bave poslovima koji nisu upravne prirode, uz koje im je zakonom povereno i vršenje pojedinih poslova državne uprave, da bi bio ostvarivan javni interes. Posredi je situacija u kojoj poslove državne uprave ne vrši državni organ (organ državne uprave). Princip dominacije funkcionalnog merila (poslova državne uprave) nad organizacionim oblikom (poslove državne uprave vrše nedržavni subjekti) nalagao je postavljanje dva osnovna pravila o radu imalaca javnih ovlašćenja. Prvog, prema kome imaoci javnih ovlašćenja, u poverenim poslovima državne uprave, imaju jednaka prava i dužnosti kao organi državne uprave koji te poslove vrše neposredno (član 52. stav 1). Drugog: budući da su posredi poslovi države, državne vlasti, koji se poveravaju nedržavnim subjektima, Vlada i organi državne uprave, kao jedini izvorni nosioci vlasti i upravnih poslova, i posle poveravanja zadržavaju odgovornost za izvršavanje poverenih poslova (član 52. stav 2). U tom zadržavanju odgovornosti nalazi se i pravni osnov njihovih nadzornih ovlašćenja nad imaocima javnih ovlašćenja.
Organ državne uprave koji nadzire rad imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave određuje se zakonom (član 56. stav 1). Moguće je da više organa državne uprave nadzire rad imaoca javnih ovlašćenja, zavisno od toga u čiji delokrug ulaze povereni poslovi državne uprave. Tako je moguće da kod istog imaoca javnih ovlašćenja jedan povereni posao nadzire ministarstvo (ako je povereni posao državne uprave u njegovom delokrugu), da drugi povereni posao nadzire organ u sastavu ministarstva (ako je povereni posao državne uprave u njegovom delokrugu), treći povereni posao da nadzire neko sasvim drugo ministarstvo, itd. Nadzorni organ državne uprave pri tome ima sva ovlašćenja predviđena odredbama ovog zakona koja ima jedan organ državne uprave kad vrši nadzor nad radom drugog organa državne uprave (član 56. stav 2), ali i još neka (čl. 57. i 58). Pravilo je da nadzorni organ državne uprave u nadzoru nad radom imaoca javnih ovlašćenja, prema opštim odredbama o nadzoru nad radom, po sopstvenoj oceni preuzima da neposredno izvrši određeni posao ako zaključi da se na drugi način ne može izvršiti zakon. Međutim, kad je posredi nadzor nad radom imalaca javnih ovlašćenja, nadzorni organ je dužan (dakle, nema pravo procene) da sam preduzme neki posao i izvrši ga ako bi usled propuštanja izvršenja mogle nastupiti štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, privredu, životnu sredinu ili imovinu veće vrednosti (član 57. stav 1). Ovde se ima u vidu konkretan povereni posao. A ako i pored višestrukih upozorenja imalac javnih ovlašćenja ne vrši poverene poslove državne uprave ili ih ne vrši pravilno ili blagovremeno, nadzorni organ državne uprave preuzima izvršenje poverenog posla, ali najduže na 120 dana (član 57. stav 2). Znači, u nadzoru nad radom imalaca javnih ovlašćenja u vršenju poverenih poslova državne uprave, nadzorni organ državne uprave pored svih opštih ovlašćenja (sadržanih u članu 56. stavu 2) koja vrši po sopstvenoj proceni, ima i dva posebna ovlašćenja, koja se sastoje od obaveze preuzimanja konkretnog posla (član 57. stav 1) i preuzimanja celog poverenog posla (član 57. stav 1). Podrazumeva se da nadzorni organ pri tome može predložiti Vladi da pokrene postupak oduzimanja poverenih poslova, koji se praktično sastoji od izmene zakona.
Nadzor nad zakonitosti rada imalaca javnih ovlašćenja podrazumeva i nadzor nad zakonitosti propisa čije im je donošenje povereno. Imaoci javnih ovlašćenja dužni su da o ustavnosti i zakonitosti takvog propisa pribave mišljenje nadležnog ministarstva; ako ministarstvo smatra da propis nije u skladu sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom, upozoriće na to imaoca javnih ovlašćenja i predložiti mu odgovarajuća rešenja kako da propis uskladi sa pravnim poretkom (član 58. stav 1). Ako i mimo toga propis bude donet, ako se imalac javnog ovlašćenja ogluši o predlog ministarstva, ono je dužno da Vladi predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja tog propisa i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata, kao i pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa (član 58. stav 2). Rešenje Vlade o obustavi od izvršenja propisa stupa na snagu danom objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije» i prestaje da važi ako Vlada u roku od 15 dana ne pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa (član 58. stav 3). Kao što se vidi, nadzor ovde uvek vrši ministarstvo. Naime, nadzor nad zakonitosti propisa zalazi u kreativno-politički prostor nadziranih subjekata, pa mora da počiva na visokom stepenu političke legitimnosti, koji unutar sistema organa državne uprave imaju samo ministarstva.
Ovim zakonom predviđena su i izvesna ograničenja pri poveravanju poslova državne uprave. Poslovi učestvovanja u oblikovanju politike Vlade ne mogu nikom da se povere, dok inspekcijski nadzor može biti poveren jedino organima autonomne pokrajine i lokalne samouprave (član 55).
Sukob nadležnosti, rešavanje o žalbi, izuzeće (čl. 59-61)
Sukob nadležnosti između organa državne uprave, između organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja i između samih imalaca javnih ovlašćenja rešava Vlada (član 59. stav 1). Rešavanje sukoba nadležnosti između područnih jedinica organa državne uprave u nadležnosti je rukovodioca organa državne uprave (član 59. stav 2).
Ustavom je propisano da se protiv rešenja i drugih pojedinačnih akata sudskih, upravnih i drugih državnih organa, kao i protiv takvih akata organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, donesenih u prvom stepenu, može izjaviti žalba nadležnom organu i da se zakonom izuzetno, u određenim slučajevima, može isključiti žalba ako je zaštita prava i zakonitosti obezbeđena na drugi način (član 124. st. 1. i 2. Ustava). Saglasno tome koncipirane su i odredbe ovog zakona kojima se uređuje nadležnost za rešavanje o žalbi na prvostepeno rešenje doneseno u upravnom postupku (član 60).
O žalbi na prvostepeno rešenje područne jedinice organa državne uprave rešava ministar, odnosno direktor organa uprave u sastavu ministarstva u upravnim stvarima iz delokruga organa u sastavu, odnosno direktor posebne organizacije ako je upravna stvar u delokrugu posebne organizacije (član 60. stav 1). O žalbi na prvostepeno rešenje koje je doneo organ uprave u sastavu ministarstva rešava ministar (član 60. stav 2). Protiv prvostepenog rešenja ministarstva odnosno posebne organizacije žalba se može podneti samo kad je to zakonom izričito predviđeno, a o žalbi rešava Vlada (član 60. stav 3).
Kada je rešavanje u upravnim stvarima u prvom stepenu povereno imaocima javnih ovlašćenja, o žalbi rešava ministar, odnosno direktor posebne organizacije, a ako je u ministarstvu obrazovan organ uprave u sastavu ministarstva i upravna stvar je u njegovom delokrugu, o žalbi rešava direktor organa u sastavu (član 60. stav 4).
O izuzeću službenog lica u ministarstvu rešava ministar, a u organu u sastavu i posebnoj organizaciji – direktor (organa u sastavu odnosno posebne organizacije); o izuzeću direktora organa u sastavu ministarstva rešava ministar, a o izuzeću ministra i direktora posebne organizacije rešava Vlada (član 61. st 1. i 2). O izuzeću službenog lica u organu imaoca javnih ovlašćenja rešava rukovodilac njegovog nadležnog organa (član 61. stav 3).
Odnos organa državne uprave i drugih organa (čl. 62-76)
Odnosi organa uprave sa drugim državnim organima uslovljeni su sistemom podele vlasti i pravilima koja iz toga proizlaze. S druge strane, kada je reč o odnosima sa Vladom, odlučna činjenica jeste jedinstveno ostvarivanje izvršne vlasti u državi.
Organi državne uprave dužni su da se pridržavaju usmerenja Vlade, kojima ona usmerava sprovođenje politike i izvršavanje zakona i drugih opštih akata od strane organa državne uprave i usklađuje njihov rad (član 62. stav 1). Posredi je sintetička uloga Vlade kojom se izvršna vlast harmonizuje u jedinstven sistem. Vlada je ovlašćena i da ministarstvima i posebnim organizacijama odredi rokove za donošenje propisa ako nisu određeni zakonom ili opštim aktom Vlade, praktično da utiče na efikasnost njihove normativne delatnosti, time i na blagovremeno izvršavanje zakona i drugih opštih akata (član 62. stav 1). Ovo poslednje ovlašćenje je bitno i zbog Zakonom o Vladi predviđene mogućnosti da Vlada sama, pod određenim uslovima, donese propis koji je u delokrugu ministarstva ili posebne organizacije ako ga oni ne donesu. Potom, Vlada može organima državne uprave naložiti da prouče određeno pitanje ili da izvrše određeni posao i da o tome pripreme poseban izveštaj (član 62. stav 3), što takođe ulazi u domen usmeravajućih ovlašćenja Vlade. Forma akata kojima Vlada usmerava rad organa državne uprave jeste zaključak, koji je interne prirode. Organi državne uprave mogu tražiti da Vlada zauzme stavove o pitanjima značajnim za izvršavanje zakona (član 62. stav 2). Forma akata Vlade je opet zaključak.
Radi usmeravanja pojedinih poslova u oblastima iz delokruga više organa državne uprave Vlada može da osnuje koordinaciono telo (član 63). Ministarstva i posebne organizacije dužni su da svake godine sačine plan rada i da ga dostave Vladi, da bi potom bio sačinjen godišnji plan rada Vlade (član 64. stav 1). Plan rada organa u sastavu deo je plana rada ministarstva. Najmanje jednom godišnje ministarstva i posebne organizacije dužni su da podnesu Vladi izveštaj o svome radu, izvršavanju zakona i drugih opštih akata, ali i zaključaka Vlade kojima se usmerava njihov rad – izveštaj o radu organa u sastavu deo je izveštaja o radu ministarstva (član 64. stav 2). Razrada pravila o sačinjavanju plana rada i podnošenja izveštaja prepuštena je poslovniku Vlade (član 64. stav 3).
Organi državne uprave dužni su da međusobno sarađuju u zajedničkim pitanjima, da jedni drugima daju obaveštenja i podatke koji su im potrebni za rad i da osnivaju zajednička radna tela za poslove koji zahtevaju učešće više njih (član 65. st. 1. i 2). Dužnost saradnje, istina, između ministarstava i posebnih organizacija postoji i u pripremi propisa, kroz pribavljanje mišljenja drugih ministarstava i posebnih organizacija, što se bliže uređuje poslovnikom Vlade (član 66). Organi u sastavu ne učestvuju u oblikovanju politike Vlade (član 12. stav 2), pa ne mogu neposredno davati svoja mišljenja ministarstvima i posebnim organizacijama (čine to preko ministarstva). Ako jedan posao ulazi u delokrug dva ili više organa državne uprave, njime upravlja onaj u čijem je delokrugu pretežni deo posla (član 67). O svim spornim pitanjima koja nastanu u okviru saradnje organa državne uprave odlučuje Vlada (član 68).
Zbog načela podele vlasti, odnosi ministarstva i posebnih organizacija sa Narodnom skupštinom i predsednikom Republike zasnivaju se na pravima i obavezama utvrđenim Ustavom, zakonom i drugim opštim aktima (član 69. stav 1). Organi u sastavu te odnose ostvaruju preko ministarstva i Vlade. Organi državne uprave (i organi u sastavu) dužni su da Narodnoj skupštini i predsedniku Republike proslede preko Vlade obaveštenja, objašnjenja i podatke koji su im neophodni za rad (član 69. stav 2). Obaveza je posledica neminovnosti saradnje, ali je i pretpostavka za ostvarivanje nadležnosti predsednika Republike i Narodne skupštine. Tim pre što su prema Ustavu ministarstva dužna da primenjuju opšte akte predsednika Republike (član 94. stav 2. Ustava).
Organi državne uprave sarađuju sa organima autonomne pokrajine u ostvarivanju prava i dužnosti utvrđenih Ustavom i zakonom. S druge strane, oni vrše i nadzor nad zakonitosti rada organa autonomne pokrajine. Kad nadležno ministarstvo smatra da opšti akt organa autonomne pokrajine donet u izvornom delokrugu autonomne pokrajine nije u skladu sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom, dužno je da predloži Vladi da taj opšti akt obustavi od izvršenja i pokrene postupak pred Ustavnim sudom (član 72. st. 1. i 2). Ako pokrajinski organ ne izvršava opšti akt pokrajine (takođe donesen u izvornom delokrugu autonomne pokrajine) ( nadležno ministarstvo upozoriće ga na to, a može preduzeti i druge mere, pa čak i neposredno preuzeti izvršavanje opšteg akta, ali najduže na 120 dana (član 73). Posredi su ovlašćenja koja pripadaju samo ministarstvima, ne i posebnim organizacijama ili organima u sastavu ( jer se nadzor odnosi na izvorni delokrug autonomne pokrajine. Kad su u pitanju poslovi državne uprave koji su povereni organima autonomne pokrajine, organi državne uprave imaju nad njima pravo nadzora (nadzora nad radom) sa istim ovlašćenjima kao i prema drugim imaocima javnih ovlašćenja (član 74). Kao kontrateža, predviđeno je pravo organa autonomne pokrajine (određenog opštim aktom autonomne pokrajine) da zahteva sudsku zaštitu od pojedinačnih akata ili radnji organa državne uprave, ako smatra da se njima krše Ustavom i zakonom zajemčena prava autonomne pokrajine (član 75).
Odnosi organa državne uprave i organa lokalne samouprave u poslovima iz njihovog izvornog delokruga zasnivaju se na pravima i dužnostima utvrđenim zakonom koji uređuje sistem lokalne samouprave (član 76. stav 1). Kod poverenih poslova državne uprave, organi državne uprave nadziru njihov rad sa svim ovlašćenjima koja imaju prema drugim imaocima javnih ovlašćenja (član 76. stav 2 ).
Javnost rada i odnosi sa građanima (čl. 77-84)
Javnost rada organa državne uprave zajemčena je Ustavom. Prema članu 10. Ustava, rad državnih organa dostupan je javnosti, a javnost u njihovom radu može se ograničiti ili isključiti samo u slučajevima koji se određuju zakonom. Saglasno ustavnim odredbama, ovim zakonom pridat je poseban značaj uređivanju javnosti rada organa državne uprave.
Organi državne uprave dužni su da obaveštavaju javnost o svom radu preko sredstava javnog informisanja ili na drugi prikladan način (član 77. stav 1). Zaposleni koji su ovlašćeni za pripremu odgovarajućih informacija i podataka odgovorni su za njihovu tačnost i blagovremenost (član 77. stav 2).
Javnost rada predviđena je i u postupku pripreme propisa, preko instituta obavezne javne rasprave o svim zakonima kojima se bitno menja pravni režim u određenoj oblasti ili uređuju pitanja za koja je javnost posebno zainteresovana (član 78). Za vršenje određenih poslova iz svoje nadležnosti organ državne uprave može organizovati rad u mestima van svog sedišta, ali i van sedišta upravnog okruga (upravni dani), a rukovodilac organa određuje vrstu poslova, mesto i vreme njihovog vršenja (član 79). Time se, u interesu građana, stvara mogućnost da se i poslovi koji se inače vrše u sedištu organa u određene dane izmeste radi lakšeg ostvarivanja prava građana.
Organi državne uprave dužni su da na primeren način obaveštavaju stranke o svom delokrugu, njihovim pravima i obavezama u postupku u kome ostvaruju prava i izvršavaju obaveze, o nadzornom organu državne uprave i načinu stupanja u kontakt s njime i o drugim pitanjima značajnim za javnost rada i odnose sa strankama (član 80). Dužni su i da na prikladan način omoguće građanima podnošenje pritužbi na svoj rad ili na nepravilan odnos zaposlenih: ako podnosilac pritužbe to zahteva, organ državne uprave dužan je da u roku od 15 dana odgovori na pritužbu, a najmanje jednom u 30 dana ima obavezu da razmatra pitanja obuhvaćena pritužbama (član 82). Obavezni su i da ostvare primeren odnos sa strankama i da stranke primaju u toku radnog vremena (član 83. stav 1). Raspored radnog vremena organa državne uprave određuje Vlada (član 83. stav 2).
Radi obaveštavanja građana o sedištima organa državne uprave, na zgradama u kojima su smešteni organi državne uprave moraju biti istaknuti naziv organa, grb i zastava Republike Srbije (član 84. stav 1). Na odgovarajućem mestu u zgradi ističe se i raspored prostorija organa državne uprave, a na ulazu u svaku službenu prostoriju i lična imena funkcionera, rukovodilaca i zaposlenih (član 84. stav 2).
Državni službenici (član 85)
Poslove državne uprave u organima državne uprave vrše državni službenici (član 85. stav 1). Položaj državnih službenika uređuje se posebnim zakonom (član 85. stav 4). Ovaj zakon dotiče se samo nekih pitanja koja su značajna za vršenje poslova državne uprave.
Državni službenik mora imati položen poseban ispit za rad u organima državne uprave, u skladu sa zakonom kojim se uređuje položaj državnih službenika (član 85. stav 2). Za vođenje upravnog postupka i za rešavanje u upravnom postupku može biti ovlašćen državni službenik koji ima najmanje višu školsku spremu odgovarajuće struke (član 85. stav 3). Važećim zakonom predviđen je ispit za rad u organima državne uprave, a on ujedno predstavlja i pripravnički ispit po okončanom pripravničkom stažu. Na polaganje tog ispita do sada su obavezivani i zaposleni u drugim državnim organima (npr. oni koji vrše poslove sudske uprave). Otuda je u ovom zakonu izostalo uređivanje ispita: to pitanje treba jedinstveno urediti, za sve državne službenike u državnim organima.
Kancelarijsko poslovanje i primena odredaba zakona na imaoce javnih ovlašćenja, organe autonomne pokrajine i lokalne samouprave (čl. 86. i 87)
Kancelarijsko poslovanje organa državne uprave uređuje Vlada. Obuhvata evidentiranje, čuvanje, klasifikovanje i arhiviranje materijala primljenog i nastalog u radu organa državne uprave (član 86. stav 1). Pravila o kancelarijskom poslovanju organa državne uprave primenjuju se i na službe Narodne skupštine, predsednika Republike i Vlade (član 87. stav 1).
Odredbe ovog zakona o načelima delovanja organa državne uprave, javnosti rada i odnosima sa građanima, posebnom ispitu, stručnoj spremi potrebnoj za vođenje upravnog postupka i donošenje rešenja u upravnom postupku i o kancelarijskom poslovanju, shodno se primenjuju i na imaoce javnih ovlašćenja i na organe autonomne pokrajine i lokalne samouprave u poslovima iz njihovog izvornog delokruga (član 87. stav 2). Time se omogućuje delovanje uprave na različitim nivoima vlasti po jedinstvenim principima.
Do donošenja akata Vlade koji su ovim zakonom predviđeni, primenjuju se akti doneti do njegovog stupanja na snagu, osim odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom (član 88).
Danom stupanja na snagu zakona, zamenici ministara stiču položaj državnih sekretara a direktori i sekretari posebnih organizacija stiču položaj direktora posebnih organizacija (član 89. stav 1). Lica koja prema važećem zakonu imaju položaj funkcionera, a prema odredbama ovog zakona treba da imaju položaj državnih službenika, i dalje postavlja i razrešava Vlada, do stupanja na snagu zakona koji uređuje položaj državnih službenika (član 89. stav 2).
Stručni ispit za rad u organima državne uprave, do stupanja na snagu zakona koji uređuje položaj državnih službenika, polaže se prema važećoj uredbi koja uređuje taj ispit. Oslobađanje obaveze polaganja ispita uređeno je slično kao što predviđa važeći zakon i takođe je prelaznog karaktera, do donošenja zakona koji će urediti položaj državnih službenika (član 90. st. 2. i 3).
Do usklađivanja odgovarajućih propisa sa ovim zakonom imaoci javnih ovlašćenja nastavljaju da vrše poslove državne uprave koji su im povereni do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 91).
Načelnici upravnih okruga dužni su da donesu akte o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u stručnim službama upravnih okruga u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 92. stav 1). Stručne službe upravnih okruga od Uprave za zajedničke poslove republičkih organa preuzeće zaposlene koji su vršili poslove za potrebe okruga u sedištu okruga, odgovarajuća prava i obaveze, predmete, arhivu, opremu i sredstva, a od Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu odgovarajuća sredstva (član 92. stav 2).
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 20/92, 6/93, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94 i 49/99), izuzev odredaba o inspekcijskom nadzoru, upravnoj inspekciji i kaznenih odredaba, koje se primenjuju do donošenja posebnog zakona koji će u celini urediti inspekcijski nadzor (član 93).
Zakon stupa na snagu osmog dana od dana njegovog objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije» (član 94).
IV. SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjEZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nisu potrebna dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije.
* * *
* *
UPOREDNOPRAVNI PREGLED
Pregled organizacionih struktura uprave u nekim državama Evrope pokazuje dva trenda. Prvi trend je centralizacija uprave, koja nastaje usled potrebe za racionalizacijom i većom efektivnosti rada uprave. Drugi trend je decentralizacija uprave, koja se rađa kao posledica napora za približavanjem uprave korisnicima usluga i za menadžerskim pristupom upravljanju.
I centralizacija i decentralizacija uprave teku uporedo, tj. u isto vreme i na različitim upravnim nivoima. Dodatno načelo, koje se uzima u obzir pri promenama uprave, jeste obrazovanje uže državne uprave kao profesionalne, nepolitičke strukture. Uređenje i delokrug državne uprave uglavnom uređuje sama Vlada svojim propisima (uredbe i dr.). Kada je u pitanju stvaranje javnopravnih organizacija s pravnim subjektivitetom, njih obično osniva parlament.
Uzimajući u obzir stepen organizacione, finansijske i budžetske autonomije, u evropskim sistemima uprava se deli na:
neposrednu upravu, koja je pod direktnim hijerarhijskim nadzorom Vlade i sastavljena je od ministarstava i njima potčinjenih jedinica odnosno teritorijalnih ogranaka;
posrednu upravu, koja obuhvata i organizacije sa samostalnim pravnim subjektivitetom (javne agencije, korporacije, public establishment/Anstalt, fondacije, javna preduzeća i slično). Ti organizacioni oblici obrazuju se zakonom ili podzakonskim aktom donesenim na osnovu zakona. Sredstvima i kadrovima upravljaju nezavisno, finansiraju se samostalno, ali su ujedno i predmet nadzora nad zakonitosti njihovog rada.
Francuska – Ministarstva se obrazuju dekretima. Ministar ima svoj kabinet, uz koji se u ministarstvu obrazuju i pojedine inspekcijske službe, centralna uprava sa kancelarima, jedinice i dalje razrađeni unutrašnji organizacioni oblici i teritorijalni ogranci. Vlada je sprovela decentralizaciju uprave. U Francuskoj su poznate opšte oblasti, koje imaju relativno nizak nivo autonomije. Teritorijalnu strukturu određuje parlament.
Nemačka – Postoji mali broj užih ministarstava, pošto se rutinski poslovi prenose na samostalne jedinice, koje su direktno ili indirektno podređene ministarstvima, a nekad čak i na nivo pokrajinskih uprava. Neke jedinice podređene su neposredno ministarstvima (npr. Statistička kancelarija i Policijska uprava podređene su Ministarstvu unutrašnjih poslova). Izvan ministarske strukture deluju javnopravne organizacije, sa svojstvom pravnog lica ili bez njega, sa zajedničkim nazivom »posredna državna uprava«, gde su korporacije (npr. Korporacija za socijalno osiguranje), škole i zdravstvene ustanove, nacionalni arhiv, fondacije, i dr.
Austrija – Ministarstva su organizovana sa unutrašnjim organizacionim oblicima (jedinice, sektori). Broj ministarstava i njihove nadležnosti odnosno delokrug određeni su posebnim zakonom. Na lokalnom nivou upravne stvari rešavaju se u opštim oblastima, a u nekim područjima rada na nivou ogranaka ministarstava (npr. rad, porezi).
Velika Britanija ( Od godine 1988. kao deo neposredne državne uprave osnivaju se specijalne agencije (Next Step Executive Agency), čiji su rukovodioci direktno odgovorni resornom ministru (preko 130 agencija, koje zapošljavaju oko 75% javnih službenika). Agencije vode autonomnu finansijsku, platnu i kadrovsku politiku. Ministarstva su na određenim područjima prenela deo nadležnosti na pokrajinske uprave (npr. na područjima poljoprivrede, okoline, ribolova, zdravlja, i dr.).
Češka – Postoje oblasti koje imaju opšte nadležnosti i obrazovane su 1990, kao vid dekoncentracije državne uprave. Podređene su ministarstvu unutrašnjih poslova. Uporedo sa oblastima, resorna ministarstva obrazuju svoje teritorijalne ogranke (Ministarstvo za finansije, Ministarstvo za rad i socijalne poslove i Ministarstvo za školstvo). Obrazovanje, ukidanje odnosno izmena oblasti u nadležnosti je Vlade.
Danska – Struktura ministarstava je hijerarhijske prirode; svako ministarstvo ima jedinice i kancelarije, gde se sve više uvažava načelo decentralizacije sadržajnih nadležnosti na nivou kancelarija. Kancelarije su podređene ministarstvima, na čelu su im direktori sa stalnim mandatom (npr. Statistička kancelarija, Poreska i Carinska kancelarija, Kancelarija za porodice, za zatvore, itd.). Rad je međuresorski organizovan preko značajnog broja odbora.
Finska – Deo poslova uprave prenesen je na javna preduzeća odnosno druge organizacije, koje su finansijski, menadžerski i stručno relativno autonomne (npr. područje civilnog vazduhoplovstva). Ministarstva su organizovana u jedinice (4-7), a one dalje u sektore. Centralne agencije formalno su po resorima podređene ministarstvima (oko 120 agencija: npr. za resor finansija Državni trezor, Agencija za poreze, Agencija za carinu, Agencija za javno građevinarstvo, Državna nadzorna kancelarija; a za resor školstva i kulturu npr. Agencija za školstvo i Nacionalni arhiv Finske).
Holandija – Izvršnu funkciju uprave vrše pretežno agencije, koje se od 1991. obrazuju na pojedinačnim područjima rada državne uprave i vrše izvršne, inspekcijske, stručne pa čak i kvazisudske zadatke. Holandija ima skoro 600 agencija, a trend je da se neke agencije transformišu u nezavisna javna tela, za šta je potrebna parlamentarna odluka. Ova tela obrazuju se radi smanjivanja vladinih resora i neposredne ministarske odgovornosti. Neke agencije su deo državne uprave bez hijerarhijske podređenosti ministru. Takvih je bilo u 2001. godini 23, i njihov broj raste (planira se 70% zaposlenih od svih javnih službenika). Dekoncentrisane jedinice državne uprave postavljene su linijski. Ministar sam odlučuje o organizaciji ministarstva (odeljenja i druge unutrašnje organizacione jedinice). Ministarstva su relativno autonomna u pogledu finansijskih, informacionih, kadrovskih i opštemenadžerskih pitanja. Centralna vlada načelno primenjuje politiku udruživanja postojećih jedinica uprave. Pored uže državne uprave i agencija, Holandija poznaje i nezavisne javne organizacije različitih statusnih oblika (npr. javna preduzeća).
Švedska – Državna uprava je malobrojna, sa većim brojem međuresorskih komisija i odbora. Uža državna uprava na lokalnom nivou ima specijalizovane jedinice, npr. na području poreza i osiguranja. Organizaciju uprave određuje Vlada. Karakteristika Švedske je širok sistem centralnih agencija sa okružnim ograncima, koji vrše izvršne poslove.
U nekim stranim upravnim sistemima poznati su organizacioni oblici sa određenim stepenom samostalnosti, koji su inkorporisani u ministarstva. Primer su britanske «next-step executive agencies», holandske «agencies», španske «organismos autonomos», francuske «centres de responsabilite». Za njih je karakteristično da nemaju samostalne pravne subjektivitete i da su deo neposredne uprave (deo državne uprave shvaćene u užem smislu). Imaju određenu, pre svega menadžersku autonomiju unutar ministarstva. Najčešće se menadžerska autonomija zasniva na ugovoru ministra i direktora agencije: to je tzv. unutrašnji ugovorni odnos. Iskustva pokazuju da se tako efikasnije upravlja sredstvima (veći učinak uz određen obim sredstava) i upravne usluge približavaju korisnicima. Direktori agencija nisu politički funkcioneri, nego se imenuju na javnom konkursu za određeno vreme i imaju položaj službenika (upravni menadžeri), koje je moguće prevremeno razrešiti samo iz krivičnih razloga odnosno zbog nepostizanja očekivanih rezultata.
U velikoj većini evropskih država izvedena je jasna podela između političkih funkcija i upravnih položaja u ministarstvima. Politički deo ministarstva predstavljaju ministar i «mlađi ministri» ili državni sekretari. Upravnim radom na pojedinačnim područjima odnosno osnovnim organizacionim jedinicama rukovode upravni menadžeri (direktori odnosno generalni direktori). U nekim sistemima upravna piramida završava se na mestu najvišeg upravnog menadžera (obično zvanog generalni sekretar). Nemačka poznaje dve vrste državnih sekretara: u ministarstvu funkcioniše takozvani parlamentarni sekretar, koji je politički funkcioner, a pored njega postoji i stručni državni sekretar, koji ima status državnog službenika.