Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji

STRATEGIJA REFORME DRŽAVNE UPRAVE

U REPUBLICI SRBIJI

UVOD

Vladavina prava, demokratizacija društva i održivi ekonomski razvoj kroz sprovođenje ekonomskih i socijalnih reformi, predstavljaju neke od strateških ciljeva koje je Vlada Republike Srbije istakla na samom početku svog mandata – marta 2004. godine. U realizaciji ovih ciljeva reforma državne uprave jedan je od glavnih prioriteta.

Reforma državne uprave je složen i dugoročan proces, posebno u zemljama u tranziciji, u kojima je uprava, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, po pravilu slaba, opterećena nizom problema nagomilanih tokom više decenija. Ona nije samo pitanje teritorijalne i administrativne raspodele nadležnosti u državi ili pitanje broja zaposlenih, niti je još manje skup trenutnih odluka motivisanih interesima partija na vlasti. Naprotiv, Vlada Republike Srbije je svesna da je reforma državne uprave bitan uslov za uspeh reformi ostalih segmenata društva i da je sa njima neraskidivo povezana.

Da bi transformacija ovog sektora dala pozitivne rezultate ona mora da bude pažljivo osmišljena i opšteprihvaćena i ni u jednom trenutku ne sme da bude dovedena u pitanje trenutnim odnosom političkih snaga u državi. Preduslov za to je postojanje Strategije reforme državne uprave zasnovane na opštim principima Evropskog administrativnog okvira (European Administrative Space) i tzv. «dobre vladavine» (good governance), kao i konceptu tzv. «otvorene uprave» (open government).

Takođe, proces reforme državne uprave treba da ide uporedo sa srodnim razvojnim okvirima i programima kao što su Strategija za smanjenje siromaštva (Povery Reduction Strategy Paper – PRSP), Evropsko partnerstvo (i budući Sporazum o stabilizaciji i asocijaciji – SAA), Strategija za održivi razvoj, Strategija za promociju informacionog društva itd., kao i aktivnosti u vezi sa ostvarivanjem Milenijumskih razvojnih ciljeva (Millennium Development Goals – MDGs), kako bi različite razvojne inicijative u procesu tranzicije bile integrisane i međusobno usklađene. Vlada Republike Srbije je svesna da bez jakih, osposobljenih i stabilnih institucija neće biti moguće postići željene dugoročne rezultate na bilo kom drugom polju, što su uostalom pokazala i iskustva drugih zemalja u tranziciji.

Krajnji cilj reforme je obezbediti visok kvalitet usluga građanima i stvoriti takvu državnu upravu u Srbiji koja će značajno doprinositi ekonomskoj stabilnosti i kvalitetu životnog standarda, što je od presudnog značaja za kvalitet i efikasnost ekonomskih i socijalnih reformi.

Put do ovog cilja neće, niti može biti ni lak, ni brz, posebno imajući u vidu zatečeno stanje i činjenicu da usled niza okolnosti Srbija znatno kasni sa reformskim zahvatima u ovoj oblasti za nizom drugih tranzicionih zemalja. Međutim, upravo zbog toga Srbija i njena Vlada imaju obavezu prema svojim građanima da bez odlaganja preduzmu korake ka dostizanju Evropskih standarda i vrednosti u oblasti vođenja javnih poslova, kao što su: princip vladavine prava i pravna sigurnost (realibility and predictability), princip javnosti (transparency), odgovornosti (accountability), ekonomičnosti i efikasnosti (economy, efficiency and effectivness). Ovo su koraci koji vode ka pridruživanju međunarodnim integracijama, čemu Srbija i njeni građani teže.

Početni korak na ovom putu je donošenje Strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji, koja pored pregleda zatečenog stanja sadrži principe reforme, ključne oblasti reforme i okvire neophodnih reformi drugih oblasti od kojih zavisi reforma državne uprave (fiskalna decentralizacija, mehanizmi kontrole rada državne uprave, uvođenje savremenih informacionih tehnologija u rad državne uprave).

Vreme za realizaciju strategije reforme državne uprave podeljeno je u nekoliko faza detaljno opisanih u Akcionom planu koji je sastavni deo ove strategije.

Imajući u vidu vreme objektivno potrebno za celovito sprovođenje reformi državne uprave, sprovođenje koje će u praksi dati vidljive rezultate, namera Vlade je da ovim dokumentom postavi osnovne pravce i principe koji će biti trajna osnova za reforme.

1. POLAZNE OSNOVE

Prilikom izbora modela reforme državne uprave pre svega treba imati u vidu ustavnipravni koncept same države. Naravno, principi organizacije i funkcionisanja državne uprave u zemljama članicama EU predstavljaju glavnu polaznu osnovu i krajnji cilj koji se želi dostići planiranom reformom. Istovremeno, iskustva drugih zemalja u tranziciji, naročito onih koje su nedavno postale članice Evropske Unije, takođe mogu da predstavljaju dragocenu pomoć, pre svega u izbegavanju zamki na koje se nailazi na putu reformi. Međutim, kada je reč o korišćenju iskustava zemalja u tranziciji treba biti obazriv i pažljivo i kritički napraviti izbor zemlje, odnosno zemalja čija će se iskustva koristiti. Naime, jedino poređenje sa zemljama sličnih karakteristika (od veličine i broja stanovnika, preko organizacije države, zatečenog stanja u oblasti državne uprave i bar približno sličnog stanja u ekonomskoj i privrednoj sferi, pa do tradicionalnih korena na kojima počivaju pravni sistem i pravni instituti jedne zemlje) može doneti pozitivne rezultate. Svakako i određena iskustva SAD-a i Kanade treba da budu uzeta u obzir.

Kašnjenje Srbije u ovoj oblasti pored svih nedostataka može da ima i jednu prednost: mudro korišćenje tuđih iskustava može da pomogne da se izbegnu greške i ubrza realizacija planiranih reformskih zadataka. U svakom slučaju, automatsko preuzimanje bilo kog stranog modela, ne vodeći računa o sopstvenim specifičnostima, dovelo bi do stvaranja jednog možda idealnog, ali ipak samo teorijskog modela, koji ne bi imao velikih izgleda za uspeh. Zato je prilikom definisanja strateških polaznih osnova moderne državne uprave neophodno uvažavati osobene karakteristike sopstvene države i pri tom imati u vidu da je reforma državne uprave reforma same države, sa jedne strane kroz promene u njenom organizovanju i funkcionisanju, ali isto tako, ako ne i značajnije, kroz promene u svesti i odnosu prema državi i to kako onih koji čine institucije države, tako i građana u čijem interesu te institucije treba da deluju.

Polazeći od navedenog, očito je da se kao nezaobilazno postavlja pitanje ustavnopravnih rešenja. Činjenica je da bi opredeljivanje za model reforme bio daleko jednostavniji i svakako pouzdaniji sa stanovišta uspeha same reforme, da je proces donošenja novog Ustava Republike Srbije već završen. Naime, prostor koji za reformu pružaju norme još uvek važećeg Ustava iz 1990. godine nije dovoljan. Međutim, više je nego očigledna neophodnost da se otpočne sa osmišljenim, strateškim promenama u ovoj oblasti, bez obzira što se njihovo kreiranje vrši pre izmena Ustava. Na prvi pogled može izgledati da je bez definisanih ustavnopravnih rešenja nemoguće praviti strategiju reforme jedne ovakve oblasti kao što je državna uprava. Međutim, iako se naravno određeni rizik ne može isključiti, ovaj poduhvat, mada otežan, nije nemoguć. Argumenti za ovakav zaključak nalaze se pre svega u činjenici da su svi osnovni principi moderne demokratske države (princip vladavine prava, suverenosti građana, podele vlasti, decentralizacije vlasti, predstavničke demokratije, princip ograničenja vlasti – cheeks and balances, zaštite manjina, ograničenog mandata, nepovredivosti osnovnih ljudskih prava i dr.) nesporni za sve demokratski orijentisane snage u Srbiji, tako da je usklađenost svakog modela reforme državne uprave koji se zasniva na uvažavanju ovih principa sa budućim ustavnim rešenjima samo pitanje nijansi, ali ne i suštine. Naravno, pošto ovaj dokument nema nameru da prejudicira rešenja budućeg Ustava, za određene segmente reforme biće dati samo osnovni strateški pravci, a njihova konkretizacija i razrada će uslediti posle donošenja novog Ustava.

Rečeno je već da uspešna reforma državne uprave mora da uvažava istorijski razvoj zemlje i njene karakteristike, ali isto tako, da bi reforma bila uspešna, potrebno je da bude usklađena sa evropskim i svetskim kretanjima u razvoju društva. Najvažniji svetski trendovi u razvoju savremenog društva koji imaju uticaja na strukturu državne uprave i na položaj javnog sektora u državi su:

prelazak sa industrijskog društva na IT društvo;

prelazak sa nacionalne ekonomije na svetsku ekonomiju;

prelazak sa kratkoročnog na dugoročno planiranje;

prelazak od centralizma ka decentralizaciji.

Takođe treba imati u vidu da je reforma državne uprave trajan proces, kao što je trajan i proces razvoja države i društva u celini. O ovome najbolje govori činjenica da se reforma državne uprave ne odvija samo u zemljama u tranziciji, niti se okončava njihovim ulaskom u međunarodne integracije. Naprotiv, u većini evropskih zemalja reforma državne uprave i dalje je bitni element ukupnog razvoja.

Generalno posmatrajući reformske procese koji su u toku u drugim zemljama, uočava se da postoje određeni očigledni trendovi koji se ne mogu izbeći, a koji se tiču sledećih procesa:

promena u shvatanju položaja javnog sektora u društvu i traženje optimalnog nivoa njegove regulacije sa stanovišta javnog interesa;

shvatanje državne uprave kao servisa građana, a ne kao moćnog oruđa vlasti;

dekoncentracija državne uprave na centralnom nivou, delegacija vlasti sa centralnog ka nižim nivoima i decentralizacija, kao prepuštanje dela vlasti nižim nivoima, sve ovo upravo sa ciljem da se javne usluge (public services) približe građanima;

fiskalna decentralizacija kao jedna od garancija da će niži nivoi biti sposobni da obavljaju poslove koji su im povereni ili preneti;

promene u odnosu državne uprave prema građanima i svima onima na koje se odnosi rad državne uprave (private sector) i to kroz veću efikasnost u radu, jačanje pravne sigurnosti, efikasniju primenu zakona i efikasno sankcionisanje učinjenih propusta, veću otvorenost i javnost u radu, pre svega kroz dostupnost informacija o svom radu i sl, a što je obaveza uprave proizašla iz činjenice da građani kao poreski obveznici (citizen – taxpayer and citizen – entrepreneur) obezbeđuju sredstva za njen rad;

primena novih metoda u upravljanju, pre svega kroz promene u postupku organizacije rada, donošenja odluka, motivacije javnih službenika, pri čemu se ne radi samo o primeni određenih metoda i znanja, već i o pravnom regulisanju njihovog statusa;

racionalizacija kao iznalaženje optimalnog načina organizacije obavljanja javnih poslova sa optimalnim brojem izvršilaca uz optimalne troškove;

kreiranje mehanizama kontrole i odgovornosti, pri čemu se klasični oblici upravne i sudske kontrole proširuju kontrolom od strane ombudsmana kao posebne institucije, ali i kontrolom od strane same javnosti – kroz korišćenje prava na dostupnost informacija o radu državnih organa. Posebno mesto zauzima precizno definisanje mehanizama kontrole državne uprave (state administartion) prema lokalnoj samoupravi za obavljanje delegiranih poslova;

razvoj i primena informacionih tehnologija u oblasti državne uprave kao jednog od glavnih oruđa za povećanje efikasnosti i pouzdanosti (počev od formiranja različitih baza podataka do uvođenja elektronskog poslovanja), a takođe i kao instrumenta kojim se informacije brzo i lako mogu učiniti dostupne najširoj javnosti i, konačno, kao jednoj od mera racionalizacije rada državne uprave;

podizanje nivoa stručnosti i odgovornosti zaposlenih u državnoj upravi (civil servants) počev od ustanovljavanja objektivnih i nepristrasnih kriterijuma za odabir novih kadrova zasnovanih na sposobnostima, preko permanentnog usavršavanja tokom rada i stvaranja ukupnog ambijenta podsticajnog za motivaciju zaposlenih, do zakonom precizno definisane odgovornosti.

Srbija je svesna da joj u procesu reforme predstoji suočavanje sa svim gore navedenim trendovima i da uspeh reforme zavisi od njene sposobnosti da u predstojećem periodu iznađe adekvatna rešenja i mehanizme kao odgovor na izazove koji se postavljaju.

2. ZATEČENO STANjE DRŽAVNE UPRAVE U SRBIJI

2.1. Opšti pogled

U nameri da se realno pristupi strateškom planiranju reforme državne uprave neophodno je osvrnuti se na zatečeno stanje u kome se uprava u Srbiji nalazi u ovom momentu.

Kada govorimo o sadašnjem stanju državne uprave u Srbiji treba pomenuti da i određene analize priznatih međunarodnih institucija konstatuju da je tradicija srpske državne uprave (što važi i za druge države republike bivše Jugoslavije) zasnovana na sveobuhvatnom pravnom regulisanju, sa jakim osećajem za političku nepristrasnost, što je bilo posledica, između ostalog i primene principa karijernog sistema koji pruža garancije za postepeno napredovanje u karijeri na osnovu godina radnog staža, ali i kvaliteta obavljanja posla, a u cilju obezbeđivanja nepristrasnosti zaposlenih i njihovoj lojalnosti svakoj legalno izabranoj vlasti. Za razliku od nekih drugih zemalja u tranziciji, vrednosti profesionalne uprave koje obuhvataju čvrst legalistički pristup državnom upravljanju, strogo pridržavanje internih pravila i procedura i zavidan stepen poštovanja upravne nepristrasnosti nisu bile strane srpskoj upravi. Ovakav sistem ostao je delimično neokrnjen sve do kraja 1989. godine.

U periodu nakon donošenja Ustava Srbije 1990. godine dolazi do napuštanja tradicionalnih vrednosti srpske uprave. Centralizacija umesto decentralizacije, politički voluntarizam umesto legalizma i permanentno potcenjivanje značaja i uloge državne uprave ispoljeno kroz sistematsko zaostajanje zarada koje je premašivalo nužnosti nametnute teškom ekonomskom situacijom, koji su posebno od 1996. godine dostigli više nego značajne razmere, imali su za posledicu da ogroman broj sposobnih, stručnih i iskusnih kadrova napusti državnu upravu. Istovremeno, nivo prosečnih zarada koji je bio višestruko niži nego od prosečnih zarada u privatnom sektoru ili javnim preduzećima nije bio ni malo stimulativan za mlade ljude da se profesionalno orijentišu ka radu u državnoj upravi. Pored niskih zarada destimulativno je delovala i činjenica da je napredovanje u karijeri bazirano isključivo na stručnim kvalitetima i sposobnostima bilo izuzetno otežano. Sve ovo uticalo je na pad kvaliteta javnih usluga i odsustvo motivacije kod zaposlenih.

Demokratske promene 2000.-te godine zatekle su državnu upravu u vrlo lošem stanju:

bez dovoljno stručnih i iskusnih kadrova, a posebno bez dovoljno mladih kadrova obrazovanih i motivisanih za rad u državnoj upravi i

bez dovoljno ugleda u društvu, što nije posledica samo nedovoljnog kvaliteta usluga, već i širenja negativne slike o upravi kao parazitskom delu društva koji ne stvara, već samo troši nacionalni dohodak.

Nova demokratska Vlada u Srbiji formirana januara 2001. godine istakla je reformu državne uprave, njenu modernizaciju i prilagođavanje standardima Evropske Unije kao jedno od bitnih polja svog budućeg delovanja. Međutim, u protekle tri godine nije bilo vidljivih rezultata na ovom planu. Želja i potreba da se u reforme u svim oblastima društva krene što pre kako bi se nadoknadila desetogodišnja izolacija i zaostajanje Srbije, nagomilani problemi u svim oblastima, složena priroda koalicione vlasti , usredsređivanje Vlade pre svega na promene u privrednoj, ekonomskoj i finansijskoj sferi uz zapostavljanje osnovnih institucionalnih problema u političkom i upravnom sistemu i konačno nedovoljno iskustvo u osmišljavanju i koordiniranju procesom reforme ovako složenog sistema kao što je državna uprava, predstavljaju neke od glavnih razloga neuspeha u periodu od 2001. do 2004. godine. Jednostavno rečeno, reforme koje su započete bez jasno postavljenog institucionalnog okvira za njihovo sprovođenje, bez političke volje da se učini stvarni napor kako bi se doneo novi Ustav, bez donošenja strategije reforme državne uprave kao dokumenta koji treba da bude polazna osnova za sprovođenje reformi, bez stvaranja pravnog okvira za reformu, bez shvatanja da zaostajanje sa promenama u ovoj oblasti predstavlja ozbiljnu opasnost za uspešnu implementaciju reformi u ostalim oblastima i, konačno, uz prisustvo jako izraženog nepoverenja i animoziteta prema celokupnom zatečenom sastavu državne uprave, uz zamenu najvećeg dela postojećih kadrova na svim višim položajima u upravi novim mladim ljudima bez imalo prethodnog iskustva sa funkcionisanjem državne uprave, takve reforme su objektivno posmatrano imale male šanse da uspeju.

Nova Vlada formirana marta 2004. godine, mada takođe koaliciona, nema dilema o neophodnosti brzom, ali osmišljenom pristupanju reformama celokupne državne uprave, a potreba za usvajanjem strateškog okvira priznata je od strane svih glavnih političkih snaga u Srbiji.

2.2. Teritorijalna organizacija i raspodela vlasti

Prema još uvek važećem Ustavu iz 1990. godine u Republici Srbiji, pored centralnog nivoa vlasti postoje Autonomna pokrajina Vojvodina i Autonomna pokrajina Kosovo i Metohija, kao oblici teritorijalne autonomije i opštine i gradovi, kao teritorijalne jedinice u kojima se ostvaruje lokalna samouprava.

Prema Uredbi Vlade iz 1992. godine u Srbiji su obrazovani i okruzi, ali ne kao oblik teritorijalne organizacije države, već kao oblik dekoncentracije vlasti, odnosno kao ogranci (ispostave) ministarstava i drugih državnih organa u kojima oni obavljaju neke od svojih poslova van svog sedišta, za potrebe građana određenog područja koje pokriva više opština.

Što se tiče raspodele vlasti, Srbija, odnosno bivša Jugoslavija, je do poslednje decenije XX veka bila jedna od retkih zemalja komunističkog sistema koja je imala široko razvijenu decentralizaciju vlasti. Međutim, poslednjih 10- tak godina prošlog veka dolazi do sve veće centralizacije i sužavanja ovlašćenja teritorijalnoj autonomiji i lokalnoj samoupravi.

Nakon demokratskih promena, donošenjem Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine i novog Zakona o lokalnoj samoupravi učinjen je značajan početni korak ka decentralizaciji. Ovim zakonima utvrđen je čitav niz poslova koji su u sferi prava i odgovornosti autonomnih pokrajina i lokalne samouprave (opština i gradova), što pre svega znači njihovo pravo da samostalno, svojim propisima, u skladu sa Ustavom i zakonima Republike, uređuju pojedina pitanja koja su od interesa za građane koji žive i rade na njihovoj teritoriji i da samostalno izvršavaju donete propise.

Pored poslova koji se Zakonom u potpunosti prenose u nadležnost lokalnoj samoupravi, takođe je predviđeno da se zakonom kojim se uređuju pojedine oblasti (sektorski zakoni) lokalnoj samoupravi može poveriti i obavljanje određenih poslova Republike. Poveravanje poslova vrši se uvek kada je to u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava građana i zadovoljavanja njihovih potreba.

Prema važećem Zakonu o lokalnoj samoupravi opštine i gradovi samostalno, u skladu sa Ustavom i važećim zakonima obavljaju sledeće poslove:

donose sopstvene planove razvoja;

donose urbanističke planove;

donose sopstveni budžet i završni račun;

uređuju i obezbeđuju obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, što uključuje i obezbeđivenje organizacionih, materijalnih i drugih uslova za njihovo obavljanje, što se, između ostalog, odnosi na:

prečišćavanje i distribuciju vode,

proizvodnju i snabdevanje parom i toplom vodom,

lokalni prevoz putnika u drumskom saobraćaju,

održavanje čistoće,

održavanje deponija,

uređivanje, održavanje i korišćenje pijaca, parkova i drugih javnih površina, javnih parkirališta i javne rasvete,

uređivanje i održavanje grobalja i dr;

staraju se o održavanju stambenih zgrada i bezbednosti njihovog korišćenja i utvrđuju visinu naknade za održavanje stambenih zgrada;

sprovode postupak iseljavanja bespravno useljenih lica u stanove i zajedničke prostorije u stambenim zgradama;

donose programe uređenja građevinskog zemljišta, uređuju režim korišćenja građevinskog zemljišta i utvrđuju visinu naknade za uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta;

uređuju i obezbeđuju korišćenje poslovnog prostora kojim upravlja opština, odnosno grad, utvrđuju visinu naknade za korišćenje poslovnog prostora i vrše nadzor nad njegovim korišćenjem;

staraju se o zaštiti životne sredine tako što:

u skladu sa strateškim dokumentima i svojim interesima i specifičnostima, donose programe korišćenja i zaštite prirodnih vrednosti i programe zaštite životne sredine,

utvrđuju posebnu naknadu za zaštitu i unapređenje životne sredine;

uređuju i obezbeđuju obavljanje poslova koji se odnose na izgradnju, rekonstrukciju, održavanje, zaštitu, korišćenje, razvoj i upravljanje lokalnim putevima i ulicama;

osnivaju robne rezerve i utvrđuju njihov obim i strukturu, uz saglasnost nadležnog ministarstva, radi zadovoljavanja potreba lokalnog stanovništva;

osnivaju, prate rad i obezbeđuju funkcionisanje ustanova i organizacija u oblasti:

osnovnog obrazovanja,

primarne zdravstvene zaštite,

sporta,

dečije i socijalne zaštite,

turizma;

organizuju zaštitu od elementarnih nepogoda i zaštitu od požara i stvaraju uslove da se njihove posledice otklone, odnosno ublaže;

donose osnove za zaštitu, korišćenje i uređenje poljoprivrednog zemljišta i staraju se o njihovom sprovođenju;

utvrđuju vodoprivredne uslove, izdaju vodoprivredne saglasnosti i dozvole za objekte lokalnog značaja;

staraju se o razvoju i obezbeđuju uslove za očuvanje, korišćenje i unapređenje područja sa prirodnim lekovitim svojstvima;

podstiču i staraju se o razvoju turizma na svojoj teritoriji i utvrđuju visinu tzv. boravišne takse (turistička taksa);

staraju se o razvoju i unapređenju ugostiteljstva, zanatstva i trgovine, uređuju radno vreme, mesta na kojima se mogu obavljati ove delatnosti i propisuju uslove za njihov rad;

uređuju i organizuju vršenje poslova u vezi sa držanjem i zaštitom domaćih i egzotičnih životinja;

staraju se o zaštiti i ostvarivanju ličnih i kolektivnih prava nacionalnih manjina i etničkih grupa na svojoj teritoriji;

utvrđuju jezike i pisma nacionalnih manjina koji su su u službenoj upotrebi na njihovoj treitoriji;

obezbeđuju javno informisanje od lokalnog značaja;

samostalno obrazuju organe, organizacije i službe za obavljanje ovih poslova i uređuju njihovu organizaciju i rad, mogu osnovati službu pravne pomoći građanima i dr.

Ipak, samo donošenje Zakona nije bilo dovoljno da u praksi dođe do pune decentralizacije, kako to Zakon predviđa. Tri su razloga za to:

Zakon o lokalnoj samoupravi nije bio praćen izmenama odgovarajućih sektorskih zakona kojima se uređuje svaka od oblasti u kojoj, po novom Zakonu, i lokalna samouprava ima samostalna ovlašćenja i

Zakon nije do kraja bio propraćen fiskalnom decentralizacijom kojom bi se obezbedila izvorna sredstva jedinicama lokalne samouprave iz kojih mogu da finansiraju obavljanje poslova za koje su ovlašćene;

raspoloživi ljudski resursi i materijalna baza znatnog broja opština u Srbiji nisu bili dovoljni da opštine mogu da preuzmu odgovornosti predviđene Zakonom o lokalnoj samoupravi.

2.3. Organizacija državne uprave na centralnom nivou (state administration)

Previranja tranzicionog perioda oličena u nestabilnosti organizacione strukture državne uprave na centralnom nivou (state administration), pospešena već pomenutom složenom prirodom odnosa u prvoj demokratskoj koalicionoj Vladi, nisu mimoišla ni Srbiju. Tako je prethodni trogodišnji period bio praćen relativno čestim promenama u organizacionoj strukturi državne uprave na cetralnom nivou (state administration) – ukidanjem postojećih i formiranjem novih organa.

Jedan od bitnih početnih uslova za reformu čitavog sektora je funkcionalnost i institucionalna stabilnost sistema. Postojanje mnoštva organa sa nedovoljno jasno definisanim nadležnostima i odgovornostima, preklapanje nadležnosti dva organa, česte promene u organizacionoj strukturi, opasno ugrožavaju sistem odgovornosti i realno su rizik za sprovođenje bilo kakvih dugoročnih reformskih planova.

Uzroci nestabilnosti i nedovoljno jasne definisanosti državne uprave na republičkom nivou (state administration) u periodu od 2001. do 2004. godine su sledeći:

transformacijom Savezne Republike Jugoslavije u državnu zajednicu Srbija i Crna Gora najveći deo poslova koji su bili na nivou savezne države prešli su na nivo republika članica (carina, javne finansije, savezna policija, celokupan sistem inspekcijskog nadzora koji je postojao na federalnom nivou idr.);

donošenje novih sektorskih zakona u postupku harmonizacije pravnog sistema Srbije sa pravom EU značilo je u određenim oblastima osnivanje nezavisnih regulatornih tela, izdvojenih iz klasičnog sistema državne uprave, a sa nadležnostima u najvećoj meri preuzetim od ministarstava. Međutim, u periodu do početka rada regulatornih tela nije bilo uslova za funkcionalnu reformu samih ministarstava;

sistem državne uprave je bitno narušen osnivanjem velikog broja agencija (osnivane uglavnom Vladinim uredbama), što je onemogućilo postojanje jedinstvenog zakonskog okvira koji reguliše njihov status, imenovanje njihovih rukovodstava, kao i odnose odgovornosti između agencija, ministarstava i Narodne skupštine;

obrazovanje ministarstava i drugih organa državne uprave (state administration) nije bilo uvek posledica realne, funkcionalne potrebe, već je bilo uslovljeno i složenom koalicijom prethodne Vlade.

Nova Vlada je marta 2004. godine, kao prvo, broj ministarstava sa 19 smanjila na 17 i primerila ga funkcionalnim potrebama države. Takođe, tokom maja 2004. godine, u cilju ujednačavanja sistema državne uprave (state administration) i njegovog organizovanja na Ustavom propisan način, Vlada je ukinula najveći broj agencija i za obavljanje poslova iz njihove nadležnosti zakonom obrazovala nove posebne organizacije, koje imaju jasno definisano mesto u sistemu državne uprave u Srbiji. Time je učinjen prvi korak u racionalizaciji sistema državne uprave.

2.4. Kretanje broja zaposlenih u državnoj upravi na republičkom nivou (state administration) i izdaci za fond zarada

Tabela 1: Podaci o broju zaposlenih sa stanjem na dan 31.08.2001. godine – pre preuzimanja nadležnosti i zaposlenih sa saveznog (federalnog) nivoa

Republički organi državne uprave Broj zaposlenih I postavljena lica zaposlena lica ministarstva 88 3.260 Generalni sekretarijat i stručne službe Vlade 24 71 Uprava za zajedničke poslove 4 782 ukupno pod I 116 4.113 svega pod I 4.229 II posebne organizacije 55 3.815 svega pod II 3.870 ukupno pod I i II 171 7.928 svega pod I i II 8.099

Izvor: Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

Kada se broju «svega zaposlenih pod I» iz prethodne tabele doda broj zaposlenih na određeno vreme (lica koja su privremeno zaposlena na određeni vremenski period) i broj pripravnika (lica koja prvi put stupaju u radni odnos i koja se za vreme pripravničkog staža osposobljavaju za samostalan rad u državnoj upravi), dolazi se do podatka od nešto više od 5.000 ukupno zaposlenih u državnoj upravi na centralnom nivou (state administration on republic level), ne računajući Ministarstvo unutrašnjih poslova i posebne organizacije (hidrometereološki, statistički, geodetski zavod i sl.), odnosno da je na dan 31.08.2001. godine ukupan broj zaposlenih, kada se uzmu u obzir i ovi organi (osim policije) iznosio nešto preko 8.000 lica.

Tabela 2.: Podaci o broju zaposlenih sa stanjem na dan 31.03.2004. godine – posle preuzimanja nadležnosti i zaposlenih sa saveznog (federalnog) nivoa i neposredno posle izbora nove Vlade

Republički organi Zaposleni na određeno vreme Pripravnici I postavljena lica zaposleni na neodređeno vreme ministarstva 365 19.254 1.038 61 Generalni sekretarijat i stručne službe Vlade 11 105 24 5 Uprava za zajedničke poslove 4 939 182 – ukupno pod I 380 20.298 1.244 66 sv svega pod I 21.988 II posebne organizacije 48 4.519 607 76 svega pod II 5.250 ukupno pod I i II 428 24.817 1.851 142 svega pod I i II 27.238

Izvor: Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

Dakle, pre svega usled preuzimanja nadležnosti bivših saveznih organa, u Srbiji je došlo do višestrukog povećanja broja zaposlenih u državnoj upravi (state administration), tako da je ukupan broj preko 27.000 zaposlenih u svim državnim organima na republičkom nivou.

Potvrda da je uzrok povećanja gotovo isključivo u novoj preraspodeli nadležnosti između organa država članica i organa državne zajednice su i poslednji podaci dati u Tabeli 3. iz kojih se može videti da u poslednjih pola godine ukupan broj zaposlenih postepeno stagnira, posebno kada je reč o zaposlenima na neodređeno vreme.

Tabela 3.: Podaci o broju zaposlenih sa stanjem na dan 31.07.2004. godine

Republički organi Zaposleni na određeno vreme Pripravnici I postavljena lica zaposleni na neodređeno vreme ministarstva 388 19.264 1.105 79 Generalni sekretarijat i stručne službe Vlade 10 83 15 5 Uprava za zajedničke poslove 5 974 204 – ukupno pod I 403 20.321 1.324 84 sv svega pod I 22.132 II posebne organizacije 58 4.538 804 81 svega pod II 5.481 ukupno pod I i II 461 24.859 2.128 165 svega pod I i II 27.613

Izvor: Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu

Ako se gore navedeni podaci uporede sa podacima Svetske banke o kretanju zaposlenih u nekim evropskim zemljama u periodu od 1999. do 2001. godine, a koji takođe ne obuhvataju zaposlene u policiji, vojsci, zdravstvenom i obrazovnom sektoru, može se uočiti da je 2004. godine, dakle nakon preuzimanja najvećeg dela poslova savezne države, broj zaposlenih u upravi Srbije veći nego, na primer, u Češkoj, Finskoj, Mađarskoj ili Poljskoj, ali i manji nego, na primer, u Irskoj, Grčkoj ili Austriji, odnosno da je nešto malo iznad proseka u odnosu na druge evropske zemlje.

Kada se radi o upoređenju fonda zarada organa državne uprave na republičkom nivou (state administration), u procentu od ukupnog obima javne potrošnje, a prema korišćenim podacima Međunarodne baze podataka o državnim službenicima i platama Svetske banke i Zakona o budžetu Republike Srbije za 2004. godinu, uočava se da se u poređenju sa zemljama centralne i istočne Evrope, Srbija nalazi iznad proseka, sa iznosom od 19% (prosek ovog regiona je 15%), ali ispod proseka u poređenju sa Slovenijom, Hrvatskom ili Grčkom. Ove podatke treba uzeti samo kao relativni pokazatelj, imajući u vidu da su kao parametar za Srbiju korišćeni podaci iz 2004. godine, a za druge zemlje podaci iz perioda 1996- 2000. godina.

Grafikon 1: Poređenje fonda zarada u odnosu na % ukupne javne potrošnje

i % BDP-a

[pic]

Izvori: 1. Međunarodna baza podataka o državnim službenicima i platama, Svetska banka

2. Zakon o budžetu Republike Srbije za 2004. godinu

Grafikon 2. : Poređenje fonda zarad u odnosu na % BDP-a

[pic]

Izvori: 1. Međunarodna baza podataka o državnim službenicima i platama, Svetska Banka

2. Zakon o budžetu Republike Srbije za 2004. godinu

Još jednom treba naglasiti da postoje vremenske razlike u podacima koji se odnose na Srbiju i druge zemlje, što poređenje, sa stanovišta sadašnjeg stanja, čini relativnim, ali sa druge strane može biti korisno upravo imajući u vidu da Srbija sada prolazi put na kome su neke od ovih zemalja bile u vremenu iz koga su podaci.

3. OSNOVNI CILjEVI I PRINCIPI REFORME

Kao što je na samom početku rečeno, osnovni ciljevi kojima Srbija teži kroz reformu državne uprave su:

izgradnja demokratske države zasnovane na vladavini prava, odgovornosti, javnosti, ekonomičnosti i efikasnosti i

izgradnja državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove.

Radi posticanja navedenih ciljeva, Vladu Srbije će u sprovođenju reformi rukovoditi sledeći osnovni principi:

princip decentralizacije;

princip depolitizacije;

princip profesionalizacije;

princip racionalizacije;

princip modernizacije.

Reforma zakonodavnog okvira, kojom će se stvoriti pravni osnov za primenu i izgradnju navedenih principa početni je korak na putu sistemskih promena, a permanentno praćenje efekata primene zakona, uz aktivno učešće svih relevantnih društvenih subjekata, predstavlja osnovni mehanizam koji obezbeđuje dinamičnost reformskog procesa i njegovo permanentno usklađivanje sa realnim potrebama, odnosno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka.

3.1. Princip decentralizacije

Raspodela vlasti između centralnog i sub-centralnih (lokalnih) nivoa vlasti jedan je od bitnih preduslova opšte demokratizacije društva. Mogućnost aktivnog učešća građana u kreiranju javne politike daleko je veća ako se o bitnim pitanjima koja neposredno utiču na njihov svakodnevni život i rad odlučuje na lokalnom nivou. Dakle decentralizovana vlast je u stanju da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima pojedinaca, što može da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja javnih potreba i ukupnom razvoju lokalne sredine. Samim tim stvaraju se uslovi za veću odgovornost onih koji donose i sprovode odluke i sužava se mogućnost da se oni pretvore u otuđene centre moći.

Princip decentralizacije vlasti može se realizovati primenom jednog od tri modela ili njihovom kombinacijom:

model prenošenja vlasti (devolution) je najpotpuniji model decentralizacije, pošto podrazumeva prenošenje značajnog dela državnih ovlašćenja u isključivu nadležnost lokalnih vlasti. Lokalna vlast na ovaj način stiče pravo da u određenim oblastima, u skladu sa važećim zakonima, deluje nezavisno i za to ima određene sopstvene izvore finansiranja. Proces donošenja odluka i njihovo sprovođenje su u celini u nadležnosti lokalnih organa, a u slučaju sporova među njima ili između njih i organa državne uprave (state administration) mogu intervenisati samo nadležni sudovi, ako je došlo do kršenja zakona ili Ustava.

model dekoncentracije vlasti (deconcretation) podrazumeva decentralizaciju državnih organa centralne vlasti (najčešće ministarstava kada se radi o obavljanju inspekcijskih poslova ili organa koji se u Srbiji nazivaju posebnim organizacijama, kao što je Republički geodetski zavod, čiji su poslovi po svojoj prirodi neposredno vezani za čitavu teritoriju države), tako što oni na lokalnom nivou obrazuju svoje ogranke, radi ekonomičnijeg i efikasnijeg obavljanja svojih poslova, čime javne usluge čine dostupnijim građanima. Ovaj model zapravo nije pravi vid decentralizacije, s obzirom da lokalni organi vlasti nemaju uticaj na rad «ogranaka» centralne vlasti.

model poveravanja (delegacije) vlasti (delegation) koji je zapravo kompromisan model decentralizacije, između prenošenja i dekoncentracije vlasti. U ovom slučaju lokalnim vlastima (umesto ograncima centralne vlasti) se direktno poverava vršenje određenih javnih funkcija, s tim što centralna vlast zadržava određeni vid kontrole nad obavljanjem poverenih poslova i, po pravilu, ima obavezu da lokalnim vlastima iz državnog budžeta obezbedi sredstva potrebna za vršenje ovih usluga na lokalnom nivou.

3.2. Princip depolitizacije

Depolitizacija pre svega podrazumeva jasno razgraničenje procesa političkog kreiranja odluka od procesa njihovog pravnog normiranja i izvršavanja u skladu sa važećim propisima. U zemljama u tranziciji primena principa depolitizacije je od izuzetnog značaja za transformaciju državne uprave u servis svih građana.

Dva su osnovna vida kroz koje se ostvaruje princip depolitizacije:

razvijanje i jačanje karijernog sistema što uključuje i garancije za napredovanje u karijeri na bazi profesionalnih zasluga i ostvarenog učinka. To podrazumeva pre svega jasno definisanje pozicija (radnih mesta) na koja se dolazi na osnovu političkog poverenja, sa jedne strane, i pozicija u vrhu državne uprave na kojima treba da budu profesionalni državni službenici, sa druge strane. Takođe to znači i jasnu podelu rada i ovlašćenja između ove dve kategorije lica – političara i rukovodećih državnih službenika;

ustanovljavanje mehanizama kojima će se sprečiti politički uticaj na rad karijernih službenika.

Depolitizacija je uslov za formiranje stalne državne uprave na najvišem nivou, a stalna državna uprava je uslov da se obezbedi profesionalizam i kontinuitem na strateškom nivou upravnog odlučivanja.

Preduzimanje mera u sferi depolitizacije znači kako pravno uređivanje statusa javnih službenika, ali isto tako i izgrađivanje svesti o ulozi i značaju državne uprave za ukupan razvoj društva nezavisno od odnosa političkih snaga.

3.3. Princip profesionalizacije

Profesionalizacija znači stvaranje dobro obučene, odgovorne i efikasne uprave. Nestručna, neodgovorna i neefikasna uprava, makar i depolitizovana, podjednako je loša za građane i društvo. Zato su ova dva principa blisko povezana i podjednako važna za reformu državne uprave.

Za ostvarivanje principa profesionalizacije potrebno je obezbediti sledeće:

nepristrasan i objektivan odabir kadrova zasnovan na kriterijumima sposobnosti i iskustva;

permanentnu obuku kadrova u toku čitavog rada, uz pružanje mogućnosti sticanja dodatnih znalja i veština;

objektivno praćenje i ocenjivanje rada javnih službenika;

uspostavljanje mehanizama motivacije i nagrađivanja, uključujući i napredovanje u karijeri na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata;

uspostavljanje odgovarajućeg sistema zarada koji je stimulativan;

uspostavljanje jasnih pravila ponašanja i odnosa prema javnim poslovima;

sprečavanje svih vidova korupcije, uključujući i sprečavanje sukoba interesa, posebno za najviše državne funkcionere i visoke javne službenike;

ustanovljavanje jasnih mehanizama kontrole rada i odgovornosti.

3.4. Princip racionalizacije

Primena principa racionalizacije državne uprave ima za krajnji cilj stvaranje optimalno organizovane državne uprave koja će efikasno i ažurno pružati zadovoljavajući kvalitet usluga, uz angažovanje najmanjeg potrebnog broja izvršilaca, kako bi se smanjili ukupni rashodi za njen rad.

Racionalizacija podrazumeva proces koji se sastoji iz više elemenata:

na planu makroorganizacije (organizacije celokupne državne uprave) racionalizacija znači jasno razgraničenje i raspodelu nadležnosti i odgovornosti kako između pojedinih nivoa vlasti, tako i između pojedinih organa u okviru istog nivoa, što podrazumeva preciznu i zaokruženu zakonsku regulativu i obezbeđivanje vertikalne i horizontalne koordinacije rada;

na planu mikroorganizacije (organizacije pojedinih organa i institucija) racionalizacija znači jasnu raspodelu nadležnosti i odgovornosti između pojedinih delova unutar samog organa, primenu savremenih metoda rada i pružanja usluga, osposobljavanje za donošenje odluka na nižem nivou rukovođenja, obezbeđivanje dobre horizontalne koordinacije i kontrole i, konačno, realnu procenu potrebnog broja izvršilaca za svaki od poslova, što podrazumeva celovitu funkcionalnu analizu poslova svakog organa;

primenu principa modernizacije rada;

iznalaženje rešenja za višak zaposlenih kako bi se izbegle socijalne tenzije u uslovima nedovoljno fleksibilnog tržišta radne snage.

3.5. Princip modernizacije

Pod principom modernizacije ovde se podrazumeva pre svega tehničko-tehnološko osavremenjivanje rada državne uprave, primenom dostignuća savremenih informacionih i komunikacionih tehnologija.

Jedan od trendova savremenog društva je da se ono transformiše iz faze industrijskog društva u fazu informatičkog društva. Informatika i telekomunikacije sve više, kako u svakodnevnom životu, a posebno u obavljanju javnih poslova postaju moćno oruđe kojim se skraćuje vreme prikupljanja, prenosa i analize informacija i podataka, obezbeđuje tačnost podataka, premošćuje fizička udaljenost subjekata koji komuniciraju, ostvaruju uštede kako na vremenu, tako i u pogledu izdataka za tekući rad organa, eleminiše nepotrebna birokratičnost u radu, postiže otvorenost (transparentnost) rada državne uprave tako da građani jednostavnim korišćenjem Interneta mogu doći do najrazličitijih podataka vezanih za rad državne uprave i ostvarivati uvid u baze podataka koje su javne.

Modernizacija je sama po sebi proces koji kao i ukupna reforma državne uprave treba da bude dobro osmišljen i koordiniran kako bi dao željene efekte i kako bi se realizovao na najisplativiji (najekonomičniji) i najpouzdaniji način. S obzirom na neprestani tehničko-tehnološki razvoj u ovoj oblasti ekonomičnost i koordiniranost čitavog procesa je nešto što zaslužuje posebnu pažnju, imajući u vidu da ulaganje u modernizaciju zahteva i ne mala finansijska sredstva, posebno kada je u pitanju izrada i korišćenje jedinstvenih baza podataka, uspostavljanje jedinstvenog sistema komunikacije između organa državne uprave na čitavoj teritoriji i uvođenje elektronskog poslovanja i elektronskog potpisa u rad organa državne uprave.

3.6.Reforma zakonodavnog okvira i javna politika (Regulatory reform and Public Policy)

3.6.1. Reforma zakonodavnog okvira

Pravni okvir je važno oruđe za upravljanje društvenim promenama i obuhvata kako sferu donošenja zakona i drugih propisa, tako i njihovu primenu i nadzor nad primenom. Samo na ovaj način stvara se atmosfera zakonitosti i vladavine prava. Nesumnjivo, usklađivanje pravne regulative sa pravom EU je važan preduslov za dinamiku procesa integracije. Kao što je institucionalni deo reforme državne uprave osnova za transformaciju, tako je pravna reforma neizbežna pretpostavka institucionalne reforme. Na taj način regulatorna reforma mora biti deo reforme državne uprave.

Reformski proces treba da sadrži kako deregulaciju u oblastima i meri u kojoj je to potrebno kao deo opšteg procesa demokratizacije društva i stvaranja uslova za slobodan protok roba, usluga i kapitala, tako i bolju regulaciju da bi se ostvarivanje javnog interesa osiguralo na kvalitativno višem nivou, shvatajući upravu kao sevis građana.

Deo ove reforme je i prenos regulatornih mehanizama sa organa državne uprave centralnog nivoa na lokalnu samoupravu.

Dobro sprovedena regulatorna reforma povećava efikasnost kako privrede, tako i uprave.

Još 1997. godine ministri zemalja OECD-a ustanovili su principe kojima se treba rukovoditi prilikom sprovođenja regulatorne reforme:

program regulatorne reforme, koji će jasno formulisati ciljeve reforme i okvir za njenu implementaciju, treba da bude usaglašen i odobren na najvišem političkom nivou;

treba da postoji sistematska kontrola i ocena pravne regulative kako bi se obezbedilo da se ona efikasno kreće u pravcu postavljenih ciljeva;

osigurati da su propisi i proces njihovog donošenja transparentni, nediskriminatorski i da se koriste u cilju u kome su doneti;

nadzirati obim, efikasnost i primenu principa slobodne konkurencije i ukoliko je potrebno preduzimati mere da se ona ojača;

izvršiti zakonodavnu reformu u svim sektorima privrede kako bi se podržala slobodna konkurencija i eliminisali propisi koji na nju negativno utiču;

identifikovati dodirne tačke različitih oblasti i razviti strategiju kako bi se postiglo njihovo usklađivanje.

Konkretno, reforma zakonodavnog okvira u oblasti državne uprave znači donošenje propisa koji će predstavljati pravni okvir za funkcionalnu i organizacionu reformu državne uprave zasnovanu na strateškim principima. Kao prvo to podrazumeva set zakona i pratećih propisa kojima se postavljaju osnovi državne uprave u Srbiji, kao što su novi Zakon o državnoj upravi i Zakon o javnim službenicima. Istovremeno sa ovim zakonima, deo zakonodavnog okvira čine i zakoni kojima se uređuje procesno postupanje organa državne uprave i kontrola zakonitosti i pravilnosti njihovog rada – Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima i Zakon o ombudsmanu. Sa druge strane, praćenje primene i ocena Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o lokalnim izborima pokazaće da li je i u kojoj meri važeća regulativa kočnica efikasnog procesa decentralizacije. U svakom slučaju, prilagođavanje sektorskih zakona u svakoj oblasti u kojoj je izvršeno prenošenje nadležnosti na lokalnu samoupravu nezaobilazni je deo regulatorne reforme.

Reforma zakonodavnog okvira zahteva preduzimanje određenih mera pri izradi i primeni svakog zakona. Neke od tih mera su motivisane bržim uključivanjem u evropske tokove, dok su neke motivisane pre svega ekonomskim i praktičnim razlozima. Pri izradi i primeni svakog zakonskog propisa, zakonodavac mora da osigura preduzimanje sledećih triju mera:

analize troškova (cost-benefit analysis) koja mora biti sastavni deo svakog nacrta zakona;

analize efekata zakona na proces budućeg pridruživanja Srbije Evropskoj uniji;

procene efekata propisa pre njihove izrade i nakon njihove primene (impact assessment).

Analiza troškova podrazumeva analizu pre svega finansijskih efekata koje primena zakona sa sobom nosi. Međutim, ova analiza podrazumeva ne samo finansijske već admnistrativne, tehničke, ekološke i druge vrste troškova što zavisi od oblasti u kojoj se zakon donosi. Izrada ovakve jedne analize uz nacrt zakona ima za cilj da utvrdi da li je buduća primena zakona finansijski održiva, kako bi se izbeglo da primena donetog zakona bude onemogućena ili otežana zbog nedostatka finansijskih sredstava. Ujedno, ovakva analiza treba da pokaže odnos između pogodnosti i nedostataka koje primena zakona sa sobom nosi.

Sledeća mera podrazumeva sprovođenje analize efekata zakona na proces budućeg pridruživanja Srbije Evropskoj uniji. Kao što je to već domaćoj javnosti poznato Srbija i Crna Gora su dužne da odmah nakon potpisivanja sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju započnu postupak usklađivanja domaćih propisa sa komunitarnim propisima, u oblastima određenim ovim sporazumom. Vlada Republike Srbije je već usvojila mehanizam za ocenu usklađenosti koji treba da služi kao merilo uspešnosti i preciznosti akcionih planova.

Analiza efekata propisa pre njihove izrade i nakon njihove primene (impact assessment) predstavlja treću meru koja mora biti deo zakonodavne reforme. Pod ovim se podrazumeva proces u kome se identifikuju, predviđaju i procenjuju mogući efekti, kako pozitivni tako i negativni, koje propis može da ime na javni i privatni sektor i iznalaze načini za smanjivanje negativnih uticaja. U tom smislu ova vrsta analiza je komplementarna prvoj analizi – analizi troškova (cost benefit analysis). Međutim takozvani impact assessment ne podrazumeva samo procenu propisa pre njihovog usvajanja, već i nakon njihovog usvajanja. Ovakva vrsta evaluacije omogućava odgovarajući nadzor nad primenom propisa.

U načelu impact assessment predstavlja multi disciplinarni proces i treba da obezbedi povezivanje različitih sistema društva, kao što su politički, socijalni, ekonomski i ekološki sistemi. Ova vrsta analize se u novijoj teoriji shvata kao ključni mehanizam za uključivanje različitih nosilaca reformskih procesa i načinom za postizanje dogovora između njih. Istovremeno, impact assessment je vrlo važno oruđe za procenu održivosti određenog propisa i izbegavanje mogućih grešaka koji mogu biti vrlo skupe. Međutim, problem koji ova vrsta analize nameće u kontekstu reforme državne uprave upravo proizilazi iz multidisciplinarnosti ovog procesa, tako da se on mora uvoditi i razvijati postepeno, u dužem vremenskom periodu, s obzirom na to da je pretpostavka njegove uspešnosti postojanje jakih institucionalnih i finansijskih okvira za sprovođenje reformi u svim oblastima društva, kao i osposobljenost kadrova.

3.6.2. Vođenje javne politike

Reforma državne uprave ne podrazumeva samo sprovođenje reforme zakonodavnog okvira, već i način vođenja ukupne, kao i sektroskih javnih politika (public policy). Kroz izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlada vodi politiku Republike Srbije. Već prema odredbama sada važećeg Ustava Srbije, Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad. Konačno, rad Vlade je javan.

Sve ove odredbe ukazuju na neohodnost potpune primene principa otvorene Vlade (open government) kao neizbežnog standarda u radu državne uprave. Reforma državne uprave podrazumeva dostizanje ovog cilja. Međutim, princip otvorene Vlade ne treba posmatrati izdvojeno od društvene realnosti, tako da primena ovog principa zahteva stvaranje mehanizama koji će pored državnih organa uključiti i nedržavne organe, odnosno sve zainteresovane strane da učestvuju u vođenju politike Vlade. Ovo najpre podrazumeva da Vlada prihvata i ozbiljno razmatra inicijative za donošenje zakona koji potiču od lokalnih organa vlasti, sindikata, stručne javnosti i nevladinih organizacij, da im omogući da se izjasne o predlozima novih zakonskih rešenja, kao i da ih konsultuje u pogledu efekata primene usvojenih zakona.. Ovo je naročito je važno u oblasti radnog, zdravstevnog, penzionog, invalidskog i drugog srodnog zakonodavstva.

Posebna briga Vlade mora biti onaj deo državne uprave koji neposredno saobraća sa građanima. Primenom prethodno navedenih principa reforme državne uprave njihov rad treba da se unapredi tako da se građanima olakša ostvarivanje prava i izvršenje zakonskih obaveza.

4. KLjUČNE OBLASTI REFORME

4.1. DECENTRALIZACIJA

4.1.1. Izbor modela decentralizacije

Kao što je prethodno već rečeno, postoje tri osnovna modela decentralizacije. U svetlu budućih reformi, potrebno je odgovoriti na pitanje koji model će biti primenjen u Srbiji. U principu, moguća su dva pristupa:

nastaviti sa sadašnjim – mešovitim modelom decentralizacije, koji znači kombinaciju sva tri osnovna modela ili

opredeliti se za jedan od osnovnih modela.

Da bi se mogao dati odgovor na ovo pitanje potrebno je analizirati prednosti i mane svake od mogućih varijanti:

posledice primene «čistog» modela dekoncentracije vlasti

Ako se pođe od osnovnih ciljeva zbog kojih se pristupa procesu decentralizacije, onda će se lako doći do zaključka da model dekoncentracije vlasti zapravo ne predstavlja pravi put ka decentralizaciji. Činjenica je da dekoncentracija vlasti približava usluge građanima (građani lakše i brže mogu zadovoljiti svoje potrebe jednostavno zato što ne moraju odlaziti u sedište državnog organa) i dekoncentrisana vlast, samim tim što je bliža građanima, može imati bolji osećaj za njihove potrebe i može brže reagovati na njihove zahteve. Međutim, dekoncentrisana vlast je i dalje samo deo centralne vlasti, kako po pitanju funkcionisanja, tako i po pitanju rukovođenja, finansiranja, odgovornosti i kontrole nad njenim radom. Drugim rečima, dekoncentracijom vlasti ne doprinosi se jačanju samostalnosti, nezavisnosti i odgovornosti lokalne samouprave, niti građani mogu imati neposredniji uticaj na njeno funkcionisanje. Upravo iz ovog razloga model dekoncentracije ne može biti korišćen kao osnovni model decentralizacije.

Međutim, u uslovima kada je lokalna samouprava u mnogim aspektima slaba da uspešno preuzme sve odgovornosti koje joj nameće proces decentralizacije (sa aspetka ljudskih resursa, materijalne osposobljenosti, osposobljenosti institucija), što je po pravilu slučaj u zemljama u tranziciji, model dekoncentracije, korišćen odmereno i ne na štetu osnovnih ciljeva decentralizacije, u kombinaciji sa drugim modelima može da bude koristan korektivni faktor koji će građanima učiniti dostupnijim i one javne poslove koje lokalna samouprava nije sposobna da preuzme ili koji po svojoj prirodi pripadaju državnoj upravi centralnog nivoa (state administration).

posledice primene «čistog» modela delegacije (poveravanja) poslova

Model delegacije – poveravanja poslova državne uprave (state administration) lokalnoj smoupravi, što znači da lokalna samouprava samostalno izvršava poverene poslove (ali ne i da donosi propise kojima se uređuje obavljanje ovih poslova), ali uz pravo državne uprave (state administration) da kontroliše njihovo izvršavanje i da čak, u ekstremnim slučajevima, ako lokalna samouprava nije sposobna da ih izvršava, preuzme njihovo izvršavanje, prvi je korak ka pravoj decentralizaciji.

Ovaj model ima značajnih prednosti u početnoj fazi decentralizacije kada još uvek ne postoji dovoljna sigurnost da će lokalna samouprava materijalno, kadrovski i u svakom drugom smislu biti sposobna da se potpuno sama stara o zadovoljavanju značajnog dela potreba svojih građana.

Kako je ovaj model po pravilu praćen time da centralna vlast u državnom budžetu obezbeđuje sredstva lokalnoj samoupravi za izvršavanje poverenih poslova, to lokalnu samoupravu oslobađa briga oko obezbeđivanja sredstava iz sopstvenih izvora. Međutim, u ovom slučaju finansijski tokovi su u priličnoj meri netransparentni i nisu podložni kontroli izabranih predstavnika građana određene lokalne sredine.

Postojanje neposrednih mehanizama kontrole izvršavanja poverenih poslova i pravo organa državne uprave (state administration) da preduzmu konkretne mere u slučaju da utvrde da su lokalni organi prekršili zakon, pozitivno utiče na stepen odgovornosti lokalne samouprave. Međutim, jedan od nedostataka, ukoliko bi ovo bio isključivi model po kome bi se odvijao proces decentralizacije, je u tome što obavljanje poslova, pravnim jezikom rečeno, u svoje ime a za tuđ račun, jača osećaj odgovornosti za korektno obavljanje tog posla, ali ne razvija kreativnost i preduzimljivost, odnosno ne doprinosi dovoljno jačanju odgovornosti za ukupan razvoj svoje lokalne sredine.

Takođe iako naravno i kod izvršavanja poverenih poslova postoji mogućnost inicijative lokalnih organa u vezi sa donošenjem ili izmenama odgovarajućih propisa, njihov neposredniji uticaj na donošenje zakona je daleko manji.

posledice primene «čistog» modela devolucije (prenošenja) vlasti

Nasuprot modelu dekoncentracije, model devolucije – prenošenja poslova sa državnog nivoa u izvornu, kompletnu nadležnost i odgovornost lokalne samouprave, predstavlja najpotpuniji vid decentralizacije. Devolucija vlasti ima za posledicu da se državna uprava (state administration) odriče dela svojih nadležnosti u korist lokalne samouprave. Cilj je da se lokalna samouprava ojača u interesu građana, čime se dosprinosi opštoj demokratizaciji društva. To dalje znači da se budući odnosi državne uprave (state administration) i lokalne samouprave zasnivaju na principima saradnje, a ne subordinacije. Saradnja se ispoljava pre svega kroz pružanje stručne pomoći organima lokalne samouprave u vezi sa obavljanjem njihovih poslova, u obaveštavanju o pojavama koje narušavaju ustavnost i zakonitost i merama za otklanjanje takvih pojava, u traženju izvešataja, podataka i obaveštenja od organa lokalne samouprave o poslovima koje obavljaju ili, sa druge strane, u pravu organa lokalne samouprave da učestvuje u pripremi zakona, da daje inicijative za uređivanje oblasti koje su od značaja za lokalnu samoupravu, da traže mišljenja od nadležnih organa državne uprave (state administration) u vezi sa primenom zakona i sl. Dakle, dokle god lokalna samouprava poslove koji su joj preneti obavlja u skladu sa Ustavom i zakonom, organi centralne vlasti ne mogu se mešati, niti mogu kontrolisati način obavljanja tih poslova, a i u slučaju spora o tome da li se poslovi obavljaju u skladu sa zakonom ili ne, odluku može doneti samo nadležni sud.

U ovom slučaju lokalna samouprava je u prilici da «osluškuje» potrebe građana na svojoj teritoriji i da deluje u skladu sa njima. Generalno govoreći, javni poslovi se približavaju građanima. Lokalne vlasti imaju punu slobodu i mogućnost inicijative i kreativnosti da svojim delovanjem idu u susret tim potrebama, ali i punu odgovornost za sopstveno delovanje.

Istovremeno, mogućnost i pravo uticaja na donošenje zakona kojima se uređuju oblasti u kojima lokalna samouprava samostalno obavlja poslove treba da bude značajna.

Ovaj model je nedvosmisleno u korist lokalne samouprave. Međutim, ovaj model u isto vreme podrazumeva odgovornu i sposobnu lokalnu samoupravu. Koji su rizici isključive primene ovog modela u praksi:

ukoliko primena ovog modela nije praćena adekvatnom materijalnom osposobljenošću svake jedinice lokalne samouprave (svake opštine), ona objektivno neće biti u mogućnosti da kvalitetno izvršava poslove koji su joj preneti. U najvećoj meri to zavisi od pravilno izvršene fiskalne decentralizacije, ali pošto početna materijalna osnova opština (ekonomska i privredna) nije ista, postoji rizik da manje razvijene opštine ni uz fiskalnu decentralizaciju neće biti materijalno dovoljno osposobljene da uspešno preuzmu samostalno vršenje poslova;

nedostatak ljudskih resursa takođe može predstavljati rizik i to takođe naročito u manje razvijenim opštinama u kojima je upravo zbog opšteg stanja najčešće dolazilo do migracija i to posebno visokoobrazovanih kadrova;

uspešna primena ovog modela, što znači primena koja će za rezultat imati podizanje nivoa kvaliteta usluga građanima i ukupni razvoj lokalne sredine kroz stvaranje boljih uslova za život i rad građana i zadovoljavanje njihovih potreba, bezuslovno podrazumeva visok stepen odgovornosti lokalne samouprave. U slučaju da ova odgovornost izostane, građani trpe štetu koju organi centralne vlasti ne mogu sprečiti. Na primer, ako su u nadležnosti lokalnih vlasti i rekonstrukcija škola i uređenje parkova, i pored svih očiglednih potreba građana da se u jednom naselju rekonstruiše škola, centralna vlast ne može sprečiti lokalnu samoupravu da sredstva svojih poreskih obveznika uloži tako što će prioritet dati uređenju parka u kome će biti zasađeno egzotično bilje i napravljena fontana umesto što će izvršiti rekonstrukciju krova školske zgrade koja prokišnjava.

Sa druge strane, upravo na prethodnom primeru može se zaključiti i nešto drugo. Ovaj model obezbeđuje veću transparentnost troškova i značajno bolju kontrolu finansijskih tokova od strane izabranih predstavnika građana. Ova činjenica može u mnogome da utiče na odgovornost lokalnih organa vlasti, posebno kada je reč o obimu uobičajenih troškova za rad lokalne uprave, što dugoročno gledano može pozitivno da utiče na smanjenje ukupnih troškova.

opšti zaključak

Iz svega bi se moglo zaključiti da model devolucije, kao model putem koga bi se sprovodio proces decentralizacije nesporno zadovoljava osnovne ciljeve same ideje decentralizacije. Međutim, isključiva primena ovog modela u zemljama u tranziciji, po pravilu opterećenih neravnomernom i nedovoljnom razvijenošću svih delova svoje teritorije, nosi sa sobom određene, ne male, rizike koji mogu biti izbegnuti kombinacijom ovog i ostalih modela, sa krajnjom idejom da, dugoročno gledano, ovaj model postane preovlađujući.

Primena kombinovanog modela decentralizacije ide u prilog jačanju demokratije i stavlja građane u poziciju da se od korisnika usluga transformišu u subjekte koji mogu direktnije uticati na vršenje javnih poslova koji su od njihovog neposrednog interesa i od interesa za sredinu u kojoj žive i rade. Ovaj model obezbeđuje kontrolu nad radom države uprave kako direktno od strane građana, tako i od strane institucija države, što pruža veće garancije za objektivnost i nepristrasnost državne uprave. Ako je kombinovani model upotpunjen i elementima dekoncentracije vlasti, stvorene su pretpostavke da se usluge državne uprave maksimalno približe građanima.

Kada je izvršena jasna raspodela nadležnosti između državne uprave centralne vlasti (state administration) i lokalne samouprave, ovaj model omogućava da obe strane državne uprave budu jednako poštovane.

Kombinovani model u kome je izvršeno znatno prenošenje nadležnosti sa centralnih organa državne uprave (state administration) na lokalnu samoupravu pruža dovoljno nezavisnosti lokalnoj samoupravi, pri čemu delegacija ostalih poslova (poveravanje), ali ne i njihova devolucija (prenošenje) daju priliku lokalnoj samoupravi da se postepeno osposobljava i jača za još samostalnije delovanje i štiti građane od nedovoljno osposobljene i nedovoljno odgovorne lokalne samouprave.

U isto vreme kombinovani model daje vremena obema stranama da izgrade mehanizme međusobne saradnje, koordinacije, uvažavanja i usklađivanja međusobno različitih interesa, što je jedna od najtežih i najdelikatnijih faza procesa decentralizacije.

Dakle, moglo bi se smatrati da je postojeći, kombinovani model decentralizacije, zasnovan na važećem Zakonu o lokalnoj samoupravi, dobra osnova za nastavak ovog procesa. Analizom rezultata primene Zakona, naročito sa aspekta funkcionisanja organa lokalne samouprave, detektovaće se elementi koji negativno utiču na proces decentralizacije i utvrdiće se u kom pravcu treba vršiti modifikacije. U svakom slučaju, zbog neravnomerne razvijenosti opština i gradova u Srbiji koja za posledicu ima slabost pojedinih jedinica lokalne samouprave, proces decentralizacije mora biti postepen. Ovo stoga što veliki broj primera iz prakse drugih zemalja pokazuje da je previše nagli i nekontrolisan prenos ovlašćenja doveo do velikih problema u obezbeđivanju kvalitetnih javnih usluga na lokalnom nivou, te je u nekim slučajevima iznenadna decentralizacija bez izvršene prethodne pripreme je dovela do još veće centralizacije, jer lokalna samouprava nije bila u mogućnost da dovoljno brzo odgovori na nove zahteve.

4.1.2. Materijalno-finansijske pretpostavke procesa decentralizacije

Zajedno sa prenošenjem nadležnosti lokalnoj samoupravi neizbežno je definisati izvore sredstava iz kojih će lokalna samouprava finansirati obavljanje prenetih poslova.

Koraci u pravcu decentralizacije zahtevaju u isto vreme krupne promene u sistemu javnih prihoda i sistemu finansijske ravnoteže, ali takođe i preduzimanje mera usmerenih ka ograničenju rizika od prezaduženosti lokalne samouprave, od narušavanja ukupne budžetske ravnoteže na nivou države i dr.

Proces fiskalne decentralizacije kao poseban reformski proces neposredno je povezan sa ukupnom reformom državne uprave i zato će o njemu kasnije biti više reči.

Kada se govori o materijalnim pretpostavkama decentralizacije, posebno devolucije vlasti, kao nezaobilazno se postavlja pitanje lokalne svojine. Istovremeno sa prenošenjem nadležnosti lokalnoj samoupravi, neophodno je ne samo omogućiti joj određene lokalne prihode, već i sopstvenu svojinu, kao uslov za obavljanje javnih poslova. Važeći Ustav Srbije ne poznaje pojam lokalne (opštinske) svojine, tako da pre promena Ustava nije moguće izvršiti bilo kakve značajnije korake u ovom pravcu. Za sada lokalna samouprava koristi sredstva u državnoj svojini i nema mogućnost da njima raspolaže samostalno, bez saglasnosti države. Ovo je jedno od bitnih pitanja koje treba da nađe mesta u novom Ustavu, kako bi se stvorio pravni osnov za prenos (devoluciju) i državne svojine, a ne samo poslova, na lokalnu samoupravu, čime bi se doprinelo njenoj finansijskoj samostalnosti.

4.1.3. Teritorijalna organizacija

Uspeh procesa decentralizacije u velikoj meri zavisi i od stvaranja dobre (optimalne) teritorijalne organizacije i strukture jedinica lokalne samouprave. Međutim, kako pitanje teritorijalne organizacije može da ima posledica ne samo na proces decentralizacije, onda je ovo jedno od vrhunskih ustavnih pitanja.

Teritorijalna organizacija ima dva aspekta:

koji sve oblici organizovanja nižih nivoa postoje u državi, kakav je njihov položaj sa stanovišta nadležnosti i odgovornosti i kakav je njihov međusobni odnos i odnos prema centralnoj vlasti;

na osnovu kojih kriterijuma se obrazuju osnovne jedinice lokalne samouprave – opštine i gradovi.

Odgovor na prvi aspekt teritorijane organizacije može dati samo Ustav. U ovom trenutku, važeći Ustav poznaje teritorijalnu autonomiju (pokrajine) i lokalnu samoupravu (opštine i gradovi) kao oblik teritorijalne organizacije države. Da li će i kakve novine u tom smislu doneti budući Ustav, ostaje da se vidi. U svakom slučaju, ukoliko bi buduća ustavna rešenja unela neke novine u teritorijanu organizaciju Republike, one mogu biti samo u korist procesa decentralizacije.

Što se tiče drugog aspekta, stvaranje optimalne strukture opština, sa stanovišta njihove veličine, naročito je važno zbog efikasnosti procesa decentralizacije. Veličina opštine neposredno utiče na njenu ekonomsku snagu, a od ekonomske snage opštine zavisi njena sposobnost da efikasno (i kvalitatno) pruža usluge u oblasti infrastrukture, administracije i dr. Organi lokalne samouprave su mnogo fleksibilniji u poređenju sa organima državne uprave na centralnom nivou (state administration), posmatrajući njihovu organizacionu strukturu i način pružanja usluga. Štaviše, u osnovi oni su u stanju da usluge pružaju jeftinije i uz manje nepotrebne birokratije. Međutim, da bi do ovoga u praksi zaista i došlo, uslov je da organi lokalne samouprave imaju dovoljno resursa da svoje poslove obavljaju delotvorno.

Pravilna odluka o optimalnoj veličini jedinica lokalne samouprave omogućava:

devoluciju (prenošenje) nadležnosti i mehanizama za obezbeđivanje sopstvenih finansijskih sredstava;

stvaranje preduslova za racionalno izvršavanje poslova na kvalitatan način;

približavanje javnih usluga građanima;

obezbeđivanje efikasnijeg i profesionalnijeg izvršavanja javnih poslova i u manjim sredinama.

Sa druge strane, prilikom obrazovanja opština, pored veličine, moraju se uzeti u obzir i geografske, istorijske, kulturne i druge specifičnosti i tradicije određenog prostora, okolnosti koje se tiču razvijenosti putne mreže i ostale infrastrukture i konfiguracije terena, kao i sve ostalo što može uticati na to da teritorija za koju se obrazuje opština predstavlja manje-više zaokruženu celinu gde će svim građanima koji na njoj žive i rade organi lokalne samouprave (po pravilu sa sedištem u administrativnom centru opštine) biti bar približno ravnomerno dostupni. S obzirom na to da je kod građana neretko prisutna svest da će bolje zadovoljavati svoje potrebe ako mesto u kome žive bude obrazovano kao posebna opština, u kom smislu vrše pritisak na centralnu vlast u pravcu obrazovanja sve većeg usitnjavanja opština, potrebna je široka kampanja u najširoj javnosti kako bi se predočilo da, suprotno očekivanjima, područje koje je malo i koje objektivno, ekonomski nije u stanju da obezbedi vršenje usluga, kao samostalna opština neće biti u mogućnosti da ponese nadležnosti koje pripadaju opštini i time neće biti u stanju da zadovolji potrebe svojih građana.

Isto tako treba imati u vidu da u praksi nikada nije moguće potpuno izbeći disproporciju i disparitet među opštinama u pogledu njihove veličine i dostignutog nivoa razvijenosti. Zato je potrebno razmišljti o tome koje mehanizme primeniti kako bi se obezbedila funkcionalnost svih opština, bez obzira na evidentne razlike među njima.

Jedna mogućnost je da se nadležnosti koje spadaju u sopstvene poslove opštine, dakle o čijem vršenju se ona sama stara, prenose selektivno, u zavisnosti od toga da li je jedinica lokalne samouprave u stanju da obezbedi njihovo samostalno vršenje na kvalitetan način. Bez obzira što se ova mogućnost zasniva na racionalnom i pragmatičnom pristupu, čini se da ne bi trebalo da bude ozbiljnije uzeta u razmatranje, pošto bi ona vodila ograničenju prava građana koji žive u malim opštinama, odnosno različitom položaju građana u zavisnosti od toga u kojoj sredini žive, što je nedopustivo.

Druga mogućnost je uspostavljanje među-lokalne saradnje kroz formiranje zajedničkih opštinskih kancelarija pod uslovom da skupštine tih opština donesu takvu odluku i, naravno, pod uslovom da za formiranje ovakvih zajedničkih organa postoji zakonski osnov. Potom bi nadležnosti čije sprovođenje ne može biti obezbeđeno u «malim» opštinama bile date tim kancelarijama. Međutim, ovakav pristup sadrži nekoliko prepreka koje otežavaju njegovo sprovođenje u praksi:

iskustva drugih zemalja govore da je potreban jak pravni okvir i isključenje svakog voluntarizma prilikom izbora sedišta zajedničke kancelarije (joint office);

mora se pravno jasno definisati kome ova kancelarija odgovara za svoj rad, pri čemu ona mora odgovarati određenom organu lokalne samouprave u svakoj opštini za koju obavlja poslove;

potrebno je obezbediti takav pravni status kancelarije da ona može direktno primati novčane transfere koje pripadaju svakoj opštini;

da bi se obezbedilo da sistem funkcioniše uticaj države, mada samo na organizaciona pitanja i finansija, mora biti veći, što je suprotno intencijama procesa decentralizacije;

finansijski doprinos svake opštine ovoj kancelariji mora da bude precizno proračunat i mora se jasno predvideti koje su posledice ukoliko kancelarija ne izvršava usluge;

proces operativnog rukovođenja radom kancelarije mora biti jasno definisan, a istraživanja su pokazala da ako ne postoji nadzor organa svake od opština za čije potrebe je kancelarija osnovana, sistem teško funkcioniše.

Uzimajući u obzir sve napred navedeno, može se zaključiti da je ovakvo rešenje za problem «malih» opština dosta komplikovano, a sa velikim rizicima da ne uspe.

Treća mogućnost je da se kroz mehanizme fiskalne decentralizacije iznađu mogućnosti za podršku «malim» opštinama i njihovo osposobljavanje da podnesu ne mali teret decentralizacije. Ova mogućnost čini se najprihvatljivijom i najrealnijom.

4.1.4. Osposobljavanje lokalne samouprave i dinamika decentralizacije

Jedan od osnovnih izazova u sprovođenju procesa decentralizacije je postojanje odgovarajućeg nivoa osposobljenosti organa lokalne samouprave da samostalno preuzimaju vršenje novih nadležnosti.

Kao što je već rečeno, osposobljenost organa lokalne samouprave ima dva aspekta:

materijalnu osposobljenost, koja se obezbeđuje:

izbalansiranom teritorijalnom organizacijom države, vodeći računa o veličini, strukturi i kapacitetima opština i gradova koji se obrazuju;

procesom fiskalne decentralizacije koji treba da ide uporedo sa decentralizacijom poslova, pri čemu su strateški pravci fiskalne decentralizacije Srbije dati u okviru sledećeg poglavlja;

stvaranjem ustavnopravnih i zakonskih osnova za postojanje sopstvene svojine lokalne samouprave, pre svega svojine na nepokretnostima;

kadrovska osposobljenost organa lokalne samouprave, što podrazumeva postojanje:

organizacionog okvira;

upravljačkih sistema;

potrebnih znanja i veština osoblja;

mehanizama kojima se u okviru same lokalne samouprave obezbeđuje nadzor i kontrola nad radom njenih organa i transparentnost u njihovom radu.

Za potrebe osposobljavanja organa lokalne samouprave, Vlada Republike Srbije će podržati predstavnike lokalne samouprave u realizaciji sistemske analize kapaciteta (capacity assessment) i kreiranju planova za osposobljavanje (capacity development plans).

S obzirom na to da se prenos nadležnosti ne treba vršiti selektivno, već jednako i istovremeno na sve jedinice lokalne samouprave, bitno je da analiza trenutnog stanja i planiranje mera za unapređenje suštinski otkriju sve moguće probleme u implementaciji, kako kod opština koje su bolje, tako i kod onih koje su lošije osposobljene.

Takođe, imajući u vidu da je proces osposobljavanja organa lokalne samouprave kontinuiran, a ne jednokratan, potrebno je obezbediti odgovarajuće mehanizme kojima će predstavnici lokalne samouprave direktno i/ili preko nacionalne asocijacije gradova i opština, biti u mogućnosti da, u saradnji sa Vladom i odgovarajućim organima centralne vlasti (state administration), koordinirano razvijaju svoje kapacitete na duži period. U okviru procesa osposobljavanja lokalne samouprave važno mesto ima i podsticanje opština i gradova da međusobno sarađuju i usklađuju pojedine elemente svog razvoja. I konačno, procena efekata decentralizacije mora da uključi dvosmernu komunikaciju i institucionalizovani proces konsultacija.

Fiskalna decentralizacija ima vrlo važne implikacije na funkcionisanje javnog sektora: ona utiče kako na izbor i kvalitet javnih izdataka, tako i na sredstva za njihovo finansiranje. U pitanju je pojava koja, po svojoj prirodi, nije statična, već se nalazi u neprekidnoj evoluciji. Promišljeno uređen, složen sistem finansijskih odnosa između različitih nivoa vlasti unutar države, koji dobro funkcioniše je “ključ” za postizanje najvećeg broja širih reformskih ciljeva zemalja u tranziciji.

Fiskalna decentralizacija predstavlja značajan instrumenat za povećavanje demokratskog učešća u postupku donošenja odluka, što obezbeđuje veću transparentnost kod pružanja javnih usluga. Uz to, način na koji se ova decentralizacija sprovodi može da ima značajan uticaj na makroekonomsko upravljanje i stabilnost u određenoj zemlji. Naime, decentralizacija može da pogorša već postojeće budžetske neravnoteže, dovodeći time u pitanje makroekonomsku stabilnost u zemlji. Takva opasnost mogla bi da se umanji ukoliko sub-centralni nivoi vlasti pokažu visok stepen fiskalne discipline, a plan fiskalne decentralizacije uključi, između ostalog, podsticaje za ekonomičnost u upravljanju javnim rashodima.

Lokalnim vlastima u zemlji mora da bude omogućeno da svoje institucionalne strukture izgrade na način koji će ih, u punoj meri, činiti odgovornim za fiskalne odluke koje donose. Postoji neophodnost da se ojača autonomija lokalnih vlasti, kao i da se racionalizuju fiskalni odnosi – kako sa prihodne, tako i sa rashodne strane – između centralne vlasti i sub-centralnih nivoa vlasti. Glavni uticaj na okruženje u okviru kojeg deluju lokalne vlasti sve više postaje trend da se izvrši decentralizacija finansijskih funkcija.

Postoji nekoliko, pre svega, ekonomskih razloga koji objašnjavaju potrebu da se izvrši fiskalna decentralizacija.

Jedan od njih tiče se promena u individualnim preferencijama potrošača prilikom izbora različitih javnih dobara. Alokativna funkcija nameće potrebu da se lokalnim nivoima vlasti u zemlji dozvoli da vode takvu politiku javnih rashoda i javnih prihoda, koje će najbolje odgovarati interesima i potrebama njihovih rezidenata. Ukoliko veći stepen fiskalne decentralizacije poveća broj alternativnih poreskih jurisdikcija, svaki pokušaj da se povećaju poreske stope u jednoj jurisdikciji imao bi za posledicu seljenje rezidenata u druge jurisdikcije.

Decentralizovana vlast je u stanju da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima pojedinaca, što može da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja javnih potreba.

Obezbeđivanje usluga na lokalnom nivou je manje skupo, jer su opšti troškovi i troškovi kontrole niži.

Fiskalna decentralizacija dovodi poresku administraciju u neposredniju vezu sa obveznicima, čime se podstiče njihovo učešće u upravljanju javnim rashodima.

Decentralizacija pruža mogućnost lokalnim vlastima da preuzmu odgovornost ne samo za svoj ekonomski, već i ukupni društveni razvoj.

Ograničenja fiskalne decentralizacije

Nasuprot argumentima koji govore u prilog fiskalne decentralizacije, postoje i određena ograničenja koja ona sobom nosi. Naime, ciljevi stabilizacione ekonomske politike i veća mogućnost za administriranje složenijim poreskim oblicima, kao što su porez na dodatu vrednost i sintetički porez na dohodak građana, zahtevaju određeni stepen centralizacije fiskalnih sistema. Centralna vlast je ta koja, pre svega, ima odgovornost za upravljanje makroekonomskim tokovima u zemlji. Da bi to bila u stanju efikasno da čini, njoj su potrebni odgovarajući instrumenti, uključujući i fiskalne. U nekim slučajevima zahteva se, zbog toga, intervencija centralne vlasti, ali ona erodira fiskalnu autonomiju i odgovornost lokalnih nivoa vlasti. Ukoliko bi centralna vlast previše decentralizovala poreski sistem, to bi moglo značajno da umanji njenu sposobnost da koristi mere fiskalne politike za ostvarivanje makroekonomskih ciljeva.

4.2.3. Principi fiskalne decentralizacije

Mogu se identifikovati tri osnovna principa koja su neophodna da se ostvare da bi se postigla efikasna fiskalna decentralizacija. To su:

(1) Potreba za jasnim definisanjem funkcija i odgovornosti različitih nivoa vlasti u zemlji. U tom smislu, neophodno je poveravanje (delegiranje) funkcija od strane centralne vlasti lokalnim nivoima vlasti, uz jasno i transparentno određivanje pripadnosti javnih prihoda.

(2) Merenje autonomije koju lokalna vlast ima na prihodnoj i rashodnoj strani.

Na strani javnih prihoda, to podrazumeva da lokalna vlast ima ovlašćenje da sopstvenim sredstvima finansira javne rashode na svom nivou. Određeni porezi, po svojim karakteristikama i ciljevima koji se njima realizuju, bolje odgovaraju nivou centralne vlasti (npr. porez na dodatu vrednost, porez na dohodak fizičkih lica), dok su drugi porezi, pak, podesniji za uvođenje na lokalnom nivou (npr. porezi na imovinu). U nameri da se izbegnu značajni troškovi za društvo, izraženi kroz gubitak ekonomske efikasnosti i pravičnosti, u finansijskoj literaturi su postavljena određena pravila opšteg karaktera, koja opredeljuju pripadnost javnih prihoda različitim nivoima vlasti unutar jedne države:

(a) Velika mobilnost poreske osnovice između različitih poreskih jurisdikcija značajno otežava oporezivanje na lokalnim nivoima vlasti i narušava efikasnu alokaciju proizvodnih resursa. Zbog toga su porezi sa manje mobilnom osnovicom za oporezivanje (npr. porezi na imovinu, pre svega na nepokretnosti) podesniji za lokalne nivoe vlasti, kako bi se izbeglo seljenje poreskih obveznika u one lokalne zajednice u kojima su poreske stope niže.

(b) Progresivni porezi kojima se ostvaruju redistributivni ciljevi fiskalne politike treba da budu centralizovani, kako bi se izbeglo seljenje u one lokalne jedinice u kojima je efektivno poresko opterećenje niže.

(c) Porezi kojima se ostvaruju ciljevi stabilizacione politike (npr. porez na dohodak fizičkih lica, porez na dobit korporacija, opšti porez na promet) treba da pripadnu centralnoj vlasti u državi, jer se na taj način može obezbediti najefikasnije ostvarivanje takvih ciljeva.

(d) Nejednaka raspodela poreske osnovice ukazuje da je ekonomski efikasno da centralne vlasti oporezuju prirodne resurse (npr. izvor nafte ili prirodnog gasa). Naime, moglo bi da se dogodi da jurisdikcije čije su teritorije bogate prirodnim resursima, zbog toga što imaju potpunu autonomiju u određivanju poreske stope i poreske osnovice takvih poreza, budu u mogućnosti da ostale poreze postave značajno ispod prosečnog poreskog opterećenja, što bi narušilo alokaciju resursa. Štaviše, ako su takvi resursi neravnomerno raspoređeni, postoji puno ekonomsko opravdanje da centralna vlast oporezuje ekstra dohodak, u nameri da se izbegnu sub-optimalnosti u alokaciji proizvodnih činilaca.

Na strani javnih rashoda, fiskalna autonomija pretpostavlja izvesnu fleksibilnost lokalnih vlasti da, u okviru postavljenih budžetskih ograničenja, odluči o prioritetima u pogledu realizacije javnih rashoda. Fiskalna decentralizacija ima značajne implikacije na funkcionisanje javnog sektora: ona utiče na listu javnih usluga koje se pružaju, način na koji se one pružaju i sredstva kojima se finansiraju.

Svaki nedostatak jasno definisanih, stabilnih i jedinstvenih pravila za utvrđivanje pripadnosti javnih prihoda između centralne i lokalnih vlasti značajno slabi budžetsko upravljanje na sub-centralnom nivou vlasti i stvara potpuno pogrešne podsticaje za lokalnu vlast da, ili “sakrije” lokalne izvore prihoda u vanbudžetske fondove, ili, pak, da jednostavno smanji svoje napore za obezbeđivanje sopstvenih prihoda.

Održiva fiskalna autonomija i ekonomska efikasnost zahtevaju smanjivanje “vertikalnih budžetskih neravnoteža”, kao i ujednačavanje mogućnosti da se lokalnim vlastima dozvoli da izvršavaju poverene funkcije i zadatke. Do takvih neravnoteža dolazi u situaciji kada lokalni nivoi vlasti u jednoj zemlji ne mogu da povećaju prihode koji su im neophodni za izvršavanje javnih rashoda. Stvarna, efektivna fiskalna decentralizacija zahteva da lokalni nivoi vlasti mogu ne samo da donose sopstvene odluke o pružanju javnih usluga, već i da sami snose značajan deo troškova njihovog pružanja. To, drugim rečima, znači da ovi nivoi vlasti moraju da budu ekonomski sposobni, tj. da raspolažu dovoljnim sopstvenim izvorima prihoda, ako žele efikasno da funkcionišu.

(3) Uspostavljanje odgovarajućih institucija (eng. institution building). Jedan od nužnih preduslova za uspešnu decentralizaciju je da lokalne vlasti imaju dovoljno administrativnih i tehničkih mogućnosti da efikasno izvršavaju poverene poslove i zadatke.

Dosledno modelima decentralizacije nadležnosti, razlikuju se tri osnovna modela fiskalne decentralizacije, i to:

(1) Model prenošenja vlasti (eng. devolution) je najpotpuniji model decentralizacije, koji podrazumeva uspostavljanje potpuno nezavisne lokalne vlasti, kojoj su data samostalna prava u izvršavanju javnih potreba, kao i nezavisna jurisdikcija za uvođenje poreza i drugih fiskalnih dažbina potrebnih za finansiranje ovih funkcija. Reč je, zapravo, o punoj fiskalnoj decentralizaciji (tj. prenošenju vlasti sa centralnog na lokalni nivo), koja je tesno povezana sa konceptom demokratskog društva i efikasnošću javnog sektora.

(2) Model dekoncentracije vlasti (eng. deconcentration) podrazumeva decentralizaciju državnih organa (npr. nadležna ministarstva) na centralnom nivou vlasti. U praksi je moguć oblik “dekoncentracije vlasti bez davanja ovlašćenja”, kada regionalnim, odnosno lokalnim ograncima centralnih organa vlasti nije obezbeđena nikakva samostalnost, već za svaku svoju odluku moraju prethodno da traže odobrenje od centralnog organa. Ovde je, u stvari, reč samo o decentralizaciji javnih funkcija (tj. javnih rashoda), a ne i javnih prihoda.

(3) Model poveravanja (delegiranja) vlasti (eng. delegation) je kompromisan model fiskalne decentralizacije, koji se kreće između prenošenja i dekoncentracije vlasti. Lokalnim vlastima (ali ne i ograncima državnih organa, kao što je to slučaj kod modela dekoncentracije vlasti) je povereno vršenje određenih javnih funkcija, ali su oni u isto vreme izloženi svojevrsnom nadzoru od strane centralne vlasti koja, po pravilu, obezbeđuje određena finansijska sredstva za finansiranje usluga na lokalnom nivou. Ovaj model se čini najprihvatljiviji za zemlje u tranziciji.

4.2.5. Postojeći sistem finansiranja lokalne samouprave u Srbiji

Novi model finansiranja lokalne samouprave, uveden Zakonom o lokalnoj samoupravi iz februara meseca 2002. godine, zasniva se na fiskalnoj decentralizaciji i novim osnovama prihodovanja sredstava lokalne samouprave, što čini neophodne pretpostavke za obezbeđenje realne autonomije lokalne samouprave.

Naime, Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa da jedinici lokalne samouprave pripadaju određeni izvorni javni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i ustupljeni javni prihodi.

Sopstvenim (vlastitim) prihodima jedinice lokalne samouprave smatraju se:

opštinske administrativne takse,

lokalne komunalne takse,

boravišna taksa,

naknada za korišćenje građevinskog zemljišta,

naknada za uređivanje građevinskog zemljišta,

naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,

naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine,

samodoprinos uveden za teritoriju opštine,

novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje propisane aktom skupštine opštine, kao i oduzeta imovinska korist u tom postupku,

prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave, ustanova i druga organizacija čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave,

prihodi od prodaje pokretnih stvari u državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave, ustanova i druga organizacija čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave,

prihodi od kamata na sredstva jedinice lokalne samouprave,

prihodi koje svojom delatnošću ostvare opštinski organi, službe i organizacije,

prihodi od koncesione naknade,

prihodi od donacija.

Fiskalno najznačajniji izvorni prihod lokalne vlasti predstavljaju lokalne komunalne takse, koje su detaljno uređene čl. 79-86. Zakona o lokalnoj samoupravi. One se mogu uvoditi za različite oblike korišćenja prava, predmeta i usluga (npr. za korišćenje prostora na javnim površinama ili ispred poslovnih prostorija u poslovne svrhe, za korišćenje reklamnih panoa, za korišćenje prostora za parkiranje drumskih motornih i priključnih vozila na uređenim i obeleženim mestima, za isticanje firme na poslovnom prostoru, odnosno van poslovnog prostora na objektima i prostorima koji pripadaju opštini /kolovozi, trotoari, bandere i sl./, za korišćenje vitrina radi izlaganja robe van poslovnih prostorija, za držanje sredstava za igru, za držanje restorana i drugih ugostiteljskih objekata i zabavnih objekata na vodi, za držanje kućnih životinja i dr.). U okviru lokalnih komunalnih taksi posebno značajna sredstva se ostvaruju od takse za isticanje firme.

Među izvornim lokalnim javnim prihodima posebno mesto zauzima i samodoprinos. Specifičnost ove vrste lokalnih prihoda leži u njegovom namenskom karakteru (tj. uz inicijativu za uvođenje samodoprinosa obavezno se podnosi program kojim se utvrđuju izvori, namena i način obezbeđivanja ukupnih finansijskih sredstava za realizaciju samodoprinosa), kao i to što odluku o njegovom uvođenju donose građani neposrednim ličnim izjašnjavanjem, na referendumu. Međutim, ova vrsta prihoda još uvek u najvećem broju opština nema gotovo nikakav fiskalni značaj, tj. on čini manje od 2% ukupnih prihoda jedinica lokalne samouprave.

Okolnost da izvorni javni prihodi, ipak, nisu dovoljni da obezbede finansiranje lokalnih javnih rashoda uticala je da se jedinicama lokalne samouprave dopušta učešće u delu prihoda od pojedinih poreza, koji pripadaju Republici. U Zakonu su ovi prihodi označeni kao ustupljeni javni prihodi.

Zajednički prihodi Republike i jedinice lokalne samouprave su:

porez na dohodak građana kod koga se prihod od poreza na zarade ustupa opštinama i gradovima u visini od 30% u periodu jul-decembar 2004. godine (u ranijim godinama, kao i u periodu april-jun 2004. godine ustupanje je bilo u iznos od 5%), dok se sredstva ostvarena po osnovu poreza na prihode od poljoprivrede i šumarstva, prihode od samostalne delatnosti, prihode od nepokretnosti, prihode od davanja u zakup pokretnih stvari, prihode od osiguranja lica i na druge prihode (npr. primanja člana upravnog odbora, naknada poslanicima, prihodi po osnovu volonterskog rada i dr.) u celini ustupaju opštini, odnosno gradu na čijoj teritoriji se ostvare,

porezi na imovinu, kako u statici, tako i u dinamici, se u celini ustupaju lokalnom budžetu (porez na imovinu, porez na nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava),

porez na promet proizvoda i usluga ustupa se jedinicama lokalne samouprave u visini koja se svake godine određuje posebnim Zakonom o obimu sredstava i učešću opština i gradova u porezu na zarade i porezu na promet. Izuzetak predstavlja samo porez na promet proizvoda ostvaren pri uvozu, koji u celini predstavlja prihod Republike Srbije. Pored ovih prihoda, opštinama i gradovima pripadaju i dodatna sredstva od poreza na promet proizvoda i usluga, i to: opštinama pripada 8% ovih prihoda ostvarenih na njihovoj teritoriji, gradovima (Niš, Novi Sad i Kragujevac) – 10%, a gradu Beogradu – 15%.

naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa (naknada za korišćenje mineralnih sirovina, naknada za izvađeni materijal iz vodotoka, naknada za korišćenje šuma, naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljišta) se ustupaju budžetu jedinice lokalne samouprave u određenom procentu. Jedino naknada za izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva u celini pripada opštini, odnosno gradu na čijoj teritoriji se ostvari,

ekološke naknade, tj. naknade za zahvate u životnoj sredini (naknada za zagađivanje životne sredine i naknada za investicije) se delom ustupaju lokalnim budžetima,

sredstva ostvarena u postupku privatizacije, tj. opštinama, odnosno gradovima pripada 5% sredstava od uplata po osnovu prodaje kapitala u postupku privatizacije (što je u poslednje vreme važan izvor prihoda pojedinih opština i gradova).

U literaturi se može sresti kategorizacija gore navedenih prihoda na:

(a) ustupljene prihode van ograničenja (dodatni porez na promet, u iznosu od 8%, 10% i 15%; porez na prenos apsolutnih prava; porez na imovinu; porez na nasleđe i poklon; porez na prihode od samostalne delatnosti; porez na prihode od poljoprivrede i šumarstva; porez na prihode od nepokretnosti; porez na prihode od davanja u zakup pokretnih stvari; porez na druge prihode). Ovi prihodi, u svom zbirnom iznosu, čine oko 43% ukupnih prihoda jedinica lokalne samouprave (u 2002. godini – 41%); i

(b) ograničene ustupljene prihode, kod kojih se obim sredstava iz poreza utvrđuje godišnje (deo poreza na zarade, i učešće u porezu na promet). Ovi ograničeni ustupljeni prihodi čine oko 16% ukupnih prihoda opština, odnosno gradova (u 2002. godini – 18%).

Kao posledica usvajanja principa fiskalne decentralizacije, učinjene su značajne promene u sistemu finansiranja lokalne samouprave u Srbiji počev od 2001. godine. Lokalni nivo vlasti u Srbiji je dobio pravo na veće (tj. svih 100%) učešće u određenim zajedničkim prihodima (npr. u pojedinim prihodima od poreza na dohodak, kao i u porezu na imovinu).

Oko 60% ukupnih prihoda jedinica lokalne samouprave u Srbiji dolazi iz ustupljenih poreza, a od toga oko 30% (dakle, polovina) čine prihodi od poreza na promet. Približno 40% ukupnih prihoda lokalnih zajednica potiče iz njihovih sopstvenih izvora.

Lokalne samouprave učestvuju sa 16,4% u ukupno naplaćenim porezima (podaci za period januar-juni 2003). Njihov udeo u doprinosima za socijalno osiguranje je vrlo mali (1,4%), pošto se funkcije socijalnog osiguranja uglavnom nalaze na nivou Republike. U ostalim javnim prihodima, kao što su takse, naknade, prihodi od obavljanja delatnosti, prihodi od davanja u zakup i dr., lokalne samouprave učestvuju sa, čak, 23,2%.

U finansiranju lokalnih zajednica (opština i gradova) porezi učestvuju sa 74,7%, doprinosi za socijalno osiguranje sa 2,6%, a ostali prihodi sa 22,7%. Kod gradova je učešće poreza manje (65,9%) nego kod opština (86,2%), a ostalih prihoda veće (29,5%) nego kod opština (13,8%).

4.2.6. Strategija finansiranja lokalne samouprave u Srbiji

U okviru strategije daljeg razvoja lokalnih zajednica u Srbiji kroz proces decentralizacije i njihovog finansiranja, potrebno je imati u vidu sledeće:

A. Koji javni prihodi (fiskalnog ili nefiskalnog karaktera) će ubuduće izvorno pripadati lokalnim zajednicama;

Kako će se pokrivati razlika između potrebnog nivoa prihoda i sopstvenih prihoda (problem vertikalne neravnoteže);

Kako da se pomogne siromašnijim, tj. ekonomski slabijim opštinama (problem horiznotalne neravnoteže);

Kako će se finansirati investicije, odnosno kapitalni rashodi u lokalnim zajednicama;

Kako da se uredi zaduživanje lokalnih zajednica.

U vezi sa A: Odluka o podeli poreskih prihoda na centralni i lokalni nivo vlasti postavlja pred zakonodavca konfliktne ciljeve. S jedne strane, ekonomski i administrativni razlozi nalažu da neki porezi budu prepušteni centralnoj vlasti, i to: porezi koji su instrument makroekonomske politike, porezi koji imaju mobilnu poresku osnovicu, porezi koji vrše redistributivnu funkciju, porezi koji imaju efekat na međunarodnu trgovinu, a to znači porez na dobit korporacija, porez na dohodak građana, porez na dodatu vrednost. S druge strane, fiskalna decentralizacija nalaže da se funkcije lokalnih zajednica što većim delom finansiraju iz sopstvenih prihoda, kako bi se obezbedila nužna samostalnost ovog nivoa vlasti u zemlji. To je potrebno iz više razloga: (a) na taj način se povećava odgovornost lokalnih vlasti, koje treba da kontrolišu kako visinu poreza i drugih fiskalnih dažbina, tako i da vrše kontrolu trošenja ubranih prihoda; (b) lokalne vlasti će biti zainteresovane da evazija poreza budu što manja, odnosno da naplata fiskalnih dažbina bude što bolja; (c) tako se izbegava opasnost prevelikog zaduživanja lokalnih zajednica.

U vezi sa B. i C: Nije neophodno (a praksi nije ni moguće) da svaka lokalna zajednica ima dovoljno sopstvenih prihoda za finansiranje rashoda iz kruga svoje nadležnosti. Moguće je da neke, bogatije lokalne zajednice imaju višak prihoda nad rashodima, a druge manjak. Takva neravnoteža se pokriva transferima, odnosno drugim oblicima prenošenja sredstava sa jednog na drugi nivo vlasti. Transfer sredstava trebalo bi da se bazira na određenoj formuli, zasnovanoj na što objektivnijim kriterijumima. Za svaku lokalnu zajednicu treba izračunati kolike su njene finansijske potrebe i kolike su joj finansijske mogućnosti, te razliku pokriva centralna vlast. Finansijske potrebe zavise od broja stanovništa u lokalnoj zajednici, gustine stanovništva, da li je urbana ili ruralna zajednica i dr. Fiskalni kapacitet lokalne zajednice se obično određuje veličinom nacionalnog dohotka (ili društvenog proizvoda) po stanovniku. Ali, treba imati u vidu da brojni, različiti faktori utiču na nivo javnih potreba i fiskalne mogućnosti lokalnih zajednica, pa pomenuta formula kojom se oni izračunavaju može da bude vrlo složena (uz to, ne treba smetnuti s uma problem u vezi sa raspoloživošu podataka, moguć politički uticaj i dr.). Sem toga, centralna vlast ne sme da garantuje pokrivanje svake razlike između potrebnih i raspoloživih sredstava lokalne zajednice, jer bi se tada izgubila motivisanost lokalnih vlasti da ulože, takođe, i sopstvene napore u racionalizovanje rashoda i povećanje postojećeg fiskalnog kapaciteta.

U vezi sa D: Po pravilu, lokalne investicije finansijski podržava centralna vlast. Razlozi su višestruki: (a) treba obezbediti minimum pružanja javnih usluga u svakoj lokalnoj zajednici (pa i onoj najsiromašnijoj); (b) treba ostvariti određeno horizontalno ujednačavanje među lokalnim zajednicama; (c) uvažavanje eksternih efekata investicija, tj. investicija koje proizvode efekte koje izlaze iz okvira jedne lokalne zajednice; itd.

U vezi sa E: Mogućnost i pravo lokalnih zajednica da se zadužuju su vrlo osetljiva pitanja. S jedne strane, zaduživanje jeste način da se obezbede određena sredstva za finansiranje rashoda (naročito za veće investicione rashode, koji tada mogu da se finansiraju kroz više godina). S druge strane, pak, postoji itekako opasnost da se lokalna zajednica prezaduži, bilo zato što je to posledica njenih svesnih odluka (jer očekuje da će centralna vlast da vraća njene dugove), bilo zato što je to posledica lošeg planiranja i neodgovornih lokalnih vlasti. Zbog toga je potrebno uspostaviti dobru kontrolu zaduživanja lokalnih zajednica, pre svega kroz limitiranje najvišeg nivoa zaduživanja, kao i kroz nužnost dobijanja saglasnosti centralne vlasti za svako veće zaduženje lokalne zajednice u zemlji i, posebno, inostranstvu.

Postojeći sistem podrške centralne (republičke) vlasti lokalnim zajednicama (koji se ogleda u ustupanju prihoda), u načelu, je, dakle, prihvatljiv, ali bi ga po nekim pitanjima trebalo izmeniti ili dopuniti. Osnovne promene sastojale bi se u sledećem:

trebalo bi proširiti listu izvornih (sopstvenih) prihoda lokalnih zajednica;

treba unaprediti formulu za raspodelu transfera lokalnim zajednicama (pri tome posebno imati u vidu fiskalni kapacitet svake pojedinačne lokalne zajednice u Srbiji, i naročito uvažiti lokalne napore);

transferi koji se dodeljuju lokalnim zajednicama trebalo bi da budu zasnovani na kombinaciji podele zajedničkih prihoda Republike i lokalnih zajednica i novčanih dotacija iz budžeta Srbije;

trebalo bi ustanoviti pravila za (su)finansiranje lokalnih investicija;

uvesti kontrolu zaduživanja lokalnih zajednica.

4.3. IZGRADNjA PROFESIONALNE I DEPOLITIZOVANE DRŽAVNE UPRAVE

Samo profesionalna državna uprava koja je zasnovana na principu zasluga (sposobnosti) i odgovornosti državnih službenika (civil servants) može uspešno da ostvari zahteve koji se pred nju postavljaju u procesu reforme. Da bi se promenio odnos uprave prema građanima, potrebne su bitne promene unutar same uprave. Zato je izgradnja profesionalne uprave ključ uspešne reforme. Izgradnja profesionalne uprave je trajan proces koji obuhvata više elemenata, a čija početna faza u zemljama u tranziciji zahteva intenzivno angažovanje i velike napore kako bi se postavile pravilne početne osnove čitavog procesa.

4.3.1. Elementi za izgradnju profesionalne državne uprave

Tri su osnovne grupe elemenata na kojima počiva izgradnja moderne, što znači profesionalne državne uprave:

pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika;

kvalifikovano osoblje (državni službenici);

radno okruženje, koje je blisko povezano sa principom modernizacije rada, o čemu će više biti reči u delu posvećenom ovim pitanjima.

(1) Pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika (civil servants)

Nesporno je da pravni položaj zaposlenih u državnoj upravi mora da bude uređen zakonom, s obzirom na to da su oni u radnom odnosu sa «državom», koja u ovom slučaju ima ulogu poslodavca, iz čega, kao i u svakom drugom odnosu poslodavac – zaposleni, proizilazi potreba da se urede međusobni odnosi, prava i obaveze, a što se mora učiniti zakonom.

Prvo pitanje koje se postavlja odnosi se na to da li je pravni režim koji predviđa opšti Zakon o radu adekvatan i dovoljan da se primeni i na položaj zaposlenih u državnoj upravi, ili je bolje imati posebno zakonodavstvo kojim se uređuje status državnih službenika. Odgovor na ovo pitanje dobija se analizom odnosa države kao poslodavca i državnog službenika kao zaposlenog, u poređenju sa klasičnim odnosom poslodavac – zaposleni. Činjenica da zaposleni u državnoj upravi obavljaju javne poslove delujući u ime države ima za posledicu to da međusobni odnos poslodavca i zaposlenog ima niz specifičnosti u poređenju sa odnosom poslodavac – zaposleni u privatnom sektoru. Ove specifičnosti, izražene pre svega u specifičnim pravima i obavezama zaposlenog u državnoj upravi – državnog službenika, ne mogu u dovoljnoj meri da budu iskazane kroz opšti Zakon o radu. Zato je postojanje posebnog zakonodavstva kojim se uređuje pravni položaj državnih službenika prvi element za izgradnju profesionalne državne uprave.

Posebno zakonodavstvo u ovoj oblasti je sredstvo da se unaprede upravni kapaciteti:

vladavina zakona (rule of law),

otvorenost i javnost rada (openness and transparency),

odgovornost (accountability),

pravna sigurnost (reliability and predictability),

efikasnost (efficiency).

Naravno, to ne znači da se na pojedina pitanja pravnog položaja državnih službenika ne mogu primenjivati odredbe opšteg Zakona o radu, kada se radi o onim pitanjima koja ne zahtevaju specifično regulisanje (na primer odredbe o dužini radnog vremena, pravu na godišnji odmor i odsustva sa posla i sl.).

U Srbiji je položaj državnih službenika još od 1991. godine uređen posebnim zakonom. U osnovi ovaj zakon sadrži niz rešenja kojima se u dobroj meri ističe specifičnost pravnog položaja državnih službenika, ali je njegov glavni nedostatak što ta rešenja nisu do kraja jasno i precizno izvedena, te ostavljaju određene pravne praznine što stvara mogućnost za različito tumačenje i primenu. Pored toga, glavna prepreka u izgradnji profesionalne državne uprave u Srbiji, ako posmatramo sferu zakonodavstva, je ta što ni Zakon o državnoj upravi, kao sistemski zakon u ovoj oblasti, ni Zakon o radnim odnosima u državnim organima, nemaju jasno ustanovljene kriterijume za postavljenje na rukovodeće položaje u državnoj upravi (pre svega mesta pomoćnika ministra, sekretara ministarstva i slična) koji bi bili zasnovani na sposobnostima, iskustvu i rezultatima rada i koja bi bila više profesionalna, a manje zavisna od političkih promena u vladi.

Drugo pitanje koje se postavlja je pitanje sadržine zakonodavstva koje se odnosi na državne službenike. Da bi Zakon o državnim službenicima bio dobra pravna osnova za reformu državne uprave, on treba uredi sledeća pitanja:

domašaj zakona u odnosu na krug subjekata na koje se primenjuje, što znači da odredi (a) krug organa državne uprave na čije zaposlene će se primenjivati poseban pravni režim, a ne opšti režim Zakona o radu i (b) krug zaposlenih u tim organima na koje će se primenjivati;

specifične obaveze državnih službenika;

specifična prava državnih službenika;

odgovornost državnih službenika;

principe za zasnivanje radnog odnosa (principles of recruiment), za napredovanje (promotion) i za prestanak radnog odnosa (retirement);

prelazni režim koji će obezbediti primenu novog sistema uz osiguranje kontinuiteta u radu državne upraave.

Domašaj zakona moguće je odrediti korišćenjem različitih kriterijuma i to:

prema kategoriji zaposlenih, pri čemu je moguće da zakon obuhvati sve ili samo neke kategorije zaposlenih u organima državne uprave (samo menadžment ili naprotiv sve osim menadžmenta);

prema vrsti poslova – obuhvatiti sve koji su zaposleni u organima državne uprave ili samo one koji neposredno rade na poslovima državne uprave (executing public powers), a ne i one koji rade na radnim mestima koja obuhvataju poslove koji predstavljaju prateću, «logističku podršku upravi» (npr. vozači, prevodioci, daktilografi i sl.);

prema nivou državne uprave – obuhvatiti sve zaposlene, bez obzira da li rade u organima državne uprave na centralnom nivou (state administration) ili u organima lokalne samouprave ili samo zaposlene u organima na centralnom nivou (state administration), a i tada da li samo zaposlene u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade ili i na zaposlene u službama Narodne skupštine i Predsednika Republike;

prema načinu finansiranja – obuhvatiti sve čije se zarade finansiraju iz državnog budžeta, što isključuje zaposlene u organima lokalne samouprave, ali uključuje zaposlene u javnim službama (pre svega u prosveti i zdravstvu).

Dosadašnja iskustva u Srbiji, upotpunjena iskustvima drugih zemalja, da će se ciljevi najbolje postići ako Zakon o državnim službenicima obuhvati:

sve kategorije zaposlenih, izuzev članova Vlade, čiji se položaj ne može upodobiti položaju državnih službenika;

sve zaposlene bez obzira na vrstu posla koji obavljaju, pri čemu treba razdvojiti one koji neposredno rade na poslovima državne uprave (ustanoviti «skalu» zvanja – titles, sa kriterijumima za njihovo sticanje zasnovanim na preciznom opisu vrste i složenosti poslova koje državni službenik sa određenim zvanjem treba da obavlja i stručnim kvalifikacijama koje treba da poseduje za obavljanje tih poslova; ustanoviti kriterijume za napredovanje na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata) od ostalih zaposlenih koji u državnoj upravi obavljaju prateće poslove – professions;

sve zaposlene u organima državne uprave na centralnom nivou (state administration), uključujući i zaposlene u službama Vlade, Narodne skupštine i Predsednika Republike, ali uključujući i zaposlene u organima lokalne samouprave, s obzirom na to da u njihovom pravnom položaju, pravima i obavezama nema i ne treba da ima bitne razlike;

pravni položaj zaposlenih u zdravstvu, prosveti i drugim službama koje čine širi pojam javne uprave, a koje se finansiraju iz državnog budžeta, takođe treba da bude uređen posebnim zakonom, a ne opštim Zakonom o radu, s obzirom na specifičnost ovih službi i činjenicu da i one obavljaju javne poslove, ali ne Zakonom o državnim službenicima. Karakter ovih službi je takav da specifičnosti položaja zaposlenih u njima u odnosu na zaposlene u državnoj upravi nisu ništa manje nego što su specifičnosti položaja državnih službenika u odnosu na opšti režim. Pokušaj da se sve uredi jednim zakonom doneo bi više štete nego koristi i definitivno bi bio na uštrb kvaliteta i preciznosti.

Specifične obaveze državnih službenika proizilaze iz same prirode državne uprave. Državni službenici kroz svoj svakodnevni rad u praksi treba da realizuju osnovne postulate moderne uprave. Iz ovoga proizilaze i specifične obaveze onih koji su zaposleni u državnoj upravi, a koje treba da budu uređene zakonom. Te obaveze su sledeće:

biti na usluzi građanima (at the service of the citizen),

raditi u javnom interesu (serving the public interest),

biti nepristrasan u vršenju poslova (neutrality in executing the tasks),

poštovati načelo zakonitosti (observing the rule of law),

biti odgovoran za svoj rad (accountability for actions),

imati obavezu prema državi za štetu pričinjenu svojim radom (lialibility to the state for damages caused).

Kao što rad u državnoj upravi nosi sa sobom određene specifične obaveze, tako on, zbog prirode poslova, podrazumeva i određena specifična prava državnih službenika koja treba da budu uređena posebnim zakonom. Pod ovim specifičnim pravima naročito se podrazumevaju:

pravo da odbije izvršenje nezakonitih naloga (right to resist illegal orders),

pravo na zaštitu od preteranih pritisaka (right to be protected against undue pressure), što zapravo podrazumeva obavezu poslodavca (države ili organa lokalne samouprave) da ga zaštiti od reagovanja i pritisaka izazvanih neosnovanim nezadovoljstvom građana i posebno od političkih pritisaka,

pravo na obuku i usavršavanje tokom rada,

mogućnost napredovanja u toku karijere na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata.

Istovremeno, Zakonom treba da budu uređeni i mehanizmi zaštite prava koja se garantuju državnim službenicima.

Pravo na zaradu, iako nije specifično pravo samo zaposlenih u državnoj upravi, treba da bude garantovano ovim zakonom.

Naravno, državni službenici imaju niz prava kao i ostali zaposleni u privatnom sektoru (pravo na godišnji odmor i odsustvovanja sa posla u drugim zakonom predviđenim slučajevima). Ukoliko ne postoje specifičnosti u pogledu obima i načina ostvarivanja ovih prava, upućivanje na primenu opšteg Zakona o radu je dovoljno.

Uređivanje odgovornosti državnih službenika jedan je od bitnih elemenata koje treba da sadrži Zakon o državnim službenicima. Postoje dva aspekta odgovornosti državnih službenika:

državni službenici su odgovorni za svoje ponašanje prilikom obavljanja poslova i uopšte za način na koji poslove obavljaju i

odgovorni su za zakonito obavljanje poslova i donošenje odluka, kada odlučuju o pravima i obavezama građana.

Prvi aspekt odgovornosti uređuje se i obezbeđuje na jedan od sledećih načina ili istovremenom kombinacijom oba načina:

odredbama o disciplinskoj odgovornosti (disciplinary regulations) sadržanim u Zakonu o državnim službenicima, što uključuje propisivanje pravila ponašanja, odnosno propisivanje zabranjenih ponašanja, postupka u kome se utvrđuje da li je došlo do povrede pravila ponašanja i propisivanje sankcija (mera) koje se mogu izreći kada se utvrdi povreda i to iznijansiranih, zavisno od težine povrede i učestalosti kršenja pravila ponašanja, kao i/ili

odredbama sadržanim u tzv. Etičkom kodeksu uprave (Administrative Ethics Code).

Sprovođenje ustanovljenih pravila obezbeđuje se kroz primenu Zakona i/ili Etičkog kodeksa i kroz nadzor nad njihovom primenom.

Drugi aspekt odgovornosti obezbeđuje se kroz Zakon o upravnom postupku (Administrative Procedures Law), kojim se:

garantuju principi upravnog postupanja i propisuju pravila postupka u kome organi državne uprave (što konkretno znači javni službenici koji vode postupak) odlučuju o pravima i obavezama građana i

garantuju prava građanima na preispitivanje odluke od strane više instance.

Delovanje institucije ombudsmana takođe ima velikog značaja i uticaja na oba aspekta odgovornosti državnih službenika.

Kada je reč o principima za zasnivanje radnog odnosa, napredovanje i prestanak radnog odnosa, od načina na koji se ova pitanja urede direktno zavisi proces stvaranja profesionalne uprave. Da bi jedna državna uprava mogla da postane profesionalna potrebno je:

da državna uprava bude pod jednakim, unapred poznatim uslovima, otvorena za svakoga ko u njoj želi da radi i ko ispunjava uslove za rad;

da položaj zaposlenih u državnoj upravi bude zasnovan na zaslugama (sposobnostima i rezultatima), što znači sa jedne strane depolitizaciju i, sa druge strane garancije i pravila za napredovanje;

da se obezbedi stalnost zaposlenja, ali ne isključujući mogućnost horizontalne pokretljivosti zaposlenih;

da se urede uslovi i način prestanka radnog odnosa.

Jedno od krucijalnih pitanja koje se u okviru reforme državne uprave postavlja za sve zemlje u tranziciji, te tako i za Srbiju, je pitanje depolitizacije. Kada se radi o depolitizaciji shvaćenoj u rudimentalnom smislu – da zaposleni u državnoj upravi moraju biti neutralni i da se ne smeju rukovoditi svojim političkim uverenjima u obavljanju poslova, može se slobodno reći da je u Srbiji u tom smislu dostignut zavidan stepen profesionalizacije. Međutim, primena principa depolitizacije znači još jedan korak, a to je jasna podela rada i ovlašćenja između izabranih političara i zvaničnika imenovanih na bazi političkog poverenja, na jednoj strani, i profesionalnih državnih službenika na visokim mestima u državnoj upravi, na drugoj strani. Bez preduzimanja ovog koraka, posebno u zemljama u tranziciji gde relativno često dolazi do smenjivosti vlada, nije moguće izgraditi stabilan i efikasan sistem državne uprava koji obezbeđuje kontinuitet u vršenju javnih poslova.

Razvoj stabilnog i kvalitetnog vrha državne uprave uslov je za napredovanje čitavog procesa reforme. Ako, primera radi, promena ministra na čelu jednog resora svaki put ima za posledicu promenu većine ostalih rukovodećih lica u ministarstvu, to neminovno stvara probleme za organizaciju rada u ministarstvu i u mnogome ometa proces reforme u oblasti za koju je ministarstvo zaduženo. Ovde se pre svega misli na mesta sekretara ministarstava i pomoćnike ministra koji rukovode određenom oblašću (sektorom) iz nadležnosti ministarstva. Naravno, takvih mesta ima ne samo u ministarstvima, već i u drugim organima državne uprave, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, u službama Vlade, Narodne skupštine itd. Ovakav sistem pored navedenih ima i niz drugih nedostataka. Naime, ako se na rukovodeće pozicije u državnoj upravi dolazi pre svega na bazi političkog poverenja, onda nema garancija da će prilikom odabira funkcionera istovremeno uz političku pouzdanost biti uzeti u obzir i kriterijumi kao što su sposobnost, kompetentnost i iskustvo. Vremenski kratko zadržavanje na određenim pozicijama usled čestih promena rezultira ograničenim mogućnostima za više rukovodioce da steknu puno iskustvo u radu, kao i diskontiuitetom programa rada. Sledeća negativna posledica je da ovakav sistem krajnje destimulativno deluje na državne službenike od karijere na nižim nivoima, što pak rezultira odsustvom zadovoljstva poslom, smanjenjem produktivnosti i radnog učinka, jednom rečju slabi njihovu ukupnu motivaciju.

Aktuelna iskustva nekih organa državne uprave u Srbiji u kojima su, izuzev funkcionera koji je na čelu organa, na sva ostala rukovodeća mesta postavljeni stručnjaci u relevantnoj oblasti, pokazuju da se na taj način postiže veća efikasnost u radu, kvalitetnije obavljanje poslova i znatno bolja i lakša koordinacija različitih poslova.

Sa druge strane, iskustva najvećeg broja zemalja centralne i istočne Evrope pokazuju da je jako teško uneti značajne promene u ovu sferu. Većina pokušaja da se reorganizuje dodirna tačka između političara i uprave kretala se između dve krajnosti. Jednu krajnost predstavljaju pokušaji da se izvrši potpuna depolitizacija najviših mesta (Letonija, Poljska, Ukrajina), što je dovelo do velikih otpora među političkim strukturama koje nisu poštovale političku nepristrasnost jezgra državne uprave. U slučaju Ukrajine, to je dovelo do ukidanja pozicije državnog sekretara, koja je uvedena kao sredstvo depolitizacije uprave, a u slučaju Poljske, došlo je do zamrzavanja primene novog zakona koji je uveo depolitizaciju. Drugu krajnost predstavljaju pokušaji da se stvori jedna definisana politička struktura u upravi (Mađarska, Litvanija, Bugarska), što je izazvalo suprotan efekat od željenog (proširivanje političke zone u upravi umesto njenog ograničavanja) i prouzrokovalo nefunkcionisanje sistema. U slučaju Litvanije ovakav sistem je konačno ukinut 1997. godine, a u slučaju Mađarske imao je za posledicu široko rasprostranjenu zloupotrebu prava političkog otkaza.

U svakom slučaju, bez obzira na probleme koji se javljaju u ovoj sferi reforme, depolitizacija najviših mesta u državnoj upravi jeste jedan od prioritetnih principa reforme. Stoga je od izuzetnog značaja postaviti valjan pravni osnov za ograničenje uticaja politike na operativno rukovođenje u državnoj upravi i za razvoj i unapređenje karijernog sistema.

(2) Kvalifikovanost osoblja – upravljanje ljudskim resursima

Bez kvalifikovanih državnih službenika ne može biti govora o profesionalnoj državnoj upravi. Kada se definišu strateška opredeljenja u oblasti upravljanja ljudskim resursima, onda treba imati u vidu dve osnovne sfere delovanja:

sferu koja se tiče pitanja vezanih za angažovanje novog osoblja i

sferu koja se tiče pitanja koja se odnose na one koji su već zaposleni u državnoj upravi.

Kada je reč o pitanjima koja se tiču angažovanja novog osoblja, kvalitetno upravljanje ljudskim resursima podrazumeva:

pravilnu procenu potreba za angažovanjem novog osoblja, u svetlu racionalizacije rada državne uprave,

javnost u postupku zapošljavanja,

zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnosti, po potrebi, prethodnog iskustva (recruitment based on merit).

Jedan od uslova uspešne reforme državne uprave je i njena racionalizacija. Zapošljavanje novih državnih službenika treba da bude usklađeno sa zahtevima racionalizacije, o čemu će u sledećem poglavlju biti više reči.

Javnost u postupku zapošljavanja je način da se obezbedi otvorenost državne uprave i dostupnost zaposlenja u državnoj upravi svim zainteresovanim licima. Javnost se obezbeđuje pre svega javnim oglašavanjem potrebe za novim kadrovima, sprovođenjem postupka od strane stručnog tela sastavljenog od više lica i javnog razgovora (intervjua) sa kandidatima.

Zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnost znači da su za svako radno mesto unapred poznati uslovi koje kandidat treba da ispunjava u pogledu profesionalnih kvalifikacija, sposobnosti i eventualno posedovanja prethodnog iskutsva i da se odabir vrši primenom ovih kriterijuma i izborom najkvalitetnijeg kandidata.

Kada je reč o pitanjima koja se tiču postojećeg osoblja, upravljanje ljudskim resursima obuhvata:

snimanje postojećeg stanja u smislu kvalifikacija i iskustva državnih službenika,

promovisanje principa stalnosti i

obuku i usavršavanje državnih službenika.

Primena principa stalnosti znači:

da se radni odnos po pravilu zasniva na duži vremenski period (u Srbiji je to institut radnog odnosa na neodređeno vreme) i da protivno volji zaposlenog može prestati samo u slučajevima predviđenim zakonom. Izuzetak su lica koja prvi put zasnivaju radni odnos (tzv. pripravnici) i koja se uvek primaju na ograničeni vremenski period (od 6 meseci ili godinu dana) i koja se u tom periodu obučavaju za samostalan rad, te od ispoljenih rezultata zavisi da li će zasnovati stalni radni odnos (neka vrsta probnog perioda);

mogućnost horizontalne pokretljivosti zaposlenog iz jednog organa državne uprave u drugi, bez prethodnog prestanka radnog odnosa;

mogućnost, u slučajevima predviđenim zakonom, da zbog potreba službe dođe do prinudnog premeštaja zaposlenog;

mogućnost napredovanja u više zvanje, zasnovanog na sposobnostima i rezultatima;

sprovođenje postupka ocenjivanja zaposlenih koji, u zavisnosti od rezultata, za posledicu može da ima: napredovanje, dodatno nagrađivanje, upućivanje na usavršavanje radi dodatnog unapređivanja znanja i sposobnosti ili pak, upućivanje na dodatnu obuku radi otklanjanja nedostataka u obavljanju posla, sankcije i konačno otpuštanje. Međutim, preduslovi za kvalitetno sprovođenje postupka ocenjivanja su: jasna i koherentna organizacija uprave sa preciznim opisom poslova svakog radnog mesta, koji tačno odslikava aktivnosti i zaduženja svakog zaposlenog, postojanje efikasnih upravnih procedura za izvršavanje poslova i objektivan i stručan sistem ocenjivanja. S obzirom na posledice koje nosi sa sobom, jako je važno da sistem ocenjivanja ne sme da ostavi mogućnost voluntarizma i zloupotreba, bilo u pravcu neopravdanog favorizovanja jednih ili pak eliminisanja drugih državnih službenika.

Obuka i usavršavanje zaposlenih u prvoj fazi reforme državne uprave imaju za cilj da premoste razlike između postojećeg i željenog stanja profesionalne osposobljenosti državnih službenika. Međutim, svrha obuke se ovim ne iscrpljuje. Usavršavanje zaposlenih treba da bude trajan proces u cilju kontinuiranog podizanja nivoa državne uprave i obezbeđivanja kontinuiteta reforme. Smisao obuke nije samo u tome da ona predstavlja preduslov za napredovanje u karijeri, već takođe u tome da se postojeći posao obavlja bolje.

Jedno od pitanja koje se može postaviti je i to da li je bolje obuku zaposlenih organizovati posebno u okviru svakog pojedinog organa državne uprave ili formirati jedinstven trening centar za sve zaposlene. Oba rešenja imaju i prednosti i mane. Čini se da je organizovanje obuke za opšta znanja i veštine u okviru jedinstvenog centra ekonomičnije i da pruža mogućnost da se obezbedi kvalitetniji nivo obuke. U svakom slučaju obuka za specifična znanja iz pojedinih oblasti (na primer carina, naplata javnih prihoda, zaštita životne sredine, obrazovanje ili zdravstvena i socijalna zaštita) treba da bude organizovana u okviru određenog organa, upravo iz istih, prethodno navedenih razloga.

Bitno je obukom obuhvatiti sve slojeve državne uprave, a u situaciji kada je osposobljenost organa lokalne samouprave na niskom nivou, jako je korisno obuhvatiti i zaposlene u ovim organima, s tim da u tom slučaju trening centar, ukoliko postoji, treba da bude podeljen, uslovno rečeno, na dva odeljenja.

Osnivanje trening centra je složen posao. Prvi preduslov za njegov uspeh je obezbediti podršku svih relevantnih subjekata u društvu, pri čemu ta podrška treba da bude zasnovana na svesti o potrebi postojanja ovakve institucije. Krucijalna pitanja na koja treba imati imati odgovore u trenutku kada se pristupa osnivanju su:

kakva će biti organizaciona struktura institucije, odnosno ko je njen osnivač i ko će nadzirati njen rad;

kako će se institucija finansirati;

koje vrste obuka će pružati;

ko su ciljne grupe za korišćenje usluga ove institucije;

kako organizovati rukovođenje institucijom i ko čini njeno osoblje;

ko su predavači, kako ih naći i kako ih platiti;

ko priprema planove izvođenja obuke (training curricula);

da li izdavati sertifikate (diplome) o izvršenoj obuci.

U Srbiji se za sada programi obuke sprovode u okviru pojedinačnih projekata, uz podršku stranih donatora. S obzirom na značaj permanentne obuke u procesu reforme državne uprave, kao jedan od zadataka reforme postavlja se i osmišljavanje trajnog, institucionalno uobličenog sistema, što znači i pronalaženje odgovora na prethodno navedena pitanja.

4.3.2. Reforma sistema plata

Jedan od ključnih elemenata reforme je i reforma sistema plata u državnoj upravi i stoga ove dve reforme u osnovi imaju iste ciljeve:

razviti efikasnu i kvalitetnu državnu upravu;

angažovati i zadržati kvalitetne stručnjake, posebno one koji poseduju specifična znanja i veštine za kojima postoji velika potražnja u privatnom sektoru (npr. stručnjaci iz oblasti informacionih tehnologija);

obezbediti ekonomičnost državne uprave, što podrazumeva ograničiti troškove za isplatu plata u okviru raspoloživih sredstava u budžetu.

Konkretne mere koje se preduzimaju u ovoj oblasti treba da imaju za cilj da:

osiguraju konzistentnost, transparentnost i nepristrasnost u sistemu nagrađivanja javnih službenika;

stvore razlike u platama koje će delovati stimulativno na zaposlene da rade kvalitetnije i efikasnije kako bi napredovali u karijeri, čime će obezbediti veću platu, a takođe stimulisati ih da prihvate poslove koji nose veći stepen odgovornosti pošto će za to biti i bolje plaćeni;

obezbede plate koje su u odgovarajućoj srazmeri sa nivoom plata u privatnom sektoru, čime će državna uprava postati dovoljno atraktivna za mlade stručne kadrove i čime će se smanjiti odliv iskusnih kadrova iz državne uprave, a takođe i smanjiti rizik od mogućnosti korumpiranosti državnih službenika.

Mada u praksi različitih država postoje značajne razlike u određivanju sistema plata i nagrađivanja zaposlenih u državnoj upravi, mogu se uočiti određeni standardi koji su značajni za proces pristupanja reformi:

osnovica za obračun plate je osnovni element ukupne plate, koji čini 90% ili čak i više procenata ukupne plate;

bonusi, kao dodatni vid nagrađivanja nisu uobičajeni, pošto se smatra da je u državnoj upravi izuzetno teško stvoriti ovakav sistem koji bi bio objektivan i koji bi motivisao zaposlene; u slučajevima da je predviđeno postojanje bonusa, oni se po pravilu isplaćuju na godišnjem nivou, kao rezultat pozitivne ocene rada tokom čitave prethodne godine;

druge vrste beneficija u dobrima ili uslugama takođe nisu uobičajene i to iz dva osnovna razloga: (1) smatra se da su takve vrste beneficija skupe i (2) smatra se da one mogu negativno uticati na opštu atmosferu među zaposlenima, pošto stavljaju zaposlene u nejednak položaj;

nivo ukupne plate u državnoj upravi niži je od nivoa plata za uporedive poslove u privatnom sektoru, međutim, razliku u primanjima, koja po pravilu iznosi između 10% i 20% na štetu državne uprave nadoknađuje veća sigurnost u pogledu stalnosti zaposlenja u upravi u odnosu na privatni sektor;

visina plata po pravilu se zasniva na platnim razredima koji su definisani propisima i koji odražavaju relativno vrednovanje određenih poslova. Da bi se poslovi rasporedili u okviru platnih razreda potrebno je prethodno izvršiti procenu konkretnih poslova (job evaluation), a ocena neposrednih rezultata, odgovornosti, znanja i veština koje se zahtevaju za određeno radno mesto je metod za određivanje plate zaposlenog. Količina odgovornosti koje podrazumeva određeno radno mesto, posebno kada se radi o rukovodećim mestima, obim i priroda komunikacije unutar i izvan organa i slični elementi treba naročito da budu uzeti u obzir;

postojanje raspona plata u okviru svakog platnog razreda omogućava iznijansirano vrednovanje rada zaposlenih na različitim poslovima, a takođe daje priliku da se zaposlenom i u okviru istog platnog razreda postepeno povećava plata (dok ne dostigne maksimum predviđen za taj platni razred) kada on na određenom poslu pokazuje povećanu sposobnost i radni učinak;

iskustva pokazuju da ako postoji značajna razlika u nivou plata između razreda koji slede jedan iza drugog (po pravilu je to najmanje 12% a često i više), to doprinosi finansijskoj motivisanosti zaposlenih da prihvate složenije poslove koji podrazumevaju viši nivo odgovornosti, ali su zato i više vrednovani;

primena principa «ista plata za isti posao», što znači da se u svim organima državne uprave primenjuju ujednačeni platni razredi i ujednačena struktura plata, olakšava horizontalnu mobilnost zaposlenih, mogućnost napredovanja u karijeri ne ograničava samo na organ u kome je lice trenutno zaposleno i pomaže da se neguje kolektivni identitet državne uprave;

budžeti organa državne uprave treba da budu napravljeni tako da finansiraju potreban broj zaposlenih, pri čemu se u okviru procesa racionalizacije utvrđuje stvarno potreban broj, a novac koji se uštedi na nepopunjenim radnim mestima ne može biti korišćen za povećanje plata zaposlenih, jer bi to moglo da isprovocira organe da broj zaposlenih drže ispod potrebnog nivoa, kako bi se postojećem osoblju obezbedile bolje plata, a što po pravilu ima za posledicu pad kvaliteta usluga i efikasnosti.

Ocenjivanje radnog učinka, kao skup metoda pomoću kojih se zaposleni motivišu da se usavršavaju kako bi doprineli efikasnom i kvalitetnom izvršavanju poslova insitucije u kojoj rade, a na osnovu kojih se takođe donosi odluka o povećanju plate i bonusima (nagrađivanju) zaposlenih, jedan je od ključnih elemenata u postupku izgradnje sistema plata. Proces ocenjivanja radnog učinka ne treba da se svodi samo na pitanje plate, ali pažljivo uspostavljena uslovljenost između plata i radnog učinka zaposlenih, takođe predstavlja podsticaj za zaposlene da ulažu napore kako bi permanentno poboljšavali svoj radni učinak.

Polazeći od napred navedenog, glavni cilj reforme treba da bude izgradnja takvog sistema plata u okviru koga bi se za posao nagrađivao prema obimu, odgovornosti i stepenu doprinosa tog posla ukupnoj efikasnosti i rezultatima čitavog organa državne uprave.

Postavljeni cilj može se postići primenom sledećih principa:

«ista plata za isti posao»,

uspostavljanje značajnih razlika u platama polazeći od složenosti poslova i odgovornosti za njihovo obavljanje, kako bi se nagradilo obavljanje složenijih i odgovornijih poslova,

princip po kome plata odražava radni učinak,

transparentnost sistema plata, što znači da propisi kojima se uređuje sistem plata treba da budu lako dostupni svim zaposlenima.

Primena navedenih principa zahteva preduzimanje niza konkretnih mera od kojih mnoge zahtevaju novu pravnu regulativu, počevši od razvijanja mehanizma za procenu vrednosti poslova i grupisanje poslova približno slične vrednosti, preko ustanovljavanja platnih razreda i razvrstavanja poslova u platne razrede, utvrđivanja platnih skala za svaki razred i utvrđivanja odnosa između platnih razreda, do osmišljavanja i propisivanja postupka ocene radnog učinka, kako bi se osigurao dosledan i objektivan pristup proceni radnog učinka svakog zaposlenog.

U uslovima restriktivnog budžeta i trenutne ekonomske situacije u zemlji reforma sistema plata koja će, sa jedne strane, plate zasnovane na radnom učinku učiniti atraktivnijim, a sa druge strane, zadržati ih u granicama predviđenog fiskalnog troška, predstavlja veoma težak zadatak. Stoga, da bi reforma sistema plata bila uspešna i da bi podržala ukupan razvoj kvalitetne državne uprave, ona mora biti postepena i mora ići uporedo sa merama koje se preduzimaju u okviru ukupne reforme državne uprave. Samo sinhronizovano sprovođenje aktivnosti može dati pune efekte.

4.4. NOVI ORGANIZACIONI I UPRAVLjAČKI OKVIR KAO OSNOV ZA RACIONALIZACIJU DRŽAVNE UPRAVE

U okciru procesa racionalizacije državne uprave potrebno je uvesti metode funkcionalne, programske i strukturne analize koje će obezbediti polaznu osnovu za procenu potreba i iznalaženje adekvatnih organizacionih i upravljačkih rešenja za efikasnost i efektivnost u radu.

4.4.1. Organizacione promene kao osnov za racionalizaciju državne uprave

Da bi se sproveo princip racionalizacije državne uprave neophodno prethodno preispitati organizaciju državne uprave, kako u celini (vrste organa, poslovi koje obavljaju), tako i pojedinačno (sa stanovišta organizacije i raspodele poslova u svakom organu). Početni korak predstavljaju funkcionalne analize svakog organa državne uprave (functional review), koje preko kritičkog sagledavanja stanja (task critique) treba da dovedu do neophodne reorganizacije.

Glavni cilj je da se napravi jasno razgraničenje nadležnosti i poslova između različitih organa državne uprave i izbegne preklapanje. Na osnovu precizno utvrđene vrste i obima poslova koje organ uprave obavlja moguće je utvrditi stvarno potreban broj zaposlenih. Da bi se potreban broj zaposlenih realno utvrdio, potrebno je u okviru svakog organa dati precizan, a ne uopšten opis poslova svakog radnog mesta, jer na osnovu nepreciznih i uopštenih opisa poslova nije moguće pravilno utvrditi koji se sve poslovi u okviru jednog radnog mesta zaista obavljaju, pa time nije moguće pravilno opredeliti ni potreban broj zaposlenih koji te poslove treba da izvršava. Ukoliko je ovaj proces praćen i podržan profesionalizacijom i modernizacijom državne uprave, moguće je postići podizanje kvaliteta usluga uz smanjenje broja zaposlenih, što konačno znači i uz smanjenje troškova za rad državne uprave.

Dakle potrebno je izvršiti analizu i reviziju postojećeg organizacionog okvira i to sa dva aspekta:

u odnosu na procese i procedure koje se primenjuju u organima državne uprave i

u odnosu na trenutnu organizaciju i načela sistematizacije radnih mesta u organima državne uprave (job design).

Takođe, kreiranje pravnog okvira za nove institucionalne vidove vršenja javnih poslova, kao što su regulatorna tela ili javne agencije, i postepeno i kontrolisano prenošenje nadležnosti na njih, treba da bude još jedan od elemenata uspešne racionalizacije državne uprave u Srbiji.

Kao što je rečeno, čitav proces podrazumeva dve faze:

Horizontalnu i sistemsku analizu funkcija, struktura, procedura i procesa na nivou celokupne državne uprave

Vertikalnu analizu na nivou pojedinačnih institucija.

Postojeći organizacioni okvir državne uprave u Srbiji ne obezbeđuje u dovoljnoj meri poštovanje savremenih principa produktivnog delovanja institucija u javnom sektoru. Primer za to je trenutni način kreiranja radnog mesta (sistematizacija) koja se zasniva na uopštenim odrednicama poslova i zaduženja. U nekim slučajevima je čak teško pronaći odgovarajuće organizacione elemente koji bi objasnili trenutno stanje i procenili potrebe za daljim razvojem institucije.

Zato je kao prvi korak u unapređivanju organizacionog okvira potrebno promeniti procedure u vezi sa sistematizacijom i organizacijom radnih mesta u organima uprave. Nov pristup podrazumeva da se prilikom opisa radnog mesta naglase sledeći elementi:

opis zaduženja koji treba da se bazira ne samo na procesu koji treba da se obavi, već i na rezultatima koji treba proizvesti;

organizacione veze (komunikacioni kanali, linije odgovornosti, izveštavanje i sl.) sa drugim relevantnim radnim mestim;

veći naglasak na veštinama i iskustvu koje su neophodni za obavljanje određenog posla.

Po određivanju novog organizacionog okvira potrebno je izvršiti analizu postojećih kapaciteta (finansijskih, materijalnih, kadrovskih, informacionih, i td.) i uporediti ih sa budućim potrebama, kako bi se na konzistentan, sistemski i stručan način obezbedilo određivanje odgovarajućih mera (rightsizing) i zahteva za dodatnim ili smanjenim kapacitetima.

U svakoj organizaciji bilo koje vrste, pa tako i u državnoj upravi, neminovno postoje manje ili više razvijeni upravljački sistemi, pošto svaka organizacija da bi uopšte mogla da funkcioniše mora da poseduje određene sisteme pomoću kojih upravlja svojim resursima. U organima uprave u Republici Srbiji određeni sistemi poput finansijskog upravljanja (a posebno u vezi sa budžetskim procesima) trenutno fukcionišu relativno efikasno. Specifičnost upravljačkih sistema je da se oni u svetu, posebno u proteklih par decenija, značajno razvijaju, osavremenjuju i tehnološki usavršavaju. U vezi sa tim, potrebno je da i organi uprave u Srbiji unesu inovacije u postojeće sisteme i uvedu nove koji će još značajnije unaprediti procese upravljanja javnim resursima.

Jedan od osnovnih sistema je upravljanje ljudskim resursima koji predstavlja praktičnu primenu zakonodavnog okvira za upravljanje zaposlenima u državnoj upravi što je razmatrano u prethodnom poglavlju. Drugi sistemi se tiču upravljanja finansijama, informacijama i dokumentima, kao i logistikom. Svaki od navednih je potrebno sagledati u svetlu trenutnih potreba i mogućnosti, kao i specifičnosti srpske upravne tradicije i institucionalne kulture.

Ono što je odlika svih upravljačkih sistema je da oni zahtevaju određeni okvir koji obuhvata planiranje, rukovođenje i kontrolu. Taj princip je u suštini relevantan za bilo koju oranizaciju, bila ona javnog ili privatnog karaktera. Posebnost javnog sektora je u tome što su ciljevi i metodi njihovog postizanja drugačiji.

Svaki upravljački sistem zahteva postojanje centra koordinacije i u tom smislu je od suštinskog značaja da se u okviru sistema državne uprave iznađu prava rešenja i odredi stepen interne decentralizacije (kako unutar ukupnog sistema tako i unutar pojedinačnih institucija), mehanizmi nadzora i kontrole i metode praćenja i kontinuirane evalucije. Jačanje centra uprave (oličenog u strukturama koje podržavaju rad Vlade i generalnog sekretarijata) uz istovremeno osposobljavanje pojedinačnih institucija je princip kojim će se sprovođenje strategije reforme državne uprave u Srbiji voditi i koji će tražiti određivanje odgovarajuće ravnoteže odnosa i ovlašćenja da bi se zadovoljila potreba za fleksibilnošću, ali i obezbeđivanje transparentnosti, demokratske odgovornosti (democratic accountability) i kontrole kvaliteta.

Osnovni korak u uvođenju savremenih upravljačkih sistema je unapređenje procesa planiranja i kreiranje dokumenta i procedura koji će podržati operativne i strateške planove kao i redovno i sadržajno izveštavanje o postignutim rezultatima. Ove nove procedure moraju biti usklađene sa zakonskim okvirom, ali, uz to, moraju biti sačinjene na bazi prakse i potrebe da budu dovoljno operativne u svakodnevnom radu.

Unapređenje upravljačkih sistema zahteva i promenu prakse i organizacione kulture i dug period implementacije, ali efekti postaju vidljivi već u vrlo kratkom periodu, a troškovi vrlo brzo opravdani.

4.5. UVOĐENjE INFORMACIONIH TEHNOLOGIJA

Informatičko društvo je novi kvalitativni korak u razvoju društvenog života. Ono je okarakterisano eksplozivnim rastom korišćenja novih kapaciteta koje omogućavaju informacione tehnologije.

U celom svetu Internet utiče na sve oblasti života. Sve moderne vlade usvajaju koncept nezaobilazne potrebe dostupnosti osnovnih informacije javnom sektoru preko Interneta.

Cilj modernizacije državne uprave je da se uvođenjem informacionih tehnologija u rad državnih organa kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou obezbedi građanima mogućnost da utiču na javni život. IKT (informacione i komunikacione tehnologije) u ovom segmentu omogućavaju građanima elektronsku dostupnost najrazličitijih servisa i to na principu pune transparentnosti, a takođe omogućava građanima da javno iskažu svoj stav vezano za funkcionisanje državne uprave i obavljanje javnih poslova. Ovim načinom primene Interneta uvećava se uloga javnog sektora kao servisa orjentisanog prema građanima. Sam proces daljeg razvoja demokratizacije društva bez modernizacije je nemoguć, pa je zato neophodno pažljivo balansirane i harmonizovanje ove dve strane.

Elektronska vlada može višestruko unaprediti kvalitet života građana i napraviti veliku uštedu u vremenskom i ekonomskom aspektu. Projekat elektronske vlade je direktno povezan sa promenama na nivou organizacije u javnom sektoru, kao i sa reformama na nivou države. Zna se da IKT imaju potencijal da podatke i činjenice integrišu u strukturno razumljive oblike, lako dostupne različitim vrstama analiza, pretraga i servisa, a ovakve prednosti su jedan od preduslova kvalitetne reforme državne uprave, ako na centralnom, tako i na lokalnom nivou. Glavna prednost primene IKT u demokratskom društvu leži u mogućnosti da uključi građane i civilni sektor u javni život i kreiranje javne politike kroz direktnu interakciju.

Cilj elektronske vlade nije samo postavljanje informacija na Internet i pružanje različitih servisa građanima, već i vertikalna i horizontalna komunikacija unutar same državne uprave i njenih pojedinih segmenata. Ovakav protok infomacija na nivou državne uprave i lokalne samouprave više puta podiže nivo operativnosti i efikasnosti.

Zajednički informacioni sistem Vlade Republike Srbije će biti definisan Nacionalnom strategijom razvoja informatičkog društva. Informacioni sistemi državne uprave na centralnom nivou i lokalnih samouprava moraju biti oslonjeni na Vladin zajednički informacioni sistem kojim će biti definisani oblici razmene informacija na nivou standarda. Ovakvim korišćenjem IKT postiže se visoka interoperabilnost, što znači mogućnost da se i pored lokalnih razlika ostvari široko zajedništvo. Neophodno je da lokalne samouprave mnogo više sarađuju među sobom (horizontalno) kao i sa Vladom i republičkim organima (vertikalno), jer se samo tako može doći do rešenja koja informacione sisteme lokalne samouprave integrišu u zajednički informacioni sistem. Isto tako je neophodno deregulacijom i pojednostavljivanjem radnih procedura gde god je to moguće, izvršiti reformu radnih procesa pre primene, a u skladu sa standardima IKT.

Modernizacija državne uprave uvođenjem informaciono-komunikacionih tehnologija značajan je element u procesu racionalizacije. Ne samo da vršenje javnih poslova postaje efikasnije i pouzdanije, da olakšava građanima ne samo pristup informacijama, već i obavljanje pojedinih konkretnih poslova, već stvara prostor za postepeno smanjenje ukupnog broja zaposlenih u državnoj upravi. Stoga je proces modernizacije, iako generalno posmatrano zahteva velike investicije i niz složenih mera, sa jedne strane, kako bi se sistem uspostavio i obezbedilo njegovo funkcionisanje i, sa druge strane, kako bi se stvorio pravni okvir za uvođenje i korišćenje pojedinih servisa namenjenih građanima, dugoročno posmatrano isplativ i višestruko koristan.

S obzirom na složenost čitavog procesa, on mora biti sprovođen planski, sistematski, koordinirano i u fazama. Postoje tri osnovne faze kroz koje će se sprovoditi proces modernizacije državne uprave u Srbiji:

prva faza podrazumeva presek postojećeg stanja, što znači da je u okviru nje potrebno:

izvršiti presek stanja postojeće infrastrukture;

pripremiti evaluaciju trenutno postojećih informacionih sistema;

izvršiti analizu kako važeći zakoni i drugi propisi mogu uticati na ostvarenje postavljenih ciljeva i u kojoj meri i u kom pravcu je potrebna njihova izmena kako bi podržali primenu novih tehnologija;

pripremiti i doneti propise koji su osnov za pravnu valjanost i pravnu snagu elektronski dokument, razmena podataka, podnošenje zahteva elektronskim putem, idr.

druga faza podrazumeva integraciju i implementaciju, što znači da je u okviru nje potrebno:

izvršiti projektovanje i izradu nezavisne komunikacione infrastrukture državnih organa na centralnom nivou;

izvršiti projektovanje i uspostavljanje komunikacione infrastrukture lokalnih samouprava, uz korišćenje postojećih sistema i kapaciteta;

definisati standarde horizontalne i vertikalne komunikacije IKT;

definisati osnivne funkcionalnosti IS lokalnih samouprava;

prihvatiti i implementirati međunarodne standarde;

omogućiti pristup postojećim (nasleđenim) sistemima, razmenu podataka i informacija;

izvršiti reformu radnih procesa i pojednostavljenje radnih procedura u organima državne uprave na centralnom nivou i organima lokalne samouprave, u skladu sa prednostima IKT;

izvršiti obučavanje i motivaciju zaposlenih za korišćenje IKT.

treća faza obuhvata uvođenje E- servisa za potrebe građana i privrednih subjekata i to kako na nivou organa centralne vlasti, tako i na nivou organa lokalne samouprave. Pod ovim servisima se podrazumevaju najrazličitije javne usluge, od pitanja koja se tiču ličnog statusa građana, prebivališta i državljanstva, preko servisa vezanih za izdavanje određenih vrsta dozvola, do prijavljivanja poreza i dr. Posebno mesto zauzima tzv. Internet interakcija građana, što podrazumeva mogućnost građana da iskažu svoj stav, zapažanje, primedbe i sugestije vezane za rad državne uprave, da dobiju potrebna obaveštenja i sl.

4.6. KONTROLNI MEHANIZMI RADA DRŽAVNE UPRAVE

Kontrola državne uprave je neizostavni deo procesa. Postoje dva osnovna vida kontrole:

interna kontrola, odnosno kontrola u toku samog proseca rada, koja se pre svega sprovodi kroz institut upravne inspekcije i predstavlja kontrolu pravilnosti rada organa državne uprave i

eksterna kontrola, odnosno kontrola zakonitosti rada državne uprave i to kroz mehanizme

upravne kontrole uprave – kontrola zakonitosti odluka od strane organa državne uprave koji su nadređeni organu koji je odluku doneo, a koja je uređena Zakonom o opštem upravnom postupku i

sudska kontrola uprave – kontrola od strane sudova, po tužbi stranke, koja je uređena Zakonom o upravnim sporovima.

Svi napred navedeni vidovi kontrole rada državne uprave imaju dugu tradiciju u Srbiji i dobro su razvijeni. S obzirom na to da je nakon osnivanja državne zajednice Srbija i Crna Gora, republikama članicama pripalo pravo da svojim zakonima urede pravila upravnog postupka i upravnog spora, Srbija se pripremila za donošenje ova dva važna zakona, koji će zameniti savezne zakone koji se još uvek primenjuju.

Istovremeno, uvažavajući iskustva drugih zemalja koja pokazuju da je sudska kontrola rada uprave efikasnija i kvalitetnija ako je obavljaju specijalizovani sudovi, izmenama Zakona o uređenju sudovima, 2001. godine, u Srbiji je predviđeno obrazovanje posebnog Upravog suda, koji bi isključivo bio nadležan za sporove koji se odnose na kontrolu zakonitosti upravnih akata. Do početka rada ovog suda, koji je zbog materijalnih problema vezanih za njegovo osnivanje, odložen do 1. januara 2007. godine, sudsku kontrolu rada uprave vrše okružni sudovi i Vrhovni sud Srbije.

Uvođenje instuticije ombudsmana, što je takođe jedan od zadataka koji se postavlja pred Srbiju, predstavlja još jedan specifičan vid eksterne kontrole rada državne uprave.

Pored toga, kontrolni mehanizmi rada državne uprave treba da obuhvate i sve one mere i propise koji se odnose na sprečavanje i suzbijanje korupcije u upravi.

U tom smislu, kao prvo, Krivični zakon Republike Srbije tradicionalno sadrži čitavu grupu krivičnih dela protiv službene dužnosti, kojima se sankcionišu različita protivpravna ponašanja usmerena na povredu službene dužnosti.

Drugi propis koji je Srbija nedavno donela takođe ima za cilj da unapred spreči sitaucije koje mogu potencijalno da dovedu do narušavanja nepristrasnosti i savesnog postupanja lica na rukovodećim mestima u državnoj upravi. Reč je o Zakonu o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija koji je donet aprila 2004. godine.

Jedan od bitnih preduslova za sprečavanje korupcije u državnoj upravi svakako je i otvorenost i javnost rada državne uprave. U tom smilu i upravo utvrđeni Predlog zakona o dostupnosti informacija od javnog značaja, kojim se predviđa pravo i mogućnost svakog građanina da ostvari uvid u svaki dokument organa državne uprave koji sadrži informacije od značaja za javnost, treba da predstavlja doprinos opštem sistemu kontrole.

UPRAVLjANjE REFORMOM DRŽAVNE UPRAVE

Proces upravljanja reformom treba da zadovolji dva osnovna zahteva. Prvi je zahtev za kontinuitetom koji se ispoljava u dva vida. Jedan je kontinuitet same reforme, s obzirom na to da se radi o procesu koji se ne može realizovati, niti završiti jednim zahvatom, niti jednokratnim merama, a drugi je da se i u toku sprovođenja reforme obezbedi kontinuitet u funkcionisanju državne uprave. Drugi zahtev je da proces upravljanja reformom osigura konzistentnost upravne reforme, posebno imajući u vidu da je i niz reformi u drugim oblastima blisko povezan i bitno utiče na reformu državne uprave.

Preduslovi za efikasno upravljanje reformom, koje konačno treba da rezultira uspehom reforme, odnosno konkretnim pozitivnim efektima na državnu upravu su:

politička volja i opšti konsensus da se reforme sprovedu;

jasan institucionalne okvir za sprovođenje reformi;

odabir prioriteta i fazni pristup sprovođenju;

«popularizacija» reforme, odnosno približavanje ciljeva reforme kako građanima, tako i zaposlenima u državnoj upravi.

Donošenjem Strategije reforme državne uprave Vlada Srbije iskazuje svoju političku volju i rešenost da pristupi ozbiljnom i složenom zadatku kao što je reforma državne uprave.

Istovremeno sa pripremom Strategije Vlada je uspostavila institucionalni okvir za sprovođenje reformi kako bi od prvog dana osigurala postojanje jasno definisanog mehanizma za upravljanje promenama. U tom smislu Vlada se opredelila za koncept prema kome će se strateško upravljanje reformom biti povereno Vladinom Savetu za reformu državne uprave. Ovo telo na čijem je čelu predsednik Vlade, a u čiji sastav ulaze potpredsednik Vlade, ministar za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ministar finansija, ministar pravde, ministar unutrašnjih poslova i republički sekretar za zakonodavstvo, političko telo na najvišem nivou, koje je samim tim garant političke volje da se sprovedu reforme. Na operativnom nivou, upravljanje reformama je povereno Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu. Za razliku od većine zemalja u kojima je za pitanja iz oblasti državne uprave i lokalne samouprave zaduženo neko od ministarstava koje se, pored ovoga, bavi i drugim poslovima (vrlo često ministarstvo unutrašnjih poslova ili ministarstvo pravde), Srbija se, s obzirom na značaj i obim aktivnosti koje predstoje, opredelila za koncept po kome postoji posebno ministarstvo koje se isključivo bavi pitanjima državne uprave i lokalne samouprave. Međutim, kako ni posebno ministarstvo bez koordinacije i aktivnog uključivanja svih ostalih orga državne uprave, ne može obezbediti sprovođenje reformi, to su u svakom organu državne uprave obrazovani reformski timovi, odnosno određena lica koja su zadužena da koordiniraju aktivnosti u procesu reforme i da se staraju o sprovođenju tih aktivnosti u svom organu. Ovi reformski timovi, odnosno koordinatori reforme su spona svakog pojedinog organa državne uprave sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu.

Posebna pažnja će biti posvećena jačanju reformskih timova i njihovoj koordinaciji, pre svega, iz potrebe da se opšti program reforme države uprave na adekvatan način sprovede u svim ministarstvima i drugim organima. Reformski tim je zamišljen kao telo za koordinaciju aktivnosti na primeni mera i metoda za reformu organa uprave i kao takvi imaju za cilj da budu centralna tačka za promociju, nadzor i stručnu podršku konkretnim aktivnostima u ovoj oblasti.

U toku samog procesa, upravljanje reformama treba da uključi i kontinuirano praćenje realizacije pojedinih aktivnosti i mera koje se preduzimaju i njihovu ocenu na osnovu indikatora uspeha. Praćenje i ocena treba sistematski da se sprovode u više faza: prva faza je praćenje i ocena unutar svakog pojedinog organa državne uprave i izveštavanje Ministarstva o postignutim rezultatima ili ukazivanje na probleme do kojih je došlo, druga faza je sintetičko praćenje i ocena od strane Ministarstva i treća faza je periodična analiza i ocena napretka reformi od strane Saveta za reformu državne uprave.

Praćenje i ocena napretka u sprovođenju reformi treba da posluži i za uočavanje problema i prepreka na koje se nailazi, što je osnov da se interveniše bilo u okviru usvojene Strategije, bilo predlaganjem njenih izmena i dopuna. U tom smislu, do odgovarajuće promene Strategije može doći tek po izvršenoj dubinskoj analizi njenih efekata i promišljanju promena u budućem okruženju u kojem će Strategija biti sprovođena.

I konačno, sprovođenje ove strategije će se bazirati na potrebi i zahtevu da se reformski procesi realizuju u partnerstvu sa svim ključnim akterima, a pre svega javnošću. Da bi se ovo postiglo kreiraće se plan za «popularizaciju», promociju i edukaciju javnosti o značaju i očekivanim efektima reforme državne uprave. Posebno je bitno «prevesti» strateški dokument na jezik dostupan svim segmentima društva i to na način kojim će se ukazati na odnos reforme institucija i potreba građana za odgovornim i stručnim javnim servisom.

Mere i aktivnosti Realizacija i rokovi Nosioci aktivnosti Očekivana podrška I Oblast decentralizacije∗ 1. Analiza funkcionisanja organa lokalne samouprave u svetlu Zakona o lokalnoj samoupravi – Do kraja 2005. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu u saradnji sa gradovima i opštinama i Stalnom konferencijom gradova i opština Ujedinjene nacije Program za razvoj planira da obezbedi stručnu i operativnu podršku tzv. Proceni kapaciteta na lokalnom nivou kao i sprovođenju strategije osposobljavanja;Evropska agencija za rekonstrukciju u okviru Programa podrške opštinama 2. Izmene Zakona o lokalnoj samoupravi na osnovu prethodne analize – Prva polovina 2006. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu / 3. Izmene sektorskih zakona kao pravni osnov za dalje prenošenje nadležnosti lokalnim organima. – U 2006. g. sva nadležna ministarstva očekuje se podrška Evropske agencije za rekonstrukciju i drugih stranih partnera uključenih u programe podrške opštinama 4. Donošenje i/ili izmena finansijskih propisa u okviru procesa fiskalne decentralizacije – U 2006. g. Ministarstvo finansija / 5. Jačanje sposobnosti lokalnih organa za preuzimanje poslova: – obuka zaposlenih, – promena organizacionog i upravljačkog okvira- tehničko-tehnološko opremanje. – 2005 – 2008. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu i/ili Stalna konferencija gradova i opština ili, ređe, direktno na relaciji donator – jedinica lokalne samouprave Veći broj projekata koji se sprovode uz pomoć razvojnih partnera uključujući Agenciju za međunarodni razvoj SAD i Ujedinjene nacije Program za razvoj / Švedska agencija za međunarodni razvoj, EAR, … II Stvaranje pravnog okvira za izgradnju profesionalne državne uprave 1. Zakon o Vladi – Usvajanje u IV kvartalu 2004. g. Republički sekretarijat za zakonodavstvo Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 2. Zakon o javnim agencijama – Utvrđivanje Predloga zakona u toku oktobra 2004. g. – Usvajanje u IV kvartalu 2004.g. Republički sekretarijat za zakonodavstvo Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 3. Zakon o dostupnosti informacija od javnog značaja – Usvajanje u toku IV kvartala 2004. g. Ministarstvo kulture / 4. Zakon o elektronskom potpisu – Usvajanje u toku IV kvartala 2004. g. Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine / 5. Zakon o opštem upravnom postupku – Utvrđivanje Predloga zakona do polovine novembra 2004. g. – Usvajanje u IV kvartalu 2004. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška kreiranju zakona od strane Evropske agencije za rekonstrukciju Ekspertska mišljenja OEBS-a i Saveta Evrope 6. Zakon o upravnim sporovima – Utvrđivanje Predloga zakona do polovine novembra 2004. g. – Usvajanje u IV kvartalu 2004. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška kreiranju zakona od strane Evropske agencije za rekonstrukciju Ekspertska mišljenja OEBS-a i Saveta Evrope 7. Zakon o ombudsmanu – Okrugli sto uz učešće međunarodnih eksperata do 5. novembra 2004. g. – Utvrđivanje Predloga zakona do polovine novembra 2004. g. – Usvajanje do kraja 2004. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška kreiranju Zakona od strane Evropske agencije za rekonstrukciju;Stručna rasprava i ekspertska mišljenja OEBS i Savet Evrope;Podrška implementaciji Zakona – OEBS 8. Zakon o državnoj upravi – Utvrđivanje Predloga zakona u toku novembra 2004.g. – Usvajanje do kraja 2004. g. Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 9. Zakon o državnim službenicima – Utvrđivanje Predloga zakona u novembru 2004. g. – Usvajanje do kraja 2004. g. Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 10. Zakon o platama državnih službenika – Izrada Nacrta zakona do kraja 2004. g. – Utvrđivanje Predloga u februaru 2005. g. – Usvajanje do kraja marta 2005. g. Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju u saradnji sa Svetskom bankom i DFID-om III Stvaranje uslova za sprovođenje novog okvira državne uprave 1. Donošenje podzakonskih akata za sprovođenje zakona – 60 do 90 dana od stupanja odgovarajućeg zakona na snagu. organ koji je bio nadležan za pripremanje zakona Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 2. Promocija reforme državne uprave i njena «popularizacija» – Tokom 2005.g. i 2006.g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Očekuje se podrška Ujedinjenih nacija Programa za razvoj, nastavak podrške novom zakonodavnom okviru Vlade Kraljevine Norveške, kao i uključivanje Vlade Republike Francuske kroz podršku aktivnosti na medijskoj promociji reformskih procesa u oblasti uprave 3. Funkcionalne analize i procena kapaciteta u organima – Prva faza u prvoj polovini 2005. g.- Druga faza u drugoj polovini 2005. g. i tokom 2006.g. svi republički organi u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu Očekuje se podrška Ujedinjenih nacija Programa za razvoj 4. Uvođenje novog organizacionog i upravljačkog okvira i nova sistematizacija radnih mesta (uz potrebnu racionalizaciju) – Tokom 2005, 2006. i 2007.g. svi republički organi u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvom finansija Očekuje se podrška Ujedinjenih nacija Programa za razvoj, uz podršku švedske Agencije za međunarodni razvoj i korišćenje iskustava iz projekta upravljanja ljudskim resursima 5. Korekcije u okviru postojećeg sistema plata kao prethodni korak u implementaciji novog sistema nagrađivanja – Decembar 2004. g. Ministarstvo finansija Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 6. Početak primene novog sistema nagrađivanja – 1. jul 2005. g. Ministarstvo finansija Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 7. Evaluacija i modifikacija sistema – Tokom 2006. g. Ministarstvo finansija Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 8. Obuka članova reformskih timova i koordinatora reforme i jačanje koordinativne uloge MDULS – 2005 – 2008. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, uz učešće svih ministarstava Tekuća podrška Britanskog odeljenja za međunarodni razvojOčekuje se dalja podrška Ujedinjenih nacija Programa za razvoj, kao i Vlade Republike Francuske kroz nastavak saradnje sa ENA-om i Vlade Kraljevine Norveške kroz program podrške razvoju demokratskih procesa u Srbiji 9. Evaluacija javne politike u oblasti reforme državne uprave – 2005 – 2008. g. (na godišnjem nivou) Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Očekuje se podrška Ujedinjenih nacija Programa za razvoj u okviru pordške sprovođenju strategije IV Upravljanje ljudskim resursima 1. Obuka članova jedinica za upravljanje ljudskim resursima – 2005 – 2008. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, uz učešće svih ministarstava Podrška Švedske agencije za međunarodni razvoj 2. Proširivanje kruga organa obuhvaćenih projektom upravljanja ljudskim resursima, uključujući: – hardverski i softversko opremanje ovih organa, i – obuku kadrova – Tokom 2005. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška Švedske agencije za međunarodni razvoj 3. Proširivanje jedinstvene baze podataka o ljudskim resursima u okviru Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu – Tokom 2005. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška Švedske agencije za međunarodni razvoj 4. Osnivanje jedinstvenog centra za obuku i stručno usavršavanje za rad u državnoj upravi i organima lokalne samouprave – Izrada studije o konceptu i implementaciji Centra za obuku – tokom 2005. g. – Osnivanje institucije – do kraja 2006. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Očekuje se podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju, uz učešće i Vlade republike Francuske 5. Obuka kandidata za polaganje stručnih ispita: – donošenje novih programa za polaganje stručnih ispita; – priprema novih priručnika; – izrada softvera za registraciju kandidata i izdavanje uverenja; – obuka trenera; – obuka kandidata – Novi programi do kraja 2004. g. – Novi priručnici u I kvartalu 2005. g. – Izrada softvera do kraja 2004. g. – Obuka trenera i obuka kandidata trajno od donošenja novih programa. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Očekuje se podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 7. Uvođenje sistema ocenjivanja – Od početka primene Zakona o službenicima i Zakona o platama – trajno, u rokovima predviđenim zakonom. Republički sekretarijat za zakonodavstvo u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu / V Modernizacija – uvođenje informacionih tehnologija Prva faza – presek stanja do kraja 2005. godine Ministarstvo za nauku i Republički zavod za informatiku i Internet, u saradnji sa službama Vlade, republičkim organima i organima lokalne samouprave Druga faza – integracija i implementacija do kraja 2006. godine Ministarstvo za nauku i Republički zavod za informatiku i Internet, u saradnji sa službama Vlade, republičkim organima i organima lokalne samouprave Treća faza – uvođenje servisa do polovine 2008. godine Ministarstvo za nauku i Republički zavod za informatiku i Internet, u saradnji sa službama Vlade, republičkim organima i organima lokalne samouprave VI Razvoj kontrolnih mehanizama 1. Modernizacija rada upravne inspekcije: – nabavka nove opreme, – obuka upravnih inspektora – Nabavka opreme do kraja marta 2005. g. – Obuka tokom 2005. g. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu Podrška od strane Evropske agencije za rekonstrukciju 2. Osnivanje Upravnog suda – stvaranje materijalnih pretpostavki za rad suda, – izbor sudija, – početak rada – Aktivnosti na osnivanju tokom 2006. g. – Izbor sudija do kraja 2006. g. – Početak rada 01.01.2007. g. Ministarstvo pravde u saradnji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu očekuje se podrška Evropske agencije za rekonstrukciju 3. Osnivanje i početak rada Ombudsmana: – izbor ombudsmana i njegovih zamenika , – obezbeđivanje prostora i opreme za rad – donošenje propisa o organizaciji stručne službe, – formiranje stručne službe – Izbor Ombudsmana – 60 dana od dana stupanja na snagu Zakona – Izbor zamenika – 60 dana od dana izbora Ombudsmana. – Obezbeđivanje uslova za rad – 60 dana od dana stupanja na snagu Zakona. – Organizacija i formiranje stručne službe – 30 dana od izbora Ombudsmana. izbor – Narodna skupština Republike Srbije u obezbeđivanju uslova za rad očekuje se podrška OEBS-a