Fiskalna strategija za 2015. godinu sa projekcijama za 2016. i 2017. godinu

Na osnovu člana 27v stav 1. Zakona o budzetskom sistemu („Službeni glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13 i 142/14),

Vlada usvaja

FISKALNU STRATEGIJU

ZA 2015. GODINU SA PROJEKCIJAMA ZA 2016. I 2017. GODINU

MAKROEKONOMSKI OKVIR ZA PERIOD OD 2015. DO 2017. GODINE

Opšti okvir i glavni ciljevi i smernice ekonomske politike

Vlada je strateški orijentisana na proces evropskih integracija radi bržeg sticanja statusa punopravnog člana EU. Opšti okvir ekonomske politike za period od 2015. do 2017. godine utvrđen je razvojnim dokumentima Vlade kao što su: Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica, sa jedne strane, i Republike Srbije sa druge strane (u daljem tekstu: SSP), Nacionalni program za usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (2013 – 2016), opšte i sektorske nacionalne razvojne strategije, Fiskalna strategija za 2015. godinu sa projekcijama za 2016. i 2017. godinu. Radi zadovoljavanja ekonomskih i političkih kriterijuma za članstvo u Evropskoj uniji (EU) obezbediće se jačanje administrativnih kapaciteta i stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, poštovanje ljudskih prava i zaštitu manjina, razvoj tržišne ekonomije i jačanje njenih kapaciteta da odgovori na pritisak konkurencije i tržišnih snaga iz EU, kao i stvaranje stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja. U skladu sa strateškim razvojnim okvirom opredeljena je ekonomska politika za naredni srednjoročni period.

Osnovni ciljevi ekonomske politike u narednom srednjoročnom periodu su:

1) uspostavljanje makroekonomske stabilnosti sprovođenjem mera fiskalne konsolidacije i jačanjem stabilnosti finansijskog sektora;

2) otklanjanje prepreka rastu privredne aktivnosti i konkurentnosti sprovođenjem sveobuhvatnih strukturnih reformi.

Vlada, u narednom periodu, vodiće ekonomsku politiku usmerenu na kreiranje stabilnog i predvidivog poslovnog ambijenta neophodnog za rast privredne aktivnosti i povećanje udela privatnog sektora u proizvodnji, zapošljavanju i investicijama. U tom cilju, u prethodnom periodu, usvojen je veći broj reformskih zakona čija primena treba da dovede do otklanjanja strukturnih slabosti privrede i stvaranja osnove za dugoročno održiv rast. Među najznačajnijim zakonskim rešenjima su Zakon o izmenama i dopunama Zakona o radu, Zakon o privatizaciji, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o stečaju, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju i dr.

Ekonomskom restrukturiranju srpske privrede značajno će doprineti smanjenje neracionalne javne potrošnje i promena modela finansiranja investicija čime bi se podstakao privredni rast i zapošljavanje. U tome ključnu ulogu ima fiskalna politika i stabilnost nacionalne valute, aktivnije privlačenje stranih investicija, sprečavanje odliva deviza sivim kanalima, destimulisanje nepotrebnog uvoza, podsticanje preduzeća da supstituišu uvoz i jačaju izvoznu ponudu. Posebna pažnja posvetiće se stvaranju poslovnog ambijenta stimulativnog za privrednike i investitore i stvaranju uslova za lakše poslovanje. Ubrzaće se preostale ekonomske reforme kako bi se poslovno okruženje poboljšalo, posebno osnaživanjem vladavine prava i dodatnim smanjivanjem nefleksibilnih uslova na tržištu rada. Cilj je uspostavljanje poslovnog okruženja koje će omogućiti porast stranih i domaćih investicija, ubrzanje restrukturiranja privrede i povećanje produktivnosti i konkurentnosti privrede.

Radi postizanja makroekonomske stabilnosti i ostvarivanja privrednog rasta, Vlada je napravila značajan zaokret u vođenju fiskalne politike. Ekspanzivnu fiskalnu politiku zamenjuje restriktivna, sa odgovarajućim efektima već u ovoj godini, kao rezultat usvojenih mera kojima je ograničen rast najvećih kategorija rashoda uz povećanje određenih poreskih stopa. U narednom periodu restriktivnost fiskalne politike podrazumeva sprovođenje usvojenog programa fiskalne konsolidacije, koji će obezbediti smanjenje visokog fiskalnog deficita i stabilizaciju duga opšte države do 2017. godine. Smanjivanjem neracionalne potrošnje, birokratije i nepotrebnih troškova države stvoriće se mogućnost za povećanje investicione aktivnosti kako bi se podstakao privredni rast i zapošljavanje, uz očuvanje nivoa socijalne zaštite najugroženijih slojeva društva. U tome ključnu ulogu imaju fiskalna politika i sveobuhvatna reforma privrednog sistema.

S obzirom na trend rasta javnog duga i rastuće troškove finansiranja, u naredne tri godine fiskalna politika će se zasnivati na sprovođenju mera za smanjenje rashoda, borbi protiv sive ekonomije i podizanju efikasnosti naplate javnih prihoda kao i planiranim reformama u domenu javnog sektora, posebno javnih preduzeća. Prilikom smanjenja budzetskih rashoda vodiće se računa da se očuvaju izvori potencijalnog rasta i da se poboljša efikasnost javne potrošnje.

Osnovni ciljevi fiskalne politike u narednom periodu su:

snižavanje udela javnih rashoda, fiskalnog deficita i javnog duga u BDP;

jačanje poreske discipline, koja podrazumeva poboljšanje sistema naplate poreza i smanjenje sive ekonomije;

jačanje dugoročne fiskalne održivosti kroz sprovođenje strukturnih reformi, posebno reformi javnog sektora.

Snažna fiskalna konsolidacija u 2015. godini od 3% BDP na rashodnoj strani dovešće do kratkotrajnog pada privredne aktivnosti, nakon čega se očekuje ubrzanje rasta BDP na realnim osnovama. Struktura i dinamika usvojenih mera štednje kreirana je tako da obezbedi održivu putanju oporavka u narednim godinama. Sa stanovišta rasta privrede bitno je naglasiti da se uštede neće ostvarivati na račun kapitalnih ulaganja koji su ključni za pokretanje investicionog ciklusa, već prvenstveno kroz smanjenje tekućih rashoda koji su u proteklom periodu bili predimenzionirani u odnosu na snagu privrede. Predviđeno fiskalno prilagođavanje najvećim delom izvršiće se smanjivanjem rashoda za zaposlene u javnom sektoru, smanjivanjem penzija, subvencija i drugih vrsta direktnih ili indirektnih oblika pomoći državnim i javnim preduzećima, ali uz zaštitu najranjivijih i najsiromašnijih slojeva stanovništva. Takođe, prioriteti fiskalne politike u narednom periodu biće jačanje poreske discipline, povećanje efikasnosti naplate poreza i borba protiv sive ekonomije. Na ovaj način će se istovremeno obezbediti unapređenje opštih uslova privređivanja i ravnopravnog poslovanja i smanjivanje ukupnog fiskalnog deficita.

Sa stanovišta funkcionisanja javnog sektora i povećanja njegove efikasnosti, mere štednje će se sprovesti i ukidanjem neproduktivnih radnih mesta i opštom racionalizacijom poslovanja javnog sektora. U narednom periodu potrebno je intenzivirati uvođenje profesionalizacije u poslovanju javnih preduzeća i odgovornog korporativnog upravljanja u onim preduzećima koja će ostati pod državnom kontrolom, uz izmeštanje socijalne politike iz javnih preduzeća u sistem socijalne zaštite, kao i postepeno i odgovorno smanjivanje državnog udela u privredi. Sa druge strane, u ostalim delovima javnog sektora, na osnovu sveobuhvatne analize potreba, sprovešće se racionalizacija sa ciljem podizanja kvaliteta usluga funkcija koje država pruža (obrazovanje, zdravstvo, državna uprava i lokalna samouprava, itd). Cilj je uspostavljanje stimulativne poreske politike koja podstiče privredu i zapošljavanje, uključujući prelazak na modele koncesionog finansiranja i javno-privatnih partnerstava gde god je to ekonomski moguće i opravdano i nulta tolerancija za nepoštovanje zakona i kriminala i korupcije kroz reformisane institucije sistema.

U cilju završetka i olakšavanja postupka privatizacije preostalih preduzeća sa društvenim kapitalom kroz postupak restrukturiranja ili stečaja usvojeni su Zakon o privatizaciji i Zakon o izmenama i dopunama Zakona o stečaju. Zakonom o privatizaciji obezbeđeni su fleksibilniji metodi i modeli privatizacije zasnovani na realnim tržišnim uslovima koji će sam postupak učiniti efikasnijim. Novim zakonskim rešenjem predviđena je privatizacija putem nekoliko modela: prodaja kapitala, prodaja imovine, prenos kapitala bez naknade i strateško partnerstvo, metodom javnog prikupljanja ponuda sa javnim nadmetanjem odnosno javnim prikupljanjem ponuda. Pored navedenog, propisana je mogućnost primene mera za pripremu i rasterećenje obaveza subjekta privatizacije i to: uslovni otpis duga, odnosno pretvaranje duga subjekta privatizacije u trajni ulog. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o stečaju uvedena su jasnija pravila koja imaju za cilj ubrzanje samog stečajnog postupka i bolju zaštitu poverilaca stečajnog dužnika.

Narodna banka Srbije (u daljem tekstu: NBS) merama i instrumentima monetarne politike podržavaće sprovođenje ekonomske i fiskalne politike Vlade, sa tim da se pri tome ne dovodi u pitanje ostvarivanje osnovnih ciljeva monetarne politike koji se odnose na održavanje stabilnosti cena i stabilnost finansijskog sistema. Mere monetarne politike će i u narednom periodu biti usmerene na ostvarenje ciljane inflacije od 4±1,5%, tj. njenu trajnu stabilizaciju na niskom nivou.

Ekonomska kretanja i izgledi za period 2015 – 2017. godine

Procene međunarodnog ekonomskog okruženja

Međunarodni monetarni fond (u daljem tekstu: MMF) je u revidiranom Svetskom ekonomskom pregledu iz oktobra 2014. godine procenio osnovne ekonomske indikatore na globalnom nivou i na nivou grupacije zemalja. Globalni ekonomski rast je, po treći put ove godine, revidiran naniže. Slabiji ekonomski rezultati EU, uz zaoštravanje ekonomskih odnosa sa Rusijom, i izraženi dezinflatorni pritisci obeležili su ekonomska kretanja u međunarodnom okruženju. Za zemlje evro zone, nakon međugodišnjeg rasta BDP u prvom (1,1%), drugom i trećem (po 0,8%) kvartalu 2014. godine, revidiran je naniže rast BDP za 2014. godinu sa 1,1% na 0,8%. Istovremeno, procenjuje se blago smanjenje stope nezaposlenosti na 11,6% i smanjenje godišnje inflacije na 0,5%.

Nastavak dezinflatornih pritisaka u zoni evra je naveo Evropsku Centralnu Banku (u daljem tekstu: ECB) da dodatno ublaži monetarnu politiku, što je za posledicu imalo slabljenje kursa evra prema dolaru. S druge strane, rast ekonomske aktivnosti u SAD u prvoj polovini 2014. godine je bio iznad očekivanja, što je uticalo na odluku Saveznih rezervi SAD (u daljem tekstu: FED) da nastavi sa postepenim smanjivanjem obima kvantitativnih olakšica.

Za 2015. godinu MMF predviđa realni rast BDP evro zone od 1,3%, smanjenje stope nezaposlenosti na 11,2%, ubrzanje rasta svetske trgovine na 5,0% i godišnju inflaciju od 0,9%.

Tabela 1. Međunarodno okruženje – makroekonomski pokazatelji

2013

2014

2015

2016

2017

Realni rast bruto domaćeg proizvoda*, %

Svet ukupno

3,3

3,8

4,0

4,1

Evropska unija

0,2

1,4

1,8

2,0

Evro zona

-0,5

0,8

1,3

1,7

SAD

2,2

2,1

3,1

3,0

2,9

Rusija

1,3

0,2

0,5

1,5

1,8

Zemlje u razvoju

4,7

4,4

5,0

5,2

Rast svetske trgovine,%

3,0

3,8

5,0

5,5

5,6

Stopa nezaposlenosti, %

Evro zona

11,9

11,6

11,2

10,7

10,2

SAD

7,4

6,3

5,9

5,8

5,5

Potrošačke cene, godišnje promene, %

Evro zona

1,4

0,5

0,9

1,2

1,4

Razvijene ekonomije

1,4

1,6

1,8

2,0

Zemlje u razvoju

5,9

5,5

5,6

5,2

4,9

Rast cene nafte, u dolarima, godišnje promene, %

-0,9

-1,3

-3,3

-2,0

* Svetski BDP izračunat je prema paritetu kupovne moći.

Izvor: MMF, World Economic Outlook, oktobar 2014.

U periodu od 2015. do 2017. godine MMF očekuje da će globalni ekonomski rast pratiti fiskalno prilagođavanje, poboljšanje uslova na finansijskom tržištu i povoljniji uslovi na tržištu rada. Očekuje se znatno popravljanje budzetskog bilansa, postepeno povećavanje kreditne aktivnosti banaka i rast domaće tražnje kao glavnog pokretača ekonomskog rasta.

Revizija podataka MMF iz oktobra 2014. godine obuhvata i kretanje osnovnih kamatnih stopa i kretanje cene sirove nafte (prosečna cena nafte tipa „Brent”, „Dubai Fateh” i „Zapadni Teksas”). Za 2014. i 2015. godinu MMF je predvideo kamate na tromesečne evro depozite od 0,2%, kao i kamatne stope na šestomesečni LIBOR na dolarske depozite od 0,4% u 2014. godini i 0,7% u 2015. godini. MMF predviđa smanjenje cene sirove nafte za 1,3% u 2014. godini i 3,3% u 2015. godini (sa 102,8 $ na 99,3 $).

Evropska komisija (u daljem tekstu: EK) je u novembru 2014. godine revidirala rast privredne aktivnosti EU i evro zone naniže u odnosu na martovsku projekciju. U svetlu ovih događaja, ECB je u septembru 2014. godine smanjila referentnu kamatnu stopu za 0,10 p.p, na 0,05%, čime je potvrdila nastojanje da politikom kvantitativnih olakšica inicira rast ekonomske aktivnosti u evro zoni. Takođe, novoizabrana EK je pripremila investicioni plan za oživljavanje privrede vredan 315 mlrd evra.

Prema projekcijama EK, privreda evro zone će stagnirati do kraja 2014. godine. Usporavanje ekonomske aktivnosti u Evropi posledica je slabijeg rasta produktivnosti rada, neizvesnih performansi tržišta rada, sporijeg oporavka investicione aktivnosti i pogoršanja spoljnotrgovinske aktivnosti usled tenzija u Ukrajini i na Bliskom istoku. Rast je prekinut u Nemačkoj, stagnacija produžena u Francuskoj, a recesija se nastavlja u Italiji. Za Nemačku, kao najveću privredu evro zone i glavnog spoljnotrgovinskog partnera Republike Srbije, u 2014. godini, EK predviđa rast od 1,3%. Rast je revidiran naniže za 0,5 p.p. u odnosu na prolećne projekcije, usled nepovoljne spoljnopolitičke situacije u Ukrajini, smanjenja globalne tražnje i pada investicija. Ekonomski rast u periodu 2015 – 2017. godine će biti postepen, usled slabog oporavka na tržištu radne snage, poboljšanja uslova finansiranja i rasta eksterne tražnje. Za Italiju se očekuje nastavak kontrakcije ekonomske aktivnosti u 2014. godini (pad BDP od 0,4%), uz rekordno nisku inflaciju i veliku nezaposlenost. Blagi oporavak se očekuje u 2015. i 2016. godini kada se očekuje da će rast BDP iznositi 0,6% i 1,1%, respektivno, usled snažnijeg oporavka domaće tražnje i nastavka rasta neto izvoza usled povećanja eksterne tražnje.

Prognoziran ekonomski rast evro zone u 2015. i 2016. godini iznosi 1,1% i 1,7%, respektivno. Jačanje ekonomske aktivnosti biće vođeno, pre svega, sprovođenjem strukturnih reformi, kao i oporavkom na tržištu rada i poboljšanjem uslova finansiranja. Glavni izvor rasta u ovom periodu će biti privatna potrošnja, usled prelivanja efekata monetarne politike ECB na poboljšanje kreditne aktivnosti i niske inflacije koja će delovati na povećanje raspoloživog dohotka stanovništva. Značajniji oporavak investicione potrošnje se očekuje od 2016. godine. Izvozna aktivnost će zabeležiti umereni rast u periodu 2015 – 2017. godine, usled jačanja globalne tražnje, dok će jačanje domaće tražnje uticati na rast uvoza, tako da će doprinos neto izvoza rastu BDP biti neutralan.

Za Nemačku, kao najveću ekonomiju evro zone i glavnog spoljnotrgovinskog partnera Srbije, u 2015. godini predviđa se rast od 1,5%, dok je za Italiju predviđen rast od 0,8%.

Tabela 2. Spoljnotrgovinski partneri Srbije – osnovni ekonomski indikatori

2013

2014

2015

2016

Realni rast BDP, u %

Italija

-1,9

-0,4

0,6

1,1

Nemačka

0,4

1,3

1,1

1,8

Evro zona

-0,5

0,8

1,1

1,7

Rusija

1,3

0,3

1,2

Inflacija, u %

Italija

1,3

0,5

2,0

Nemačka

1,6

0,9

1,2

1,6

Evro zona

1,4

0,5

0,8

1,5

Rusija

6,8

7,5

7,0

6,0

Saldo tekućeg računa (% BDP)

Italija

1,0

1,5

1,8

Nemačka

6,9

7,1

6,7

Evro zona

2,4

2,5

2,6

2,5

Rusija

1,6

3,2

2,5

2,1

Konsolidovani fiskalni bilans, u % BDP

Italija

-2,8

-3,0

-2,7

-2,2

Nemačka

0,1

0,2

0,0

0,2

Evro zona

-2,9

-2,6

-2,4

-2,1

Rusija

0,2

0,6

0,2

0,1

Bruto dug države, u % BDP

Italija

127,9

132,2

133,8

132,7

Nemačka

76,9

74,5

72,4

69,6

Evro zona

93,1

94,5

94,8

93,8

Rusija

13,9

15,9

16,8

17,0

Stopa nezaposlenosti, u %

Italija

12,2

12,6

12,4

Nemačka

5,3

5,1

4,8

Evro zona

11,9

11,6

11,3

10,8

Rusija

5,5

5,4

5,6

5,7

Izvor: Evropska komisija, Autumn Forecast, novembar 2014. godine

Dezinflatorni trend u zemljama EU se nastavlja i tokom 2014. godine usled niskih cena energenata i hrane i prethodne aprecijacije evra. Sa postepenim oporavkom ekonomske aktivnosti i rastom plata, inflacija bi trebalo da se ubrza u narednom periodu, usled iščezavanja efekta niskih cena energenata i hrane i blagog rasta uvoznih cena. Prema projekcijama EK, u 2014. godini predviđena inflacija iznosi 0,5%, u 2015. godini 0,8%, a u 2016. godini 1,5%.

Rizici ostvarenja navedenih projekcija globalnog privrednog oporavka su usko povezani sa geopolitičkim tenzijama u Ukrajini i na Bliskom istoku. Takođe, izostanak sprovođenja strukturnih, fiskalnih i institucionalnih reformi može uvećati ekonomske razlike unutar EU i ugroziti ekonomski rast. Rizici vezani za razvijene ekonomije se odnose na nisku inflaciju i opasnost od stagnacije, dok su zemlje u razvoju suočene sa mogućnošću da se u uslovima pogoršanih eksternih finansijskih uslova veliki deo stranog kapitala odlije i na taj način uzrokuje nestabilnost na domaćim finansijskim tržištima.

Tekuća makroekonomska kretanja i izgledi za 2014. godinu

Makroekonomska kretanja u 2013. godini prvenstveno obeležavaju rast privredne aktivnosti i rast izvoza, uz značajno smanjenje spoljnotrgovinskog deficita i deficita tekućeg računa, kao i niska inflacija kojoj je značajno doprinelo sprovođenje mera fiskalne konsolidacije. Fiskalna konsolidacija započeta je krajem 2012. godine, prvenstveno merama na prihodnoj strani, u vidu povećanja poreskih stopa, a manjim delom na rashodnoj strani, putem ograničavanja rasta plata u javnom sektoru i penzija. Prema proceni Republičkog zavoda za statistiku (u daljem tekstu: RZS), realni sektor je u 2013. godini, nakon recesije u 2012. godini, zabeležio međugodišnji rast BDP od 2,6% u uslovima sprovođenja mera fiskalne konsolidacije, uz međugodišnji rast fizičkog obima industrijske proizvodnje od 5,5% i poljoprivredne proizvodnje od 22,1%.

U 2013. godini izvoz robe izražen u evrima povećan je za 25,8%, a uvoz robe za 5,1%, uz smanjenje spoljnotrgovinskog deficita za jednu četvrtinu. Deficit tekućeg računa je smanjen za dve petine, čemu je, pored porasta izvoza, doprinela i fiskalna konsolidacija. Porastu izvoza najviše je doprineo izvoz drumskih vozila, električnih mašina i aparata, povrća i voća, žitarica i obojenih metala (nešto iznad jedne trećine ukupnog izvoza). Porastu uvoza doprineo je porast uvoza drumskih vozila, nafte i derivata nafte, gasa, električnih mašina i aparata i medicinskih i farmaceutskih proizvoda, na koje se odnosila jedna trećina ukupnog uvoza u 2013. godini. Na tržištu rada u 2013. godini smanjen je ukupan broj formalno zaposlenih lica za 0,7%, uz povećanje broja aktivno nezaposlenih lica za 1,7%, dok su ukupne prosečne neto zarade realno smanjene za 1,5%. Stopa nezaposlenosti, prema Anketi o radnoj snazi (u daljem tekstu: ARS) u 2013. godini, iznosila je 22,1%, a stopa zaposlenosti 37,7%.

Međugodišnji rast potrošačkih cena u decembru 2013. godine iznosio je 2,2%, što je ispod donje granice dozvoljenog odstupanja od ciljane inflacije i rezultat je, pre svega, niske agregatne tražnje, pada cena hrane i relativno stabilnog kursa dinara.

Pad privredne aktivnosti i niska inflacija su dominantna ekonomska obeležja u prvih deset meseci 2014. godine. Nepovoljne vremenske prilike su prouzrokovale velike poplave, što je znatno pogoršalo uslove u kojima se odvijala privredna aktivnost. Poplave su najveće štete nanele industriji, posebno sektorima rudarstvo i proizvodnja električne energije. To je, uz usporavanje rasta u zemljama koje su glavni spoljnotrgovinski partneri Republike Srbije, dovelo do produbljivanja pada privredne aktivnosti u drugom i trećem kvartalu. Izvoz usporava rast, a u trećem kvartalu je zabeležen njegov međugodišnji pad. Nastavljen je trend usporavanja međugodišnje inflacije, uz ublažavanje realnog pada zarada. Na tržištu rada nastavljeno je smanjivanje formalne zaposlenosti, a registrovan je i blagi pad broja aktivno nezaposlenih lica, uz povećanje broja penzionera. Monetarna politika oprezno je ublažavana zbog prisutnih internih i eksternih neizvesnosti. Radi ublažavanja deprecijacijskih pritisaka, kao i prekomernih kratkoročnih oscilacija deviznog kursa, NBS je intervenisala povećanom prodajom deviza na međubankarskom deviznom tržištu. U domenu fiskalne politike od početka 2014. godine primenjuju se mere fiskalne konsolidacije usvojene tokom 2013. godine.

Smanjivanje BDP u 2014. godini (-0,2% u prvom kvartalu, -1,3% u drugom kvartalu i pad od 3,6% u trećem kvartalu, na međugodišnjem nivou) posledica je pada industrijske proizvodnje i nastavka negativnih trendova u sektoru građevinarstva, kao direktne posledice nepovoljnih vremenskih prilika i velikih poplava. Posledice poplava su se najviše odrazile u trećem kvartalu kada je zabeleženo najveće smanjenje bruto dodate vrednosti u sektorima rudarstva, prerađivačke industrije i energetike. U ovom periodu, posmatrano sa rashodne strane, sve komponente BDP su zabeležile pad, pri čemu su najveći uticaj na pad BDP imali neto izvoz i investicije. Očekuje se da će nepovoljna privredna kretanja biti zaustavljena u poslednjem kvartalu ove godine. Procenjuje se da će BDP u 2014. godini iznositi 3.884 mlrd dinara, što je povećanje od 0,2% u odnosu na prethodnu godinu. Sa proizvodne strane, negativan doprinos BDP očekuje se od pada aktivnosti u građevinarstvu i u uslužnom sektoru, osim u sektorima saobraćaja, informisanja i komunikacija, koji će zabeležiti rast obima usluga.

Tabela 3. Osnovni indikatori tekućih ekonomskih kretanja

2013

I-X 2014

Industrijska proizvodnja, fizički obim

5,5

-6,3

Realni promet u trgovini na malo

-5,6

2,6

Izvoz robe izražen u evrima

25,8

2,0

Uvoz robe izražen u evrima, c.i.f.

5,1

1.3

Potrošačke cene, prosek perioda

7,8

2,1**

Prosečan broj zaposlenih

-0,7

-1,6

Aktivno nezaposlena lica, prosek perioda

1,7

-0,5

Realna prosečna neto zarada, ukupno

-1,5

-0,3

Realna prosečna neto zarada, javni sektor

-2,5

0,0

Prosečne penzije, realno

-3,4

-0,4

U mil. evra

2013

I-X 2014

Deficit robne razmene

-4.472,3

-3.553,2

Deficit tekućih transakcija*

-2.092,0

-1.617,6

Neto priliv stranih direktnih investicija*

1.228,8

1.156,1

Devizne rezerve NBS, kraj perioda

11.188,8

10.714,2

Devizna štednja, kraj perioda

8.418

8.512

* Nova metodologija platnog bilansa (BPM 6)

** Podatak se odnosi na period januar-novembar

Izvor: RZS, NBS, NSZ, RFPIO

Industrijska proizvodnja od maja 2014. godine beleži iz meseca u mesec međugodišnji pad, koji je najveći bio u septembru, a zatim je od oktobra započelo usporavanje pada. U svim sektorima se pad proizvodnje ubrzavao, sa tim što su rudarstvo i energetika sektori koji su padom proizvodnje opredelili međugodišnji pad ukupne industrijske proizvodnje od 6,3% u periodu januar – oktobar (-14,3% i -18,5%, respektivno). Pored toga, pad svetske tražnje i sezonski faktori (kolektivni godišnji odmor, remont) uslovili su smanjenje fizičkog obima proizvodnje u prerađivačkoj industriji. Padu industrijske proizvodnje u tom periodu doprineli su: proizvodnja električne energije, eksploatacija uglja, proizvodnja derivata nafte, proizvodnja motornih vozila i proizvodnja hemikalija i hemijskih proizvoda. Pozitivan rast fizičkog obima proizvodnje ostvaren je u proizvodnji računara i opreme, dok je u proizvodnji osnovnih metala ublažen trend pada posle ponovnog pokretanja visoke peći u smederevskoj Železari u julu 2014. godine. Do kraja godine se ne očekuju značajnije promene u trendu industrijske proizvodnje.

Poplave su se nepovoljno odrazile i na rod prolećnih kultura (pšenica, maline i višnje), kao i na rod šljiva i grožđa, koji je, prema preliminarnim procenama RZS, znatno ispod roda u 2013. godini. Dobri rezultati u proizvodnji kukuruza, šećerne repe, soje i suncokreta ublažiće negativan uticaj pada proizvodnje prolećnih kultura i doprineće rastu bruto dodate vrednosti poljoprivrede u 2014. godini od 1,4%.

Promet u trgovini na malo od početka godine beleži nominalni i realni međugodišnji rast podstaknut usporavanjem rasta cena hrane i sezonskim faktorom. U periodu januar-oktobar 2014. godine zabeležen je rast prometa za 4% u tekućim i 2,6% u stalnim cenama. Turistički promet, meren brojem dolazaka i noćenja turista je smanjen za 0,4% i 7,3%, respektivno. Vrednost izvedenih radova u građevinarstvu u prvih devet meseci 2014. godine smanjena je za 4,1% u odnosu na uporedivi period 2013. godine. Posmatrano prema vrsti građevina, vrednost izvedenih radova u stalnim cenama na zgradama opala je za 9,5%, dok je na ostalim građevinama smanjena za 2%. Obim saobraćajnih usluga povećan je u istom periodu za 22,8%, a usluga telekomunikacija za 4,9%, u odnosu na uporedivi period 2013. godine. Intenziviranje aktivnosti saobraćaja i telekomunikacija ublažiće negativan uticaj pada industrijske proizvodnje i usporavanja rasta izvoza na ukupnu privrednu aktivnost.

Negativni efekti poplava odrazili su se i na izvoz, čiji se rast od početka godine usporavao, da bi u trećem tromesečju izvoz bio za 10,6% manji nego u istom periodu 2013. godine. Rastu izvoza u prvih deset meseci od 2% najviše je doprineo rast izvoza žitarica i proizvoda na bazi žitarica, zatim gvožđa i čelika, nafte, naftnih derivata i srodnih proizvoda. Usporavanje izvoza delimično je posledica visokog baznog efekta. Najveći uticaj na pad izvoza imao je smanjeni izvoz električne energije, drumskih vozila i obojenih metala. U periodu januar-oktobar 2014. godine izvezeno je i uvezeno robe u vrednosti od 9,3 mlrd evra i 12,8 mlrd evra, respektivno, što je povećanje za 2% i 1,3% u odnosu na isti period 2013. godine. Robni deficit je u istom periodu iznosio 3,6 mlrd evra i smanjen je za 0,4% u odnosu na prvih deset meseci prethodne godine. Pokrivenost uvoza izvozom izražena u evrima u prvih deset meseci iznosila je 72,3%. U ovom periodu najveći spoljnotrgovinski partneri Republike Srbije bile su zemlje EU, na koje se odnosilo 65% ukupnog izvoza i 63,4% ukupnog uvoza. Polovina ukupnog izvoza u tom periodu bila je usmerena na tržište pet zemalja: Italija, Nemačka, BiH, Ruska Federacija i Rumunija. Na uvoz iz Nemačke, Ruske Federacije i Italije odnosilo se više od jedne trećine ukupnog uvoza. U razmeni sa Italijom, BiH, Rumunijom, Makedonijom, Crnom Gorom i SAD ostvaren je suficit od 1,4 mlrd evra. Izostanak oporavka realnog sektora do kraja godine odraziće se i na izvoz, koji će u 2014. godini zabeležiti skroman rast od 2,1%. To će, uz očekivani rast uvoza energenata, dovesti do blagog povećanja spoljne neravnoteže, a doprinos neto izvoza BDP će biti neutralan.

U periodu januar – oktobar 2014. godine deficit tekućeg računa je iznosio 1.617,6 mil. evra, što je za 36,1 mil. evra više, odnosno 2,3% više nego u istom periodu 2013. godine, čemu je doprinelo smanjenje neto priliva od doznaka za 13,1%. Neto priliv stranih direktnih investicija (u daljem tekstu: SDI) iznosio je 1.156,1 mil. evra, što je povećanje za 159 mil. evra ili 15,9%. Najveći priliv stranih direktnih investicija u prvoj polovini godine zabeležen je u finansijskim delatnostima i osiguranju (267,9 mil. evra), prerađivačkoj industriji (231,7 mil. evra) i trgovini na veliko i malo (108,9 mil. evra). Ukupne neto strane direktne investicije iz EU u istom periodu iznosile su 608,3 mil. evra, što predstavlja 85,3% od ukupno ostvarenih neto SDI. Neto priliv portfolio investicija u periodu januar – oktobar od 322 mil. evra bio je za 605,3 mil. evra manji nego u prvih deset meseci 2013. godine. Na ovo smanjenje najviše je uticalo smanjeno zaduživanje države po osnovu dugoročnih dužničkih hartija od vrednosti u odnosu na isti period prethodne godine. Po osnovu finansijskih kredita, rezidenti su se u istom periodu neto zaduživali prema inostranstvu za 487,2 mil. evra. Neto zaduženje države po osnovu finansijskih kredita povećano je za 585,1 mil. evra. NBS je po osnovu dospelih obaveza izvršila plaćanja u iznosu od 505,9 mil. evra, od čega se najveći deo (499 mil. evra) odnosio na plaćanja prema MMF. Banke su nastavile da se razdužuju prema inostranstvu u 2014. godini (602,8 mil. evra), dok je prekogranično zaduživanje preduzeća povećano za 36,4 mil. evra neto.

Na tržištu rada u periodu januar – oktobar 2014. godine na međugodišnjem nivou smanjen je prosečan broj formalno zaposlenih lica za 1,6%, a realne prosečne neto zarade su snižene za 0,3%. U svim sektorima, u ovom periodu, zabeležen je pad broja zaposlenih, pri čemu je najveće smanjenje zabeleženo u sektoru građevinarstva (-6,3%) i poljoprivrede (-4,5%). Istovremeno, prosečna neto zarada posmatrano po sektorima realno je povećana u građevinarstvu (3%) i industriji (0,8%), dok je smanjena u sektorima usluga (-0,3%) i poljoprivrede (-1,9%).

Prema podacima ARS za treći kvartal 2014. godine, stopa nezaposlenosti (lica starosti 15 i više godina života) smanjena je sa 20,3% u drugom kvartalu na 17,6%. Smanjenje stope nezaposlenosti u ovom periodu posledica je uticaja sezonskog faktora, kao i porasta stope neformalne zaposlenosti („rad na crno”) na 23,4%. U poslednjem kvartalu 2014. godine ne očekuju se značajnije pozitivne promene u trendovima na tržištu rada, pre svega zbog primene odredbi izmenjenog Zakona o radu, koje se odnose na izmenu perioda za obračun minulog rada i smanjenja plata i penzija, kao najvažnijih mera fiskalne konsolidacije. Primena tih mera uticaće na smanjenje raspoloživog dohotka i, posledično, privatne potrošnje što će biti ograničavajući faktor značajnijem oporavku domaće tražnje.

U novembru međugodišnja inflacija je iznosila 2,4% i „približila” se donjoj granici dozvoljenog odstupanja od cilja (2,5%). Istovremeno, u odnosu na prethodni mesec zabeležena je nulta inflacija. Rast potrošačkih cena u novembru u odnosu na decembar 2013. godine je iznosio 2,2% i opredeljen je rastom cena neprerađene hrane (6,7%), koje su doprinele sa više od jedne trećine ukupnoj inflaciji. Najveći mesečni rast potrošačkih cena u proteklom delu godine zabeležen je u januaru (1,4%), kao posledica porasta regulisanih cena (pre svega cena duvana), usled usklađivanja akciza, sezonskog rasta cena svežeg povrća i povećanja niže stope PDV. U martu, julu i avgustu je zabeležena blaga deflacija, pod uticajem sezonskog pada cena povrća. Niska agregatna tražnja i izostanak znatnog povećanja regulisanih cena do kraja godine doprineće kretanju međugodišnje inflacije u tom periodu oko donje granice cilja, tako da će prosečan rast cena u 2014. godini iznositi oko 2,2%.

NBS u novembru 2014. godine je snizila referentnu kamatnu stopu za 0,5 p.p. na nivo od 8%. Na takvu odluku prevashodno su uticali niski inflatorni pritisci. Monetarna kretanja u oktobru 2014. godine na međugodišnjem nivou karakteriše pre svega, rast kreditne aktivnosti banaka privredi i stanovništvu, prvi put posle marta 2013. godine, povećanje deviznih rezervi NBS i deprecijacija deviznog kursa.

Program subvencionisanih kredita privredi uticao je na oživljavanje ukupne kreditne aktivnosti, koja je u oktobru 2014. godine na međugodišnjem nivou zabeležila rast (1,1%). Kreditiranje privrede uz subvenciju države odobrava se za održavanje likvidnosti, finansiranje trajnih obrtnih sredstava i za refinansiranje postojećih kredita privrede. Kreditnu aktivnost banaka privredi, u oktobru 2014. godine, na međugodišnjem nivou karakteriše usporavanje pada na 2,2% i nominalni rast kredita stanovništvu (6,5%), uz porast depozita banaka od 6%. U oktobru su banke, kao najveći pojedinačni investitori u državne hartije od vrednosti, povećale svoja plasirana sredstva po tom osnovu za oko 100 mlrd dinara, uz smanjenje plasmana u hartije od vrednosti NBS za 80,7 mlrd dinara.

Prema poslednjim raspoloživim podacima učešće problematičnih kredita u ukupnim kreditima u septembru 2014. godine povećano je na međugodišnjem nivou za 2 p.p. i iznosilo je 23%. Istovremeno, učešće problematičnih kredita datih fizičkim licima je povećano za 0,9 p.p. na 10,2%, dok je učešće problematičnih kredita privrednim društvima povećano za 3,7 p.p. na 29,8%.

Kretanje deviznog kursa od početka godine karakteriše prisustvo deprecijacijskih pritisaka. Na takva kretanja uticala su dešavanja na međunarodnim finansijskim tržištima u ovom periodu, kao i sezonski uslovljena povećana tražnja domaćih preduzeća za devizama, pre svega uvoznika energenata. Dinar je od početka godine do kraja novembra nominalno i realno deprecirao za 4,9% i 2,8%, respektivno. Na deprecijacijske pritiske u ovom periodu dodatno je uticalo razduživanje banaka u inostranstvu, smanjen devizni priliv po osnovu investicija, isplata dividendi preduzeća i banaka u većinski stranom vlasništvu, uključujući pogoršanje spoljnotrgovinskog deficita u drugoj polovini godine. NBS je radi ublažavanja prekomernih kratkoročnih oscilacija u ovom periodu intervenisala na međubankarskom deviznom tržištu neto prodajom 1.245 mil. evra.

Devizne rezerve NBS na kraju oktobra 2014. godine na međugodišnjem nivou povećane su za 415,9 mil. evra i iznosile su 10,7 mlrd dinara. Povećanje deviznih rezervi u ovom periodu najvećim delom je rezultat deviznog priliva po osnovu korišćenja kredita od Ujedinjenih Arapskih Emirata u avgustu u iznosu od 748,3 mil. evra. Nivo deviznih rezervi NBS dovoljan je za pokrivenost novčane mase M1 od 313% i za pokrivenost više od sedam meseci uvoza robe i usluga. Devizna štednja stanovništva na kraju oktobra 2014. godine iznosila je 8,5 mlrd evra, dok je dinarska štednja iznosila 39,7 mlrd dinara. Na međugodišnjem nivou devizna štednja je povećana za 1,2%, a dinarska štednja za 63,4%. I pored značajno viših stopa rasta dinarske štednje u odnosu na rast devizne štednje, u strukturi ukupne štednje stanovništva i dalje je dominantno učešće štednje u stranoj valuti (oko 96%).

Prema podacima NBS ukupan spoljni dug na kraju oktobra 2014. godine iznosio je 26.375 mil. evra, što je u poređenju sa krajem 2013. godine povećanje za 611 mil. evra. Spoljni dug javnog sektora je povećan za 711,5 mil. evra i iznosio je 13.877,5 mil. evra, dok je spoljni dug privatnog sektora smanjen za 266,6 mil. evra i iznosio je 12.331,3 mil. evra. I pored povećanja spoljnog duga, indikator eksterne solventnosti spoljni dug prema izvozu robe i usluga blago je poboljšan u ovom periodu, tako što je smanjen sa 184,5% u 2013. godini na 182,5% u trećem kvartalu 2014. godine, uz istovremeno pogoršanje indikatora racio spoljni dug/bruto domaći proizvod sa 75,3% na 78,9%.

Projekcija makroekonomskih indikatora za period 2015 – 2017. godine

57150785495

Imajući u vidu da je Vlada započela intenzivne pregovore o novom aranžmanu sa MMF, makroekonomski i fiskalni okvir predstavljen u ovom dokumentu je usaglašen sa predstavnicima ove međunarodne institucije tokom novembra 2014. godine.

Na osnovu tekućih ekonomskih kretanja i izgleda u Srbiji i međunarodnom okruženju, imajući u vidu planirane ekonomske politike i započete razgovore sa misijom MMF o novom aranžmanu, projektovani su osnovni makroekonomski agregati i indikatori za Republiku Srbiju u periodu 2015 – 2017. godine.

Korigovane su na niže projekcije BDP i povezanih indikatora za period 2015 – 2017. godine, pre svega, zbog sporog i neizvesnog oporavka zemalja evro zone i posledično usporavanja rasta domaćeg izvoza, ali i zbog oštrih mera fiskalne politike koje će delovati na smanjivanje domaće tražnje, pre svega lične potrošnje stanovništva i državne potrošnje.

Makroekonomske projekcije za period od 2015. do 2017. godine ukazuju na umerenu putanju oporavka. Projektovana kumulativna stopa rasta realnog BDP za naredne tri godine od 3% zasnovana je na rastu izvoza i oporavku investicione aktivnosti. Ubrzanje rasta izvoza i investicija su noseći razvojni faktori koji će, uz restrukturiranje privrede, omogućiti stvaranje zdrave osnove za ubrzanje rasta, smanjivanje unutrašnje i spoljne makroekonomske neravnoteže, kao i stvaranje prostora za povećanje životnog standarda na realnim osnovama.

Konzervativnom srednjoročnom makroekonomskom projekcijom predviđen je prosečan realni rast BDP od 1% koji će biti zasnovan na rastu investicija i izvoza robe i usluga po prosečnoj godišnjoj realnoj stopi od 5,2% i 4,9%, respektivno, uz prosečni godišnji pad lične (-0,2%) i državne potrošnje (-5,7%). Sprovođenje oštrih mera fiskalne konsolidacije tokom 2015. godine uticaće na smanjenje lične i državne potrošnje i po tom osnovu domaće tražnje. Ubrzanje rasta BDP u 2016. i 2017. godini na 1,5% i 2,0%, respektivno, zasnovano je, pre svega, na rastu investicione potrošnje ali i postepenom oporavku standarda stanovništva na realnim osnovama. Mere fiskalne politike i poboljšanje poslovnog i investicionog okruženja omogućiće stvaranje osnove za stabilan i održiv rast u narednim godinama.

Novi model razvoja zemlje podrazumeva smanjivanje neracionalne potrošnje, birokratije i nepotrebnih troškova javnog sektora i istovremeno povećanje investicione potrošnje kako bi se podstakao privredni rast i zapošljavanje, uz socijalnu zaštitu najugroženijih slojeva društva. Srednjoročna makroekonomska projekcija predviđa da se na kraju 2017. godine obezbedi povećanje udela investicija na oko 20% BDP, smanjenje udela državne potrošnje u BDP na 14,6% i povećanje udela izvoza robe i usluga u BDP na preko 45%. Neophodan je neto priliv stranih investicija od oko 1,3 mlrd evra prosečno godišnje, uz promenu strukture ulaganja ka sektoru razmenjivih dobara. Finansiranje platnog bilansa podrazumeva istovremeno smanjivanje udela deficita robe i usluga i deficita tekućih transakcija (sa donacijama) u BDP na 7,6% i 4,3%, respektivno, na kraju 2017. godine, kako bi se obezbedilo smanjivanje apsorpcionog jaza, održivost spoljnog duga, eksterna likvidnost i solventnost.

Uzrok recesionih tendencija tokom 2015. godine je sprovođenje oštrih mera fiskalne konsolidacije, koje će u kratkom roku uticati na smanjenje lične i državne potrošnje i po tom osnovu domaće tražnje. Ubrzanje rasta BDP u 2016. i 2017. godini na 1,5% i 2,0%, respektivno, zasnovano je, pre svega, na rastu investicione potrošnje ali i postepenom oporavku standarda stanovništva na realnim osnovama. Sprovođenje mera fiskalne politike i poboljšanje poslovnog i investicionog okruženja omogućiće stvaranje osnove za stabilan i održiv rast u narednim godinama.

Tabela 4. Projekcija osnovnih makroekonomskih pokazatelja Republike Srbije

Projekcija

2015

2016

2017

BDP, mil. dinara (tekuće cene)

3.970.469

4.195.258

4.454.608

Realni rast BDP

-0,5

1,5

2,0

Realni rast pojedinih komponenti BDP, %

Lična potrošnja

-3,0

1,0

1,5

Državna potrošnja

-7,4

-5,8

-4,0

Investicije

4,7

5,5

Izvoz robe i usluga

3,1

5,0

6,6

Uvoz robe i usluga

-1,5

2,9

4,6

Saldo robe i usluga, u EUR, % BDP

-9,4

-8,5

-7,6

Saldo tekućeg računa, u % BDP

-4,7

-4,5

-4,3

Inflacija, prosek perioda, u %

2,7

4,1

Investicioni racio, % BDP

18,5

19,3

19,8

Stopa nezaposlenosti, 15+

21,3

20,9

19,8

Izvor: MFIN

Realni sektor

Srednjoročni izgledi za realni sektor omogućavaju analizu ciklične pozicije privrede i sagledavanje očekivanih izvora realnog rasta BDP u smislu promena faktora proizvodnje i agregatne tražnje.

U 2014. godini očekuje se pad privredne aktivnosti. Nepovoljna privredna kretanja u 2014. godini uzrokovana su, pre svega smanjenjem aktivnosti u sektorima rudarstvo i energetika. Osim toga, sa proizvodne strane, negativan doprinos BDP očekuje se od pada aktivnosti u građevinarstvu i u uslužnom sektoru, osim u sektorima saobraćaja, informisanja i komunikacija koji će zabeležiti rast obima usluga. Uprkos razornim poplavama očekuje se blagi rast poljoprivredne proizvodnje u 2014. godini od 1,4%. Posmatrano sa rashodne strane, sve komponente domaće tražnje će zabeležiti pad, dok će doprinos neto izvoza biti neutralan. Pad privatne i državne potrošnje posledica je smanjenja raspoloživog dohotka stanovništva, kao i sprovođenje fiskalnih mera konsolidacije (zabrana zapošljavanja u javnom sektoru, tzv. „solidarni porez”, ograničeni rast plata i penzija – indeksacija u aprilu 2014. godine od 0,5%).

Ekonomska kretanja i izgledi Republike Srbije u 2015. godini u velikoj meri će zavisiti od kretanja i izgleda u međunarodnom ekonomskom okruženju, pre svega, u članicama evro zone, koje su glavni partneri Republike Srbije u robnoj razmeni i investicijama. Mere fiskalne konsolidacije će kratkoročno uticati na blagi pad privredne aktivnosti u 2015. godini. Osnovne mere fiskalne konsolidacije u naredne tri godine su smanjenje mase zarada u javnom sektoru i penzija i unapređenje i korporativizacija najvećih javnih preduzeća. Osim toga, prilagođavanje na rashodnoj strani će se obezbediti kroz smanjenje subvencija i rashoda za robe i usluge, kao i kroz efikasniji rad lokalnih samouprava. Na prihodnoj strani prioritet će biti borba protiv sive ekonomije i poreske evazije.

Smanjenje plata i penzija će imati kratkoročno negativan efekat na kretanje BDP. Međutim, efekti ovih mera na standard stanovništva biće delimično ublaženi imajući u vidu da se smanjenje primanja neće odnositi na najniže zarade i penzije. Prema preliminarnim procenama, očekuje se pad BDP od 0,5% u sledećoj godini, uz konzervativne pretpostavke o kretanju na međunarodnom tržištu i umerenom oporavku investicione aktivnosti u zemlji. Tokom 2015. godine očekuje se završetak procesa restrukturiranja preduzeća, što će se u kratkom roku negativno odraziti na kretanje BDP. Međutim, uspešna privatizacija ovih preduzeća, uz privlačenje SDI neutralisaće ove kratkoročno negativne efekte i obezbediti osnovu za održivi rast u narednim godinama.

Nakon 2015. godine očekuje se ubrzanje rasta privredne aktivnosti po osnovu sistemskog unapređenja privrednog ambijenta. Cilj je da se suštinskim reformama uspostavi poslovno okruženje koje će omogućiti porast stranih i domaćih investicija, ubrzanje restrukturiranja privrede, stvaranje uslova za novo zapošljavanje i povećanje produktivnosti i konkurentnosti privrede. Umereno ubrzanje rasta BDP u 2016. i 2017. godini na 1,5% i 2,0%, respektivno, zasnovano je na rastu investicione potrošnje, pre svega privatnog sektora, ali i na oporavku privatne potrošnje. Sprovođenje mera fiskalne politike i poboljšanje poslovnog i investicionog okruženja omogućiće stvaranje osnove za stabilan i održiv privredni rast u narednim godinama, kao i rast životnog standarda stanovništva.

Grafikon 1. Realni rast BDP: ostvarena i projektovana stopa i dugoročni trend, u %

Procenjuje se da će na rast potencijalnog BDP u narednim godinama pozitivno uticati jačanje investicione aktivnosti i u manjoj meri rast stope participacije. Očekivano povećanje nezaposlenosti usled završetka procesa restrukturiranja preduzeća pod kontrolom države biće ublaženo porastom neto zaposlenosti u privatnom sektoru. Imajući u vidu trenutnu cikličnu poziciju Republike Srbije i strukturne poremećaje nasleđene iz prethodnog perioda, kao i stepen postojećih neiskorišćenih kapaciteta, od posebnog značaja će biti iznalaženje načina da se poveća totalna faktorska produktivnost koja je u proteklom periodu zabeležila pad, pre svega kao rezultat opadanja investicione efikasnosti. U tom cilju je neophodno sprovesti strukturne reforme koje će obezbediti dugoročno održiv razvoj zemlje na bazi veće produktivnosti privrede.

Osnovno pravilo efikasnosti i rasta kroz povećanu produktivnost jeste da se prvo iskoriste postojeći kapaciteti privrede u cilju proizvodnje dobara višeg stepena prerade. Proizvodni jaz koji meri cikličnost privredne aktivnosti u pretkriznom periodu je bio negativan, sa izuzetkom 2007. i 2008. godine (1,1% i 1,9%, respektivno) vođen, pre svega, visokom domaćom tražnjom. U 2009. godini, zbog pada ekonomske aktivnosti, došlo je do produbljivanja negativnog proizvodnog jaza, koji je nastavljen do 2013. godine. Usporavanje rasta proizvodnog potencijala privrede posledica je, pre svega, smanjenog investiranja u proizvodne kapacitete, otežanog finansiranja tekuće proizvodne aktivnosti preduzeća i negativnih kretanja na tržištu rada.

Projekcija potencijalnog rasta za period 2015 – 2017. godine zasnovana je na umerenom privrednom oporavku, pri čemu se očekuje da proizvodni jaz bude zatvoren u 2017. godini, nakon dugogodišnjeg negativnog odnosa između stvarne i potencijalne stope rasta BDP.

Grafikon 2. Sektorski doprinosi rastu BDV delatnosti, p.p.

Uprkos projektovanom padu privredne aktivnosti u 2015. godini od 0,5% očekuje se da doprinos građevinarstva i sektora rudarstva i energetike BDP u 2015. godini bude značajan i pozitivan, pre svega zbog sanacije štete od poplava, obnove oštećenih kapaciteta i vraćanja proizvodnje na pređašnji nivo.

Sa proizvodne strane BDP, u periodu 2015 – 2017. godine najveći doprinos se očekuje od rasta industrijske proizvodnje i oporavka sektora građevinarstva (doprinos 1,2 p.p. prosečno godišnje), dok će sektor usluga negativno uticati na kretanje ekonomske aktivnosti (0,4 p.p. prosečno godišnje) najvećim delom zbog sprovođenja mera fiskalne konsolidacije.

Grafikon 3. Doprinosi kategorija agregatne tražnje realnom rastu BDP, p.p.

Sa rashodne strane BDP, u periodu 2015 – 2017. godine najveći doprinos se očekuje od investicione potrošnje i neto izvoza (doprinos 1,1 p.p. prosečno godišnje). Državna potrošnja imaće i u naredne tri godine negativan doprinos rastu BDP zasnovan, pre svega, na smanjenju zarada u javnom sektoru, ali i na drugim vidovima racionalizacije i poboljšanja efikasnosti javnog sektora. Rashodno orijentisana fiskalna konsolidacija imaće značajan uticaj na dinamiku potencijalnog rasta u narednom periodu. Lična potrošnja stanovništva negativno će uticati na kretanje BDP u 2015. godini (doprinos -2,3 p.p.) usled smanjivanja zarada i penzija, dok se za 2016. i 2017. godinu očekuje rast potrošnje zahvaljujući oporavku na tržištu rada, pre svega ubrzanju rasta zarada i zaposlenosti u privatnom sektoru i rasta kreditne aktivnosti banaka usmerene prema stanovništvu.

Makroekonomskom projekcijom predviđen je realni rast investicija od 4,7% u 2015. godini i 5,5% u 2016. i 2017. godini, respektivno, koji će biti generisan pokretanjem novog investicionog ciklusa. Rastu BDP u naredne tri godine značajno će doprineti i neto izvoz (doprinos 2,2 p.p. u 2015, 0,6 p.p. u 2016. i 0,4 p.p. u 2017. godini). Pozitivan doprinos neto izvoza rezultat je oporavka glavnih spoljnotrgovinskih partnera Republike Srbije, dok je sporija dinamika rasta uvoza (2% prosečni godišnji rast) posledica najavljenih mera fiskalnog prilagođavanja, i po tom osnovu smanjene potrošnje države i domaćinstva. Udeo izvoza robe i usluga u BDP u 2015. godini procenjuje se na 44,2%, a u 2016. i 2017. godini na 44,5% i 45,3%, respektivno.

Udeo investicija u BDP u 2015. godini procenjuje se na 18,5%, a u 2016. i 2017. godini se očekuje nastavak rasta investicione aktivnosti, što će, u uslovima restriktivne fiskalne politike, omogućiti ostvarivanje umerenih stopa privrednog rasta i povoljnijih kretanja na tržištu rada od 2016. godine. Rast privatnih investicija je od presudnog značaja imajući u vidu da je pad privredne aktivnosti u prethodnom, kriznom periodu, uticao na smanjivanje potencijalnog BDP kroz gubitak privrednih kapaciteta i znatno pogoršavanje uslova na tržištu rada.

Predviđeni scenario razvoja ukazuje na stratešku orijentaciju Vlade ka strukturnom prilagođavanju privrede kako bi se obezbedila održiva putanja rasta, zasnovana, pre svega na povećanju ukupne investicione aktivnosti kroz podsticanje investicija privatnog sektora i izvoza, kao ključnih faktora ostvarivanja makroekonomske stabilnosti. Vlada će voditi odgovornu i predvidivu fiskalnu politiku čiji je cilj stabilizacija javnih finansija, putem smanjenja deficita konsolidovanog budzeta države i zaustavljanja rasta duga. U sprovođenju najavljene fiskalne politike od posebnog je značaja sklapanje aranžmana sa MMF i primena mera koje tangiraju, ne samo prihodnu i rashodnu stranu budzeta, već i mera koje se odnose na ograničavanje daljeg rasta garantovanog dela javnog duga.

Zaposlenost i zarade

Očekuje se da će ukupna zaposlenost usporiti pad u 2015. godini, nakon oštrog pada u prethodnim godinama, dok se u 2016. godini očekuje blagi rast zaposlenosti u privatnom sektoru. Srednjoročna projekcija zaposlenosti zasniva se na projektovanom rastu BDP i povećanju investicija. Takođe, u projekciju zaposlenosti uključen je i efekat završetka procesa restrukturiranja preduzeća pod kontrolom države. Istovremeno, očekuje se formiranje trenda povećanja stope zaposlenosti zahvaljujući unapređenju regulative o radnim odnosima i zapošljavanju. Izmenama Zakona o radu otklonjene su prepreke kod zapošljavanja, povećana je fleksibilnost tržišta rada i stvorena osnova za smanjenje rada u sivoj zoni.

Grafikon 4. Ostvarena i projektovana stopa nezaposlenosti, u %

U narednom periodu očekuje se sporiji rast realnih neto zarada u privatnom sektoru od rasta realnog BDP, kao i rast bruto zarada u skladu sa rastom produktivnosti u privatnom sektoru, što će uticati na smanjivanje jediničnih troškova rada i na poboljšanje konkurentske pozicije zemlje.

Inflacija

Međugodišnja inflacija od marta 2014. godine kretala se ispod donje granice dozvoljenog odstupanja od cilja. Inflacija bi u granice dozvoljenog odstupanja od cilja trebalo da se vrati sredinom 2015. godine, na šta će u najvećoj meri uticati rast regulisanih cena i odloženi efekti deprecijacije dinara iz 2014. godine, dok će u drugoj polovini godine postepeno iščezavati dezinflatorni uticaji pada cena primarnih poljoprivrednih proizvoda i nafte.

Srednjoročna projekcija inflacije zasnovana je na planiranoj fiskalnoj konsolidaciji (koja bi trebalo da dovede do pada premije rizika, pada domaće tražnje i stabilizacije tokova kapitala), usidravanju inflacionih očekivanja oko ciljanih 4% i stabilizujućem dejstvu veće otvorenosti srpskog tržišta prema proizvodima iz EU (naročito kod cena hrane). Pri tome, NBS će svoju monetarnu politiku prilagođavati tako da se inflacija kreće u granicama cilja. Na tim osnovama obezbediće se održavanje inflacije u naredne tri godine na nivou od 4%.

Grafikon 5. Projekcija inflacije, %

Ključni rizici ostvarenja projekcije inflacije odnose se na mogućnost bržeg rasta regulisanih cena i uvoznih cena od očekivanog, mogućnost rasta premije rizika, deprecijacijskih pritisaka i inflatornih očekivanja, kao i na spor i neizvestan oporavak svetske privrede.

Projekcija platnog bilansa

Podaci iz platnog bilansa ukazuju da su u proteklom delu 2014. godine zabeležena nepovoljnija kretanja u spoljnotrgovinskoj razmeni i platnom bilansu zemlje zbog negativnih efekata poplava, usporavanja eksterne tražnje i nižih priliva od doznaka iz inostranstva.

Preduslov platnobilansne održivosti je povećanje izvoza i neto priliva stranog kapitala. Makroekonomskom projekcijom predviđen je umeren rast izvoza i priliva stranih investicija u 2015. godini, dok se u 2016. i 2017. godini očekuje značajniji rast izvoza, uz jačanje troškovne i cenovne konkurentnosti. Projektovana putanja realnog rasta izvoza roba i usluga zasnovana je na blagom jačanju eksterne tražnje za domaćim proizvodima i na sprovođenju strukturnih reformi, koje će u srednjoročnom periodu omogućiti rast tržišnog udela na izvoznim tržištima i povećanje konkurentnosti. U periodu od 2015. do 2017. godine očekuje se nastavak bržeg rasta izvoza roba i usluga (4,8% prosečno godišnje) od rasta uvoza robe i usluga od 2%, prosečno godišnje, izraženo u evrima. Radi povećanja investicione aktivnosti najveći deo uvoza biće usmeren na kapitalne i intermedijarne proizvode.

Srednjoročna i dugoročna održivost salda na tekućem računu zavisiće od sprovođenja strukturnih reformi i povećanja konkurentnosti izvoza roba i usluga, ali i od kamatnih troškova, koje bi u slučaju drastičnog pogoršanja uslova finansiranja na inostranim tržištima vršili snažan pritisak na rast deficita tekućeg računa. U tom pogledu važnu ulogu ima održiva fiskalna pozicija i smanjivanje unutrašnjih makroekonomskih neravnoteža. Očekuje se da će efekti fiskalne konsolidacije, kroz smanjenje državne potrošnje, uticati na smanjivanje deficita tekućeg računa. Međutim, ovi efekti će delimično biti neutralisani većim izdacima za kamate.

Grafikon 6. Saldo spoljnotrgovinskog i tekućeg računa

Brži rast izvoza od uvoza omogućiće smanjivanje deficita robe i usluga na 7,6% BDP u 2017. godini. Očekuje se i niži nivo deficita tekućeg računa (sa donacijama) sa udelom od 4,3% u BDP na kraju 2017. godine. Redukcija negativnog neto izvoza robe i usluga, prvenstveno kao rezultat promene strukture domaće privrede, doprineće smanjivanju spoljne neravnoteže i rizika održivosti spoljnog duga i eksterne likvidnosti.

Grafikon 7. Izvoz i uvoz robe i usluga

U narednom trogodišnjem periodu očekuje se priliv na tekućem računu platnog bilansa po osnovu tekućih transfera, kao i odliv po osnovu faktorskih plaćanja. Najvažnija komponenta u tekućim transferima su prihodi od doznaka, dok su u okviru faktorskih plaćanja ključni odlivi po osnovu plaćanja kamata na inostrane kredite. Procenjuje se da će neto tekući transferi sa nekamatnim dohocima po osnovu faktora u periodu 2015 – 2017. godine iznositi u proseku 2,5 mlrd evra godišnje. Očekuje se negativan saldo po osnovu neto kamatnih plaćanja, koji će u 2017. godini dostići 1,2 mlrd evra. Neto efekat tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja u narednom trogodišnjem periodu biće pozitivan i stabilan i procenjuje se da će iznositi oko 1,4 mlrd evra godišnje. Suficit salda tekućih transfera i neto faktorskih plaćanja pokrivaće u proseku 47% deficita spoljnotrgovinskog bilansa Republike Srbije u periodu 2015 – 2017. godine.

Grafikon 8. Deficit tekućeg računa i njegovo finansiranje, % BDP

Na osnovu projektovanog kretanja spoljnotrgovinske razmene, tekućih transfera i neto faktorskih prihoda izvedene su projekcije salda bilansa tekućih plaćanja. Bilans tekućih plaćanja bez donacija biće negativan i iznosiće u periodu 2015 – 2017. godine u proseku 1,5 mlrd evra. Pri tome, u strukturi priliva kapitala dominiraće udeo stranih direktnih investicija koje će biti glavni izvor finansiranja deficita tekućeg računa i iznosiće u 2016. i 2017. godini u proseku 1,4 mlrd evra, respektivno.

Procenjuje se da će ukupan spoljni dug Republike Srbije u 2017. godini zabeležiti silazni trend najvećim delom zbog stabilizacije i smanjenja javnog spoljnog duga.

Devizne rezerve Republike Srbije u periodu 2015 – 2017. godine, prema proceni, pokrivaće sedmomesečni uvoz robe i usluga.

Rizici ostvarivanja projekcije

Ostvarenje makroekonomskog scenarija je izloženo delovanju pojedinih eksternih i internih rizika.

Povećanju rizika u pogledu oporavka globalne i evropske privrede u velikoj meri doprinosi neizvesnost na međunarodnom tržištu kapitala vezana za nastavak smanjenja ekspanzivnosti monetarne politike FED i neizvesnost u pogledu efekata mera ECB. Globalni ekonomski oporavak se usporava uz značajne razlike u stopama rasta među grupacijama zemalja. Privreda SAD ostvaruje pozitivne stope rasta, privrede evro zone stagniraju, dok ruska ekonomija beleži značajno usporavanje sa negativnim izgledima za budući period. Takođe, ključni eksterni rizik ostvarenja projekcije vezan je i za dalje pogoršavanje geopolitičkih tenzija i njihov snažniji uticaj na finansijske, spoljnotrgovinske i energetske tokove. Eventualni nastavak nepovoljnih tendencija u EU imaće uticaj na usporavanje izvoza i kapitalnih priliva zemalja centralne i istočne Evrope (u daljem tekstu: CIE), kao i moguće povećanje troškova zaduživanja. Oporavak privrede Republike Srbije u velikoj meri zavisiće od brzine oporavka evro zone i ekonomija regiona i po tom osnovu povećanja inostrane tražnje i priliva stranog kapitala, kretanja inostranih kamatnih stopa, kretanja uvoznih cena, cena hrane i cena naftnih derivata.

Unutrašnji rizici ostvarenja projekcije vezani su za efekat mera fiskalne konsolidacije i njihov kratkoročno nepovoljniji uticaj na privredna kretanja. Intenzitet fiskalne konsolidacije i strukturnih reformi mogli bi kratkoročno negativno uticati na BDP u većoj meri od očekivanog, kroz veći pad domaće tražnje. Sa druge strane, jedan od faktora ostvarenja projekcije jeste dinamika sanacije šteta od poplava, posebno u oblasti energetike, koji će uprkos smanjenim kapacitetima obezbediti energetsku sigurnost.

Osnovni scenario razvoja u naredne tri godine zasnovan je na blagom povećanju udela fiksnih investicija u BDP, smanjenju udela javnih rashoda u BDP, povećanju udela izvoza robe i usluga u BDP, uz smanjenje udela deficita tekućih transakcija u BDP i smanjenje inflacije.

Ključne pretpostavke za ostvarivanje predviđenog srednjoročnog scenarija su sprovođenje mera fiskalne konsolidacije i ubrzanje ekonomskih reformi, posebno reformi javnog sektora; održavanje kontinuiteta u približavanju EU; stabilizacija ukupnog javnog duga i održivost spoljnog duga i eksterna likvidnost.

Odstupanje od navedenih pretpostavki predstavlja rizik za ostvarivanje srednjoročne makroekonomske projekcije. Usporavanje oporavka svetske ekonomije, posebno recesija evropske privrede, negativno bi uticala na privredni razvoj zemlje oslonjen na izvoznu tražnju i povećanje investicija. Veći pad domaće tražnje, uz izostanak investicija i sveobuhvatnih strukturnih mera, kojima se obezbeđuje stimulativan privredni ambijent uticao bi na dalje pogoršanje fiskalne pozicije zemlje. Takva kretanja bi uvećala makroekonomske neravnoteže kroz nestabilnost deviznog tržišta, porast inflacije i, uz smanjenje deviznih rezervi, probleme u otplati spoljnog duga. Pored toga, došlo bi do usporavanja i zaustavljanja neophodnog priliva stranog kapitala.

Pozitivan razvoj događaja koji bi doveo do boljih rezultata u ekonomiji od predviđenog osnovnim scenarijem, bilo bi rešavanje statusa preduzeća u hemijskoj i metalskoj industriji. Aktiviranje smederevske Železare i rešavanje problema u hemijskoj industriji imalo bi višestruko pozitivne implikacije na privrednu aktivnost kroz smanjivanje spoljnotrgovinskog deficita i supstitucije uvoza domaćom proizvodnjom. Takođe, direktan uticaj oživljavanja hemijskog i rudarskog kompleksa i pokretanja Železare, pri pretpostavci potpunog korišćenja ovih kapaciteta, omogućio bi kumulativni rast BDP od oko 2 p.p u narednom periodu.

FISKALNI OKVIR ZA PERIOD OD 2015. DO 2017. GODINE

Srednjoročni ciljevi fiskalne politike

Cilj fiskalne politike u srednjem roku je zaustavljanje rasta javnog duga sektora države i njegovo relativno smanjenje u dugom roku, tj. spuštanje učešća duga u BDP na 45%, u skladu sa opštim fiskalnim pravilom.

Javni dug sektora opšte države je u prethodnih par godina udvostručen, tako da se procenjuje da će na kraju 2014. godine iznositi oko 70% BDP. Uz nepromenjenu fiskalnu politiku nivo duga bi mogao da se poveća na preko 85% BDP do 2017. godine. Povećanje stoka duga posledica je dugogodišnjih visokih deficita, ali i snažnog rasta otplate garantovanog duga i troškova po osnovu stabilizacije finansijskog sistema. Dalje odlaganje ograničenja rasta duga dovodi u pitanje održivost javnih finansija, odnosno mogućnost finansiranja rashoda, posebno zakonskih obaveza kao što su plate, penzije i socijalna davanja koja iznose više od 60% ukupnih javnih rashoda, ali i daljeg servisiranja obaveza po osnovu duga.

Značajne mere fiskalne konsolidacije usvojene su sa rebalansom budzeta još u 2012. godini, a primena mera nastavljena je i u budzetu za 2013. godinu. Mere su, pre svega, bile na prihodnoj strani, i odnosile su se na izmenu velikog broja poreskih stopa i ukidanje značajnog broja kvazifiskalnih nameta. Na rashodnoj strani najznačajnija mera je bila ograničavanje rasta plata u javnom sektoru i penzija. Tokom 2014. godine glavni instrumenti fiskalne konsolidacije bili su smanjenje plata u javnom sektoru za zaposlene sa primanjima iznad 60.000 RSD, neto i zamrzavanje zapošljavanja. Mere fiskalne konsolidacije su dale različite rezultate. Sa jedne strane restriktivna fiskalna politika rezultirala je padom pojedinih makroekonomskih agregata, tako da je tokom 2013. i 2014. godine došlo do realnog pada lične, državne i investicione potrošnje, a došlo je i do jačanja nelegalnog tržišta, naročito kad je reč o duvanskim prerađevinama. Međutim, u drugoj polovini 2014. godine dolazi do pozitivnog pomaka kada su se konačno počeli ispoljavati efekti preduzetih mera u vidu smanjenja fiskalnog deficita u odnosu na prethodnu godinu. U periodu januar – oktobar primarni deficit, odnosno deficit umanjen za rashode i prihode po osnovu kamata, bio je na najnižem nivou još od 2009. godine. Zaustavljen je rast tekućih rashoda, došlo je do stabilizacije i rasta prihoda, ali je rast kamata, rashoda za otplatu garantovanog duga i pokrivanje gubitaka javnih preduzeća i državnih banaka doveo do novog rasta deficita i duga.

Nastavak fiskalne konsolidacije javnih finansija je neminovnost, s obzirom na postojeću neodrživu poziciju i teret koji visoki deficit, nivo duga i buduća potrebna sredstva za njegovu otplatu predstavljaju za građane i privredu. Značajna podrška naporima ozdravljenja javnih finansija trebalo bi da dođe od strane MMF. Sklapanje aranžmana sa ovom institucijom dodatno će ojačati kredibilitet politike koju sprovodi Vlada u domenu javnih finansija i obezbediti povoljniji status i percepciju investitora na međunarodnom finansijskom tržištu. Da ne bi došlo do dodatnog opterećivanja privrede u vidu povećanja poreskih zahvatanja, smanjenje deficita će se u najvećoj meri zasnivati na prilagođavanju na strani rashoda. Glavne mere fiskalne konsolidacije predstavljaće smanjenje plata u javnom sektoru i penzija i racionalizacija javnog sektora, pre svega kroz unapređenje i korporativizaciju poslovanja u javnim preduzećima. Na prihodnoj strani prioritet će biti borba protiv sive ekonomije i poreske evazije, uz što manje izmene postojeće poreske politike.

Politika rashoda će biti usmerena na poštovanje posebnih fiskalnih pravila, koja se odnose na indeksaciju plata i penzija, u skladu sa poslednjim izmenama zakona o budzetskom sistemu, ali i na dalje relativno smanjenje tekućih rashoda, naročito rashoda za subvencije i budzetske kredite privredi, po osnovu očekivanog završetka procesa restrukturiranja i privatizacije državnih preduzeća i podizanja efikasnosti javnih preduzeća. Srednjoročni fiskalni okvir sa predloženim merama fiskalne konsolidacije predviđa značajno smanjenje deficita opšte države na 3,8% BDP do 2017. godine, uz stabilizaciju nivoa javnog duga na nivo od 78,7% BDP. Ovo podrazumeva kumulativno prilagođavanje na deficitu od oko 4% BDP, u periodu od 2014. do 2017. godine.

571501440815

Izmene u metodologiji

Rashodi prikazani u ovom dokumentu uključuju i izdatke za nabavku finansijske imovine u cilju sprovođenja javnih politika (ekonomska klasifikacija 621) i najveći deo otplate glavnice po aktiviranim garancijama (ekonomska klasifikacija 613 i 615) koji su do sada bili klasifikovani kao finansijske transakcije ,,ispod crte” i nisu ulazili u obračun deficita. Izdaci za nabavku finansijske imovine su, u ovom dokumentu, prikazani u kategoriji neto budzetske pozajmice. U rashode i deficit nisu uključene otplate aktiviranih garancija za JP ,,Putevi Srbije”, jer je ovo preduzeće deo opšte države, kao i otplata duga EU 225, jer predstavlja otplatu direktnog duga.

U odnosu na prethodne fiskalne strategije, razlika je i u iskazivanju rashoda za zaposlene i prihoda po osnovu socijalnih doprinosa. U prethodnim fiskalnim strategijama na rashodnoj i prihodnoj strani nisu prikazivani doprinosi na teret poslodavca, odnosno prihodi i rashodi su prikazivani po neto principu. Ovakav način iskazivanja nije imao uticaj na deficit jer je reč o istom iznosu, ali je smanjivao nivo prihoda i rashoda. U ovoj fiskalnoj strategiji rashodi za zaposlene i prihodi po osnovu socijalnih doprinosa prikazani su po bruto principu.

Izmene u metodologiji

Sprovođenje anticiklične fiskalne politike, u srednjem roku, poštovanjem principa fiskalne odgovornosti i definisanog srednjoročnog fiskalnog okvira, doprineće smanjenju učešća duga u BDP. U dugom roku očekuje se dalje smanjenje duga do nivoa od 45% BDP, u skladu sa Programom za smanjenje javnog duga. Vezano za obuhvat duga, u ovom poglavlju, dug opšte države ne obuhvata deo javnog duga po osnovu restitucije, kako bi se omogućilo konzistentno poređenje sa opštim fiskalnim pravilom za dug.

Fiskalni okvir u periodu od 2015. do 2017. godine

Fiskalna kretanja u 2013. i 2014. godini

Krajem 2012. godine usvojen je prvi značajniji paket mera fiskalne konsolidacije. Mere su se uglavnom odnosile na prihodnu stranu, s obzirom da je povećan veliki broj poreskih stopa. Na rashodnoj strani glavne mere su bile ograničavanje rasta plata i penzija, ukidanje sopstvenih prihoda budzetskih korisnika, racionalizacija rashoda za robe i usluge i subvencije. Razvojna strana ovog paketa se odnosila na privlačenje investicija i rešavanje problema likvidnosti u privredi. Plan je bio ambiciozan s obzirom da je predviđao smanjenje deficita za oko 2,5% BDP u prvoj godini. Iako je rast BDP bio veći od očekivanog (2,6% umesto 2,0%), projekcije prihoda se nisu ostvarile. Glavne komponente rasta su bile izvoz i poljoprivreda koji nisu prihodno izdašni u kratkom roku. Sa druge strane, mnogobrojne promene poreske politike negativno su uticale na potrošnju, izazivajući, između ostalog, jačanje sive ekonomije. Deficit je, ipak, smanjen za 1,7% BDP, a neke od tada uvedenih mera iskazaće svoj puni efekat u drugoj polovini 2014. godine. Tokom 2013. godine izmenjene su stope doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje (u daljem tekstu: PIO) i poreza na zarade tako da je deo sredstava preusmeren sa budzeta lokalnih samouprava na budzet Republike Srbije. Ova mera je uvedena s ciljem da se reši neravnopravna raspodela prihoda, odnosno višak sredstava na lokalnom nivou u odnosu na visok deficit budzeta Republike Srbije.

Budzetom Republike Srbije za 2014. godinu nastavljeno je restriktivno delovanje fiskalne politike. Uvedeno je smanjenje zarada zaposlenima koji primaju više od 60.000 RSD, neto i iznos tog smanjenja je uplaćivan u budzet kao neporeski prihod. Uvedena je stroga kontrola zapošljavanja sa ciljem smanjenja broja zaposlenih putem prirodnog odliva. Osim toga nastavilo se sa racionalizacijom diskrecionih rashoda, pogotovo roba i usluga i subvencija. Na prihodnoj strani povećana je posebna stopa PDV sa 8% na 10%, a značajni rezultati su se očekivali od borbe protiv sive ekonomije. Na rashodnoj strani, međutim, sve veći značaj imaju rashodi po osnovu kamata, rešavanje problema u javnim preduzećima i finansijskom sektoru tako da je i ciljani deficit veoma visok. Tokom 2014. godine, zbog sprovođenja vanrednih parlamentarnih izbora i posledica katastrofalnih majskih poplava, rashodi su dodatno povećani, a izdvojena su i dodatna sredstva za finansiranje problematičnih delova javnog sektora.

Mere fiskalne konsolidacije nisu dale očekivani rezultat kod određenih poreskih kategorija. To se pre svega odnosi na PDV i akcize na duvanske prerađevine. Što se tiče PDV, prihodi su niži od očekivanih po više osnova. S jedne strane i dalje postoji niska kupovna moć stanovništva, nasleđena iz ranijeg perioda, što se odražava na potrošnju domaćinstva, a s druge strane, usled poplava koje su se dogodile u maju, došlo je do smanjenja domaće proizvodnje, što takođe utiče na smanjenje tražnje. Takođe, došlo je do promene u strukturi potrošnje jer je tražnja za domaćim proizvodima supstituisana robom iz uvoza što se odrazilo na naplatu PDV iz uvoza, koji je u prvih deset meseci tekuće u odnosu na prošlu godinu ostvario nominalni i realni rast od 10,4% i 8,1%, respektivno, dok je smanjena domaća proizvodnja uticala na manji naplaćeni bruto i neto domaći PDV.

Ove godine je i dalje prisutan podbačaj naplate akciza na duvanske prerađevine, uprkos sve većoj borbi protiv sivog tržišta čiji se efekti mogu videti u drugoj polovini 2014. godine. Kod akciza na naftne derivate je ostvaren prebačaj u odnosu na inicijalni budzet, iako nije došlo do drastičnog povećanja potrošnje. Rast je uglavnom rezultat uvođenja markiranja goriva čime se obezbeđuje kvalitet i kontrola prometa goriva i eliminiše sivo tržište. Nominalni i realni rast u odnosu na prethodnu godinu je iznosio 19,3% i 16,8%, respektivno, što je i konstatovano rebalansom budzeta. Kod ostalih akciza zabeležen je podbačaj usled manje potrošnje određenih akciznih proizvoda i niže indeksacije usled niske inflacije.

Prihodi od poreza na dohodak, čiji najveći deo čini porez na zarade, su manji u nominalnom i realnom iznosu u odnosu na prošlu godinu usled smanjenja stope i povećanja neoporezivog dela, sa čim se računalo u inicijalnoj projekciji za 2014. godinu. Nepovoljna kretanja privredne aktivnosti i zaposlenosti uticala su na podbačaj ovih prihoda u odnosu na plan. Na kraju, smanjenje zarada u javnom sektoru od decembra 2014. godine još više će smanjiti prihod od poreza na dohodak. Slična situacija je i sa socijalnim doprinosima s obzirom da najviše zavise od kretanja mase zarada u privredi.

Efekat nove poreske stope, koja se primenjuje od 2013. godine (povećanje sa 10% na 15%) kod poreza na dobit pravnih lica, ostvario se u punoj meri. U prvih deset meseci 2014. godine u odnosu na isti period 2013. godine zabeležen je nominalni i realni rast od 33% i 30,3%, respektivno.

Prihodi od carina su se ostvarili u višem iznosu u odnosu na inicijalni budzet kao rezultat kretanja uvoza kao osnovne determinante prihoda od carina. Prihodi od carina se smanjuju svake godine usled primene SSP i ostalih sporazuma o slobodnoj trgovini. S obzirom da se usklađivanje carinskih stopa privodi kraju i samim tim postepeno menjaju godišnji efekti primene SSP, u narednim godinama može se očekivati stabilizacija prihoda od carina i zaustavljanje njihovog pada.

U okviru kategorije ostali poreski prihodi, najveći porast je ostvario porez na imovinu, koji spada u prihod lokalnih samouprava, koji je ostvario nominalni i realni rast od 59,6% i 56,3%, respektivno, u odnosu na prvih deset meseci 2013. godine, što je posledica novog načina obračuna i uključivanja naknade za korišćenje građevinskog zemljišta u ovu poresku kategoriju.

Redovni neporeski prihodi ostvareni su više u odnosu na plan prikazan u budzetu, uz male razlike u strukturi. Kod vanrednih neporeskih prihoda, veoma heterogenih po svojoj strukturi, očekuje se bolja naplata, ali i drugačija struktura (uplata dividende NIS, povećanje obaveze uplate dobiti javnih preduzeća sa 50% na 70% itd.).

Očekivani prihod po osnovu donacija povećan je za 2,3 mlrd dinara na 9 mlrd dinara, uz znatno izmenjenu strukturu. Dok su u budzetu preovlađivala sredstva iz IPA fondova, do čije realizacije u znatnoj meri nije došlo, sada su uključena sredstva u iznosu od 4,5 mlrd dinara po osnovu pomoći za obnovu poplavljenih područja.

Na rashodnoj strani došlo je do promene tendencija iz prethodnih godina. Rast rashoda za zaposlene i penzije je zaustavljen, kamate su kategorija sa najsnažnijim rastom, a povećana su izdavanja za državna preduzeća i stabilizaciju finansijskog sektora.

Kretanje rashoda za zaposlene rezultat je redovne indeksacije pojedinačnih zarada tokom godine (0,5% u aprilu), kretanja zaposlenosti u sektoru države i dinamike ostalih rashoda za zaposlene (naknade troškova, socijalna davanja, nagrade i sl.), ali i pooštrene politike u pogledu novog zapošljavanja. Novim ekonomskim merama predviđene su uštede na rashodnoj strani, uključujući i smanjenje rashoda za plate i penzije. Shodno tome, redovna indeksacija predviđena za oktobar je izostala.

Sredstva utrošena za otplatu kamata su realno viša za 18,8% u odnosu na isti period prethodne godine. Ovi rashodi postaju sve veća stavka i nastaviće da rastu i u narednom periodu, kao posledica visokog javnog duga i relativno visokih kamatnih stopa po kojima se država zadužuje.

Subvencije isplaćene u periodu januar-oktobar 2014. godine realno su niže u odnosu na isti period 2013. godine za 2,7%. Da bi se dobila realna slika o kretanju ove kategorije potrebno je istaći značajno drugačiju dinamiku isplata subvencija u poljoprivredi, čiji je iznos u posmatranom periodu ove godine značajno veći, kao i iznos subvencija JP ,,Putevi Srbije”, dok su subvencije koje se isplaćuju sa lokalnog nivoa vlasti, kao i subvencije privatnim preduzećima i za „Železnice Srbije” a.d. niže u odnosu na posmatrani period prošle godine. Takođe, od ove godine isplaćuju se subvencije za javne servise.

Kapitalni rashodi u periodu januar – oktobar 2014. godine su realno viši za 6,1%, u odnosu na isti period 2013. godine, ali je izvršenje ovih rashoda značajno niže od inicijalno predviđenog iznosa. Ovo se posebno odnosi na projektne zajmove. Rebalansom su predviđene značajnije uštede na ovoj kategoriji rashoda.

U narednoj tabeli prikazani su prihodi, rashodi i fiskalni deficit. Prva kolona predstavlja inicijalni plan prihoda, rashoda i deficita na osnovu Zakona o budzetu Republike Srbije za 2014. godinu i usvojene Fiskalne strategije za 2014. godinu sa projekcijama za 2015. i 2016. godinu, druga kolona predstavlja procenu na osnovu usvojenog rebalansa, zatim sledi izvršenje za prvih deset meseci 2014. godine. Podaci ne uključuju prihode i rashode indirektnih budzetskih korisnika.

Tabela 5. Prihodi, rashodi i rezultat sektora države u 2014. godini – inicijalni budzet, procena zasnovana na rebalansu i izvršenje u prvih deset meseci, u mlrd RSD:

Izvor: MFIN

budzet

procena

(na osnovu rebalansa)

izvršenje januar-oktobar

JAVNI PRIHODI

1.656,5

1.589,2

1.305,4

Tekući prihodi

1.649,8

1.580,2

1.291,0

Poreski prihodi

1.492,3

1.418,6

1.172,3

Porez na dohodak građana

156,2

143,2

117,3

Porez na dobit pravnih lica

65,8

75,5

64,4

Porez na dodatu vrednost

430,0

398,1

335,0

Akcize

227,6

211,2

171,5

Carine

29,5

31,0

25,4

Ostali poreski prihodi

55,5

54,3

43,8

Doprinosi

527,6

505,4

415,0

Neporeski prihodi

157,5

161,6

125,8

Donacije

6,7

9,0

7,3

JAVNI RASHODI

1.946,4

1.897,5

1.462,0

Tekući rashodi

1.720,3

1.711,5

1.361,2

Rashodi za zaposlene

486,9

460,8

378,0

Kupovina robe i usluga

263,9

252,8

190,7

Otplata kamata

119,8

118,4

99,6

Subvencije

103,1

116,4

77,8

Socijalna pomoć i transferi

706,2

702,1

573,9

od čega penzije

512,6

507,3

423,0

Ostali tekući rashodi

40,3

61,4

41,2

Kapitalni rashodi

132,5

102,4

69,9

Neto budzetske pozajmice

61,3

50,7

11,5

Aktivirane garancije

32,3

32,9

19,4

Rezultat

-289,9

-308,3

-156,6

Rezultat u % BDP

-7,5

-7,9

–

Prema proceni na osnovu rebalansa, konsolidovani deficit sektora države će biti veći za oko 0,4% BDP od deficita koji je prvobitno planiran za 2014. godinu, pre svega zbog nižeg ostvarenja prihoda od očekivanog. Na niže ostvarenje prihoda najviše su uticali sledeći faktori:

sporiji nominalni rast lične potrošnje delom izazvan nižom inflacijom;

nepovoljan razvoj makroekonomskog okruženja čemu su značajno doprinele poplave iz maja (procena za budzet je bila realni rast BDP od 1%, a trenutna procena je pad od 2%);

rast aktivnosti na sivom tržištu, posebno na tržištu duvanskih proizvoda.

Niži prihodi inicirali su potrebu za prilagođavanjem na rashodnoj strani, s obzirom da novo povećanje poreskih stopa ne bi imalo efekta. Očekivani efekat mera na rashodnoj strani u 2014. godini je smanjenje konsolidovanih rashoda od oko 1,3% BDP. Najveće smanjenje se očekuje kod kapitalnih rashoda i budzetskih kredita, rashoda za zaposlene, penzija i rashoda za kupovinu roba i usluga.

Što se tiče budzeta Republike Srbije, rebalansom su predviđeni veći rashodi od oko 0,2% BDP. Najveći porast predviđen je na subvencijama, i to subvencijama u privredi (subvencionisane kamate) i kod ostalih tekućih rashoda (za troškove izbora i nadoknadu štete zbog poplava). Smanjenjem stope doprinosa za zdravstveno osiguranje sa 12,3% na 10,3%, nastala je potreba da se nedostajuća sredstva nadoknade transferima iz budzeta Republike Srbije što je obuhvaćeno rebalansom budzeta za 2014. godinu. Sa druge strane, izmenom stopa doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje sa 24% na 26% smanjene su potrebe za dotacijama Fondu PIO iz budzeta, što je omogućilo dodatnu uštedu od oko 5 mlrd dinara. Pun efekat mera na rashodnoj strani se očekuje u 2015. godini.

0272415

Procena deficita za 2014. godinu urađena je u saradnji sa MMF i bazirana je na rebalansu republičkog budzeta iz oktobra. Fiskalna kretanja iz novembra i očekivanja za decembar ukazuju da će deficit opšte države biti znatno niži od očekivanog, i da će se naći na nivou od 6,5% BDP. Glavni razlog za ovo odstupanje je nemogućnost izvršenja budzetiranih rashoda, pre svega roba i usluga i kapitalnih izdataka, usled kratkih rokova za javne nabavke. Pored nižih rashoda, očekuje se da prihodi budu nešto viši nego što je planirano.

Stanje docnji budzetskih korisnika i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja (u daljem tekstu: OOSO) poslednjeg dana septembra 2014. godine bolje je u odnosu na kraj 2013. godine. Korisnici budzeta i JP „Putevi Srbije”, smanjili su docnje u plaćanju za 4,9 mlrd dinara, a organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, su smanjile docnje za 0,3 mlrd dinara.

Tabela 6. Stanje docnji u plaćanju budzetskih korisnika i OOSO

mlrd dinara

31.12.2013.

30.9.2014.

Budzetski korisnici i JP „Putevi Srbije”

15,9

11,0

Fondovi socijalnog osiguranja

3,5

3,2

Ukupno

19,4

14,2

Izvor: MFIN

Javne finansije u zemljama EU u 2013. i 2014. godini

Ekonomska i finansijska kriza je dovela do značajnog narušavanja fiskalnih pozicija u gotovo svim zemljama EU. Fiskalna politika je diskrecionim merama (stimulativne mere za oporavak privrede) i delovanjem automatskih stabilizatora nastojala da odigra ključnu ulogu u stabilizovanju EU ekonomija. Vraćanje javnih finansija, deficita i duga u održive okvire je veliki izazov za zemlje EU s obzirom na makroekonomska kretanja i političke turbulencije, pre svega ukrajinsku krizu. Oporavak ekonomije EU će se nastaviti, ali sporije nego što se očekivalo, a usporen ekonomski rast nema potencijala da značajnije utiče na nezaposlenost kao jedan od najznačajnijih ekonomskih problema EU.

Grafikon 9. Deficit i javni dug u Srbiji i zemljama EU u 2013. godini, u % BDP

Deficit u zemljama EU (EU 28) u 2013. godini iznosio je u proseku 3,2% BDP, što je u skladu sa ranije projektovanim deficitom za 2013. godinu. Na osnovu mera fiskalne konsolidacije, zajedno sa očekivanim postepenim ekonomskim oporavkom očekuje se dalji pad deficita tokom 2014. i 2015. godine, na nivo od 3,0% i 2,8% BDP, respektivno.

Rastuće potrebe za finansiranjem deficita dovele su do povećanja učešća duga u BDP u gotovo svim zemljama EU. Učešće duga u BDP (EU 28) u 2013. godini iznosilo je 87,1%. Projekcije za naredni period ukazuju na dalji rast odnosa duga i BDP i to 88,1% u 2014. godini i 88,3% u 2015. godini. Ovako visok nivoa duga u BDP ukazuje na neophodnost povratka javnih finansija na održivi nivo, istovremeno delujući i kao prepreka eventualno bržem rastu.

Grafikon 10. Deficit i javni dug u Srbiji i zemljama EU u 2014. godini, u % BDP

Fiskalne projekcije u periodu od 2015. do 2017. godine

U narednoj tabeli prikazani su projektovani iznosi deficita pod pretpostavkom da u narednom srednjoročnom periodu nisu primenjene mere fiskalne konsolidacije. Između ostalog, prikazan je primarni rezultat, koji se dobija kada se ukupan rezultat umanji za prihode i rashode po osnovu naplaćenih/plaćenih kamata. Odnos između primarnog deficita i proizvodnog jaza predstavlja jedan od pokazatelja karaktera fiskalne politike. S obzirom da je od sredine 2009. godine zabeležen pad ovog pokazatelja može se reći da određeni stepen konsolidacije postoji. Sa druge strane, rastući trend učešća rashoda za kamate postaje sve veći problem. Konsolidovani fiskalni rezultat predstavlja fiskalni rezultat u koji su na rashodnoj strani uključene finansijske transakcije države kao što su plaćanje aktiviranih garancija, dokapitalizacije banaka (čiji su bilansi negativni) i preduzeća, preuzimanje duga drugih državnih entiteta i drugo. Iako ovi izdaci nisu do sada bili tretirani kao stavka rashoda, samim tim i kao deo deficita, njihova realizacija je zapravo bila reflektovana u povećanju nivoa javnog duga. Uključivanjem ovih izdataka u rashode uspostavlja se čvršća veza između ostvarenog fiskalnog rezultata i neto-promene u stanju javnog duga.

Tabela 7. Fiskalni agregati u periodu 2014 – 2017. godine, u % BDP, scenario bez primene mera fiskalne konsolidacije

procena

projekcija

2014

2015

2016

2017

Javni prihodi

40,9

40,3

39,5

39,1

Javni rashodi

49,0

47,6

46,3

45,9

Konsolidovani fiskalni rezultat

-8,1

-7,3

-6,8

Primarni konsolidovani rezultat

-5,1

-4,0

-2,9

-2,6

Dug sektora države

69,9

78,7

83,1

86,1

Realna stopa rasta BDP

-2,0%

1,0%

1,3%

1,8%

Izvor: MFIN

Prethodna tabela prikazuje kakvo bi bilo kretanje učešća prihoda, rashoda, deficita i javnog duga u periodu od 2014. do 2017. godine, da Vlada već krajem 2014. godine nije rebalansom usvojila nove mere fiskalne konsolidacije. I pored smanjenja fiskalnog deficita, usled postojanja mera koje su usvojene u prethodnom periodu, dug zadržava rastući trend.

Srednjoročni fiskalni okvir sa predloženim merama fiskalne konsolidacije predviđa značajno smanjenje deficita opšte države na 3,8% BDP do 2017. godine, uz stabilizaciju nivoa javnog duga i preokretanje njegovog trenda (78,7% BDP u 2017. godini). Ovo podrazumeva kumulativno prilagođavanje na deficitu od 4% BDP. Kumulativno prilagođavanje je računato kao razlika u deficitu 2014. godine bez mera i projektovanom deficitu u 2017. godini sa merama.

Tabela 8. Osnovni fiskalni agregati u periodu 2014-2017. godine, u % BDP, scenario sa primenom mera fiskalne konsolidacije

procena

projekcija

2014

2015

2016

2017

Javni prihodi

40,9

40,3

39,1

38,2

Javni rashodi

48,9

46,1

43,8

41,9

Konsolidovani fiskalni rezultat

-7,9

-5,9

-4,7

-3,8

Primarni konsolidovani rezultat

-4,9

-2,5

-0,9

0,2

Dug sektora države

69,9

77,7

79,2

78,7

Realna stopa rasta BDP

-2,0%

-0,5%

1,5%

2,0%

Izvor: MFIN

Ciljani deficit u 2017. godini je 3,8% BDP. Nakon snažnog smanjenja deficita u 2015. godini od oko 2% BDP u preostale dve godine prilagođavanje će biti nešto niže. Treba napomenuti da primena određenih mera dovodi do povećanja određenih rashoda što umanjuje efekte prilagođavanja. Naime, racionalizacija javnog sektora zahteva veća sredstva po osnovu socijalnih davanja kao što su otpremnine i naknade za nezaposlenost, u godinama kada se mere primenjuju. Projekcije fiskalnih agregata u periodu 2015 – 2017. godine zasnivaju se na projekcijama makroekonomskih pokazatelja za navedeni period, planiranoj poreskoj politici koja podrazumeva dalje usaglašavanje sa zakonima i direktivama EU i odgovarajućim merama na prihodnoj i rashodnoj strani, uključujući i reforme velikih javnih preduzeća.

Grafikon 11. Dug i deficit u % BDP

Mere fiskalne konsolidacije u periodu od 2015. do 2017. godine

Kretanje fiskalnih agregata u narednom srednjoročnom periodu u najvećoj meri je rezultat primene mera fiskalne konsolidacije. Neke od mera imaju za posledicu privremeno povećanje određenih kategorija rashoda. Završetak procesa restrukturiranja i racionalizacija javnog sektora iziskuju dodatne rashode u vidu neophodnih sredstava za otpremnine i naknade za nezaposlenost. Sa druge strane, prisutan je efekat delovanja smanjenja plata i penzija na agregatnu tražnju i određeno smanjenje prihoda po tom osnovu. Ovi dodatni efekti uzeti su u obzir pri projektovanju fiskalnog okvira do 2017. godine.

Dve najznačajnije mere, smanjenje zarada u javnom sektoru i penzija, primenjene su još tokom usvajanja rebalansa budzeta za 2014. godinu tako da se efekat ovih mera javlja u decembru 2014. godine. Osim toga, u skladu sa zakonskom regulativom, izostala je indeksacija zarada i penzija u oktobru 2014. godine. Na taj način su ostvarene dodatne uštede od nekoliko milijardi dinara.

1) Smanjenje plata zaposlenih u javnom sektoru – Predviđeno je linearno umanjenje 10% od iznosa neto zarada zaposlenih u javnom sektoru koji primaju preko 25.000 dinara. Ova mera će se odnositi na celokupni javni sektor, uključujući sve korisnike budzeta, javna preduzeća, lokalnu administraciju i ostale entitete koji se svrstavaju u javni sektor. Zaposlenima koji ostvaruju zaradu do 25.000 dinara ona neće biti smanjivana. Za zaposlene koji primaju između 25.000 i 27.500 dinara, predviđeno je da zarada nakon smanjenja bude 25.000 dinara.

Tabela 9. Primer obračuna umanjenja primanja u javnom sektoru u dinarima

Neto plata u javnom sektoru pre uvođenja smanjenja

Smanjenje neto plate

Neto plata u javnom sektoru nakon smanjenja

25.000

50.000

5.000

45.000

100.000

10.000

90.000

Ušteda po ovom osnovu bi na nivou opšte države trebalo da iznosi oko 0,5% BDP godišnje. Da bi se sprečilo neracionalno trošenje ovih sredstava, ali i da bi se obezbedilo puno efektuiranje ove mere na svim nivoima, predviđeno je da sve institucije i preduzeća koja nisu deo opšte države, kao i lokalne samouprave, sredstva od umanjenja zarada uplate u republički budzet. U republičkom budzetu ova sredstava biće iskazivana kao oblik neporeskog prihoda. Manjak raspoloživih sredstava stanovništva po osnovu smanjenja zarada odraziće se na manju ličnu potrošnju i prihod po osnovu poreza na potrošnju. Ove pretpostavke su direktno uzete u obzir pri polaznoj projekciji kretanja bruto naplate PDV i ostalih indirektnih poreza u narednom periodu.

2) Smanjenje penzija – Ova mera predviđa progresivno smanjenje penzija za sve penzionere koji ostvaruju primanja preko 25.000 dinara. Penzija koja iznosi između 25.000 i 40.000 dinara biće smanjena za 22% na iznos preko 25.000 dinara, dok će sve penzije preko 40.000 dinara biti dodatno smanjene za 25% na iznos preko 40.000 dinara. Penzionerima koji primaju do 25.000 dinara penzija neće biti umanjena. Procena je da će uticaj ove mere na smanjenje deficita biti oko 0,5% BDP.

Tabela 10. Primer obračuna umanjenja penzija u dinarima

Iznos penzije

Smanjenje penzije

Iznos penzije nakon smanjenja

25.000

40.000

3.300

36.700

60.000

8.300

51.700

3) Novo pravilo za indeksaciju plata i penzija – Zakon o budzetskom sistemu predviđao je indeksaciju plata i penzija dva puta godišnje po 0,5% u 2015. i 2016. godini, a u 2017. godini u skladu sa inflatornim kretanjima i rastom BDP. Jedna od mera fiskalne konsolidacije je izmena fiskalnog pravila za indeksaciju, kroz izmene Zakona o budzetskom sistemu. U skladu sa tim, plate i penzije će se povećavati u godinama u kojima se očekuje da učešće ovih kategorija rashoda u BDP bude do 7% BDP odnosno 11% BDP, respektivno. Efekti ove mere nisu značajni u prve dve godine (0,1 – 0,2% BDP), ali će u 2017. godini efekat biti oko 0,5% BDP s obzirom da je tada bila predviđena znatno veća indeksacija.

4) Racionalizacija javnog sektora – Reforma javnog sektora je bitan uslov za konsolidaciju javnih finansija i uspostavljanje zdravog privrednog ambijenta. Višak i nepovoljna struktura zaposlenih problemi su koji uzrokuju neefikasnost javnog sektora i predstavljaju teret za čitavu privredu. Smanjenje broja zaposlenih za po 5% godišnje u narednom trogodišnjem periodu bi trebalo da donese uštede od oko 0,3% BDP godišnje. Računa se da bi najveći deo ovog smanjenja bio ostvaren prirodnim odlivom zaposlenih, to jest odlaskom u penziju uz ograničeno popunjavanje slobodnih mesta. Veoma je bitno da se smanjenje broja zaposlenih ne sprovodi po cenu kvaliteta i efikasnosti rada državnih organa, što znači da se pre implementacije ove mere mora izvršiti ozbiljna analiza broja i strukture zaposlenih u svim delovima javnog sektora. Sprovođenje ove mere sa sobom nosi i vođenje odgovarajuće politike u oblasti socijalne zaštite, u vidu otpremnina i naknada za nezaposlenost. Neophodna sredstva po ovom osnovu su uključena u srednjoročni fiskalni okvir.

5) Smanjenje subvencija – Značajan prostor za ostvarenje ušteda na rashodima u periodu od 2015. do 2017. godine postoji u domenu rashoda za subvencije. Sa tim u vezi, u 2015. godini su planirane značajne uštede, i to pre svega kroz smanjenje podsticaja za poljoprivrednu proizvodnju. Predviđa se ukidanje subvencionisanja zemljišta površine veće od 20 hektara, kao i državnog zemljišta koje je izdato u zakup. Predviđeno je i smanjenje subvencija ,,Železnice Srbije” a.d. i javnim servisima, po osnovu smanjenja operativnih troškova. U 2016. godini potpuno se ukida subvencionisanje javnih servisa. U 2015. godini efekat na smanjenje deficita bi trebalo da bude oko 0,2% BDP, dok bi se u 2016. godini ovaj efekat povećao na oko 0,5% BDP.

6) Uštede na robi i uslugama – Uštede na javnim nabavkama će se ostvariti izmenama regulative kojom se izjednačavaju uslovi za učešće u okviru ovog procesa za domaće i strane dobavljače, čime bi se ostvario efekat uštede od najmanje 0,1% BDP.

7) Reforma javnih preduzeća – Jedan od ciljeva strukturnih i fiskalnih mera je i reforma poslovanja javnih preduzeća, pogotovo velikih sistema. Racionalizacija njihovog poslovanja i pretvaranje u profitna preduzeća biće prioritet u narednom periodu. Fiskalni efekti restrukturiranja javnih preduzeća ogledaće se u uplati dela dobiti, odnosno dividendi u budzet. Po ovom osnovu se očekuje između 0,3% i 0,5% BDP godišnje.

8) Naknada za transport gasa – Uvođenje tranzitne naknade za gas u iznosu od 2 dinara po kubnom metru trebalo bi da donese dodatni prihod JP „Srbijagas” u iznosu od 0,2% – 0,3% BDP godišnje što bi u istom iznosu smanjilo obaveze budzeta po osnovu garantovanog duga koji se plaća u ime ovog preduzeća.

9) Finansiranje lokalne samouprave – Tokom 2015. godine usvojiće se izmene Zakona o finansiranju lokalne samouprave kojim bi efektivno trebalo da se smanje transferi iz budzeta Republike Srbije i podstaknu lokalne samouprave na efikasniju naplatu sopstvenih prihoda. Ove izmene bi stupile na snagu početkom 2016. godine i trebalo bi da smanje deficit opšte države za oko 0,2% BDP.

Fiskalne projekcije u periodu od 2015. do 2017. godine

Posmatrano prema učešću u BDP, ukupni prihodi sektora države, bez indirektnih korisnika, imaju opadajući trend, s obzirom da je nominalni rast BDP brži od rasta prihoda. Razlog ovakvog trenda nalazi se u činjenici da prihodi u najvećoj meri zavise od kretanja privatne potrošnje koja u uslovima usporenog rasta i ograničenog dohotka raste sporije od nominalnog BDP. Rast BDP u 2016. i 2017. godini biće prevashodno determinisan blagim oporavkom privatne potrošnje i investicija koje u kratkom roku nisu prihodno izdašne. U slučaju viših stopa rasta u dugom vremenskom periodu može se očekivati veći rast zaposlenosti i zarada, što bi dovelo do značajnijeg rasta potrošnje. Osim toga, kretanje prihoda će zavisiti i od uspešnosti borbe sa sivom ekonomijom i poreskom evazijom.

Tabela 11. Ukupni prihodi i donacije u periodu 2014 – 2017. godine, u % BDP

procena

projekcija

2014

2015

2016

2017

JAVNI PRIHODI

40,9

40,3

39,1

38,2

Tekući prihodi

40,7

40,0

38,9

37,9

Poreski prihodi

36,5

35,3

34,2

33,3

Porez na dohodak građana

3,7

3,6

3,4

3,3

Porez na dobit

1,9

Porez na dodatu vrednost

10,2

10,1

9,8

9,6

Akcize

5,4

5,2

Carine

0,8

0,7

Ostali poreski prihodi

1,4

Doprinosi

13,0

12,2

11,6

11,2

Neporeski prihodi

4,2

4,8

4,7

4,6

Donacije

0,2

Izvor: MFIN

Mere fiskalne konsolidacije u znatnoj meri opredeljuju kretanje makroekonomskih agregata u narednom periodu, pre svega kretanje BDP i privatne potrošnje. Sa druge strane, mere koje se odnose na smanjenje zarada i penzija u javnom sektoru imaće dvostruki uticaj na ukupan nivo prihoda opšte države (u vidu povećanja ili smanjenja):

nominalno smanjenje zarada u javnom sektoru i penzija imaće negativan efekat na kretanje realnog nivoa privatne potrošnje, što će delimično biti kompenzovano kretanjem mase zarada u privatnom sektoru;

projektovani nivo inflacije, zajedno sa kretanjem realnog nivoa privatne potrošnje, dovodi do toga da nominalni nivo potrošnje kao opredeljujući faktor naplate indirektnih poreza u 2015. godini stagnira, a nakon toga blago raste;

smanjenje zarada u javnom sektoru direktno utiče na kretanje nivoa direktnih poreza (porez na zarade i socijalnih doprinosa);

smanjenje zarada u delovima javnog sektora koji se ne finansiraju direktno iz budzeta Republike Srbije (lokalni nivo vlasti i javna preduzeća) uticaće na prihodnu stranu, tako što će predviđena ušteda biti prikazana na prihodnoj strani kao deo neporeskih prihoda;

pretpostavka je da je potrošnja akciznih proizvoda dohodovno neelastična i da je količinski izraženo kretanje potrošnje u određenoj meri autonomno od opšteg nivoa potrošnje. Sa druge strane, kretanje cena ovih proizvoda direktno i u velikoj meri deluje na obim sivog tržišta;

povećanje profitabilnosti delova javnog sektora prouzrokovaće veću uplatu dobiti javnih preduzeća u narednom periodu, a zajedno sa uvođenjem nove kategorije namenskog prihoda u vidu naknade za obavezne strateške rezerve nafte uticaće na visinu ukupnih neporeskih prihoda.

Porez na dohodak. Porez na dohodak projektovan je na nivou od oko 3,3% BDP na kraju perioda. Razlog postepenog pada ovog poreskog oblika je smanjenje zarada i racionalizacija zaposlenosti u javnom sektoru. Ovi efekti će biti delimično kompenzovani kretanjem mase zarada u privatnom sektoru. Preovlađujući oblik poreza na dohodak je porez na zarade, tako da su kretanje mase zarada i zaposlenosti glavni faktori koji utiču na kretanje prihoda od poreza na dohodak. Određeni nivo rizika postoji ukoliko izostane nominalni rast zarada u privatnom sektoru ili bude niži od očekivanog.

Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje. Doprinosi za OOSO predstavljaju najveći pojedinačni oblik javnih prihoda. Učešće doprinosa u BDP je 13,0% u 2014. godini da bi na kraju perioda opalo na 11,2%. Kretanje učešća ovog javnog prihoda u BDP ima sličnu putanju kao i kretanje učešća poreza na zarade s obzirom da su za njihovu projekciju korišćene iste pretpostavke o kretanju zarada i zaposlenosti u narednom srednjoročnom periodu. Doprinosi su poreska kategorija kod koje je najizraženija poreska nedisciplina i registrovan najveći dug poreskih obveznika. Početak rada Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja treba da omogući bolju kontrolu i naplatu ovih prihoda. U proteklom periodu došlo je do značajnih izmena u nivoima stopa po kojima se obračunavaju i naplaćuju socijalni doprinosi i u skladu sa njima projektovani su prihodi od ovog poreskog oblika. U junu 2013. godine povećana je stopa za PIO doprinose sa 22% na 24%, uz smanjenje stope poreza na zaradu sa 12% na 10%. U avgustu 2014. godine stopa PIO doprinosa je povećana sa 24% na 26%, dok je istovremeno smanjena stopa doprinosa za zdravstveno osiguranje sa 12,3% na 10,3%.

Porez na dobit. Izmenom Zakona o porezu na dobit u 2013. godini je povećana stopa poreza na dobit sa 10% na 15%, i pun efekat ove izmene zabeležen je u 2014. godini. Tokom narednog perioda predviđa se nepromenjeno učešće ovog poreskog oblika u BDP, s obzirom da se ne očekuju značajnije promene u profitabilnosti privrede. Izmenama propisa koji regulišu naplatu poreza na dobit iz 2013. godine predviđeno je značajno ukidanje poreskih olakšica, tako da postoji mogućnost ostvarenja većih prihoda po ovom osnovu.

Porez na dodatu vrednost. Kretanje prihoda od PDV karakteriše blagi pad učešća u BDP, s obzirom da je projektovan sporiji rast privatne potrošnje u odnosu na nominalni rast BDP. Glavna determinanta kretanja PDV je privatna potrošnja vođena raspoloživim dohotkom stanovništva. Raspoloživi dohodak, kao determinanta potrošnje, zavisi od kretanja zarada u javnom sektoru, penzija, socijalne pomoći i kretanja mase zarada u privatnom sektoru i ostalih oblika dohodaka, uključujući i doznake. Za 2015. godinu predviđeno je da će nominalni iznos privatne potrošnje stagnirati, a u naredne dve godine blago rasti. Razlog za ovo leži u tome što se fiskalna konsolidacija sprovodi kroz smanjenje zarada u javnom sektoru i penzija, završetak procesa restrukturiranja i planirano smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru. Sa druge strane, viši nivo izdvajanja kroz različite oblike socijalne zaštite na nivou opšte države, blagi nominalni rast zarada u privatnom sektoru i umereni rast ostalih oblika dohotka rezultiraju nominalno nepromenjenim iznosom privatne potrošnje.

Tokom 2013. i 2014. godine povećavane su stope PDV, prvo opšta u 2013. godini, a nakon toga i posebna u 2014. godini. Svaka promena poreskih stopa uvodi određenu distorziju i u strukturi i u nivou potrošnje, kao i u obimu sivog tržišta i samim tim utiče na efikasnost naplate svih oblika poreza na potrošnju. U početnom periodu se obično pogoršava stepen naplate i ne dolazi do punih efekata primene novih stopa. Može se konstatovati da je u drugoj polovini 2014. godine došlo do stabilizacije naplate i uspostavljanja nove ravnoteže u strukturi potrošnje. Primetni su i prvi rezultati efikasnije naplate i kontrole poreskih obveznika i očekuje se da će taj trend biti nastavljen u narednoj godini, sa tim što efekti borbe protiv sive ekonomije nisu eksplicitno dati u projektovanim vrednostima usled opreznosti. Projektovan je skroman rast izvoza u narednom periodu što će dovesti i do manjeg rasta povraćaja PDV i ukoliko dođe do većeg porasta izvozne tražnje to može uticati na ukupan nivo naplaćenog PDV. Rizici za ostvarenje projekcije PDV su slični kao i kod poreza na dohodak i leže u kretanju zarada u privatnom sektoru, opštem rastu privrede kao i u stepenu sive ekonomije, odnosno efikasnosti u borbi protiv nje.

Akcize. Projekcija prihoda od akciza sačinjena je na osnovu planirane akcizne politike, projektovane potrošnje akciznih proizvoda (naftni derivati, duvanske prerađevine, alkohol i kafa) i redovnog usklađivanja nominalnog iznosa akciza na pojedinačne proizvode. U okviru akcizne politike, kod svih akciznih proizvoda u narednom srednjoročnom periodu očekuje se dalje postepeno usklađivanje sa direktivama EU. To podrazumeva donošenje srednjoročnog plana postupnog prilagođavanja akciznog opterećenja. Kod cigareta ono će biti usmereno kroz postepeno povećanje akciza, kako bi se u prihvatljivom vremenskom roku dostigao EU minimum od 1,8 evra po paklici. Neophodno je da ove promene budu pažljivo dizajnirane, kako bi se izbegle promene u strukturi i obimu potrošnje koje bi ugrozile prihode, ali i kako ne bi bile suprotne ciljevima javne zdravstvene politike.

Legalno tržište duvanskih prerađevina je u 2013. godini, količinski izraženo, opalo za 20%, a u prvoj polovini 2014. godine u odnosu na prvu polovinu 2013. godine za isti iznos. U drugoj polovini 2014. godine dolazi do oporavka prihoda od akciza na duvanske prerađevine i, za razliku od prethodnog perioda, postoji rast u odnosu na isti posmatrani period 2013. godine. Mere na suzbijanju nelegalne trgovine ovom vrstom akciznih proizvoda su počele da daju rezultate, ali konačnu procenu o obimu legalnog tržišta biće moguće dati početkom 2015. godine kada potpuni podaci budu raspoloživi. U 2015. godini nominalni iznos specifične akcize trebalo bi da iznosi preko 53 dinara (tačan iznos zavisi od ostvarene inflacije u 2014. godini) u prvoj polovini godine, i nešto ispod 56 dinara u drugoj polovini godine. Ovo usklađivanje predviđeno je postojećom zakonskom regulativom. Međutim, usled toga što je krajnje neizvesno predvideti strukturu i obim potrošnje legalnog tržišta, cenovnu reakciju proizvođača i druge faktore, u 2015. godini za potrebe projekcije prihoda od akciza predviđen je dalji pad legalnog tržišta duvanskih proizvoda od 8 – 10% u odnosu na 2014. godinu. Treba napomenuti da je pre 2013. godine prosečni godišnji pad potrošnje bio prilično ujednačen, iznosio je oko 2 – 4%, i može se pripisati „prirodnom” padu potrošnje usled trenda rasta cena duvanskih proizvoda i globalne kampanje protiv konzumiranja duvanskih proizvoda. Očekuje se da u 2016. i 2017. godini pad potrošnje duvanskih proizvoda bude na ovom „prirodnom” nivou. U 2016. godini nominalni iznosi akciza se, osim usklađivanja sa inflacijom, dodatno uvećavaju u skladu sa Zakonom o akcizama, a u 2017. godini se usklađuju samo za visinu inflacije. Ukoliko dođe do poboljšanja uslova na tržištu duvanskih proizvoda i smanjenja sive ekonomije, postoji određeni pozitivni rizik u pogledu naplate ovog oblika prihoda.

Za razliku od duvanskih proizvoda, situacija na tržištu naftnih derivata je znatno bolja. Posle više godina zaustavljen je trend pada obima legalnog tržišta motornog benzina, a prisutan je i po prvi put blagi rast potrošnje. Razlozi za to su višestruki: bolja kontrola i efekti markiranja naftnih derivata, slabljenje efekta supstitucije benzina tečnim naftnim gasom i približavanje cena motornog benzina cenama u regionu. Potrošnja dizel goriva kontinuirano raste, a tome su pored ostalog doprinele i mere ka suzbijanju nelegalne trgovine i uvođenje različitih supstituta ovog goriva, za upotrebu u poljoprivredi, pod kategoriju akciznih proizvoda. Sa druge strane, potrošnja tečnog naftnog gasa po prvi put opada, nakon što je u proteklom periodu dostigla nivo potrošnje motornog benzina. U narednom periodu, usled opreznosti, nije pretpostavljen nastavak rasta potrošnje motornog benzina i dizela već su za projekciju korišćeni očekivani iznosi potrošnje u 2014. godini. U 2015. godini akcize na dizel i tečni naftni gas se uvećavaju u skladu sa Zakonom o akcizama, a akciza na motorni benzin ostaje nepromenjena. U 2016. i 2017. godini akcize na sve vrste goriva se usklađuju sa inflacijom. U ovom slučaju postoji šansa za veću naplatu prihoda ukoliko se nastavi trend rasta legalnog tržišta naftnih derivata.

Prihodi od akciza na alkoholna pića i kafu su projektovani u skladu sa postojećom strukturom potrošnje i kretanjem inflacije u narednom periodu.

Carine. Glavne determinante za projekciju prihoda od carina su kretanje uvoza i deviznog kursa. Prihodi od carina su se u proteklom periodu smanjivali usled primene SSP i ostalih sporazuma o slobodnoj trgovini i postepenog smanjivanja i ukidanja pojedinih carinskih stopa. S obzirom da je usklađivanje carinskih stopa privedeno kraju, ovo smanjenje prihoda od carina nije značajno kao što je to bio slučaj prethodnih godina, tako da se očekuje stabilizacija učešća carina u BDP.

Ostali poreski prihodi. Ovi prihodi, čiji najveći deo čini porez na imovinu, kao i porezi na upotrebu, držanje i nošenje dobara, projektovani su u skladu sa kretanjem inflacije, budući da je inflatorna komponenta ugrađena u značajan deo ovih poreskih oblika. Nivo ovih prihoda je relativno stabilan i reakcije na pad ekonomske aktivnosti nisu u većoj meri izražene. To je razlog da u periodima veće krize i sporijeg rasta ostalih poreskih prihoda, učešće ove kategorije u nekoj meri poraste. U narednom srednjoročnom periodu učešće ostalih poreskih prihoda se stabilizuje. Ovi poreski prihodi značajno su porasli u 2014. godini usled izmene regulative, koja se tiče poreza na imovinu u delu koji se odnosi na porez na imovinu pravnih lica, odnosno uključivanja naknade za korišćenje zemljišta u porez na imovinu. Treba očekivati da lokalne samouprave, usled gubitka drugih prihoda i smanjenja transfera iz republičkog budzeta, poboljšaju naplatu poreza na imovinu, koji je jedan od najznačajnijih prihoda.

Neporeski prihodi. Neporeski prihodi smanjuju učešće u BDP tokom srednjoročnog perioda, nakon skoka u 2015. godini. Ovaj skok je rezultat očekivane uplate sredstava po osnovu smanjenja zarada u javnom sektoru (javna preduzeća i lokalne samouprave), većih prihoda od dividendi i dobiti od javnih preduzeća, kao i uvođenje naknade za obavezne rezerve nafte. Neporeske prihode, uglavnom čine razne takse, naknade i prodaja dobara i usluga, čije kretanje u velikoj meri zavisi od tražnje i privredne aktivnosti i čiji će nominalni rast u narednom periodu, biti sporiji od rasta BDP.

Donacije. Procesom približavanja države članstvu u EU povećavaju se sredstva iz IPA fondova koja mogu da se koriste, tako da ova sredstva čine preovlađujući deo prihoda od donacija.

Tabela 12. Ukupni rashodi u periodu 2014 – 2017. godine, u % BDP

procena

projekcija

2014

2015

2016

2017

JAVNI RASHODI

48,9

46,1

43,8

41,9

Tekući rashodi

44,1

42,2

39,9

38,3

Rashodi za zaposlene

11,9

10,7

9,7

8,6

Kupovina robe i usluga

6,5

6,4

6,3

Otplata kamata

3,0

3,5

3,9

4,0

Subvencije

3,0

2,6

2,3

2,4

Socijalna pomoć i transferi

18,1

17,8

16,7

15,9

od čega penzije

13,1

12,4

11,8

11,2

Ostali tekući rashodi

1,6

1,2

1,1

Kapitalni rashodi

2,6

3,1

3,0

Neto budzetske pozajmice

1,3

0,1

Aktivirane garancije

0,8

0,7

0,5

Izvor: MFIN

Fiskalno prilagođavanje na strani rashoda sektora države u posmatranom periodu iznosi 7% BDP. Najveći deo prilagođavanja odnosi se na rashode za zaposlene i penzije s obzirom da ove dve stavke čine više od 50% ukupnih rashoda. Osim toga, smanjenju rashoda trebalo bi da doprinesu završetak procesa restrukturiranja društvenih preduzeća, rešavanje pitanja neefikasnih javnih preduzeća i stabilizacija finansijskog sektora. Na rashodnoj strani prioritet u narednom periodu predstavljaju infrastrukturne investicije, tako da bi se u slučaju stvaranja dodatnog fiskalnog prostora raspoloživa sredstva usmerila u tom pravcu.

Rashodi za zaposlene. Smanjenje fonda zarada će se odvijati po dva osnova. Sa jedne strane, svim zaposlenima u javnom sektoru koji primaju preko 25.000 dinara će plate biti smanjene 10%, a sa druge strane u planu je racionalizacija broja zaposlenih. Osim toga, u skladu sa novim fiskalnim pravilom za indeksaciju, nije predviđen rast ove kategorije. Tokom 2015. godine predviđena je sveobuhvatna reforma sistema zarada.

Kupovina robe i usluga. Za ovu kategoriju rashoda predviđeno je relativno stabilno učešće u BDP nakon 2015. godine. Ovome će, između ostalog, doprineti izmene regulative u domenu javnih nabavki koje predviđaju iste uslove za domaće i strane dobavljače, kao i reforma finansiranja lokalne samouprave.

Otplata kamata. Izuzetno visok nivo javnog duga i visoki fiskalni deficiti doveli su do toga da kamate postanu jedna od najznačajnijih rashodnih stavki. Troškovi otplate kamata nalaze se na putu snažnog rasta i do kraja 2017. godine dostići će 4% BDP. Mere fiskalne konsolidacije će usporiti ovaj rast u poslednje dve godine posmatranog perioda.

Socijalna pomoć i transferi stanovništvu. Najveća kategorija u okviru transfera stanovništvu su penzije. Smanjenje iznosa penzija i reforma penzionog sistema doprineće značajnom smanjenju učešća rashoda za penzije u BDP. Njihovo učešće u BDP trebalo bi da padne sa 13,1% u 2014. godini na 11,2% u 2017. godini. Osim nominalnog smanjenja penzija ovakvoj putanji će doprineti i izostanak indeksacije u skladu sa novim pravilom, kao i izmene penzionog sistema koje su usvojene tokom 2014. godine. Ostali oblici socijalnih davanja i transfera stanovništvu u periodu od 2014. do 2016. godine usklađivaće se primenom propisane indeksacije, tekućih i planiranih izmena politika u ovoj oblasti i projektovanog broja korisnika. Osim toga, očekuje se povećanje potrebnih sredstava za određene vidove socijalne pomoći s obzirom na oštre mere fiskalne konsolidacije u narednom periodu. Ovo podrazumeva povećana sredstva za otpremnine i naknade za nezaposlenost. Učešće rashoda za socijalna davanja opada sa 18,1% BDP, koliko je iznosilo u 2014. godini na 15,9% u 2017. godini. Značajna izmena u socijalnoj politici je plaćanje trudničkog bolovanja u iznosu od 100% zarade, počevši od 2014. godine.

Subvencije. Fiskalno prilagođavanje u posmatranom periodu dobrim delom će se sprovesti smanjenjem sredstava za subvencije. Najznačajnija mera u ovom smislu je ukidanje subvencionisanja zemljišta površine veće od 20 hektara, kao i državnog zemljišta koje je izdato u zakup. Predviđeno je i smanjenje subvencija ,,Železnice Srbije” a.d. i javnim servisima, po osnovu smanjenja operativnih troškova. Ukidanje subvencionisanja javnih servisa predviđeno je za 2016. godinu.

Ostali tekući rashodi. Ovu kategoriju predstavljaju različiti izdaci, kao što su dotacije nevladinim organizacijama, političkim partijama, verskim i sportskim organizacijama, kazne, naknada štete itd. U proteklom periodu nivo ove kategorije je bio oko 1% BDP, ali je u 2014. godini učešće ovih rashoda u BDP poraslo na 1,6%. Glavni razlog je naknada štete uzrokovane katastrofalnim poplavama. Osim toga na rast ove stavke u 2014. godini uticali su izdaci za sprovođenje izbora.

Kapitalni rashodi. Prioritetnu oblast na rashodnoj strani predstavljaju kapitalne investicije. Smanjenjem tekuće potrošnje sektora države stvara se prostor za održavanje nivoa javnih investicija na nivou od oko 3% BDP u narednom srednjoročnom periodu. Imajući u vidu ograničena sredstva, poseban značaj u planiranju investicija na srednji rok imaće investicije od nacionalnog značaja (Koridori X i XI). Za značajnije povećanje učešća kapitalnih rashoda, u uslovima fiskalnog prilagođavanja, neophodan je snažniji i dinamičniji privredni rast.

Neto budzetske pozajmice. Budzetske pozajmice predstavljaju sredstva koja se daju za obezbeđenje likvidnosti i dokapitalizaciju državnih preduzeća i banaka. Ovi rashodi su posebno došli do izražaja u periodu od 2012. godine, kada se nekoliko državnih banaka našlo u problemu zbog loše kreditne politike. Ovome treba dodati i preuzimanje duga avio kompanije JAT i obezbeđenje likvidnosti JP „Srbijagasa”. S obzirom da se ne očekuju novi problemi u bankarskom sektoru i da je jedan od prioriteta u narednom periodu reforma javnih preduzeća, očekuje se stabilizacija ovih rashoda na nivou od 0,1% BDP.

Aktivirane garancije. Aktivirane garancije i plaćanje garancija po komercijalnim transakcijama predstavljaju obaveze po osnovu duga javnih preduzeća koje je republički budzet preuzeo na sebe, s obzirom da te kompanije nisu mogle da ih izvršavaju. Najveći izdaci po ovom osnovu odnose se na ,,Železnice Srbije” a.d, Železaru Smederevo, JAT i Galeniku. Treba napomenuti da se značajna sredstva po ovom osnovu plaćaju i za JP ,,Putevi Srbije”, ali da se ovi izdaci klasifikuju kao klasična otplata duga s obzirom da je ovo preduzeće deo opšte države. Slično kao i kod budzetskih pozajmica i ovde će doći do snižavanja značaja ovih rashoda ukoliko se na pravi način reše problemi neefikasnosti javnih preduzeća.

Program za smanjenje duga

U skladu sa principom fiskalne odgovornosti, ukoliko opšti dug države pređe 45% BDP, Vlada je dužna da predloži mere kojima će se dug približiti ciljanom nivou, odnosno vratiti u održive okvire. Ekonomska kriza koja je započela krajem 2008. godine imala je za posledicu pad ili usporenje rasta budzetskih prihoda. U uslovima izostanka ili nedovoljnog nivoa strukturnih mera došlo je do uvećanja godišnjeg nivoa fiskalnog deficita. U periodu od 2008. do 2013. godine deficit opšte države porastao je sa 2,6% na 5,3% BDP, dok je istovremeno javni dug ušao u eksplozivnu putanju rasta, pri čemu je odnos duga i BDP udvostručen. Javni dug sa oko 30% BDP krajem 2008. godine dostigao je 61,1% BDP na kraju 2013. godine, uz povećanje nivoa duga za oko 3,4 p.p. u odnosu na prethodnu godinu.

Mere fiskalne konsolidacije usvojene krajem 2012. i tokom 2013. godine u određenoj meri su usporile ovaj trend, ali nivo javnog duga i dalje značajno raste. Da su prethodno usvojene mere fiskalne konsolidacije dale određene rezultate može se sagledati iz strukture ostvarenog fiskalnog rezultata. Konstantan pad učešća primarnog deficita od 2012. godine govori u prilog tome, ali to nije dovoljno da stabilizuje učešće nivoa javnog duga u BDP usled značajnog rasta rashoda za kamate. Nivo javnog duga, a naročito dinamika njegovog kretanja u prethodnom periodu, nisu fiskalno održivi u budućnosti. Neophodno je sprovesti u narednom periodu dodatne korake u procesu konsolidacije i to u uslovima odsustva ili usporenog rasta privredne aktivnosti.

Predviđene mere, prethodno opisane u ovom dokumentu, kojima se ostvaruje kumulativno prilagođavanje na strani rashoda od oko 7% BDP u periodu 2014 – 2017. godine, dovode do spuštanja deficita opšte države na 3,8% BDP u 2017. godini. U istom periodu dolazi do stabilizacije duga na nivou od 78,7% BDP, što i dalje predstavlja visok nivo u poređenju sa međunarodnim standardima.

Fiskalni deficit nije jedini faktor koji utiče na visinu javnog duga i stoga je neophodno sprovesti dodatne mere kroz unapređenje upravljanja javnim dugom:

ograničenje izdavanja novih garancija, posebno garancija javnim preduzećima za tekuću likvidnost i garancija lokalnim samoupravama;

ograničenje zaključivanja novih projektnih zajmova u slučajevima da prethodno odobreni zajmovi nisu efikasno korišćeni;

otkup jednog dela skupljeg duga korišćenjem sredstava iz povoljnijih zajmova i privatizacionih prihoda ukoliko za to postoje mogućnosti.

Program mera za smanjenje fiskalnog deficita i fiskalni okvir u periodu 2015 – 2017. godine, kojim je predviđen pad konsolidovanog fiskalnog deficita na 3,8% u 2017. godini, predstavljaju osnovni scenario i sastavni su deo ovog programa za smanjenje javnog duga.

U skladu sa fiskalnim pravilima neophodno je predvideti dinamiku spuštanja nivoa javnog duga na 45% BDP. U ovom programu data je simulacija spuštanja nivoa duga na zakonski nivo do 2030. godine i pretpostavke na kojima se zasniva. Ovako dug period prilagođavanja zasnovan je na pretpostavci da godišnje prilagođavanje deficita veće od 1 p.p. BDP nije ostvarivo u dužem periodu i u uslovima usporenog, odnosno umerenog rasta, bez većih posledica po stanovništvo i privredu. Iz istog razloga nije predviđena putanja fiskalnog rezultata koja podrazumeva ostvarivanje fiskalnog suficita, pa stoga učešće javnog duga posle određenog perioda opada samo zahvaljujući rastu BDP.

Pretpostavke u osnovnom scenariju su:

fiskalno prilagođavanje u periodu nakon 2017. godine je na nešto nižem nivou u odnosu na period 2014 – 2016. godine;

pad pa postepeno povećanje učešća javnih prihoda od 0,2% BDP prosečno godišnje usled rasta efikasnosti naplate;

dostizanje fiskalnog balansa u 2024. godini i njegovo održavanje u periodu nakon toga;

neto prirast izdatih garancija u proseku oko nule nakon 2017. godine;

realni rast BDP od 3% u dužem roku, što podrazumeva prosečni rast u određenoj meri viši od potencijalnog;

godišnju inflaciju od oko 4% prosečno u posmatranom periodu;

prosečnu nominalnu promenu deviznog kursa od 2% godišnje u posmatranom periodu;

bez značajnih negativnih efekata na kretanje kamatnih stopa;

bez značajnih priliva od privatizacije u periodu 2018 – 2030. godine.

Tabela 13. Simulacija nivoa ukupnog duga u osnovnom scenariju do 2030. godine

Scenario sa primenom mera

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

2030

Prihodi

39,7

40,9

40,3

39,1

38,2

38,4

38,5

38,7

38,8

39,0

39,1

39,3

39,4

39,6

39,8

39,9

40,1

Rashodi

45,0

48,9

46,1

43,8

41,9

41,1

40,6

40,2

40,0

39,7

39,4

39,1

39,3

39,4

39,6

39,8

40,0

40,1

prilagođavanje rashoda

3,9

-2,9

-2,3

-1,8

-0,7

-0,6

-0,4

-0,3

Fiskalni rezultat

-5,3

-7,9

-5,9

-4,7

-3,8

-2,9

-2,2

-1,7

-1,3

-0,9

-0,4

0,0

Javni dug u BDP

61,1

69,9

77,7

79,2

78,7

77,3

75,2

72,8

70,0

67,1

64,0

60,7

57,6

54,5

51,8

49,1

46,7

44,4

Javni dug u BDP, bez primene mera

61,1

69,9

78,7

83,1

86,1

97,4

87,4

88,6

89,8

97,1

92,4

93,7

94,9

96,2

97,4

98,6

99,6

100,7

BDP realni rast %

2,6

-2,0

-0,5

1,5

2,0

3,0

Rezultati ove simulacije jasno govore da je i nakon 2017. godine potrebno preduzeti dalje mere na smanjenju fiskalnog deficita, jer u suprotnom ne bi došlo do pada učešća javnog duga u BDP. Najveći teret fiskalnog prilagođavanja je na početku posmatranog perioda uz postepeno opadanje. Ukupno kumulativno prilagođavanje od 2015. do 2024. godine na strani rashoda je oko 10 p.p. ili oko 1 p.p. godišnje u proseku. Dosadašnje iskustvo govori da je u dugom roku ovaj nivo konsolidacije na gornjoj granici mogućnosti, ali izvodljiv. Značajniji doprinos smanjenju rashoda u kasnijem periodu, usled postepenog opadanja nivoa duga, omogućava smanjenje rashoda za kamate, što predstavlja pozitivnu promenu u strukturi rashoda. Kretanje rashoda za kamate u periodu od 2014 – 2017. godine u značajnoj meri umanjuje efekte ušteda postignute na drugim pozicijama, i njihovo smanjenje, kao najneproduktivnijeg rashodnog oblika, predstavlja prioritet. Značajnu ulogu u procesu smanjenja učešća javnog duga u BDP imaće svakako i ubrzanje privrednog rasta u narednom periodu, povećanje zaposlenosti i rast potrošnje, koji će zajedno imati pozitivan uticaj na kretanje javnih prihoda.

Grafikon 12. Poređenje različitih scenarija i uticaj na visinu javnog duga

Na grafikonu su prikazane simulacije alternativnih scenarija kretanja javnog duga, u zavisnosti od promena određenih pretpostavki u osnovnom scenariju. Radi boljeg poređenja izvršena je varijacija samo jedne varijable, kao faktora rizika koji utiče na nivo duga. U stvarnosti su moguće mnogobrojne kombinacije kretanja različitih faktora koji deluju na javni dug.

Scenario „usporeni rast” podrazumeva prosečan realni rast BDP od oko 2% u posmatranom periodu uz isti nivo fiskalnog deficita, što ne znači i isti nivo fiskalnog prilagođavanja. Na kraju perioda javni dug dostiže nivo od 62,9%. Opasnost koju podrazumeva ovakav scenario produženog usporenog rasta (koji u trenutnim okolnostima ne deluje toliko skromno), leži u tome što i pored istog nivoa fiskalnog prilagođavanja na strani deficita, nivo javnog duga ne pada dovoljno brzo. Sa druge strane, usporeni rast sam po sebi produkuje više nivoe fiskalnog deficita, pa su neophodna još veća smanjenja rashoda kako bi se zadržala ionako nepovoljna putanja. Prisutan je rizik ulazaka u spiralu usporenog rasta usled visokog deficita i neophodnosti mera štednje.

Scenario „nema konsolidacije nakon 2018. godine” podrazumeva odsustvo daljih mera na smanjenju fiskalnog deficita, pri čemu se on u posmatranom periodu ne spušta ispod 3,7% BDP. U ovom slučaju ne dolazi do smanjenja nivoa učešća javnog duga i pored prethodno sprovedenih mera fiskalnog prilagođavanja u periodu od 2015 – 2017. godine. U slučaju kombinacije ovog i prethodnog scenarija nivo duga poprimio bi još nepovoljniju putanju.

Scenario „više izdate garancije” podrazumeva napuštanje mere koja se odnosi na prirast neto izdatih garancija. U ovom slučaju uvedena je pretpostavka o godišnjem neto prirastu od oko 1%, što zadržava nivo neto prirasta izdatih garancija, koji je prisutan u periodu pre 2014. godine. Na kraju posmatranog perioda nivo javnog duga viši je za oko 10% BDP. Evidentno je da se brojni pozitivni efekti mogu ostvariti boljom kontrolom i uvođenjem strožijih kriterijuma za izdavanje novih garancija.

Scenario „bez primene mera” pretpostavlja drugačiju putanju učešća duga i u periodu od 2015. do 2017. godine. Početni nivo duga u 2015. godini je viši za 1 p.p, a u 2017. godini viši je za 7,4 p.p. Ovaj scenario predstavlja najlošiju varijantu koja podrazumeva odsustvo mera fiskalne konsolidacije u narednom trogodišnjem periodu. Putanja duga koja proizilazi iz ovog scenarija je najnepovoljnija, ima eksplozivnu putanju i vrlo brzo dostiže dramatične razmere. Pretpostavka je da se fiskalni deficit održava na nivou iz 2013. godine od oko 5% godišnje dok ostali prikazani scenariji pretpostavljaju punu primenu mera bar do 2018. godine, pa se na ovaj način najjasnije prikazuju razmere i uticaj odsustva mera fiskalne konsolidacije u naredne tri godine.

Pretpostavke osnovnog scenarija su dosta rigorozne, podrazumevaju značajno smanjenje učešća javnih rashoda u BDP, odsustvo prirasta neto garancija ali i značajne konstantne stope rasta BDP. I pored toga spuštanje učešća duga na zakonski nivo je spor i dugotrajan proces.

Poređenja radi, ukoliko bi cilj bio da se nivo duga smanji na 45% BDP u 2027. godini (tri godine ranije), bilo bi potrebno snažnije fiskalno prilagođavanje i dostizanje fiskalnog suficita od oko 0,25% BDP već od 2022. godine. Na sledećem grafikonu su prikazani projektovani fiskalni rezultati u dve varijante od kojih je osnovni scenario u skladu sa programom za smanjenje duga, a alternativni scenario podrazumeva spuštanje duga na 45% BDP u 2027. godini. Da bi ovo bilo ostvareno potrebno je mnogo veće fiskalno prilagođavanje, odnosno u 2018. godini za ovakav rezultat bilo bi potrebno prosečno dodatno prilagođavanje na strani deficita od 0,8% BDP u periodu 2018 – 2025. godine što iznosi oko 54 mlrd dinara godišnje, a ukupno preko 600 mlrd dinara kumulativnog prilagođavanja u tom periodu. Za taj iznos bi bilo potrebno povećati prihode, smanjiti rashode ili kreirati kombinaciju mera na prihodnoj i rashodnoj strani. Nakon 2025. godine neophodno je održavati fiskalni suficit na postojećem nivou.

Grafikon 13. Fiskalni rezultat i dodatno prilagođavanje u zavisnosti od dinamike smanjenja javnog duga

Iz ovih razloga fiskalna politika i nakon 2017. godine mora biti usredsređena na dalje usporavanje rasta duga, putem smanjenja relativnog učešća deficita u BDP i kroz fiskalno prilagođavanje na strani rashoda. Važno je napomenuti da će uspešnom sprovođenju ovog programa doprineti i adekvatna kontrola i praćenje izdavanja novih garancija. Zadržavanje izdatih garancija u nivou utvrđenom ovim programom kao preduslov ima unapređenje procesa praćenja, procene rizika i prioritizacije investicionih projekata.

Scenario u kome bi Vlada odstupila od fiskalnog okvira, utvrđenog ovom strategijom, uključujući pored mera fiskalnog prilagođavanja i nastavak sprovođenja strukturnih reformi, mogao bi dovesti do krize javnog duga i makroekonomske nestabilnosti. Sprečavanje krize duga i usporavanje njegovog rasta moguće je ostvariti jedino kroz smanjenje deficita već od 2015. godine, putem primene mera štednje i kontrole rasta rashoda, ali i nastavkom sprovođenja reformi koje će u srednjoročnom periodu dovesti do ozdravljenja javnih finansija.

Fiskalni rizici

Fiskalnim rizicima smatraju se okolnosti koje bi, ukoliko se realizuju, dovele do značajnijeg pada prihoda ili povećanja rashoda i faktori koji na drugi način utiču na visinu deficita i javnog duga. Ostvarenje predviđenog obima prihoda, rashoda i rezultata zavisi od uspeha fiskalne politike da minimizira verovatnoću realizacije rizika. Uspeh u upravljanju fiskalnim rizicima zavisi od političkih, makroekonomskih i socijalnih okolnosti u zemlji i u okruženju. Ukoliko se sprovođenje i ostvarenje srednjoročnog makro-fiskalnog okvira zasniva na sveobuhvatnom programu fiskalne konsolidacije, tada rizici vezani za njeno sprovođenje, bilo koje vrste, predstavljaju značajan izvor fiskalnih rizika.

Pad privredne aktivnosti. Negativni scenario koji u narednom periodu podrazumeva pad privredne aktivnosti ili manji rast, doveo bi do značajnog smanjenja priliva kapitala, smanjenja spoljnotrgovinske razmene, i po osnovu smanjene aktivnosti do sužavanja deficita tekućeg računa. U tom slučaju došlo bi do manjih prihoda, i posledično većeg deficita, ukoliko se ne bi išlo na dodatno prilagođavanje na rashodnoj strani. U skladu sa ocenama osetljivosti fiskalnog balansa, svaka promena realnog rasta za 1 p.p. BDP dovodi do promene fiskalnog rezultata od oko 0,4 % BDP. U slučaju da se u narednom trogodišnjem periodu ostvare niže stope realnog rasta BDP (po 1 p.p. manje prosečno godišnje) od planiranih, kumulativno povećanje fiskalnog deficita bi iznosilo preko 50 mlrd dinara.

Inflacija. Inflacija je osnovna determinanta opšte makroekonomske stabilnosti. Usled modifikacije fiskalnih pravila o indeksaciji plata i penzija, u narednom periodu inflacija će u manjoj meri opredeljivati kretanje ukupnog nivoa rashoda, nego što je to bio slučaj u ranijem periodu. Što se tiče prihodne strane uticaj inflacije na indirektne poreze može biti kratkoročno povoljan, ali usled neminovnog prilagođavanja realnog nivoa potrošnje taj efekat se gubi ukoliko je nivo dohotka ograničen. Sličan kratkoročni efekat ima i devizni kurs. Pojedine prihodne stavke se usklađuju godišnje sa inflacijom (uglavnom neporeski prihodi i visina pojedinih akciznih stopa), pa sa te strane postoji određeni rizik, ali usled niskih projektovanih vrednosti inflacije on nije visok. Inflacija sa druge strane može indirektno da utiče na visinu deficita i javnog duga. U slučaju da se kreće značajno iznad targetiranih vrednosti, tokom procesa usklađivanja relevantnih kamatnih stopa, može doći do povećanja kamatnih stopa na javni dug. Sa druge strane indeks potrošačkih cena velikim delom utiče na kretanje ukupnog deflatora BDP, samim tim i na visinu nominalnog BDP, kao imenioca učešća deficita i javnog duga u bruto domaćem proizvodu.

Kamate. Na izdatke za kamate, osim visine i strukture javnog duga utiču i faktori kao što su devizni kurs i kamatne stope na međunarodnom i domaćem tržištu. S obzirom na nepredvidivost kretanja pojedinih varijabli, moguće je povećanje potrebnih sredstava za kamate u narednom periodu. Značajan deo javnog duga (ali i fiskalnog deficita) predstavljaju aktivirane garancije izdate javnim preduzećima. U slučaju da preduzeća mogu da izvršavaju svoje obaveze ove garancije uvećavaju nivo javnog duga, ali ne zahtevaju dodatna sredstva. Ukoliko preduzeća ne mogu da plaćaju svoje obaveze ove garancije se aktiviraju i potrebna su dodatna sredstva, kako za otplatu glavnice, tako i za kamate.

Siva ekonomija. Programom mera fiskalne konsolidacije predviđeni su i dalji napori na suzbijanju poreske evazije i sive ekonomije. Ukoliko ne bi došlo do ostvarenja očekivanih efekata na tom polju ili ukoliko dođe do daljeg pogoršanja, mogući su određeni podbačaji na prihodnoj strani. Borba protiv sive ekonomije posebno mora da obuhvati smanjivanje nelegalne trgovine duvanskim proizvodima, smanjivanje sive ekonomije u oblasti rada i zapošljavanja i nastavak dobrih rezultata u oblasti trgovine naftnim derivatima.

Uplata dobiti javnih preduzeća. Projekcijom prihoda u naredne tri godine predviđena su i značajna sredstva po osnovu uplate dobiti od strane javnih preduzeća. U proseku je planirano od 0,3% do 0,5% BDP po ovom osnovu u naredne tri godine. Značajan izvor fiskalnih rizika leži u potencijalnim problemima koja mogu da se jave u poslovanju javnih preduzeća, procesu njihove reorganizacije, rešavanju strukturnih problema u poslovanju, kao što su višak radne snage i ekonomska održivost cena usluga i proizvoda.

Neutrošena sredstva iz prethodnih godina. U proteklom periodu kod pojedinih nivoa vlasti formirala su se značajna neutrošena sredstva koja se uglavnom u približnom iznosu prebacuju u naredni period i na taj način ne dovode do distorzije fiskalnog rezultata. Ukoliko bi, međutim, došlo do pada likvidnosti i slabije naplate tekućih prihoda, može doći do ubrzanog trošenja ovih sredstava i povećanja fiskalnog deficita. Iako ovako generisan deo fiskalnog deficita ne utiče na nivo javnog duga u trenutku njegovog stvaranja, nepovoljno deluje na nivo likvidnosti u budućem periodu i stvara u nekoj meri pogrešnu sliku o stanju javnih finansija.

Projektni zajmovi. Projektni zajmovi su ključan izvor finansiranja značajnih infrastrukturnih projekata. Sredstva ovih zajmova ulaze u obračun fiskalnog rezultata i to u najvećoj meri kao kapitalni rashodi. Iako brže povlačenje ovih sredstava nije nepovoljno sa stanovišta kretanja privredne aktivnosti i može da predstavlja bazu za dinamičniji razvoj u budućnosti, ono povećava rashodnu stranu budzeta, fiskalni deficit i javni dug. Procena i analiza troškova, dinamike i obima povlačenja sredstava u prošlosti su ključni faktori za procenu opravdanosti planiranja pojedinačnih projektnih zajmova.

Ciklično prilagođeni fiskalni balans

Ciklično prilagođeni fiskalni balans je fiskalni balans iz koga je isključen izolovani uticaj privrednog ciklusa, a identitet od koga se polazi je sledeći:

B = CB + CAB

Deo fiskalnog balansa (B) koji se automatski prilagođava cikličnim fluktuacijama naziva se ciklično prilagođeni fiskalni balans (CAB), a cilj procedure je izolovanje ciklične komponente fiskalnog balansa (CB) koja je rezultat prisustva proizvodnog jaza. Stvarni fiskalni balans biće jednak ciklično prilagođenom u slučaju da je proizvodni jaz jednak nuli, tj. ako je stopa rasta realnog BDP jednaka potencijalnoj.

Za ocenjivanje ciklično prilagođenog deficita korišćen je pristup OECD i to dezagregirani pristup, što podrazumeva ocenjivanje elastičnosti pojedinačnih kategorija ciklično osetljivih prihoda i rashoda. Ciklično prilagođeni balans izračunava se po sledećoj formuli:

CABt = B t – η (Yt -Yt*)/Yt*

U prethodnoj formuli η(Yt –Yt*)/Yt* predstavlja ciklični deo balansa, predstavljen kao proizvod koeficijenta osetljivosti balansa u odnosu na proizvodni jaz (η) i ocenjenog proizvodnog jaza u posmatranoj godini ((Yt –Yt*)/Yt*). Koeficijent osetljivosti fiskalnog balansa jednak je razlici koeficijenata osetljivosti prihoda i rashoda η = ηT – ηG.

Za ocenu ukupne osetljivosti javnih prihoda prvo se ocenjuju elastičnosti sledećih kategorija prihoda (prihodi čija se poreska osnovica smatra ciklično osetljivom): poreza na dohodak, poreza na dobit, socijalnih doprinosa i poreza na potrošnju.

Na strani rashoda, u okviru metodologije OECD vrši se ocenjivanje elastičnosti jaza nezaposlenosti, jer se pretpostavlja da je jedino ta komponenta ciklično osetljiva, odnosno pod uticajem poslovnog ciklusa. Iako se i za neke druge kategorije rashoda može smatrati da su ciklični (deo rashoda za socijalnu pomoć), prema OECD pristupu oni se smatraju diskrecionim.

Za ocenu elastičnosti neophodno je proceniti elastičnost pojedinačne poreske osnovice u odnosu na proizvodni jaz, a to se vrši primenom odgovarajućih ekonometrijskih metoda. Sledeći korak u određivanju koeficijenata osetljivosti prihoda i rashoda (ηT i ηG), je ponderisanje dobijenih elastičnosti učešćem u primarnim prihodima ili rashodima, i njihovim sabiranjem se dobijaju koeficijenti ukupne elastičnosti.

Množenjem ovako dobijenih elastičnosti prihoda i rashoda sa učešćem ciklično osetljivih prihoda i rashoda u BDP (prosek perioda), dobijaju se koeficijenti osetljivosti javnih prihoda i rashoda, i za prihode ocenjeno je da iznosi ηT=0,386 a za rashode ηG=-0,01. Ukupna osetljivost fiskalnog balansa dobijena kao zbir osetljivosti prihoda i rashoda je η = 0,386 – (-0,01) = 0,387.

Dobijeni rezultati i njihovo tumačenje u velikoj meri zavise od dužine korišćene serije u ekonometrijskoj oceni elastičnosti, od pouzdanosti statističkih podataka, postojanja strukturnih lomova u seriji, promena metodologije i obuhvata. Značajan uticaj na ocenu fiskalne pozicije ima izbor metode za ocenu proizvodnog jaza. U sledećoj tabeli prikazan je ocenjen proizvodni jaz dobijen na osnovu Cobb–Douglas-ove proizvodne funkcije. Primenom drugih metoda (Hodrik – Prescott filter, Kalman filter i dr.) dobijeni su kvalitativno slični rezultati. Sve metode procene u periodu nakon krize daju niže vrednosti potencijalnog rasta, tako da su i vrednosti negativnog proizvodnog jaza relativno manje, a pozitivan proizvodni jaz se dostiže na kraju projekcionog perioda.

Tabela 14. Fiskalni balans i komponente za obračun ciklično prilagođenog balansa u periodu 2005 – 2017. godine, u % BDP

proizvodni jaz

fiskalni balans

primarni fiskalni balans

ciklična komponentafiskalnogbalansa

ciklično prilagođeni fiskalni balans

ciklično prilagođeni primarni fiskalni balans

karakter fiskalne politike – fiskalni impuls

2005

-0,7

1,1

2,1

-0,3

1,4

2,3

2006

-1,4

-0,1

-0,5

-0,9

0,5

1,9

2007

1,1

-1,9

-1,3

0,4

-2,3

-1,8

2,2

2008

1,9

-2,6

-2,1

0,7

-3,4

-2,8

1,0

2009

-2,7

-4,4

-3,8

-1,0

-3,4

-2,7

0,0

2010

-2,1

-4,6

-3,5

-0,8

-3,8

-2,7

0,0

2011

-1,1

-4,8

-3,5

-0,4

-4,4

-3,1

0,4

2012

-2,2

-7,0

-5,2

-0,8

-6,1

-4,4

1,3

2013

1,2

-5,3

-3,1

0,5

-5,8

-3,5

-0,8

2014

-1,1

-7,9

-4,9

-0,4

-7,5

-4,5

1,0

2015

-2,2

-5,9

-2,5

-0,8

-5,0

-1,6

-2,9

2016

-1,1

-4,7

-0,9

-0,4

-4,3

-0,5

-1,2

2017

0,3

-3,8

0,2

0,1

-3,9

0,1

-0,6

* Proizvodni jaz dobijen primenom Cobb -Douglas proizvodne funkcije.

** Za period od 2014-2017. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Na sledećem grafikonu prikazan je stvarni fiskalni i ciklično prilagođeni fiskalni balans, kao i proizvodni jaz u periodu 2005 – 2013. godine sa projekcijom za period od 2014 – 2017. godine. Posmatrajući poslednjih nekoliko godina, pozitivan efekat ciklusa vidljiv je u 2007, 2008. i 2013. godini, gde je prisutan pozitivan proizvodni jaz. Dejstvo ciklusa je takvo da dovodi do fiskalnog balansa koji je manji nego što bi bio da je privreda bila na putanji potencijalnog rasta. Obrnuto, u periodu najizraženije krize od 2009. do 2012. godine uticaj ciklusa je negativan, proizvodni jaz dostiže visoke negativne vrednosti, a stvarni fiskalni balans je viši nego ciklično prilagođeni. U 2015. godini usled projektovanog pada, proizvodni jaz dostiže visoke negativne vrednosti koji se nakon toga smanjuje i 2017. godine prelazi u pozitivnu vrednost. Posledica pozitivnog dejstva ciklusa ogleda se u manjoj vrednosti stvarnog fiskalnog deficita u odnosu na ciklično prilagođeni fiskalni deficit u toj godini.

Grafikon 14. Stvarni, ciklično prilagođeni fiskalni balans i ciklično prilagođeni primarni balans u periodu 2005 – 2017. godine, u % BDP

* Za period od 2014-2016. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Značajne strukturne promene se mogu sagledati iz kretanja ciklično prilagođenog i naročito iz kretanja ciklično prilagođenog primarnog balansa. Iako uticaj ciklusa nije sasvim isključen, kao i određeni jednokratni efekti na kretanje fiskalnog balansa, ipak se može videti određena promena trenda. Od 2012. godine uočljiva je stagnacija, a nakon toga u projektovanom periodu posle 2015. godine, i pad ciklično prilagođenog primarnog balansa. To pre svega govori da su određene strukturne promene u poreskom i u sistemu rashoda počele da daju rezultate i da je proces fiskalne konsolidacije efektivno počeo. To se pre svega odnosi na mere donete na prihodnoj strani tokom 2012. i 2013. godine. Puni efekti tih mera počeli su da se ostvaruju tek u 2014. godini kada je došlo do usporavanja dramatičnog pada učešća javnih prihoda u BDP. Kretanje rashoda za plate i penzije je u velikoj meri bilo ograničeno i pre odluke o njihovom smanjenju, što je doprinelo stabilizaciji primarnog balansa.

Kretanje ciklično prilagođenog primarnog balansa koristi se i kao indikator karaktera fiskalne politike. U tabeli 14. u poslednjoj koloni prikazan je fiskalni impuls, dobijen kao razlika ciklično prilagođenog primarnog balansa u tekućoj i prethodnoj godini. Pri tome, pozitivan predznak označava ekspanzivan, a negativan predznak restriktivan karakter fiskalne politike. Na grafikonu 15. mogu se uočiti periodi ekspanzivne i restriktivne fiskalne politike, kao i veličina samog impulsa. Fiskalni impuls predstavlja relativnu promenu balansa, i ima za cilj da analizira dejstvo fiskalne politike na kretanje proizvodnog jaza. Primarni fiskalni balans je uzet u obzir jer isključuje rashode za kamate kao oblik neproduktivnog rashoda bez realnog dejstva na kretanja u privredi. Veličina rashoda za kamate u praksi ima više kontraciklično dejstvo usled efekta istiskivanja privatnog sektora. Apsolutnu ocenu karaktera fiskalne politike ipak treba tražiti u visini ciklično prilagođenog fiskalnog balansa.

Kada se u analizu uključi i proizvodni jaz, može se doneti ocena efekata fiskalne politike u smislu njene procikličnosti ili kontracikličnosti. Procikličnu politiku karakteriše prisustvo ekspanzivne fiskalne politike u periodima rasta iznad potencijalnog (ili restriktivna politika u uslovima recesije), a obrnuto važi za kontracikličnu. Kao rezultat prociklične fiskalne politike, promene u rashodima prate kretanje nominalnog BDP, a ciklično kreirana komponenta rasta prihoda se tada koristi za smanjenje poreskog opterećenja ili u najvećem broju slučajeva za povećanje rashoda, pre nego u cilju smanjenja fiskalnog deficita.

Grafikon 15. Karakter i efekti fiskalne politike u periodu 2006 – 2017. godine

* Za period od 2014-2017. godine prikazane su projektovane vrednosti.

Kontraciklična politika je vođena u periodu od 2009. do 2012. godine, tokom trajanja krize, imajući u vidu relativno ekspanzivnu fiskalnu politiku u uslovima visokog negativnog proizvodnog jaza. Ekonomska logika na prvi pogled nalaže ovakvo ponašanje, bilo da je ono svesno ili je posledica strukture poreskog i sistema javnih rashoda, tj. pod uticajem dejstva automatskih stabilizatora. Ipak, kao posledica ekspanzivne politike koja za rezultat nije imala ubrzanje rasta, i kada se samo merama fiskalne politike ne mogu ukloniti strukturni razlozi za postojanje negativnog proizvodnog jaza, produbljuju se i stvarni i ciklični prilagođeni balans, a javni dug ulazi u fazu ekspanzije.

Na gornjem grafikonu se može uočiti da je relativno značajno strukturno prilagođavanje izvršeno tokom 2013. godine usled promene poreske politike krajem 2012. godine. Potpuni efekti mera nisu bili ispoljeni u 2013. godini, već se deo efekata preneo u naredni period, što je dalo određeni impuls restriktivnosti fiskalne politike. U 2014. godini nije prekinut impuls fiskalne konsolidacije, ali se to ne reflektuje u prikazanim ciframa, usled značajnije sume izdvojene za sanaciju finansijskog sektora i pojedinim kompanijama u realnom sektoru. U 2015. i 2016. godini prisutan je negativan proizvodni jaz koji se u 2017. godini zatvara.

Mere koje su usvojene u prethodnom periodu, kao i mere fiskalne konsolidacije koje se odnose na period (prvenstveno nominalno smanjenje iznosa penzija i zarada u javnom sektoru), predstavljaju strukturne promene u javnim finansijama.

Sa druge strane, u 2015. godini rastu projektovani rashodi za kamate i kapitalni rashodi za infrastrukturne projekte. Pored ostalog, tokom 2015. godine se završava proces restrukturiranja društvenih preduzeća i prestanak isplate sredstava za subvencije ovim preduzećima, dok se na drugoj strani pojavljuje dodatni trošak u vidu otpremnina za zaposlene koji ostaju bez posla. Isto se odnosi i na smanjenje broja zaposlenih u javnom sektoru. I pored toga, kombinacija mera predviđena programom fiskalne konsolidacije u periodu 2015 – 2017. godina bi trebalo da najveće strukturne efekte pokaže u 2015. godini. U 2016. i 2017. godini efekti reforme javnog sektora, završetka procesa restrukturiranja i ukidanja pojedinih subvencija počinju da daju rezultate u vidu ušteda na rashodnoj strani, čime se produžavaju efekti fiskalne konsolidacije. Određeni efekti očekuju se i na prihodnoj strani. Posmatrajući primarni balans, fiskalno prilagođavanje je značajnije, i ciklično prilagođeni primarni balans prelazi u suficit.

U periodu od 2015 – 2017. godine, određene efekte na fiskalno prilagođavanje i na doprinos restriktivnosti fiskalne politike ima zakonski predviđeno povećanje iznosa akciza na duvanske proizvode i naftne derivate, kao i određeni stepen povećanja efikasnosti naplate prihoda na centralnom i lokalnom nivou.

Približavanje ostvarenih stopa rasta potencijalnom nivou u određenoj meri smanjuje potrebu za restriktivnom fiskalnom politikom. U kontekstu stabilizacije nivoa javnog duga, efekti mera ušteda u posmatranom periodu dovode do njegove stagnacije i blagog pada, ali za ozbiljnije smanjenje učešća javnog duga u BDP neophodan je nastavak mera fiskalne konsolidacije i nakon 2017. godine. Realni rast BDP iznad potencijalnog u dužem roku omogućio bi da taj proces bude olakšan.

STRATEGIJA UPRAVLjANjA JAVNIM DUGOM OD 2015. DO 2017. GODINE

Prema Zakonu o javnom dugu, kao pravnom osnovu zaduživanja Republike Srbije, javni dug jeste:

dug Republike koji nastaje po osnovu ugovora koje zaključi Republika;

dug Republike po osnovu hartija od vrednosti;

dug Republike po osnovu ugovora, odnosno sporazuma kojim su reprogramirane obaveze koje je Republika preuzela po ranije zaključenim ugovorima, kao i emitovanim hartijama po posebnim zakonima;

dug Republike koji nastaje po osnovu date garancije Republike, ili po osnovu neposrednog preuzimanja obaveza u svojstvu dužnika za isplatu duga po osnovu date garancije, odnosno po osnovu kontragarancije koju daje Republika;

dug lokalne vlasti, kao i pravnih lica čiji je osnivač Republika, a za koje je Republika dala garanciju.

Zakonom je dozvoljeno zaduživanje u zemlji i inostranstvu, odnosno na domaćem i inostranom tržištu. Republika se može zaduživati u domaćoj i stranoj valuti, radi finansiranja budzetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti, refinansiranja neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Republika, shodno članu 9. Zakona o Agenciji za osiguranje depozita, se može zadužiti i za pokriće potencijalnih gubitaka kod komercijalnih banaka.

Članom 13. Zakona o javnom dugu naznačeno je da javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike Srbije u odnosu na otplatu glavnice, kamate i ostalih pripadajućih troškova. Otplata javnog duga ima stalnu aproprijaciju u budzetu Republike Srbije i prioritet u isplati u odnosu na ostale javne rashode utvrđene zakonom kojima se uređuje budzet Republike Srbije.

Zakonom o budzetskom sistemu definisana su opšta fiskalna pravila, prema kojima dug opšteg nivoa države, ne uključujući obaveze po osnovu restitucije, ne može biti veći od 45% bruto domaćeg proizvoda. Ova odredba Zakona je pozitivno prihvaćena od strane međunarodnih finansijskih institucija, jer je Republika Srbija na relativno niskom nivou BDP ograničila javni dug. Bitno je napomenuti da prema kriterijumima Mastrihta, dug opšte države uključuje dug lokalnih vlasti, ali ne i garancije izdate od strane države u ukupnom iznosu. Ukoliko bi se primenila takva metodologija, stanje javnog duga Republike Srbije bi bilo na nižem nivou nego što je to po metodologiji, koja se trenutno primenjuje. Prema istom zakonu definisano je da je Vlada, ukoliko javni dug pređe 45% BDP, u obavezi da usvoji i primeni mere za vraćanje javnog duga u Zakonom definisani okvir.

Zakonom o javnom dugu je osnovana Uprava za javni dug, kao organ uprave u sastavu Ministarstva finansija i definisane njene nadležnosti i organizacija u cilju evidentiranja i upravljanja javnim dugom Republike Srbije.

Stanje i struktura javnog duga u periodu kraj 2011 – oktobar 2014. godine

Prema evidenciji koju vodi Ministarstvo finansija – Uprava za javni dug, javni dug Republike Srbije čine sve direktne obaveze Republike po osnovu zaduživanja, kao i garancije izdate od Republike za zaduživanje javnih preduzeća i lokalnih vlasti. Javni dug Republike Srbije se deli na direktne i indirektne obaveze, odnosno na obaveze u ime i za račun Republike i obaveze koje proizilaze iz garancija, koje su emitovane od strane Republike, a u korist drugih pravnih lica. Dalje se direktne i indirektne obaveze dele na unutrašnji dug i spoljni dug, u zavisnosti od toga da li su obaveze nastale zaduživanjem na domaćem ili inostranom tržištu.

Na kraju 2000. godine, ukupan javni dug Republike Srbije je bio 201,2% BDP. Kao posledica porasta bruto domaćeg proizvoda, urednog servisiranja javnog duga, smanjenja budzetskog deficita, otpisa dela dugova Pariskog i Londonskog kluba, kao i drugih faktora, odnos javni dug-BDP se spustio na 28,3% u 2008. godini. Usled negativnih efekata svetske ekonomske krize na domaću privredu, Republika Srbija je povećala zaduživanje u cilju finansiranja budzetskog deficita u periodu 2009 – 2014. godine. Kretanje učešća javnog duga Republike Srbije u BDP, u periodu od kraja 2011. godine do 31. oktobra 2014. godine je prikazano na sledećem grafikonu:

Grafikon 16. Učešće javnog duga u BDP, u %

Porast budzetskog deficita, nizak realni rast BDP i deprecijacija dinara u odnosu na ino-valute, u kojima je denominovan srpski javni dug, doveli su do povećanja nivoa javnog duga u poslednje četiri godine, čime je probijena granica predviđena Zakonom o budzetskom sistemu. Na kraju 2013. godine ukupan javni dug Republike Srbije iznosio je 2.369,0 mlrd dinara, što je porast u odnosu na kraj 2012. godine, kada je iznosio 2.081,3 mlrd dinara. Javni dug na kraju 2013. godine iznosio je 61,1% BDP.

Unutrašnji javni dug se značajno povećao u 2013. godini u odnosu na 2012. godinu, sa 863,0 mlrd dinara na 948,4 mlrd dinara. Spoljni javni dug se uvećao sa 1.218,3 mlrd dinara na 1.420,7 mlrd dinara tokom 2013. godine. Direktne obaveze Republike Srbije su u 2012. godini iznosile 1.719,1 mlrd dinara, da bi u sledećoj godini porasle na 1.983,2 mlrd dinara. Sa druge strane, porasle su i indirektne obaveze sa 295,7 mlrd dinara u 2012. godini na 325,8 mlrd dinara u 2013. godini.

Na kraju oktobra 2014. godine ukupno stanje javnog duga je iznosilo 2.700,4 mlrd dinara, odnosno 69,5% BDP. Od toga se na direktne obaveze odnosilo 2.341,9 mlrd dinara, a na indirektne obaveze 303,0 mlrd dinara, 53,2 mlrd dinara na negarantovani dug jedinica lokalne vlasti i 2,3 mlrd dinara na negarantovani dug Fonda za razvoj Republike Srbije (u daljem tekstu: Fond za razvoj) i JP ,,Putevi Srbije”. Domaće direktne obaveze su iznosile 961,2 mlrd dinara, a spoljne direktne obaveze 1.380,7 mlrd dinara. Kod indirektnih obaveza, unutrašnji dug je bio 82,1 mlrd dinara, a spoljni 220,9 mlrd dinara. Kada se ukupan javni dug podeli na unutrašnji i spoljni javni dug, iznosi su bili 1.084,1 mlrd dinara i 1.616,3 mlrd dinara, respektivno.

Naredna tabela prikazuje stanje unutrašnjeg i spoljnog duga (apsolutno i relativno) na kraju godine, u periodu kraj 2011 – oktobar 2014. godine. Pored toga, dati su i podaci o učešću unutrašnjeg i spoljnog duga u BDP. Takođe, prikazuje se apsolutno stanje i relativno učešće u BDP direktnih, indirektnih obaveza Republike Srbije, kao i negarantovanih obaveza jedinica lokalne vlasti, Fonda za razvoj i JP „Putevi Srbije”:

Tabela 15. Unutrašnji i spoljni javni dug u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

2011

2012

2013

2014/X

u mlrd dinara

Javni dug

1.614,2

2.081,3

2.369,0

2.700,4

Unutrašnji javni dug

662,9

863,0

948,4

1.084,1

Spoljni javni dug

951,3

1.218,3

1.420,7

1.616,3

Od čega centralni nivo vlasti:

1.547,5

2.014,8

2.309,0

2.644,9

Unutrašnji javni dug

625,4

820,9

907,0

1.043,3

Spoljni javni dug

922,1

1.193,9

1.402,0

1.601,6

u % BDP

Javni dug

47,4

58,1

61,1

69,5

Unutrašnji javni dug

19,5

24,1

24,5

27,9

Spoljni javni dug

27,9

34,0

36,6

41,6

Od čega centralni nivo vlasti:

45,4

56,2

59,6

68,1

Unutrašnji javni dug

18,3

22,9

23,4

26,9

Spoljni javni dug

27,1

33,3

36,2

41,2

Tabela 16. Direktne i indirektne obaveze u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

2011

2012

2013

2014/X

u mlrd dinara

Javni dug

1.614,2

2.081,3

2.369,0

2.700,4

Direktne obaveze, od kojih:

1.326,8

1.719,1

1.983,2

2.341,9

Unutrašnji javni dug

569,4

738,7

808,7

961,2

Spoljni javni dug

757,4

980,4

1.174,5

1.380,7

Indirektne obaveze, od kojih:

220,7

295,7

325,8

303,0

Unutrašnji javni dug

56,0

82,2

98,3

82,1

Spoljni javni dug

164,7

213,5

227,5

220,9

Obaveze jedinica lokalne vlasti

53,4

54,2

54,4

53,2

(za koje nije izdata državna garancija)

Unutrašnji javni dug

31,0

37,2

38,6

38,5

Spoljni javni dug

22,4

17,0

15,8

14,7

Obaveze Fonda za razvoj i JP Putevi Srbije (negarantovane)

13,3

12,3

5,6

2,3

Unutrašnji javni dug

6,5

4,9

2,8

2,3

Spoljni javni dug

6,8

7,4

2,8

0,0

u % BDP

Javni dug

47,4

58,1

61,1

69,5

Direktne obaveze, od kojih:

38,9

48,0

51,2

60,3

Unutrašnji javni dug

16,7

20,6

20,9

24,8

Spoljni javni dug

22,2

27,4

30,3

35,5

Indirektne obaveze, od kojih:

6,5

8,2

8,4

7,8

Unutrašnji javni dug

1,6

2,3

2,5

2,1

Spoljni javni dug

4,9

5,9

5,7

Obaveze jedinica lokalne vlasti

1,6

1,5

1,4

Unutrašnji javni dug

1,0

Spoljni javni dug

0,6

0,5

0,4

Obaveze Fonda za razvoj i JP Putevi Srbije (negarantovane)

0,4

0,3

0,1

Unutrašnji javni dug

0,2

0,1

0,05

0,1

Spoljni javni dug

0,2

0,05

0,0

Unutrašnji javni dug

Prema Zakonu o javnom dugu, unutrašnji javni dug obuhvata direktne i indirektne obaveze, koje prema domaćim investitorima i zajmodavcima ima Republika Srbija. Na dan 31. oktobar 2014. godine unutrašnji javni dug iznosio je 961,2 mlrd dinara direktnih obaveza i 82,1 mlrd dinara indirektnih obaveza. Ukupan unutrašnji javni dug Republike Srbije, koji uključuje negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti (38,5 mlrd dinara), i negarantovani dug Fonda za razvoj i JP „Putevi Srbije” (2,3 mlrd dinara), iznosio je 1.084,1 mlrd dinara. Naredna tabela prikazuje strukturu unutrašnjeg javnog duga Republike Srbije na dan 31. decembar po godinama od kraja 2011. godine do 2013. godine i na dan 31. oktobar 2014. godine:

Tabela 17. Struktura unutrašnjeg javnog duga u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

2011

2012

2013

2014/X

u mlrd dinara

Unutrašnji javni dug

662,9

863,0

948,4

1.084,1

Državne hartije od vrednosti, od kojih:

526,2

691,3

771,7

932,8

Državni zapisi i državne obveznice

302,0

478,1

589,0

778,3

Obveznice stare devizne štednje

223,4

212,3

181,8

153,6

Zajam za privredni preporod

0,8

0,9

Ostalo

99,2

129,6

135,3

110,5

Negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti

31,0

37,2

38,6

38,5

Negarantovane obaveze Fonda za razvoj i JP Putevi Srbije

6,5

4,9

2,8

2,3

Vlada je prvi put emitovala hartije od vrednosti u 2003. godini ročnosti tri i šest meseci. Usled velikog priliva po osnovu privatizacionih prihoda u periodu 2005 – 2008. godine i relativno balansiranog primarnog fiskalnog rezultata, država u ovom periodu nije emitovala hartije od vrednosti, te je stoga iznos državnih hartija od vrednosti bio relativno nizak na kraju 2008. godine. U poslednjih pet godina emitovane su hartije od vrednosti različite ročnosti i kreirana dinarska kriva prinosa za ročnosti od tri meseca do deset godina. Tabela 18. pokazuje stanje državnih hartija od vrednosti na kraju 2011, 2012. i 2013. godine i na dan 31. oktobar 2014. godine:

Tabela 18. Stanje duga po instrumentima državnih hartija od vrednosti kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

2011

2012

2013

2014/X

Vrste instrumenata

Nom. u mlrd dinara

Državni zapisi 3M

1,3

4,0

1,4

6,9

1,0

6,1

0,8

6,2

Državni zapisi 6M

9,0

27,1

4,5

21,8

1,5

9,0

0,8

6,4

Državni zapisi 6M

indeksirani u EUR

Državni zapisi 12M

3,3

10,0

Državni zapisi 53N

28,1

84,8

20,1

96,1

17,7

104,5

12,2

94,9

Državni zapisi 53N EUR

6,9

20,9

4,9

23,3

4,2

24,6

4,7

36,7

Državni zapisi 18M

21,2

64,1

15,4

73,5

4,5

26,5

–

Državni zapisi 18M EUR

5,2

15,7

10,1

48,2

1,5

8,6

–

Državni zapisi 24M

13,2

39,9

13,6

65,0

5,1

30,1

0,5

4,2

Državne obveznice 2G

1,4

6,7

5,7

33,8

9,2

71,2

Amortizacione

Državne obveznice 2G

–

11,9

69,8

14,7

114,2

Državne obveznice 2G EUR

2,7

12,7

9,2

54,0

10,3

79,7

Državne obveznice 3G

4,7

14,2

16,0

76,5

23,9

140,5

23,7

184,3

Državne obveznice 3G

2,3

10,9

1,1

6,7

0,5

4,2

inflaciono indeksirane

Državne obveznice 3G EUR

2,1

6,2

1,4

6,7

3,1

18,4

4,6

35,9

Državne obveznice 5G

1,7

8,2

3,4

19,8

4,6

36,0

Državne obveznice 5G EUR

2,2

12,9

3,7

28,9

Državne obveznice 7G

1,2

7,1

4,8

37,2

Državne obveznice 10G

1,2

9,3

Državne obveznice 10G

1,1

5,2

inflaciono indeksirane

Državne obveznice 10G EUR

1,5

11,8

Državne obveznice 15G EUR

5,0

15,1

3,4

16,4

2,8

16,6

2,2

17,2

Ukupno

100,0

302,0

100,0

478,1

100,0

589,0

100,0

778,3

Tokom 2010. godine, dug po osnovu državnih hartija od vrednosti se povećao i iznosio je 178,2 mlrd dinara na kraju te godine. U cilju razvijanja domaćeg tržišta kapitala, Ministarstvo finansija – Uprava za javni dug emitovala je prve osamnaestomesečne i dvadesetčetvoromesečne državne zapise u martu 2010. godine. U februaru 2011. godine Ministarstvo finansija – Uprava za javni dug izdala je petnaestogodišnju kuponsku obveznicu denominovanu u evrima, kao i pedesettronedeljni evro državni zapis, a u martu 2011. godine prvi put je izdata dinarska kuponska obveznica sa rokom dospeća od tri godine. U junu 2011. godine je emitovana na domaćem tržištu prvi put trogodišnja obveznica sa kuponom denominovana u evrima, dok je u julu 2011. godine emitovan državni zapis sa rokom dospeća od osamnaest meseci u evrima.

Na kraju 2011. godine dug po osnovu državnih dinarskih hartija od vrednosti iznosio je 244,1 mlrd dinara, a po osnovu evro denominovanih državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu iznosio je 57,9 mlrd dinara.

Tokom 2012. godine, u cilju produženja ročnosti državnih hartija od vrednosti i povećanja učešća dinarskog javnog duga, nastavljeno je sa uvođenjem novih dugoročnijih instrumenata u dinarima. Petogodišnja dinarska obveznica sa kuponom 10% prvi put je emitovana 24. januara 2012. godine. U cilju diversifikacije duga 1. avgusta 2012. godine emitovana je dvogodišnja amortizaciona obveznica sa kuponom vezanim za referentnu kamatnu stopu NBS.

Strategija produženja ročnosti i razvoja instrumenata finansiranja putem emisija hartija od vrednosti na domaćem tržištu, nastavljena je i u 2013. godini. Ministarstvo finansija – Uprava za javni dug, po prvi put emitovala je sedmogodišnje državne dinarske obveznice u martu mesecu, da bi do kraja godine ukupan obim prodatih sedmogodišnjih obveznica iznosio 7,1 mlrd dinara sa prosečnom vrednosno ponderisanom stopom prinosa od 12,49%. U pogledu razvoja tržišta evro denominovanih državnih hartija od vrednosti, Republika Srbija je u aprilu mesecu emitovala po prvi put petogodišnje evro denominovane obveznice, da bi do kraja godine serijom novih emisija i reotvaranja postojećih, ukupan obim prodatih petogodišnjih evro denominovanih obveznica iznosio 131,7 mil. evra sa prosečnom vrednosno ponderisanom stopom prinosa od 5,22%.

Na kraju 2013. godine dug po osnovu državnih dinarskih hartija od vrednosti iznosio je 453,9 mlrd dinara, a po osnovu evro denominovanih državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu iznosio je 135,1 mlrd dinara.

Na kraju oktobra 2014. godine dug po osnovu dinarskih državnih hartija od vrednosti iznosio je 568,1 mlrd dinara, dok je po osnovu evro denominovanih državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu iznosio 210,2 mlrd dinara. Trend produženja ročnosti i rast učešća dinarskih državnih hartija od vrednosti u ukupnom portfoliju državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu nastavljen je i u 2014. godini. Republika Srbija je 9. aprila 2014. godini po prvi put emitovala desetogodišnje evro denominovane obveznice u obimu od 125,0 mil. evra, reotvaranjem primarne emisije 4. juna 2014. godine i 19. novembra 2014. godine, Republika Srbija je prodala celu emisiju desetogodišnjih evro denominovanih obveznica. Takođe, 21. oktobra 2014. godine po prvi put emitovane su desetogodišnje dinarske obveznice. Obim emisije iznosio je 10,0 mlrd dinara, prodato je 93 odsto emisije po izvršnoj stopi prinosa od 12,99% i kuponom od 10%, dok je ukupna tražnja iznosila 12,7 mlrd dinara. Emisijom desetogodišnjih obveznica ostvaren je jedan od strateških ciljeva razvoja ročnosti krive prinosa državnih hartija od vrednosti. Značajan napredak u razvoju benčmark emisija ostvaren je emisijama trogodišnjih dinarskih obveznica 28. marta 2014. godine u obimu od 20,0 mlrd dinara i 8. jula 2014. godine u obimu od 20,0 mlrd dinara.

Od početka godine zaključno sa 31. oktobrom 2014. godine Republika Srbija je ispunila 68,8% plana finansiranja definisanog Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budzetu Republike Srbije za 2014. godinu, od čega primanja po osnovu državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem finansijskom tržištu iznose 413,7 mlrd dinara, što u relativnom iskazu predstavlja 92,0% od definisanog plana finansiranja na domaćem finansijskom tržištu.

Spoljni javni dug

Prema Zakonu o javnom dugu, spoljni javni dug obuhvata direktne i indirektne obaveze prema stranim investitorima i kreditorima. Sledeća tabela prikazuje strukturu spoljnog javnog duga Republike Srbije na kraju 2011, 2012, 2013. godine i na dan 31. oktobar 2014. godine.

Tabela 19. Struktura spoljnog javnog duga u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

2011

2012

2013

2014/X

u mlrd dinara

Multilateralni poverioci, od kojih:

543,2

588,9

551,2

575,4

Pariski klub

165,5

167,8

157,1

161

IBRD

150,4

165,2

164,7

170,7

EIB

42,3

63,2

80,4

84,1

Londonski klub

75,4

74,2

33,8

35,0

IDA

55,4

59,3

55,2

56,5

MMF

48,1

51,4

49,7

54,5

EBRD

1,3

2,6

3,5

4,4

CEB

4,8

5,2

6,8

9,2

Drugi

–

Bilateralni poverioci, od kojih:

85,1

107,3

134,6

256,6

Italija

4,8

4,9

4,6

4,4

15,6

17,0

17,1

17,0

Izvozno – Uvozna banka Kine

13,6

25,2

27,0

40,7

Rusija

16,2

15,5

38,2

42,6

Francuska

0,4

0,9

1,2

Azerbejdzan

–

7,0

10,8

15,4

Ujedinjeni Arapski Emirati

–

94,8

Libija

4,1

4,4

4,5

4,9

Drugi

30,4

32,4

31,2

35,6

Druga zaduženost

129,1

284,2

488,7

548,7

Od čega Evroobveznica 2021

80,9

172,4

166,3

189,5

Od čega Evroobveznica 2017

–

64,6

62,3

71,1

Od čega Evroobveznica 2020

–

124,7

142,1

Od čega Evroobveznica 2018

–

83,1

94,8

Garantovan spoljni dug

164,7

213,5

227,5

220,9

Obaveze jedinica lokalne vlasti

22,4

17,0

15,8

14,7

Obaveze Fonda za razvoj i JP Putevi Srbije

6,8

7,4

2,9

–

Ukupan spoljni javni dug

951,3

1.218,3

1.420,7

1.616,3

Na kraju 2013. godine, dug prema multilateralnim poveriocima iznosio je 4,8 mlrd evra (551,2 mlrd dinara), odnosno 23,3% ukupnog javnog duga, u odnosu na 5,2 mlrd evra (588,9 mlrd dinara), odnosno 28,5% ukupnog javnog duga u 2012. godini. Dug prema poveriocima Pariskog kluba na kraju 2013. godine iznosio je 1,4 mlrd evra (157,1 mlrd dinara) ili 6,6% ukupnog javnog duga, u odnosu na 1,5 mlrd evra (167,8 mlrd dinara) ili 8,1% ukupnog javnog duga u 2012. godini. Dug prema Londonskom klubu poverilaca iznosio je na kraju 2013. godine 294,8 miliona evra (33,8 mlrd dinara), odnosno 1,4% ukupnog javnog duga. Tokom aprila 2013. godine Ministarstvo finansija je izvršilo prevremenu otplatu duga prema Londonskom klubu poverilaca u iznosu od 400 mil. američkih dolara u cilju smanjenja troškova zaduživanja po osnovu ranije ugovorenih kreditnih zaduženja i/ili emitovanih hartija od vrednosti.

Na dan 31. oktobar 2014. godine dug prema poveriocima Pariskog kluba iznosio je 1,35 mlrd evra (161,0 mlrd dinara). IBRD krediti iznosili su 1,43 mlrd evra (170,7 mlrd dinara), dug prema Londonskom klubu poverilaca, iznosio je 293,8 mil. evra (35,0 mlrd dinara), bilateralni krediti iznosili su 2,2 mlrd evra (256,6 mlrd dinara). IDA krediti iznosili su 474,5 mil. evra (56,5 mlrd dinara), kredit MMF iznosio je 457,6 mil. evra (54,5 mlrd dinara), dok su krediti Evropske investicione banke iznosili 706,1 mil. evra (84,1 mlrd dinara).

U septembru 2011. godine Republika Srbija je prvi put emitovala evroobveznicu na međunarodnom finansijskom tržištu nominalne vrednosti 1 mlrd američkih dolara. Uslovi pod kojima je emitovana ova obveznica su kupon 7,25% i stopa prinosa do roka dospeća 7,50%. Ministarstvo finansija je u septembru 2012. godine izvršilo reotvaranje emisije evroobveznica serije 2021, iz 2011. godine, u iznosu od 1,0 milijarde američkih dolara i ostvarilo razliku u odnosu na zahtevanu stopu prinosa iz primarne emisije od 87,5 baznih poena, presecanjem stope prinosa na nivou od 6,625%, čime su evroobveznice Republike Srbije prodate uz premiju.

Posle uspešnog reotvaranja evroobveznica serije 2021, Republika Srbija je izašla na međunarodno tržište dužničkih instrumenata sa emisijom petogodišnjih evroobveznica 14. novembra 2012. godine u iznosu od 750 mil. američkih dolara. Transakcija je najavljena u inicijalnom iznosu od 500 mil. američkih dolara sa indikativnim prinosom od 5,625%. Međutim, veliko interesovanje predvođeno investitorima iz Sjedinjenih Američkih Država i Ujedinjenog Kraljevstva doprinelo je da ukupna tražnja, bude na nivou od 3,7 mlrd američkih dolara, što je omogućilo da se poveća emisija na 750 mil. američkih dolara i realizuje po stopi prinosa od 5,45%.

Dana 14. februara 2013. godine Republika Srbija je ostvarila najuspešniju emisiju evroobveznica. U trgovanju srpskim evroobveznicama učestvovalo je 148 finansijskih investitora iz čitavog sveta. Tražnja je bila tri puta veća od iznosa koji je država nudila na prodaju. Najviše investitora je bilo iz SAD, Velike Britanije i Ujedinjenih Arapskih Emirata. Obim prodaje evroobveznica iznosio je 1,5 mlrd američkih dolara, sa kuponskom stopom od 4,875% i rokom dospeća od 7 godina. Stopa prinosa koju su investitori ostvarili na aukciji iznosila je 5,15%. Ova prodaja evroobveznica obavljena je u skladu sa planiranim aktivnostima Vlade za obezbeđenje finansijske stabilnosti u 2013. godini. Jedan deo prikupljenih sredstava je iskorišćen za prevremenu otplatu ,,skupih” kredita koje je država uzimala tokom prethodnih godina. U odnosu na prvu prodaju srpskih evroobveznica iz septembra 2011. godine, kada je ostvarena stopa prinosa od 7,50%, emisijom sedmogodišnjih evroobveznica postignuta je mnogo povoljnija cena, jer je stopa prinosa za čak 2,35 p.p. niža.

Spred u momentu emitovanja sedmogodišnjih evroobveznica u odnosu na američku benčmark obveznicu bio je 378,4 bazna poena, 107 baznih poena niži spred u odnosu na emisiju evroobveznica manje ročnosti serije 2017 iz novembra 2012. godine.

Dana 21. novembra 2013. godine, izvršeno je peto emitovanje evroobveznice Republike Srbije na međunarodnom finansijskom tržištu. Preko 140 globalnih investitora izrazilo je interesovanje za novom evroobveznicom Republike Srbije. Tražnja je bila preko pet puta veća od inicijalno planiranog iznosa emisije, koji je država ponudila na prodaju, a preko dva i po puta veća od realizovanog iznosa emisije. Najviše investitora je bilo iz SAD, Velike Britanije, Danske i ostalih evropskih zemalja.

Evroobveznica Srbija 2018 emitovana je u iznosu od jedne milijarde američkih dolara sa kuponom 5,875 odsto i rokom dospeća od pet godina. Prinos koji su ostvarili investitori na aukciji iznosio je 6,125 odsto.

Grafikon 17. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2021 Republike Srbije u periodu od dana emitovanja do 31. oktobra 2014. godine

Grafikon 18. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2017 Republike Srbije u periodu od dana emitovanja do 31. oktobra 2014. godine

Grafikon 19. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2020 Republike Srbije u periodu od dana emitovanja do 31. oktobra 2014. godine

Grafikon 20. Kretanje cene i prinosa Evroobveznice 2018 Republike Srbije u periodu od dana emitovanja do 31. oktobra 2014. godine

Valutna struktura javnog duga Republike Srbije u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

U cilju finansiranja budzetskog deficita u 2011. godini intenzivirane su emisije dinarskih hartija od vrednosti, što je povećalo učešće javnog duga u dinarima sa 16,4% na kraju 2011. na 19,5% na kraju 2012. godine. Na kraju 2013. godine dinarski dug činio je 20,5% javnog duga Republike Srbije. Težnjom da se smanji izloženost valutnom riziku, produžavanjem ročnosti i razvojem novih instrumenata zaduživanja na domaćem finansijskom tržištu, tokom 2014. godine nastavlja se trend rasta učešća nacionalne valute u portfoliju javnog duga, koje je na dan 31. oktobar 2014. godine imalo učešće od 22,2% u ukupnom portofoliju javnog duga.

Tabela 20. Valutna struktura duga opšte države u periodu 2011 – 31. oktobar 2014. godine

2011

2012

2013

2014/X

(mlrd RSD)

Specijalna prava vučenja

104,7

6,5

112,5

5,4

106,6

4,5

112,9

4,2

EUR

924,0

57,2

1.067,9

51,3

1.099,5

46,4

1.141,1

42,3

USD

285,4

17,7

458,2

22,0

641,9

27,1

813,9

30,1

CHF

21,3

1,3

24,3

1,2

21,4

0,9

19,9

0,7

RSD

265,6

16,5

405,7

19,5

486,5

20,5

599,0

22,2

Drugi

13,2

0,8

12,7

0,6

13,1

0,6

13,6

0,5

Ukupno

1.614,2

100,0

2.081,3

100,0

2.369,0

100,0

2.700,4

100,0

Grafikon 21. Valutna struktura duga opšte države u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

Prema podacima od 31. oktobra 2014. godine, najveći deo javnog duga Republike Srbije je i dalje denominovan u valuti evro i iznosi 42,3%. Zatim su najviše zastupljeni američki dolar sa 30,1% i dinar sa 22,2%. Ostatak duga je denominovan u specijalnim pravima vučenja 4,2% i ostalim valutama 1,2%.

Kamatna struktura javnog duga Republike Srbije u periodu kraj 2011 – 31. oktobar 2014. godine

Struktura javnog duga, koja uključuje i negarantovane obaveze jedinica lokalne vlasti Republike Srbije, prema kamatnim stopama je povoljna, jer je većina duga vezana za fiksne kamatne stope. Struktura kamatnih stopa javnog duga Republike Srbije je prikazana na grafikonima 22. i 23:

Grafikon 22. Struktura kamatnih stopa duga opšte države u periodu 2011 – 31. oktobar 2014. godine

Najveći deo javnog duga Republike Srbije 76,3% je sa fiksnom kamatnom stopom, dok se na javni dug sa varijabilnom kamatnom stopom odnosi 23,7% ukupnog javnog duga. Među varijabilnim kamatnim stopama najviše su zastupljeni Euribor i Libor na evro koji ukupno čine 64,1% od ukupnog javnog duga po varijabilnim kamatnim stopama, dok se 12,9% odnosi na obaveze vezane za referentnu kamatnu stopu NBS, 10,3% se odnosi na obaveze vezane za Libor na američki dolar, dok se na ostale obaveze vezane za druge vrste varijabilnih kamatnih stopa odnosi 12,7% (najvećim delom na varijabilnu kamatnu stopu za specijalna prava vučenja).

Grafikon 23. Struktura varijabilnih kamatnih stopa duga opšte države u periodu 2011 – 31. oktobar 2014. godine

Struktura državnih hartija od vrednosti i njihova duracija (prosečna ročnost) u periodu 2011 – 31. oktobar 2014. godine

Republika Srbija je počela sa emitovanjem državnih hartija od vrednosti u 2003. godini. Prvobitno su bili emitovani samo kratkoročni državni zapisi u periodu 2003 – 2006. godina, da bi nakon perioda stagnacije razvoja dinarskog tržišta državnih hartija od vrednosti počelo sa reemitovanjem državnih hartija od vrednosti od februara 2009. godine. U roku od pet godina ovaj dug dostigao je stanje od 778,3 mlrd dinara, odnosno od 12,4 mlrd evra apsolutnog rasta duga u odnosu na kraj 2009. godine, polovina rasta je bila generisana na domaćem tržištu putem emisije dinarskih i evro denominovanih državnih hartija od vrednosti. U 2012. godini uvedeni su novi dinarski instrumenti kao što su inflaciono indeksirane obveznice i dvogodišnja amortizaciona obveznica sa varijabilnim kuponom i petogodišnja dinarska obveznica.

Prethodna 2013. godina, odlikuje značajnim promenama na polju razvoja tržišta državnih hartija od vrednosti, kako primarnog tako i sekundarnog, kao i razvoju instrumenata finansiranja na domaćem finansijskom tržištu. Do tada emitovani osamnaestomesečni i dvadesetčetvoromesečni državni zapisi, zamenjeni su dvogodišnjim državnim obveznicama. Pored promene strukture instrumenata, Republika Srbija je po prvi put emitovala sedmogodišnje državne dinarske obveznice u martu mesecu. U pogledu razvoja tržišta evro denominovanih državnih hartija od vrednosti, Republika Srbija je u aprilu mesecu emitovala po prvi put petogodišnje evro denominovane obveznice. U 2013. godini izmenjen je kuponski period, prelaskom sa šestomesečnog na jednogodišnju isplatu kupona. Pored realizacije plana finansiranja, zaduživanje po osnovu emisija prvenstveno dinarskih ali i evro denominovanih hartija od vrednosti karakteriše značajno smanjenje troškova zaduživanja. Tokom 2013. godine Republika Srbija je smanjila troškove zaduživanja po osnovu dinarskih hartija, što se konkretno najbolje vidi na primeru pedesettronedeljnih zapisa kod kojih je ostvareno smanjenje prosečne izvršne stope prinosa za 3,0 p.p, kao i kod trogodišnjih obveznica kod kojih je ostvareno smanjenje od 3,77 p.p.

Trend produženja ročnosti i rast učešća dinarskih državnih hartija od vrednosti u ukupnom portfoliju državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu nastavljen je i u 2014. godini. Republika Srbija je 9. aprila 2014. godine po prvi put emitovala desetogodišnje evro denominovane obveznice u obimu od 125 mil. evra. Reotvaranjem primarne emisije 4. juna 2014. godine, Republika Srbija je ukupno prodala 99,0 mil. evra po osnovu desetogodišnjih evro denominovanih obveznica. Takođe, 21. oktobra 2014. godine po prvi put emitovane su i desetogodišnje dinarske obveznice. Obim emisije iznosio je 10 mlrd dinara, prodato je 93% emisije po izvršnoj stopi prinosa od 12,99% i kuponom od 10%. Emisijom desetogodišnjih obveznica ostvaren je jedan od strateških ciljeva razvoja ročnosti krive prinosa dinarskih državnih hartija od vrednosti. U pogledu analize visine troškova zaduživanja i rizika refinansiranja može se zaključiti da je od početka godine prisutan visok nivo tražnje uz konstantan pad troškova zaduživanja. Ovakav trend omogućen je zahvaljujući stabilnosti određenih makroekonomskih indikatora, stabilnoj bazi investitora, kao i transparentnoj politici upravljanja tržištem državnih hartija od vrednosti.

U 2013. godini ukupan obim ponude dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu iznosio je 403,4 mlrd dinara, dok je tražnja za dinarskim hartijama od vrednosti iznosila je 589,7 mlrd dinara. Ukupna nominalna vrednost prodatih dinarskih hartija od vrednosti u 2013. godini iznosila je 324,1 mlrd dinara uz prosečnu vrednosno ponderisanu izvršnu stopu od 10,70%. U pogledu ročnosti, ukupan obim ponude kratkoročnih dinarskih hartija iznosio je (uključujući i pedesettronedeljne zapise) 159,6 mlrd dinara, uz obim tražnje od 314,2 mlrd dinara. Ukupna nominalna vrednosti prodatih kratkoročnih dinarskih hartija, uključujući i pedesettronedeljne zapise, iznosi 143,7 mlrd dinara sa prosečnom ponderisanom izvršnom stopom od 9,90%. Dugoročne dinarske hartije emitovane su u ukupnom obimu od 243,8 mlrd dinara, tražnja je iznosila 275,5 mlrd dinara sa realizacijom od 180,4 mlrd dinara i prosečnom ponderisanom izvršnom stopom od 11,37%.

Zaključno sa 31. oktobrom 2014. godine, obim ponude dinarskih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu iznosio je 391,5 mlrd dinara, dok je tražnja za dinarskim hartijama iznosila 463,5 mlrd dinara. Ukupna nominalna vrednost prodatih dinarskih hartija od vrednosti, zaključno sa poslednjom aukcijom iz oktobra 2014. godine, iznosila je 315,8 mlrd dinara uz prosečnu vrednosno ponderisanu izvršnu stopu od 9,74%. U pogledu ročnosti, ukupan obim ponude kratkoročnih dinarskih hartija (uključujući i pedesettronedeljne zapise) iznosio je 127,0 mlrd dinara uz obim tražnje 156,2 mlrd dinara. Ukupna nominalna vrednost prodatih kratkoročnih dinarskih hartija, uključujući i pedesettronedeljne zapise, iznosila je 103,9 mlrd dinara sa prosečno ponderisanom izvršnom stopom od 8,19%. Ukupan obim ponude dugoročnih dinarskih hartija iznosio je 264,5 mlrd dinara, tražnja je iznosila 307,3 mlrd dinara. Ukupna nominalna vrednost prodatih dugoročnih dinarskih hartija iznosila je 211,9 mlrd, sa prosečnom ponderisanom izvršnom stopom od 10,50%.

Grafikon 24. Struktura stanja dinarskih državnih hartija od vrednosti po ročnosti u trenutku emisije na kraju posmatranog perioda 2011 – 31. oktobar 2014. godine

U 2013. godini ukupan obim ponude evro denominovanih hartija od vrednosti na domaćem tržištu iznosio je 981,9 mil. evra, tražnja za evro denominovanim hartijama od vrednosti iznosila je 1.222,5 mil. evra. Ukupna nominalna vrednost prodatih evro denominovanih hartija od vrednosti u 2013. godini iznosila je 807,3 mil. evra uz prosečnu ponderisanu izvršnu stopu od 4,44%. U pogledu ročnosti, ukupan obim ponude, pedesettronedeljnih evro zapisa, iznosio je 269,9 mil. evra, obim tražnje 430,0 mil. evra. Ukupna nominalna vrednosti prodatih evro zapisa iznosila je 214,8 mil. evra, sa prosečnom vrednosno ponderisanom izvršnom stopom od 3,59%. Dugoročne evro denominovane hartije emitovane su u ukupnom obimu od 712,0 mil. evra, tražnja je iznosila 792,5 mil. evra sa realizacijom od 573,3 mil. evra i prosečnom ponderisanom izvršnom stopom od 4,75%.

Grafikon 25. Struktura stanja evro denominovanih državnih hartija od vrednosti po ročnosti u trenutku emisije na kraju oktobra 2014. godine

Grafikon 26. Pregled izvršnih stopa državnih dinarskih hartija od vrednosti

Grafikon 27. Pregled izvršnih stopa državnih evro hartija od vrednosti

S obzirom na to da su do 2010. godine emitovani uglavnom državni zapisi, duracija, odnosno prosečan broj dana do dospeća, je bila na niskom nivou. Uvođenjem novih instrumenata, koji su imali duži rok dospeća i smanjenjem učešća kratkoročnih instrumenata u ukupnom stanju dinarskih hartija od vrednosti, značajno je produžena duracija. Na dan 31. oktobar 2014. godine, duracija dinarskih državnih hartija od vrednosti je bila 654 dana, dok je prosečna duracija ukupnih državnih hartija od vrednosti iznosila 769 dana. Kretanje duracije državnih hartija od vrednosti u poslednjih nekoliko godina prikazano je na sledećem grafikonu:

Grafikon 28. Duracija po osnovu državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu u periodu 2011 – 31. oktobar 2014. godine

Servisiranje javnog duga Republike Srbije (centralni nivo vlasti) u periodu 2014 – 2017. godine

Predstavljeni su podaci o dosadašnjim otplatama kamata i glavnica, kao i o projekcijama za naredni period.

Tabela 21. Otplate kamata i glavnica u periodu 2011 – 2013. godine

2011

2012

2013

u mlrd dinara

Otplata glavnice

290,5

308,5

410,4

Otplata kamate

40,4

63,1

89,2

Ukupno

330,9

371,6

499,6

Tabela 22. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2017. godine

2014p

2015p

2016p

2017p

u mlrd dinara

Glavnica

428,6

537,1

533,1

681,0

Kamata

112,5

131,1

150,5

168,5

Ukupno

541,1

668,2

683,6

849,5

U odnosu na javni dug na dan 31.10.2014. godine

20,4%

25,3%

25,8%

32,1%

Tabela 23. Projekcije otplate kamata i glavnica do 2017. godine (% učešća u BDP)

2014p

2015p

2016p

2017p

u mlrd dinara

BDP

3.884,0

3.970,0

4.195,0

4.455,0

Glavnica

11,0%

13,5%

12,7%

15,3%

Kamata

2,9%

3,3%

3,6%

3,8%

Ukupno

13,9%

16,8%

16,3%

19,1%

Projekcija stanja javnog duga opšte države u periodu 2014 – 2017. godina

Imajući u vidu projektovani primarni deficit budzeta Republike Srbije za period 2014 – 2017. godine, uključujući i obim povlačenja kreditnih sredstava za projektno finansiranje od budzetskih korisnika, efekte promene deviznog kursa dinara prema evru i američkom dolaru u osnovnom makroekonomskom scenariju, stanje duga centralne države trebalo bi da bude na nivou od oko 76,9% BDP na kraju 2017. godine.

Tabela 24. Osnovna projekcija stanja javnog duga opšte države do 2017. godine

2014p

2015p

2016p

2017p

u mlrd dinara

BDP

3.884,0

3.970,0

4.195,0

4.455,0

Primarni deficit (centralni nivo vlasti)

194,5

89,3

31,9

-10,9

Kamate (centralni nivo vlasti)

112,5

131,1

150,5

168,5

Javni dug (centralni nivo vlasti)

2.660,2

3.022,0

3.250,9

3.423,8

Dug centralne države, u % BDP

68,5%

76,1%

77,5%

76,9%

Negarantovani dug lokalne vlasti-BDP

1,4%

1,6%

1,7%

1,8%

Dug opšte države, u % BDP

69,9%

77,7%

79,2%

78,7%

Predviđa se da će dug lokalnog nivoa vlasti u narednom periodu ostati na relativnom nivou od oko 2,5% BDP. Dug po osnovu obaveza, koje se ne uključuju u stanje javnog duga po Mastrihtskom kriterijumu, očekuje se da na kraju 2017. godine bude na nivou od oko 7,0% BDP, dok bi stanje javnog duga opšte države iskazano prema ovom kriterijumu trebalo da bude na nivou od 71,7% BDP na kraju 2017. godine. Razlog rasta učešća duga koji prema Mastrihtskim kriterijumima ne ulazi u stanje javnog duga sa 4,1% BDP na kraju 2014. godine na 7,0% BDP na kraju 2017. godine je prouzrokovan povećanjem zaduživanja solventnih entiteta, kao što su JP ,,Elektroprivreda Srbije”, Agencija za osiguranje depozita i korišćenja nove linije apeks zajmova od Evropske investicione banke od domaćih poslovnih banaka.

Tokovi javnih prihoda i rashoda su stohastičkog karaktera i veoma su osetljivi na promene makroekonomskog okruženja i politike. Kako je javni dug posledica neusklađenosti javnih finansija, pretnja dužničke krize ostaje dok se ne izvrši fiskalna konsolidacija, kao preduslov za održavanje i poboljšanje konkurentnosti privrede. Imajući to u vidu, zemlje članice EU postepeno sprovode proces fiskalne konsolidacije, što može dovesti do usporavanja privrednog rasta i prelivanja negativnih efekata na privredu Republike Srbije, kojoj je EU glavni spoljnotrgovinski partner, a to bi dovelo do pogoršanja stanja u vezi sa javnim dugom.

Analize korišćene prilikom izrade Strategije za upravljanje javnim dugom

Uprava za javni dug je koristila kvantitativni pristup za formulisanje Strategije za upravljanje javnim dugom, identifikujući moguća ograničenja kroz makroekonomske pokazatelje, analizu troškova i rizika i tržišnih uslova koji utiču na upravljanje javnim dugom. Prilikom analiziranja troškova i rizika razmatraju se sve izvodljive alternative finansiranja. Udeo svakog instrumenta u ukupnim potrebama za finansiranjem u datoj godini određen je u skladu sa ciljevima Strategije.

U svrhu analize korišćeni su dole opisani instrumenti dostupni na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja denominovani u stranoj valuti

Zajmovi stranih vlada i međunarodnih finansijskih institucija prikazani su kao instrumenti denominovani u evrima i američkim dolarima, sa fiksnom i varijabilnom kamatnom stopom;

Domaći dug denominovan u evrima je iskazan kroz tri instrumenta: zajmovi domaćih poslovnih banaka sa varijabilnom kamatnom stopom, državni zapisi i državne obveznice emitovane na domaćem finansijskom tržištu;

Evroobveznica (eurobond) emitovana u evrima ili američkim dolarima na međunarodnom finansijskom tržištu.

Izvori finansiranja u domaćoj valuti

Sve državne hartije od vrednosti denominovane u dinarima grupisane su u nekoliko grupa, i to u kratkoročne državne zapise (sa rokovima dospeća do 53 nedelje), dvogodišnje, trogodišnje i dugoročne (petogodišnje, sedmogodišnje i desetogodišnje) državne obveznice.

Buduće tržišne kamatne stope i scenario analiza

Prilikom izrade srednjoročne strategije upravljanja javnim dugom za period 2015 – 2017. godine korišćene su kvantitativne analize troškova i rizika zasnovane na različitim scenarijima i projekcijama.

Polazi se od osnovnog scenarija koji se bazira na najviše verovatnim tržišnim uslovima. Zatim su identifikovane tri grupe tržišnih varijabli: devizni kurs, referentne kamatne stope na međunarodnom tržištu i referentna kamatna stopa na dinare. Buduće tržišne stope mogu se izvesti analizom dostupnih predviđanja pariteta kupovne snage ili predviđanjem pariteta kamatnih stopa. Pretpostavljena je prosečna deprecijacija dinara u odnosu na evro i u odnosu na američki dolar u skladu sa makroekonomskim okvirom u posmatranom periodu. Druga mogućnost je da se koristi forvard devizni kurs između evra i američkog dolara, ali u ovom slučaju su limitirani eksterni uticaji („šokovi”) i zadržan je konstantan odnos evra i američkog dolara, kako bi se dobila čista slika datog efekta primenjenog šoka. Isto tako tržišne forvard stope su trenutno loša baza za predviđanje kamatnih stopa. Ovde su takođe bile korišćene i konstantne stope. U šokovima su testirani efekti promena tržišnih kamatnih stopa.

Pristup za dinarske kamatne stope zasniva se na trenutnim realnim stopama, i projekciji inflacije u narednom srednjoročnom periodu.

Nakon definisanja osnovnog scenarija, u cilju stres testiranja odabrane su još tri vrste scenarija – šokova. Makroekonomski šokovi ili šokovi u primarnom budzetu se posmatraju odvojeno u analizi održivosti duga.

Deprecijacija dinara u odnosu na američki dolar od 25%. Pri ovoj vrsti šoka svi drugi devizni kursevi ostaju nepromenjeni. Ovakav globalni scenario nije mnogo povezan sa srpskom ekonomijom, ali ima velikog uticaja na srpski dug zbog udela duga denominovanog u američkim dolarima (koji je na kraju oktobra 2014. godine činio 30,8% srpskog javnog duga centralnog nivoa vlasti). Ovaj scenario se lako može dogoditi kada se ekonomija SAD oporavi i počne da beleži značajan privredni rast, i paralelno sa njom evropska ekonomija i dalje bude trpela uticaje trenutne krize zaduženosti i recesije. Kretanja na deviznom međunarodnom finansijskom tržištu u periodu jun – oktobar 2014. godine upravo to pokazuju – da se nalazimo u periodu kada se ovakav scenario realizuje.

Deprecijacija dinara u odnosu na sve valute od 25%. U ovom scenariju bi valutni kursevi u čitavom svetu ostali stabilni, dok bi samo dinar deprecirao u odnosu na njih. Makroekonomske okolnosti za takav scenario bi se odnosile na veliki tekući deficit platnog bilansa i nizak priliv stranih direktnih i portfolio investicija.

Povećanje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu. Trenutne kamatne stope u svetu su na istorijski veoma niskom nivou. Centralne banke drže niske stope usidrene, omogućavajući vladama rešavanje problema javnog duga kao i bankama da profitiraju od pozitivnih kriva prinosa i dokapitalizacije, sve dok inflacija ne postane potencijalna pretnja. Ukoliko dođe do oporavka svetske ekonomije kamatne stope će se verovatno povećati za oko 2-3 p.p. u srednjoročnom roku.

Povećanje kamatnih stopa na domaćem tržištu do 5 p.p. Ovakav scenario bi bio moguć ukoliko inflacija ponovo postane visoka (preko 10%) i bude prisutna velika volatilnost kursa dinara prema evru usled povećanja premije rizika zemlje.

Svaki od gore navedenih stres testova ili scenarija rizika je korišćen za pregled efekata koštanja razmatranih strategija.

Alternativne strategije zaduživanja za period 2015-2017. godine

U saradnji sa ekspertima Svetske banke, Ministarstvo finansija – Uprava za javni dug radi analize troškova i rizika alternativnih strategija zaduživanja primenila je model Svetske banke Medium Term Debt Strategy Model – MTDS u cilju optimizacije portfolija i efikasnijeg upravljanja javnim dugom.

Optimalni izbor između troškova i rizika definisao je izbor osnovne strategije zaduživanja za naredni srednjoročni period. Analizirane alternativne strategije zaduživanja su:

Osnovna strategija (S1): predstavlja strategiju, koja pokriva potrebe za finansiranjem emisijama državnih hartija od vrednosti u domaćoj i stranoj valuti na domaćem finansijskom tržištu i emisiji evroobveznica u evrima sa ročnošću pet i deset godina.

Strategija sa obezbeđenim koncesionalnim zajmom (S2): u odnosu na strategiju S1, emituju se dve evroobveznice u evrima na rok od pet i deset godina, obezbeđuje se povoljni dugoročni zajam sa rokom otplate od 10 godina i fiksnom kamatnom stopom od 2% u američkim dolarima, dok se dodatno finansiranje na domaćem tržištu zasniva dominantno na dinarskim hartijama od vrednosti u strukturi slično kao kod S1.

Strategija zasnovana na emisijama evroobveznica (S3): strategija S3 u odnosu na strategiju S1 predviđa da se emisije evroobveznica ročnosti pet i deset godina emituju u američkim dolarima, dok struktura i obim emisija dinarskih državnih hartija od vrednosti ostaju kao kod strategije S1.

Strategija dodatne dinarizacije (S4): predstavlja strategiju koja celokupno finansiranje zasniva na emisijama dinarskih hartija od vrednosti.

Finansiranje izdataka budzeta Republike Srbije po svim strategijama vršiće se uglavnom putem emisija državnih hartija od vrednosti na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala, osim kod strategije S2, gde se predviđa znatnije učešće koncesionalnih zajmova. Dug koji se analizira odnosi se na dug centralnog nivoa vlasti uključujući i dug po osnovu indirektnih obaveza koje servisira Republika Srbija, bez negarantovanog duga lokalne vlasti, bez novih povlačenja po osnovu projektnih i programskih zajmova i bez novih ostalih dugovanja i datih garancija – stanje ovako izračunatog javnog duga na kraju 2014. godine procenjuje se na 62,5% BDP.

Analiza troškova i rizika alternativnih strategija zaduživanja

Kvantitativna analiza predstavlja učinke svake od četiri alternativne strategije zaduživanja, gde se na vertikalnoj osi nalazi učešće duga u BDP pri osnovnom makroekonomskom okviru, koji je definisan Fiskalnom strategijom i predstavlja osnovnu vrednost primene određene strategije zaduživanja, dok se na horizontalnoj osi nalazi potencijalni trošak određene strategije zaduživanja (rezultat stres testa). Primenjene su dve mere troškova: odnos javnog duga prema BDP i nominalna kamata kao procenat BDP. Prvi odnos je indikator stanja, a drugi indikator toka. U cilju poređenja, pažnja je usmerena na rezultate razmatranih strategija na kraju 2017. godine.

Poređenje alternativnih strategija

Grafikon 29. Odnos duga i BDP na kraju 2017. godine

Grafikon 30. Odnos kamata i BDP na kraju 2017. godine

Na osnovu grafikona jasno se uočavaju troškovi, koje svaka od razmatranih strategija nosi sa sobom – strategije S2 i S3 imaju relativno veću izloženost riziku deviznog kursa. Strategija S1 usled kombinovanja dinarskih i eurskih hartija od vrednosti u trenutnim proporcijama ima veliku izloženost mogućim oscilacijama dinarskih kamatnih stopa na državnim hartijama od vrednosti, dok se taj nivo izloženosti kod strategije S4 značajno povećava, jer se celokupno dodatno finansiranja obezbeđuje emisijama dinarskih hartija od vrednosti. Sa druge strane, strategija S4 pri osnovnom makroekonomskom okviru ima, zbog relativno većeg učešća dinara, stabilniji racio učešća duga u BDP. Kod strategije S2, koja se jednim delom zasniva na dugoročnom zajmu sa rokom otplate od 10 godina i fiksnom kamatnom stopom od 2% u američkim dolarima, prisutan je najmanji rizik kod kamatnih stopa u odnosu na sve četiri posmatrane strategije usled niskog fiksnog troška kod koncesionalnog zajma. Strategija S3 se pokazuje kao relativno dosta rizična u pogledu racia dug-BDP, jer se dodatno finansiranje zasniva na emisiji obveznica denominovanih u američkim dolarima, dok strategija S4 se pokazuje kao relativno skupa s obzirom na visoko učešće dinarskih hartija od vrednosti u ovoj strategiji.

Prilikom analize odnosa javnog duga i BDP ocenjeno je da strategija S2 predstavlja najrizičniji izbor. Osnovna strategija S1 ima relativno visoke troškove kamata usled značajnog učešća dinarskih hartija od vrednosti. Pri osnovnom makroekonomskom okviru strategija S2 ima niske troškove kamata, jer se jedan deo potreba za finansiranjem obezbeđuje iz koncesionalnog zajma. Na osnovu ovih analiza evidentno je da će se u narednom srednjoročnom periodu, osnovne operacije zaduživanja zasnivati na strategijama S1 i S2, ali uz jasnu preferenciju da će se, ukoliko se ukažu mogućnosti za zaduživanje po koncesionalnim uslovima u većem obimu, dužničke operacije zasnivati na strategiji S2.

Rezultati dobijeni primenom modela Svetske banke za odnos javnog duga i BDP na kraju 2017. godine ne uzimaju u obzir moguća primanja od prodaje državne imovine, kao ni garantovane obaveze koje ne servisira Republika Srbija.

Tabela 25. Odnos javnog duga i BDP na kraju 2017. godine

Scenariji

Osnovni scenario

69,3

69,1

70,0

69,2

Šok deviznog kursa (25% sve valute)

81,9

82,2

82,7

79,9

Kamatni šok (scenario 1)

70,0

69,8

70,7

70,0

Kamatni šok (scenario 2)

70,3

70,1

71,0

70,2

Kombinovani šok (25% USD i kamatni šok1)

75,3

75,6

77,2

75,2

Maksimalni rizik

12,6

13,1

12,7

10,6

Tabela 26. Odnos plaćanja po osnovu kamata i BDP na kraju 2017. godine

Scenariji

Osnovni scenario

3,6

3,3

3,7

Šok deviznog kursa (25% sve valute)

4,2

3,8

4,3

4,1

Kamatni šok (scenario 1)

4,3

3,9

4,4

Kamatni šok (scenario 2)

4,6

4,2

4,7

4,6

Kombinovani šok (25% USD i kamatni šok1)

4,6

4,2

4,7

4,6

Maksimalni rizik

1,0

0,9

1,0

0,9

Naredna tabela prikazuje kretanja osnovnih parametara javnog duga po osnovu sve četiri razmatrane strategije, što oslikava gore pomenute karakteristike svake strategije:

Tabela 27. Indikatori rizika za alternativne strategije

Indikatori rizika

Na kraju 2017. godine

Nominalni dug (% BDP)

69,3

69,1

70,0

69,2

Neto sadašnja vrednost (% BDP)

61,4

59,6

67,6

66,8

Primenjena kamatna stopa (%)

5,6

5,0

5,7

5,6

Rizik

refinansiranja

ATM spoljni portfolio (u godinama)

6,7

7,2

6,8

7,2

ATM domaći portfolio (u godinama)

3,4

3,3

3,4

4,8

ATM ukupan portfolio (u godinama)

5,4

6,1

5,5

5,6

Rizik kamatnih stopa

ATR (u godinama)

5,1

5,8

5,2

Refiksiranje (% ukupnog duga)

25,9

23,3

25,7

26,9

Dug po fiksnim stopama (% ukupnog duga)

88,1

89,0

88,2

86,2

Rizik deviznog kursa

Ino-valutni dug (% ukupnog duga)

67,6

75,3

67,8

44,0

Učešće javnog duga u bruto domaćem proizvodu u periodu 2014 – 2017. godine

Fiskalno pravilo, definisano Zakonom o budzetskom sistemu, propisuje obavezu da javni dug opšteg nivoa države ne može biti veći od 45% BDP. U slučaju da iznos duga pređe taj nivo, Vlada je dužna da donese program za smanjenje javnog duga u odnosu na BDP, tj. za vraćanje duga u zakonski okvir.

Na kraju 2013. godine stanje duga centralnog nivoa vlasti dostiglo je 59,6% BDP, a opšte države 61,1% BDP. Racio javni dug-BDP centralnog nivoa vlasti na kraju oktobra 2014. godine iznosio je 68,1% BDP. Očekuje se nastavak rasta do kraja 2014. godine i dostizanje udela od oko 68,5% BDP na centralnom nivou, odnosno 69,9% BDP na nivou opšte države.

Zbog visokog učešća duga denominovanog u stranoj valuti (oko 78%), evidentno je da će devizni rizik determinisati ponašanje racija javni dug-BDP u narednom periodu i bitno uslovljavati uspeh mera fiskalne politike na konsolidaciji javnih finansija i smanjenju učešća javnog duga u BDP.

Na osnovu planiranog makroekonomskog okvira, a u slučaju izostanka uticaja mogućih rizika (prvenstveno deviznog rizika), javni dug, bez negarantovanog duga lokalne vlasti, bi do 2017. godine trebalo da bude na nivou od 76,9% BDP.

Osnovni faktori koji utiču na stabilizaciju racija javni dug-BDP su rast BDP, primarni deficit, kurs dinara prema ino-valutama i visina kamata. Planiranim merama fiskalne politike definisano je smanjenje primarnog deficita, pa je time osnovni faktor rasta duga umanjen.

Tabela 28. Doprinosi osnovnih makroekonomskih varijabli na promenu racija duga centralne države i BDP

2012

2013

2014p

2015p

2016p

2017p

u procentima

Dug centralne države/BDP

56,2

59,6

68,5

76,1

77,5

76,9

Promena u odnosu na prethodnu god.

10,8

3,4

8,9

7,6

1,4

-0,6

Uticaj primarnog deficita

3,6

2,5

5,0

2,2

0,8

-0,2

Kamata

1,8

2,4

2,9

3,3

3,6

3,8

Rast nominalnog BDP

-2,2

-4,2

-0,1

-1,5

-4,1

-4,5

Ostali faktori koji utiču na racio

7,7

2,8

1,1

3,5

1,1

0,4

Grafikon 31. Uticaj promena kursa dinara prema korpi valuta iz portfolija javnog duga na promenu racija javnog duga i BDP

Na grafikonu 31. je predstavljeno kretanje racija javnog duga i BDP u zavisnosti od promene kursa dinara prema određenoj korpi valuta. Prikazana je osnovna projekcija sa alternativnim scenarijima u zavisnosti od aprecijacije, odnosno deprecijacije kursa dinara u rasponu od 10% aprecijacije do 20% deprecijacije dinara u odnosu na korpu valuta. Primenom navedenih scenarija može se videti da bi se racio za 2017. godinu kretao u rasponu od 70,9% do 88,8%, dok je za osnovni scenario bio na nivou od 76,9%.

Glavni rizici za ostvarenje Strategije pored gore navedenih faktora koji su kvantifikovani su i:

stabilnost makroekonomske situacije u Republici Srbiji (realni rast BDP, naplata poreza, nivo nezaposlenosti, tekući račun platnog bilansa, kamatne stope na domaćem tržištu, inflacija itd.);

razvoj svetske ekonomije i glavnih spoljnotrgovinskih partnera Republike Srbije;

potrebe za dodatnim zaduživanjem kako bi se regulisali dugovi na drugim nivoima vlasti, javnom sektoru i finansijskom sistemu Republike Srbije;

niži poreski i neporeski prihodi od planiranih i veći rashodi od planiranih tokom budzetske godine;

značajan pad vrednosti dinara u odnosu na evro;

veći stepen zaduživanja lokalnih vlasti od planiranog u srednjoročnom makroekonomskom (fiskalnom) okviru;

aktiviranje datih garancija.

Važno je napomenuti da će smanjenju javnog duga u odnosu na BDP doprineti i adekvatnija kontrola izdavanja garancija i unapređenje procesa prioritizacije investicionih projekata, koji će se finansirati iz kreditnih linija multilateralnih i bilateralnih kreditora. Vlada je u sklopu nastojanja Ministarstva finansija da poveća efikasnost projektnog investiranja, koje se finansira iz projektnih zajmova multilateralnih i bilateralnih institucija donela juna 2013. godine zaključak. Tim zaključkom prihvaćen je izveštaj o realizaciji projektnih zajmova odobrenih Republici Srbiji od strane međunarodnih finansijskih organizacija i drugih stranih kreditora i naloženo je ministru finansija da na bazi procene efekata korišćenja odobrenih projektnih zajmova, po sektorima i korisnicima, u skladu sa procentom povučenih sredstava i indikatorom uspešnosti, ograniči odobravanje novih projektnih zajmova i izdavanje garancija Republike Srbije onim korisnicima kod kojih je stopa povlačenja sredstava po odobrenim projektnim zajmovima niža od 70%. Počev od 2015. godine, garancije će biti izdavane samo za projektne zajmove, odnosno prekinuće se sa izdavanjem garancija za zajmove za tekuću likvidnost javnim preduzećima. U cilju adekvatnog statističkog izveštavanja o dugu države izvršiće se redefinisanje i usaglašavanje osnovnih definicija duga u Zakonu o budzetskom sistemu i Zakonu o javnom dugu.

Principi upravljanja javnim dugom

Prema Zakonu o javnom dugu, primarni cilj zaduživanja Republike Srbije i upravljanja javnim dugom je da se osiguraju sredstva potrebna za finansiranje budzetskih izdataka, sa minimalnim troškovima finansiranja na srednji i dugi rok i prihvatljivim nivoom rizika. Minimizacija dugoročnih troškova servisiranja javnog duga je ograničena strukturom duga i ostvarivanje smanjenja troškova će biti uslovljeno nizom faktora i rizika. Na osnovu toga, Strategija upravljanja javnim dugom Republike Srbije definiše sledeće opšte ciljeve i principe:

1) Potrebno je osigurati finansiranje fiskalnog deficita Republike Srbije, u smislu kratkoročnog deficita (likvidnosti) i dugoročnog deficita, kao deo politike održavanja stabilnosti sistema javnih finansija;

2) Potrebno je definisati prihvatljiv nivo rizika koji treba da bude određen u uslovima ciljane strukture portfolija duga u smislu valutne strukture duga, strukture kamatnih stopa, strukture ročnosti i strukture duga prema instrumentima;

3) Potrebno je da se podrži razvoj tržišta državnih hartija od vrednosti koje se emituju na domaćem i međunarodnom tržištu, kako bi razvijeno tržište pomoglo u smanjenju troškova zaduživanja u srednjem i dugom roku, u skladu sa visokokvalitetnom diversifikacijom portfolija duga;

4) Potrebno je omogućiti transparentnost i predvidivost procesa zaduživanja.

Strategija upravljanja javnim dugom treba da bude podržana, i konzistentna sa, opštim Vladinim srednjoročnim makroekonomskim i fiskalnim okvirom.

Republika Srbija treba da uzme u obzir brojna ograničenja kada razmatra svoju strategiju finansiranja. Budući da je Republika Srbija zemlja sa srednjim nivoom dohotka, suočava se sa ograničenim izvorima finansiranja na domaćem i međunarodnom finansijskom tržištu, pogotovo u momentu kada razvijenije države članice EU imaju probleme da obezbede finansiranje svojih fiskalnih deficita i refinansiranje dospelog duga. Takođe, postoje i striktni uslovi po kojima se država može zaduživati putem bilateralnih i multilateralnih kreditnih aranžmana.

Imajući u vidu napred navedena ograničenja i moguće rizike, ipak je odlučeno da se strategija upravljanja javnim dugom u narednom srednjoročnom periodu usredsredi na finansiranje izdataka budzeta Republike Srbije uglavnom putem emisije državnih hartija od vrednosti na međunarodnom i domaćem tržištu kapitala. Trenutna struktura duga je prilično heterogena, imajući u vidu nasleđe duga iz perioda SFRJ, ograničenost tržišnih instrumenata u prošlom periodu i specifičan status u domenu projektnog finansiranja od razvojnih međunarodnih finansijskih institucija. Tržište državnih hartija od vrednosti je još uvek u razvoju i jedan od principa upravljanja javnim dugom je nužnost postojanja fleksibilnosti, kako bi finansiranje izdataka budzeta Republike Srbije bilo obezbeđeno. Fleksibilnost će se ogledati u domenu izbora tržišta na kome će se vršiti zaduživanje, valute zaduživanja i instrumenta finansiranja. Izbor strukture finansiranja uzimaće u obzir trenutno stanje i trend razvoja domaćeg i međunarodnog finansijskog tržišta (nivo kamatnih stopa, premije rizika, krivu prinosa, devizne kurseve referentnih valuta) i prihvatljiv nivo izloženosti finansijskim rizicima.

Cilj je da se u narednom dugoročnom periodu finansiranje obavlja kroz emitovanje uglavnom dinarskih hartija od vrednosti na domaćem tržištu, međutim trenutna situacija upućuje da uprkos čvrstoj odlučnosti ka razvoju domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti, jedan deo finansiranja mora biti obezbeđen u narednom srednjoročnom periodu na međunarodnom finansijskom tržištu. Smernice za finansiranje na međunarodnom tržištu u ino-valuti biće da se obezbedi pristup velikom broju investitora na različitim delovima međunarodnog finansijskog tržišta, da se zaduživanje u ino-valuti po mogućnosti definiše u skladu sa otplatama duga denominovanog u stranoj valuti uključujući i kamate na ove dugove i da se zaduživanje na ovom tržištu može sprovoditi i u situacijama kada su finansijski uslovi povoljniji nego na domaćem tržištu, i u cilju stabilizacije javnih finansija prilikom realizacije fiskalnih rizika.

Pozajmljivanje u stranoj valuti za sobom povlači i devizni rizik usled promene kurseva dinar – evro i evro – američki dolar, što pred upravljanje javnim dugom stavlja zadatak da se aktivno razmatra i koristi mogućnost hedzinga ukoliko se pozajmljivanje ne vrši u dinarima ili evrima.

Politika upravljanja javnim dugom mora da uzme u obzir dugoročnu perspektivu, ali se odluka o finansiranju budzetskih izdataka mora donositi godišnje. Odluka o godišnjem zaduživanju se donosi u okviru zakona o budzetu za određenu fiskalnu godinu u zavisnosti od promene osnovnih fiskalnih agregata moguća je korekcija plana zaduživanja tokom fiskalne godine.

Finansijski rizici i javni dug

Finansijski i fiskalni rizici mogu dovesti do rasta javnog duga većeg nego što ga predviđa osnovni scenario. Rizici koji su prisutni i koji mogu da dovedu do rasta zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

1) rizici refinansiranja;

2) devizni rizik;

3) tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije);

4) rizik likvidnosti;

5) kreditni i operativni rizici;

6) rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja (strukturu duga, koncentracija obaveza).

U cilju smanjenja izloženosti finansijskim rizicima potrebno je sprovoditi sledeće mere:

1) rizik refinansiranja

– povećanje učešća srednjoročnih i dugoročnih finansijskih instrumenata

denominovanih u dinarima na domaćem finansijskom tržištu;

– ravnomerna raspodela obaveza po osnovu javnog duga na godišnjem nivou i tokom

fiskalne godine u narednom dugoročnom periodu;

– produžavanje prosečne ročnosti duga koji se emituje u hartijama od vrednosti;

2) devizni rizik

nastojanje da se smanji učešće duga denominovanog u ino-valuti uz uvažavanje troškova novog duga (troškovi dinarizacije duga);

korišćenje finansijskih derivata u cilju limitiranja efekata promene kurseva referentnih valuta;

nastojanje da spoljni dug bude uglavnom u evrima i da se dolarski dug koristi samo ako je finansiranje na međunarodnom tržištu u dolarima jeftinije uz korišćenje za limitiranje rizika finansijskih derivata;

3) tržišni rizik (rizik kamatnih stopa, rizik inflacije)

nastojanje da se produži duracija domaćeg duga u dinarima;

emitovanje indeksiranih obveznica (indeksacija kamatnih stopa);

rizik po osnovu kamatne stope na spoljni dug ne ugrožava dugoročni cilj minimizacije troškova javnog duga;

4) rizik likvidnosti

permanentno održavanje nivoa gotovine na računima Republike Srbije na nivou koji omogućava nesmetano finansiranje obaveza u minimumu od četiri meseca i na nivou koji omogućava amortizaciju eventualnih manjih priliva po osnovu zaduživanja u odnosu na plan;

adekvatno upravljanje slobodnim gotovinskim sredstvima na računima Republike Srbije u skladu sa principima asset-liability management;

redefinisanje ugovora sa NBS za plasiranje dinarskih i deviznih sredstava i eventualne izmene Zakona o deviznom poslovanju. Davanje mogućnosti državi da vrši otkup relativno skupljeg duga viškovima likvidnosti;

automatsko izvršavanje naloga u sistemu Trezora Republike kako se ne bi stvarale docnje (kratkoročne obaveze – dugovi) u sistemu i poštovanje Pravilnika o sistemu izvršenja budzeta;

konsolidacija pored dinarskih i deviznih sredstava u okviru konsolidovanog sistema trezora koji se vodi kod NBS i korišćenje deviznih sredstava za aktivno upravljanje sa likvidnošću na dinarskom računu izvršenja budzeta;

5) kreditni i operativni rizici

transakcije sa finansijskim derivatima mogu biti samo sprovođene sa finansijskim institucijama koje imaju visok kreditni rejting;

korišćenje finansijskih instrumenata koji limitiraju kreditni rizik;

davanje garancija i odobravanje novog duga lokalnim vlastima samo ako postoji adekvatna analiza o relativno niskom stepenu verovatnoće da se realizuje garancija u srednjoročnom periodu, što treba regulisati zakonskim odredbama;

uvođenje adekvatne kontrole u svim poslovnim aktivnostima u Upravi za javni dug i unapređenje znanja zaposlenih za šta je potrebno povećati limit broja zaposlenih i odobriti adekvatna budzetska sredstva;

dogradnja i unapređenje postojećeg informacionog sistema za praćenje javnog duga i operacija sa njim;

6) rizici vezani za distribuciju troškova servisiranja

adekvatno planiranje zaduživanja na godišnjem nivou i ravnomerna raspodela u narednim godinama i tokom fiskalne godine kako bi se izbegao rizik velike koncentracije obaveza za refinansiranje;

izbegavanje koncentracije obaveza po osnovu javnog duga na mesečnom nivou, koji ne bi mogao biti amortizovan slobodnim novčanim sredstvima na računima Republike Srbije.

Kvantifikacija rizika zasnovana na Cost-at-Risk (CaR) modelu

Uprava za javni dug primenjuje kvantifikaciju rizika zasnovanu na Cost-at-Risk (CaR) modelu, koji je razvijen u saradnji sa timom eksperata projekta EU „Podrška Ministarstvu finansija Upravi za trezor i Upravi za javni dug u izgradnji kapaciteta”, IPA 2010. Metodološki alat Trošak pri riziku (Cost-at-risk) se oslanja na koncept Vrednosti pri riziku (Value-at-risk) i služi za ocenu stepena izloženosti tržišnim rizicima. Upotrebna vrednost ovog alata se ogleda u pružanju mogućnosti finansijskim institucijama da odrede nivo finansijskih sredstava (rezervi) koje će im omogućiti uspešnu apsorpciju šokova izazvanih ekstremno nepovoljnim kretanjima u faktorima ovih rizika.

Vrednost Troška pri riziku (Cost-at-risk) predstavlja maksimalni gubitak, odnosno uvećanje očekivanih troškova, u izabranom vremenskom periodu uz određenu verovatnoću – najčešće u rasponu od 90% do 99%. Modelom su obuhvaćena dva najvažnija faktora rizika koja utiču na iznos sredstava potrebnih za servisiranje javnog duga u narednom periodu – kamatni i valutni rizik. Model ocenjuje ukupni i pojedinačni doprinos obe vrste rizika ukupnom riziku izraženom u dinarima.

Koristeći Monte Karlo simulaciju, uz izabrani broj simuliranih putanja (projekcija), određuje se zajednička distribucija ova dva faktora rizika i percentil te raspodele koji odgovara izabranom nivou poverenja. Drugim rečima, model će na osnovu velikog broja različitih scenarija kretanja valutnih kurseva i kamatnih stopa odrediti nivo promene, odnosno uvećanja sredstava potrebnih za servisiranje javnog duga u odnosu na projektovane iznose, koji neće biti nadmašen sa procentom verovatnoće koji će odgovarati izabranom nivou poverenja.

Grafikon 32. Cost-at-Risk (CaR)

Simulacije se baziraju na strukturi portfolija hartija od vrednosti javnog duga u posmatranim periodima, odnosno kombinaciji strukture portfolija hartija od vrednosti u sadašnjem trenutku, njenih promena kroz vreme koje su posledica povezanih otplata glavnice i kamate (kupona) i karakteristika novih zaduženja koje uvažavaju osnovne principe i ciljeve postavljene ovom strategijom.

Model pokazuje da se u periodu od 31. oktobra 2014. godine do kraja 2015. godine, u najrigoroznijim uslovima – sa nivoom poverenja od 99%, iznos potreban za servisiranje javnog duga koji pripada portfoliju hartija od vrednosti neće uvećati iznad 30,6 milijardi dinara u odnosu na iznos potreban za servisiranje ovog dela portfolija u uslovima nepromenjenih kurseva i kamata. Hartije od vrednosti u portfoliju javnog duga su dinarske hartije od vrednosti (državni zapisi i obveznice) i hartije od vrednosti sa fiksnim kuponom (evroobveznice i obveznice denominovane u evrima emitovane na domaćem tržištu), pa je kamatni rizik u svim rezultatima modela jednak nuli. Valutni rizik je prikazan u odnosu na kurs dinara prema dve valute koje su zastupljene u portfoliju – evrima i dolarima. Kurs RSD:EUR doprinosi sa 20,5 milijardi dinara ukupnoj vrednosti CaR-a, dok je rizik od nepovoljnog kretanja kursa RSD:USD ocenjen na nivou od 10,1 milijardi dinara. Model ukazuje na to da se sa verovatnoćom od 95%, odnosno 90% može računati na uvećanje troškova servisiranja koje će biti manje od 22,9 odnosno 18,8 milijarde dinara do kraja 2015. godine. Doprinos kurseva iznosi 15,7 i 7,2 milijardi dinara za nivo poverenja od 95%, odnosno 12,9 i 5,9 milijardi dinara za nivo poverenja od 90%. Konačno, vrednost CaR-a na dnu tabele od 4,2 milijarde dinara za 2015. godinu, prikazuje iznos uvećanja servisiranja troškova javnog duga u odnosu na iznos određen trenutnim vrednostima faktora rizika (u ovom slučaju kursa dinara prema evru i dolaru) sa 50% verovatnoće.

Tabela 29. Rezultati CaR modela

Period***

Vrednosti CaR*/**

2015

2016

2017

Apsolutni CaR (99-ti percentil)

30.605.249

97.635.151

486.174.563

od toga

valutni

RSD:EUR

20.458.878

55.096.457

83.942.780

RSD:USD

10.146.371

42.538.694

402.231.783

kamatni

Apsolutni CaR (95-ti percentil)

22.962.973

70.339.936

283.422.437

od toga

valutni

RSD:EUR

15.748.179

40.002.151

61.836.856

RSD:USD

7.214.794

30.337.785

221.585.581

kamatni

Apsolutni CaR (90-ti percentil)

18.809.221

54.912.622

220.246.006

od toga

valutni

RSD:EUR

12.904.611

32.062.756

50.653.058

RSD:USD

5.904.610

22.849.866

169.592.948

kamatni

Prosečni CaR (50-ti percentil)

4.230.403

12.804.016

57.029.144

od toga

valutni

RSD:EUR

2.940.837

7.693.127

12.521.797

RSD:USD

1.269.566

5.110.889

44.507.347

kamatni

* Broj simulacija: 10,000, na dnevnom nivou.

** U hiljadama RSD.

*** Period se odnosi na vreme od 31.10.2014. godine do 31.12. svake prikazane godine.

Faktori rizika igraju značajniju ulogu u dužem vremenskom horizontu. Delom zbog imanentne nesigurnosti, delom i usled tendencije promene strukture javnog duga u korist hartija od vrednosti i valutne strukture eurobondova denominovanih u američkim dolarima.

Imajući u vidu da se najveći deo duga nalazi u ino-valuti (oko 78% stanja javnog duga na kraju oktobra 2014. godine je bilo u ino-valuti), izloženost deviznom riziku je visoka. Ovaj rizik realizovao se u 2012. godini kada je dinar u svega nekoliko meseci deprecirao za više od 10% i kao rezultat imao rast racija javni dug – BDP za više od 5 p.p. samo zbog rasta kursa evra i američkog dolara prema dinaru.

Svaka promena kursa dinara prema evru i američkom dolaru od 1% u smeru deprecijacije dinara u odnosu na osnovni scenario vodiće ka apsolutnom rastu duga od 21,9 do 24,8 mlrd dinara u narednom periodu 2015 – 2017. godine, odnosno u relativnom iskazu oko 0,56 % BDP (uz pretpostavku da ostale strane valute ne osciliraju značajno u odnosu na evro).

Za stanje javnog duga jako je bitno da i odnos evra i američkog dolara ne odstupa značajnije od osnovnog scenarija. U slučaju da dođe do odstupanja u pravcu rasta vrednosti američkog dolara u odnosu na evro za 1% stanje javnog duga će biti povećano od 9,3 do 10,5 mlrd dinara u narednom periodu 2015 – 2017. godine, odnosno u relativnom iskazu oko 0,24% BDP.

U domenu kamatnog rizika srpski javni dug ima prednost što je oko 76,3% stanja javnog duga centralnog nivoa vlasti na kraju oktobra 2014. godine bilo sa fiksnom kamatnom stopom. Kao najzastupljenija varijabilna kamatna stopa je Euribor. U slučaju promene vrednosti Euribora za 10 baznih poena u odnosu na osnovnu projekciju, kamate bi porasle za oko 0,4 mlrd dinara.

Dugoročni strateški okvir za upravljanje javnim dugom

Osnovni strateški ciljevi kojima je potrebno težiti u narednom dugoročnom periodu, kako bi se minimizirali rizici povećanja zaduženosti i troškova servisiranja javnog duga su:

da učešće duga denominovanog u dinarima iznosi oko 20 – 25% ukupnog javnog duga na srednji rok;

da učešće duga denominovanog u evrima u javnom dugu iznosi najmanje 60 % duga u ino-valuti, uključujući buduća zaduživanja i transakcije;

da dođe do smanjenja učešća duga sa varijabilnom kamatnom stopom na ispod 20% u srednjoročnom intervalu;

da prosečno vreme do promene kamatne stope (ATR) bude održavano na nivou od minimum 4,5 godina, u skladu sa gore navedenom merom postepenog smanjivanja učešća duga sa varijabilnim kamatnim stopama;

da prosečna ponderisana kamatna stopa (WAIR) na unutrašnji javni dug ne prelazi 10% na kratkoročna i srednjoročna zaduživanja;

da učešće kratkoročnog duga (čije je dospeće do godinu dana) iznosi do 15% ukupnog javnog duga;

da prosečno vreme do dospeća (ATM) unutrašnjeg duga bude na nivou od najmanje 4 godine na srednji rok;

da se prosečno vreme do dospeća (ATM) spoljnog duga održava na nivou od 6 ± 0,5 godina u istom vremenskom horizontu.

Stanje javnog duga prema nacionalnoj metodologiji i kriterijumima iz Mastrihta

Važno je napomenuti da, prema nacionalnoj metodologiji, u stanje javnog duga ulaze direktne obaveze centralnog nivoa vlasti, kao i sve indirektne obaveze, odnosno garantovani dug u korist javnih preduzeća, lokalnih vlasti i drugih pravnih lica čiji je osnivač Republika Srbija. U takvo stanje ulaze sve garancije, bez obzira da li će biti plaćanja po osnovu njih u narednom periodu.

S obzirom da je jedan od glavnih ekonomskih i političkih ciljeva Republike Srbije priključenje EU, kao preduslov se nameće usklađivanje domaće metodologije u skladu sa evropskim standardima. Iz tog razloga, stanje javnog duga se analizira redovno i na osnovu kriterijuma postavljenih Ugovorom u Mastrihtu, koji predstavlja sistematizovane smernice u cilju održivosti javnog duga i fiskalnog sistema, odnosno makroekonomske stabilnosti. Prema ovim kriterijumima, u stanje javnog duga treba uključiti, pored direktnih obaveza centralnog nivoa vlasti, i negarantovani dug lokalnih vlasti, ali isključiti dug po osnovu direktnih i indirektnih obaveza za koje se od strane Republike (centralnog nivoa vlasti) ne vrše plaćanja.

Javni dug prema Mastrihtu je definisan u zvaničnom dokumentu EU, pod nazivom „Protokol o proceduri prekomernog deficita” (Protocol on the Excessive Deficit Procedure – EDP) koji je deo Sporazuma iz Mastrihta i Člana I (5) Uredbe EK broj: 479/2009, kao ukupan bruto dug opšte države po nominalnoj vrednosti.

Ovaj dug se meri po nominalnoj vrednosti koji je jednak ugovorenim iznosima duga koji Vlada treba da vrati kreditorima o roku dospeća. To znači da javni dug nije pod uticajem promene tržišnih prinosa i isključuje neplaćenu obračunsku kamatu.

Tabela 30. Struktura i projekcija stanja javnog duga prema Mastriht kriterijumu do 2017. godine

2013

31.10.2014

2014p

2015p

2016p

2017p

u mlrd dinara

Ukupne direktne obaveze

1.912,4

2.266,8

2.307,6

2.511,0

2.712,0

2.893,5

Garantovani dug

209,0

189,6

198,6

233,8

226,5

192,4

Ostali dug sektora države

5,6

2,3

2,2

1,3

0,7

0,4

Dug lokalne vlasti

81,3

82,4

84,3

95,3

102,4

109,7

Dug institucija socijalnog osiguranja

Javni dug Republike Srbije

2.208,3

2.541,1

2.592,7

2.841,4

3.041,6

3.196,0

Javni dug Republike Srbije/BDP

57,0%

64,6%

66,8%

71,6%

72,5%

71,7%

Mere za unapređenje tržišta dinarskih hartija od vrednosti u periodu 2014 – 2017. godine

Tržište državnih hartija od vrednosti u periodu od 2011. godine do oktobra 2014. godine karakteriše ispunjavanje zacrtanih strateških ciljeva, prvenstveno u pogledu instrumenta finansiranja, kao i u razvoju i održavanju stabilnosti diversifikovane baze investitora. Zahvaljujući vođenju razvojne politike domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti, omogućeno je uspostavljanje kontinuiteta u finansiranju budzeta Republike Srbije, kao i unapređenje obima finansiranja putem emisija državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu. Prelaskom sa kratkoročnih izvora finansiranja koji se vezuju za period do 2010. godine, na srednjoročne i dugoročne instrumente finansiranja uz konstantno smanjenje troškova zaduživanja, utiče se na smanjenje rizika refinansiranja, kao jednog od primarnih rizika u procesu upravljanja javnim dugom. Transparentnost u radu i izveštavanju, kao i prisutnost na međunarodnom tržištu kapitala, utiče na informisanost a time i na zainteresovanost nerezidenata da investiraju kapital u dužničke instrumente, prvenstveno u državne dinarske dugoročne hartije od vrednosti, čime se ostvaruje rast stabilne baze investitora. Ovogodišnjom emisijom desetogodišnjih obveznica zaokružuje se razvoj ročnosti na krivi prinosa, kako dinarskih, tako i evro denominovanih državnih hartija od vrednosti, čime se stvara preduslov za predstojeće korake razvoja domaćeg tržišta kapitala, prvenstveno u pogledu razvoja strategije za uspostavljanje benčmark emisija na domaćem finansijskom tržištu, kao i za razvoj sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti.

U periodu za koji se donosi ova strategija očekuje se unapređenje efikasnosti primarnog tržišta kroz koncept primarnih dilera, kao mehanizma prodaje državnih hartija od vrednosti koji direktno, u dužem roku, doprinosi smanjenju troškova zaduživanja kao i smanjenju rizika refinansiranja. Uvođenje sistema prodaje državnih hartija od vrednosti na domaćem finansijskom tržištu preko primarnih dilera, pruža dobru osnovu za unapređenje tržišne efikasnosti sekundarnog tržišta državnih hartija od vrednosti. Razvojem sekundarnog tržišta, vremenom uspostaviće se koncept tržišne efikasnosti u procesu vrednovanja državnih hartija od vrednosti. Dugogodišnjim razvojem ročnosti krive prinosa državnih hartija stvoreni su uslovi za izradu strategije za emisiju benčmark obveznica Republike Srbije. Uvođenjem benčmark emisija obveznica ostvariće se pozitivan efekat na obim i kontinuitet sekundarnog trgovanja, kao i na unapređenje tržišne efikasnosti u postupku prodaje državnih hartija na primarnom tržištu.

Kao vodeće faktore koji utiču na krivu prinosa državnih hartija od vrednosti potrebno je izdvojiti fiskalni rezultat, očekivanu stopu inflacije i devizni kurs. Kao posebnu grupu faktora potrebno je izdvojiti makroekonomska kretanja i očekivanja, kao i promene na međunarodnom finansijskom tržištu, koje se reflektuju na premiju rizika zemlje.

Grafikon 33. Struktura imaoca državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem finansijskom tržištu po tipu lica na dan 31. oktobar 2014. godine

Grafikon 34. Struktura imaoca državnih hartija od vrednosti emitovanih na domaćem finansijskom tržištu po tipu delatnosti na dan 31. oktobar 2014. godine

Plan produženja prosečne ročnosti dinarskih hartija od vrednosti zavisi od niza faktora, a prvenstveno od uspešnosti Vlade i NBS u procesu dinarizacije i održavanja inflacije u zacrtanim okvirima i rasta poverenja u monetarnu i ekonomsku politiku Vlade i NBS, kao i stabilnosti deviznog kursa dinara.

Na kraju 2011. godine prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti je iznosila 272 dana (0,75 godina), na kraju 2012. godine je iznosila 394 dana (1,1 godina), na kraju 2013. godine je iznosila 469 dana (1,3 godine), dok na dan 31. oktobar 2014. godine iznosila je 654 dana (1,8 godina). Ročnost se iz godine u godinu povećava, dok je tokom 2014. godine došlo do najznačajnijeg poboljšanja, usled uspešnih emisija obveznica ročnosti tri, pet, sedam i deset godina. Strategija upravljanja javnim dugom za period 2014 – 2016. godine predviđala je ostvarenje prosečne ročnosti dinarskih hartija od vrednosti od 2 godine u tom periodu. Imajući u vidu da je tokom 2014. godine već ostvarena prosečna ročnost blizu cilja, novi cilj biće da se prosečna ročnost dinarskih hartija od vrednosti do 2017. godine nađe u rasponu od 2 do 2,5 godine.

Razvoj domaćeg tržišta državnih hartija od vrednosti biće od strane Republike Srbije potpomognut sledećim merama:

Obim emisija uslovljen je kapacitetom tržišta i kreiranje benčmark emisija zasnivaće se na reotvaranju već postojećih emisija. Princip reotvaranja odnosiće se uglavnom na sve hartije od vrednosti sa ročnošću istom ili dužom od tri godine, jer evidentno je da ove hartije od vrednosti treba da čine najveći deo sekundarnog trgovanja i da imaju adekvatne benčmark vrednosti;

U cilju kreiranja što veće baze investitora i razvoja sekundarnog tržišta hartija od vrednosti emitovanih na domaćem tržištu, kreiran je jednak poreski tretman domaćih i stranih investitora krajem 2011. godine, i u narednom periodu težiće se uklanjanju svih prepreka za slobodan protok kapitala. Sadašnja struktura domaćih investitora je suviše homogena (uglavnom bankarski sektor) i takva struktura ne doprinosi razvoju sekundarnog tržišta. Penzioni fondovi i osiguravajuće kompanije (životno osiguranje) imaju ograničenu mogućnost plasiranja sredstava zbog niske razvijenosti ovog vida štednje. U poslednje dve godine primetan je trend povećanja učešća stranih investitora i promena baze investitora, i očekuje se da se sadašnja struktura investitora zadrži i u narednom trogodišnjem periodu, što bi moglo da doprinese razvoju sekundarnog tržišta;

Razmotriće se u narednom periodu mogućnost da se kliring i saldiranje transakcija sa domaćim hartijama od vrednosti vrši preko međunarodnog kliring sistema;

Razmotriće se u narednom periodu mogućnost uvođenja primarnih dilera;

U cilju povećanja ulaganja domaćih fizičkih lica učiniće se dodatni napori u domenu edukacije stanovništva Republike Srbije i omogućiće se trgovanje na Beogradskoj berzi dugoročnim državnim hartijama od vrednosti nakon izmena Zakona o javnom dugu;

Ministarstvo finansija će u narednom periodu modifikaciju aukcijske platforme vršiti na osnovu predloga investitora, kako bi na najbolji i za obe strane prihvatljiv način interesi obe strane bili zadovoljeni.

STRUKTURNE REFORME U PERIODU OD 2015. DO 2017. GODINE

Kredibilan srednjoročni plan strukturnih reformi, zajedno sa merama fiskalne konsolidacije, predstavlja ključni uslov za (1) ostvarivanje stabilizacije javnih finansija i svođenje fiskalnog deficita i javnog duga na održiv nivo, (2) snažnije pokretanje privredne aktivnosti na bazi povećanja investicija, izvoza i zapošljavanja. Uz pomoć ovih mera će se sprovesti planirano fiskalno i strukturno prilagođavanje čime se stvara trajnija osnova za brži privredni rast i povećanje zaposlenosti i standarda.

Ubrzanje privrednog rasta predstavlja osnovni mehanizam trajnog i održivog povećanja zaposlenosti. Sa tim u vezi, u 2014. godini sprovedene su brojne reforme koje imaju za cilj smanjenje rizika i troškova poslovanja:

usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o radu, u cilju povećanja fleksibilnosti tržišta rada u Republici Srbiji i pojednostavljivanja procedura zapošljavanja i otpuštanja radnika. Izmene Zakona omogućile su izmenu načina obračuna otpremnina zbog prestanka radnog odnosa po osnovu tehnološkog viška, pri čemu se u obzir uzima samo period proveden u radnom odnosu kod poslodavca kod kojeg zaposleni ostvaruje pravo na otpremninu. Pored toga, pooštreni su uslovi za prošireno dejstvo kolektivnih ugovora i produženo je trajanje ugovora na određeno sa jedne na dve godine;

usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji kojim se skraćuje procedura i pojednostavljuje postupak izdavanja građevinskih dozvola;

usvojen je novi Zakon o privatizaciji kojim su obezbeđeni fleksibilniji metodi i modeli privatizacije zasnovani na realnim tržišnim uslovima koji će sam postupak učiniti efikasnijim. Predviđena je privatizacija putem prodaje kapitala, prodaje imovine, prenosa kapitala bez naknade i strateškog partnerstva, javnog prikupljanja ponuda sa javnim nadmetanjem;

usvojen je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o stečaju kojim su uvedena jasnija pravila koja imaju za cilj ubrzanje samog stečajnog postupka i bolju zaštitu poverilaca stečajnog dužnika i obezbeđivanje potpune transparentnosti stečajnog postupka;

dovršen je proces uvođenja elektronskog podnošenja poreskih prijava i jedinstvene poreske prijave kako bi se svi porezi i doprinosi na zarade zaposlenih iskazivali na jednoj prijavi i plaćali na jedan račun.

Strukturne reforme realnog sektora

U cilju jačanja privatnog sektora obezbediće se poboljšanje poslovne i investicione klime radi smanjenja troškova i rizika poslovanja i investiranja u Republici Srbiji, kao i završetak procesa restrukturiranja državnih preduzeća. Takođe će se obezbediti bolja zaštita konkurencije, podsticanje bržeg razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva, otklanjanje nefleksibilnih uslova na tržištu rada i efikasnije sprovođenje stečaja. Posebna pažnja posvetiće se strukturnim reformama koje podstiču jačanje kapaciteta privrede za povećanje proizvodnje i efikasnosti, izvoza i zaposlenosti, što će rezultirati poboljšanjem konkurentnosti privrede.

Strukturne reforme koje unapređuju poslovno okruženje

U cilju poboljšanja konkurentnosti i poslovnog okruženja Republike Srbije razviće se sveobuhvatan program podrške investiranju, otvaranju novih radnih mesta i razvoju privatnog sektora. Program će osigurati da su politike koje podržavaju rast dobro koordinisane i ciljane. Konkretne akcije će se fokusirati na sledeće oblasti:

Ministarstvo privrede će u narednom periodu sprovoditi aktivnosti na realizaciji Strategije za podršku malih i srednjih preduzeća i preduzetništva za period od 2015. do 2020. godine i reforme predviđene u okviru šest stubova Strategije: (1) Unapređenje poslovnog okruženja, (2) Unapređenje pristupa izvorima finansiranja, (3) Kontinuirani razvoj ljudskih resursa, (4) Jačanje održivosti i konkurentnosti malih i srednjih preduzeća i preduzetništva, (5) Unapređenje pristupa novim tržištima i (6) Razvoj i promocija preduzetničkog duha i podsticanje preduzetništva žena, mladih i socijalnog preduzetništva. Implementiraće se akcioni plan za poboljšanje poslovnog okruženja za mala i srednja preduzeća na osnovu Strategije;

Usvojiće se novi zakon o ulaganjima koji će zameniti i proširiti obuhvat Zakona o stranim ulaganjima uključivanjem domaćih investicija. Zakon će regulisati poslovanje Uprave za brzi odgovor u okviru Ministarstva privrede kako bi se omogućila efikasna koordinacija izdavanja dozvola neophodnih za investiranje, sa ciljem daljeg unapređenja poslovnog okruženja, efikasnosti imalaca javnih ovlašćenja u postupanju i otklanjanja prepreka za uspešnu realizaciju ulaganja;

S ciljem podsticanja investicija, usvojiće se okvir koji reguliše konverziju upotrebe zemljišta u vlasnička prava;

Razviće se planovi za racionalizaciju programa za promociju investicija, naročito Fonda za razvoj i agencija koje donose programe investicionih podsticaja i finansiranja izvoza (Agencija za osiguranje i finansiranje izvoza – AOFI i Agencija za strana ulaganja i promociju izvoza Republike Srbije – SIEPA);

Radiće se na jačanju inovacionih kapaciteta kroz unapređenje rada Fonda za inovacionu delatnost i reformu sistema finansiranja istraživačkih institucija;

Nastaviće se unapređivanje finansijske discipline, koje predstavlja preduslov za efikasno suzbijanje sive ekonomije. Sa tim u vezi, biće aktivirane mere za izmirenje docnji od strane države na svim nivoima vlasti;

Nastaviće se poreska reforma usavršavanjem poreskih propisa koji će imati najveće efekte na povećanje investicija, izvoza i zapošljavanja;

Nastaviće se unapređenje kapaciteta Poreske uprave, u cilju pripreme za povezivanje sa evropskim informacionim sistemima u procesu pristupanja EU;

Intenziviraće se proces giljotine propisa na osnovu preciznog akcionog plana koji će biti usvojen.

Strukturne reforme koje unapređuju tržište rada

Izmenama i dopunama Zakona o radu nastavlja se reforma radnog zakonodavstva obezbeđivanjem uslova rada koji odgovaraju standardima EU. U cilju potpunog usaglašavanja Zakona o radu sa direktivama EU i produbljivanja reformi na tržištu rada obezbediće se pravni okvir za povećanje zaposlenosti, unapređenjem postojećih i uvođenjem novih fleksibilnih oblika rada, utvrđivanjem pravnog osnova za rad preko agencija za privremeno zapošljavanje (lizing radne snage) i institucionalizacijom ovakvih poslodavaca, a u skladu sa konvencijama Međunarodne organizacije rada koje uređuju ovu oblast. Takođe, predviđa se unapređenje zakonodavnog okvira u delu regulisanja kolektivnih radnih odnosa i socijalnog dijaloga na svim nivoima.

U skladu sa opštim ciljem politike zapošljavanja do 2020. godine, utvrđenim Nacionalnom strategijom zapošljavanja za period 2011 – 2020. godine, nastaviće se sa realizacijom aktivnosti radi uspostavljanja efikasnog, stabilnog i održivog trenda rasta zaposlenosti do 2020. godine. Sa tim u vezi radiće se na unapređivanju postojećeg zakonodavnog okvira politike zapošljavanja, boljoj realizaciji postojećih i uvođenju novih mera aktivne politike zapošljavanja, podsticanju zapošljavanja u manje razvijenim regionima uz razvoj regionalnih i lokalnih politika zapošljavanja, podizanju kvaliteta ljudskog kapitala, razvoju institucionalnih kapaciteta i redukciji dualnosti na tržištu rada.

U narednom periodu planira se realizacija sledećih aktivnosti:

U cilju unapređenja normativnog okvira i harmonizacije propisa u oblasti zapošljavanja sa propisima EU, donet je Zakon o zapošljavanju stranaca, te je sledeći korak njegova implementacija. U narednom periodu planirano je usvajanje izmena i dopuna Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti radi unapređenja njegove primene u praksi, kao i izrada zakonodavnog okvira za uređenje oblasti socijalnog preduzetništva u skladu sa pozitivnom praksom EU, kao mehanizma za radno-socijalno uključivanje teže zapošljivih lica;

Revizija Nacionalne strategije zapošljavanja za period 2011 – 2020. godine;

Usvajanje i početak sprovođenja Programa reformi politike zapošljavanja i socijalne politike;

Unapređenje postojećih mera aktivne politike zapošljavanja, shodno situaciji na tržištu rada i rezultatima analize efekata realizovanih mera, kao i povećanje obuhvata nezaposlenih lica merama aktivne politike zapošljavanja, sa posebnim akcentom na kategoriju teže zapošljivih lica;

Unapređenje procesa profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja osoba sa invaliditetom i očuvanje i proširenje postojeće mreže preduzeća za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje osoba sa invaliditetom, kao posebnih resursa radno-socijalne aktivacije i integracije na tržištu rada;

Sprovođenje procesa racionalizacije broja zaposlenih i reorganizacije Nacionalne službe za zapošljavanje.

Reforma sistema izdavanja građevinskih dozvola

Stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji stvoreni su uslovi za drugačije uređenje prostora, pre svega kroz bržu i transparentniju izradu prostornih i urbanističkih planova. Izmenama Zakona predviđeno je uvođenje objedinjene procedure izdavanja građevinskih dozvola. Procenjuje se da će ovo dovesti do značajnog porasta broja izdatih građevinskih dozvola u narednom periodu.

Na osnovu izveštaja Svetske banke u Doing Business Report 2015 Republika Srbija je zauzela 186. od ukupno 189. mesta po dužini čekanja na građevinsku dozvolu. Izmene Zakona o planiranju i izgradnji trebalo bi da poziciju Republike Srbije po ovom osnovu poboljšaju za minimum 70 mesta, na osnovu čega se može očekivati i veći priliv stranih investicija.

Izmenama Zakona i uvođenjem objedinjene procedure u postupak izdavanja građevinskih dozvola stvorena je mogućnost da se sva potrebna dokumentacija dobije na jednom mestu, na transparentan način i u kratkom roku. U postupak objedinjene procedure za izdavanje građevinske dozvole uključen je i Republički geodetski zavod, što će dovesti do skraćivanja planiranog vremena za upis prava svojine po osnovu izgradnje objekata sa prosečnih 45 na 20 dana. Primena objedinjene procedure dovešće do pada cena nekretnina, naročito u oblasti stanogradnje.

Unapređenje saobraćajne infrastrukture

Ulaganja u transportnu infrastrukturu po različitim vidovima saobraćaja i prioritetima, definisana su u dokumentu Transport master plan do 2027. godine, koji je urađen u saradnji sa EU. Osnovni cilj je poboljšanje kvaliteta mreže, kako bi se transportna mreža Republike Srbije integrisala u Transevropsku transportnu mrežu.

U cilju razvoja saobraćajne infrastrukture radiće se na razvijanju logističkih centara regionalnog i lokalnog karaktera na multimodalnim Koridorima 10 i 7, u velikim privrednim regionalnim čvorištima i njihovim gravitacionim zonama. Pokrenut je projekat izgradnje prvog logističkog centra u Beogradu, u čijem se središtu nalazi intermodalni terminal, što će omogućiti smanjenje udela logističkih troškova u ceni proizvoda.

U toku su aktivnosti na izmenama i dopunama dva sistemska važeća zakona: Zakona o železnici i Zakona o bezbednosti i interoperabilnosti železnice. Izmenama Zakona o železnici biće poboljšana efikasnost železničkog sistema Republike Srbije, njegovo integrisanje u tržište transportnih usluga, kao i integracija srpskih železnica u železnički sistem EU. Usklađivanjem sa Direktivom 2012/34/EZ Evropskog parlamenta i Saveta o uspostavljanju jedinstvenog evropskog železničkog područja, poboljšani su uslovi za pojavu više železničkih prevoznika i upravljača železničke infrastrukture, što će dovesti do razvoja konkurencije i povećanja kvaliteta prevoza. Izmenama i dopunama Zakona o bezbednosti i interoperabilnosti železnice očekuje se povećanje bezbednosti svih učesnika u železničkom saobraćaju. U 2015. godini predviđeno je i donošenje Zakona o žičarama i Zakona o ugovorima o prevozu u železničkom saobraćaju. Donošenjem Zakona o žičarama po prvi put se utvrđuje odgovornost pravnih i fizičkih lica u oblasti žičara, otvaranje tržišta vezanog za gradnju i obavljanje usluge javnog prevoza žičarama davanjem koncesija. Zakonom o ugovorima o prevozu u železničkom saobraćaju obezbediće se uslovi za razvoj konkurentnosti na transportnom tržištu. Osnovi cilj donošenja ovog zakona je povećanje ukupne transportne efikasnosti i uvođenje principa slobodnog pristupa koji podrazumeva iste uslove za sve korisnike i prevoznike.

Usvajanjem Strategije razvoja vodnog saobraćaja Republike Srbije od 2015. do 2025. godine i izmenama Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, stvoriće se uslovi za značajne investicije u sektor vodnog saobraćaja u narednih 5 godina. Planirana je izrada Strategije razvoja vazdušnog saobraćaja Republike Srbije od 2015. do 2025. godine i Master plana upravljanja vazdušnim prostorom. Stvoriće se uslovi za strateška partnerstva u izgradnji aerodromske infrastrukture, kao i proširenje usluga upravljača vazdušnim prostorom. Očekuje se proširenje tržišta, kvalitetnija ponuda konkurentskog okruženja, povoljan ambijent za razvoj drugih aviokompanija, kao i razvoj ostalih usluga u oblasti vazdušnog saobraćaja.

2. Strukturne reforme javnog sektora

Radi uspostavljanja dugoročne održivosti javnih finansija ubrzaće se sprovođenje strukturnih reformi javnog sektora koje se prvenstveno odnose na: reformu sistema socijalne zaštite, reformu državne uprave, reformu preduzeća u restrukturiranju, javnih preduzeća i javnih društava kapitala, reformu upravljanja javnim finansijama, reformu penzijskog sistema, reformu sistema obrazovanja, reformu sistema zdravstvene zaštite i obezbeđenje finansijske stabilnosti.

Reforma sistema socijalne zaštite

U narednom periodu nastaviće se sa unapređenjem sistema socijalne zaštite u skladu sa sistemskim zakonima iz ove oblasti. U tom cilju započete su aktivnosti na izmenama Zakona o socijalnoj zaštiti, Porodičnog zakona i izmenama Zakona o finansijskoj podršci porodici sa decom.

Planirano je bolje ciljanje korisnika prava iz ove oblasti i efikasnija preraspodela materijalnih davanja namenjenih korisnicima prava iz socijalne zaštite. Planirane aktivnosti podrazumevaju smanjenje administrativnih barijera za ostvarivanje prava, kao i smanjenje zloupotreba u postupcima ostvarivanja istih.

Jedan od dugoročnih ciljeva socijalne zaštite je nastavak procesa deinstitucionalizacije koji podrazumeva dva paralelna toka:

nastavak procesa transformacije ustanova socijalne zaštite za smeštaj korisnika;

razvoj usluga u zajednici koje treba da odgovore na potrebe korisnika.

Poboljšanje dostupnosti, obima i kvaliteta usluga socijalne zaštite postići će se:

uspostavljanjem, odnosno razvojem tih usluga u lokalnim zajednicama;

dostizanjem propisanih standarda kroz proces licenciranja, kako stručnih radnika, tako i pružalaca usluga socijalne zaštite;

jačanjem inspekcijskih službi na nacionalnom nivou i razvojem kontrolnih i regulatornih mehanizama, monitoringa i evaluacije.

Unapređenje usluga u sistemu socijalne zaštite postići će se planiranim uređenjem normativnog okvira u oblasti namenskih transfera donošenjem Uredbe o namenskim transferima. Namenski transferi za cilj imaju razvoj usluga socijalne zaštite u manje razvijenim i nerazvijenim opštinama.

Reforma državne uprave

U periodu sprovođenja Strategije reforme državne uprave (od 2004. do 2013. godine) u najvećoj meri ostvaren je osnovni cilj koji se odnosi na obezbeđenje pravnog okvira neophodnog za delovanje sistema državne uprave i lokalne samouprave. U tom smislu predstojeće reformske aktivnosti će prvenstveno biti usmerene na sprovođenje zakona i drugih propisa i javnih politika, uz dalju harmonizaciju postojećeg zakonodavstva sa propisima EU.

Strategijom reforme javne uprave, usvojenom početkom 2014. godine, prošireni su reformski procesi na celokupnu javnu upravu, koja pored državne uprave obuhvata i druge državne organe koji obavljaju upravne poslove i nosioce javnih ovlašćenja. Opšti cilj reforme je dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima tzv. Evropskog administrativnog prostora, odnosno obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima.

Posebni ciljevi Strategije reforme javne uprave, koja je usvojena početkom 2014. godine, odnose se na:

unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave;

uspostavljanje usklađenog javno – službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima;

unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama;

povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga;

jačanje transparentnosti, etičnosti i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave.

Reforme preduzeća u restrukturiranju, javnih preduzeća i javnih društava kapitala

U cilju minimiziranja fiskalnih rizika u narednom periodu sprovešće se sveobuhvatne reforme društvenih i državnih preduzeća. Prioritet je značajno smanjenje državne pomoći ovim preduzećima putem:

smanjenja direktnih ili indirektnih subvencija;

ograničenja izdavanja novih garancija;

pojačane odgovornosti, transparentnosti i praćenja poslovanja ovih preduzeća.

Potrebno je sprovesti strategije za dve široke kategorije državnih preduzeća:

kompanije u portfoliju Agencije za privatizaciju;

druga velika državna preduzeća, uključujući kompanije iz oblasti električne energije, gasa, železnica i puteva.

Rešenje za preduzeća koja se nalaze u portfelju Agencije za privatizaciju je potrebno obezbediti kroz privatizaciju ili stečaj, u skladu sa nedavno usvojenim Zakonom o privatizaciji. Od avgusta 2014. godine krenulo se sa prikupljanjem pisama o zainteresovanosti za ove kompanije za koje će se pronaći modaliteti rešenja u narednom periodu. Za kompanije sa slabim izgledima za privatizaciju biće pokrenut stečajni postupak, uz obezbeđivanje odgovarajućeg socijalnog programa za zaposlene.

Jedan od načina rešenja problema je pronalaženje strateškog partnera za državna i društvena preduzeća, dok će se za određene projekte rešenje tražiti putem izdavanja koncesija, sa ciljem da se tako ostvareni prihod pre svega koristi za smanjenje javnog duga, ali će se, u konsultaciji sa MMF, raditi i na ugovaranju finansijski održivih investicionih projekata koji obezbeđuju visoke prinose.

Kao podrška radu telekomunikacionog sektora na strogo tržišnim principima biće pokrenut tender za privatizaciju Telekoma Srbije a.d. tokom 2015. godine. Za Železaru Smederevo d.o.o. će biti pronađen većinski strateški partner do kraja januara 2015. godine, čime će se poboljšati njena finansijska pozicija i biti eliminisana potreba za daljom državnom pomoći. Istovremeno, biće istražena mogućnost za dugoročna partnerstva za određene kompanije po modelu koncesija.

Tokom 2015. godine, u saradnji sa međunarodnim finansijskim institucijama, sprovešće se restrukturiranje velikih državnih preduzeća, i to posebno: JP „Elektroprivreda Srbije”, „Železnice Srbije” a.d, JP „Srbijagas” i JP „Putevi Srbije”.

1) JP „Elektroprivreda Srbije”. Potrebno je usvojiti i sprovesti plan korporativnog restrukturiranja koji se fokusira na pojednostavljenje organizacione strukture i upravljanja i racionalizaciju broja zaposlenih, kako bi se izbegla potreba za državnom pomoći u budućnosti. Plan finansijskog restrukturiranja će između ostalog sadržati i mere koje imaju za cilj poboljšanje naplate potraživanja. Nakon procesa restrukturiranja, krenuće se u pronalaženje manjinskog privatnog partnera koji bi mogao dodatno da poboljša održivost kompanije i obezbedi profesionalni menadzment. Proces restrukturiranja će biti pripremljen u saradnji sa Svetskom bankom i Evropskom bankom za obnovu i razvoj (u daljem tekstu: EBRD). Realizacija ovih planova će se nastaviti i u periodu od 2016. do 2017. godine.

2) JP „Srbijagas”. Potrebno je izvršiti organizaciono i finansijsko restrukturiranje JP „Srbijagas”. Planovi za restrukturiranje preduzeća JP „Srbijagas” obuhvataju prodaju imovine koja se ne koristi za obavljanje osnovne delatnosti i usvajanje okvira za organizaciono restrukturiranje do kraja decembra 2014. godine. Na planu finansijskog restrukturiranja, koji će biti sproveden uz podršku Svetske banke, naglasak će biti na poboljšanju naplate, uvođenju takse na tranzit gasa i rešavanju problema s kompanijama koje su glavni izvor docnji, uključujući preduzeća: HIP Azotara, HIP Petrohemija, MSK Kikinda i Železara Smederevo d.o.o. Plan će biti usvojen do kraja septembra 2015. godine. Cilj ovih mera je zaustavljanje daljeg pogoršanja finansijskog položaja JP „Srbijagas” i eliminisanje potrebe za dodatnom državnom pomoći u skladu sa fiskalnim programom.

3) „Železnice Srbije” a.d. Plan korporativne i finansijske reorganizacije, koji će biti sproveden u narednom periodu, podrazumeva organizacione i statusne promene. Kompanija će biti podeljena, u skladu sa iskustvima iz zemalja EU, na preduzeća iz oblasti putničkog saobraćaja, teretni saobraćaj, preduzeće koje će se baviti infrastrukturom i na holding kompaniju. Promene će pratiti i reorganizacija menadzmenta. Plan restrukturiranja će obuhvatiti izmene u pogledu raspolaganja imovinom, saobraćajne mreže i racionalizacije broja zaposlenih. Sektor teretnog saobraćaja neće dobijati subvencije iz budzeta i radiće po tržišnim principima od januara 2018. godine u skladu sa preporukama Svetske banke. Biće uvedena naknada za upotrebu železničke infrastrukture, u sklopu otvaranja tržišta za železnički transport. Takođe, biće nastavljena reorganizacija i unapređenje poslovnih planova preostalih državnih putničkih i infrastrukturnih kompanija s ciljem striktnog ograničavanja državne pomoći u srednjem roku. U celom procesu će se blisko sarađivati sa Svetskom bankom, EBRD i EU u određivanju optimalnih planova korporativnog i finansijskog restrukturiranja.

4) JP „Putevi Srbije”. Očekuje se da spajanje JP „Putevi Srbije” sa preduzećem ,,Koridori Srbije” d.o.o. bude završeno do kraja marta 2015. godine, kako bi ubuduće izgradnja i održavanje puteva u Republici Srbiji bila u nadležnosti jednog preduzeća. Očekuje se unapređenje efikasnosti zbog konsolidacije poslovanja. Takođe, biće razmotreni iznosi putarina, dok će se raditi i na poboljšanju ugovora o održavanju puteva. Cilj je ostvariti uštede i povećati efikasnost sistema i na taj način smanjiti potrebe za subvencijama iz budzeta. Razmatraće se opcije za izgradnju i održavanje puteva putem koncesija. Planovi korporativnog i finansijskog restrukturiranja će se razvijati u saradnji sa Svetskom bankom.

Reforma sistema upravljanja javnim finansijama

U okviru sistema upravljanja javnim finansijama poseban značaj imaju izmene Zakona o budzetskom sistemu kojima se unapređuje sistem kontrole broja zaposlenih i uređuje iznos plata u javnom sektoru. Uspostavljanje centralnog registra zaposlenih u javnom sektoru je u završnoj fazi. Registar obuhvata sve direktne i indirektne korisnike sredstava budzeta Republike Srbije, lokalne samouprave, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, javne agencije i druga pravna lica koja su pod kontrolom države, kao i sva javna preduzeća na republičkom i lokalnom nivou. Na osnovu stvarnog broja zaposlenih iz Registra i sprovedene analize biće utvrđen potreban broj i struktura zaposlenih za svaku oblast javnog sektora i definisani načini zapošljavanja i sistema napredovanja.

U 2015. godini će se raditi na reformi politike zarada i drugih primanja u javnom sektoru kroz uvođenje jedinstvenih platnih razreda, koeficijenata i načina napredovanja i nagrađivanja zaposlenih.

Proces uvođenja programskog budzetiranja je otpočeo na osnovu utvrđene metodologije. U narednom periodu intenziviraće se poslovi na daljem unapređenju budzetskog procesa.

S ciljem unapređenja poreskog sistema i bolje naplate poreskih prihoda i drugih dažbina veliki pomak je učinjen u procesu prelaska na elektronsko podnošenje poreskih prijava, uvođenja jedinstvene poreske prijave za zaposlene, kao i jedinstvenog računa za uplatu fiskalnih dažbina koje se plaćaju na prihode zaposlenih lica. Paralelno sa tim, intenziviraće se aktivnosti na jačanju Poreske uprave u cilju njene dalje modernizacije i povećanja efikasnosti.

Unapređenje sistema upravljanja javnim finansijama ostvariće se podizanjem kvaliteta i kredibiliteta strateških dokumenata kojima se definiše ekonomska i fiskalna politika Vlade. To podrazumeva uvođenje, razvijanje i implementaciju novih metodoloških pristupa i operativnih alata za analize i projekcije osnovnih makroekonomskih i fiskalnih agregata, kao i simulacije određenih ekonomskih politika i njihovih kratkoročnih i dugoročnih efekata. U tom smislu u narednom periodu jačaće se kapaciteti Sektora za makroekonomske i fiskalne analize i projekcije, kako u vidu povećanja broja zaposlenih tako i kroz njihovo stručno usavršavanje, kako bi se na najbolji način odgovorilo zahtevima međunarodnog okruženja, zaključenja aranžmana sa MMF ali i zahtevima koje u procesu pregovora o pristupanju EU postavlja EK.

U cilju bolje kontrole trošenja budzetskih sredstava u narednom periodu će se posebna pažnja posvetiti efikasnijoj kontroli upravljanja i trošenja javnih sredstava. Dalje jačanje interne finansijske kontrole u javnom sektoru, odnosno uvođenje finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije kod korisnika javnih sredstava na centralnom i lokalnom nivou, kao i funkcionalno unapređenje rada budzetske inspekcije predstavljaju dva ključna reformska prioriteta u oblasti upravljanja javnim finansijama.

U narednom periodu će se nastaviti sa procesom jačanja fiskalne odgovornosti lokalnih samouprava, s ciljem da se poveća fiskalni kapacitet lokalnih samouprava, obezbedi bolja naplata izvornih prihoda, veći kvalitet pruženih usluga, veća efikasnost lokalnih komunalnih preduzeća, ograničavanje zapošljavanja i efikasnije trošenje sredstava i time smanji potreba za transferima iz budzeta Republike Srbije.

Reforma penzionog sistema

Tokom 2014. godine, izmenjen je Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju, koji uključuje sledeće promene: (1) povećanje zakonske starosne granice za odlazak u penziju za žene sa 60 na 65 godina do 2032. godine (6 meseci godišnje do 2020. godine, i 2 meseca godišnje nakon toga); (2) povećanje minimalne starosne granice sa 58 na 60 godina do 2023. godine, i (3) uvođenje penala od 4% godišnje za odlazak u prevremenu penziju. Za period od 2015. do 2017. godine planiraju se sledeće aktivnosti:

Nastavak reforme prava na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem (tzv. beneficiranog staža). Lica koja rade na posebno teškim i za zdravlje opasnim poslovima ili na poslovima koji se ne mogu obavljati na zadovoljavajući način u kasnijem životnom dobu, ostvaruju pravo na staž osiguranja sa uvećanim trajanjem (tzv. beneficirani staž), a po tom osnovu imaju pravo i na povoljnije uslove za odlazak u penziju. Pravo na beneficirani staž uređeno je Zakonom o PIO i različitim pravilnicima. Za ova lica plaća se dodatni doprinos. Preispitaće se oblast beneficiranog staža, tako da ovo pitanje bude uređeno na jedinstven način (jedna od mogućih opcija je donošenje posebnog zakona), uz unapređene kriterijume za ostvarivanje prava na beneficirani staž, adekvatno i pravedno određenu visinu doprinosa i uslove za odlazak u penziju ovih kategorija osiguranika. Predlog je da se sprovede analiza ove oblasti i sačini predlog za izmenu propisa.

Analiza penzijskog i invalidskog osiguranja poljoprivrednika sa predlogom mera u cilju realnog obuhvata poljoprivrednika u skladu sa njihovim ekonomskim položajem (katastarski prihod i dr.). Oblast penzijsko-invalidskog osiguranja poljoprivrednika je već godinama suočena sa velikim problemima (mali broj osiguranika u odnosu na broj penzionera, niska naplata doprinosa, finansiranje najvećim delom iz budzeta, niski iznosi penzija itd.). Sa druge strane, ovim vidom penzijskog osiguranja, značajno je smanjen rizik od siromaštva starijeg ruralnog stanovništva, koje je inače više izloženo tom riziku. Analiziraće se opcije za budućnost ovog sistema, u cilju ocene njegove održivosti i u skladu sa rezultatom studije, sačiniti predlog za izmene propisa.

Reforma sistema obrazovanja

Struktura izdataka za obrazovanje u Republici Srbiji je neadekvatna (oko 80% čine plate zaposlenih), iako ukupna izdvajanja za obrazovanje nisu mala, tako da postoji značajan prostor za unapređenje rezultata (obuhvata i kvaliteta). U skladu sa donetim strateškim dokumentima i ekonomskom situacijom, izvesno je da će se izdvajanja za obrazovanje usklađivati sa realnim budzetskim mogućnostima. Reforma sistema obrazovanja u Republici Srbiji u narednom periodu biće fokusirana na:

Uštede na rashodima, kroz racionalizaciju školske mreže koja je zastarela i ne odgovara postojećim potrebama, a u skladu sa Strategijom razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020. godine. Shodno tome, broj odeljenja i broj nastavnog i vannastavnog osoblja usklađivaće se sa stopom upisa učenika, u skladu sa stručnim uputstvom za formiranje odeljenja u osnovnim i srednjim školama. Ostvarene uštede će se iskoristiti za povećanje izdvajanja za preduniverzitetsko obrazovanje, u cilju poboljšanja uslova rada zaposlenih u ovom delu sistema;

Podizanje kompetencija kroz prilagođavanje nastavnih i studijskih programa zahtevima savremenog tržišta rada. Poseban značaj za aktivno uključivanje u tržište rada ima unapređenje kvaliteta srednjoškolskog i univerzitetskog javnog i privatnog obrazovanja, kao i usklađivanje tražnje za kvalifikovanom radnom snagom sa ponudom. U tom smislu, uloga države će biti da sistemski podstiče unapređenje kvaliteta nastavnih programa i nastavnika u sistemu javnog obrazovanja i da značajno pojača preventivnu regulatornu funkciju kod privatnog obrazovanja;

Ostale aktivnosti kojima se povećava kvalitet sistema obrazovanja – razvoj informacionih sistema, uvođenje poludnevnog predškolskog programa u trajanju od jedne školske godine za svu decu između 3 i 5 i po godina, jedinstveni sistem nagrada i nagrađivanja učenika srednjih škola, osposobljavanje nastavnika za korišćenje novih metoda rada i informacionih tehnologija, uvođenje studija uz rad, prevencija ranog napuštanja obrazovanja i dr.

Reforma sistema zdravstvene zaštite

U skladu sa donetim strateškim dokumentima i sistemskim zakonima u oblasti zdravstva nastaviće se reforme kojima se obezbeđuje povećanje efikasnosti zdravstvenog sistema, povećanje finansijske održivosti sistema zdravstvene zaštite, unapređenje zdravlja stanovništva i povećanje kvaliteta zdravstvene zaštite. Ove ciljeve moguće je ostvariti preusmeravanjem sa kurativne na preventivnu medicinu i unapređenjem sistema akreditacije i sertifikacije zdravstvenih ustanova, uz uspostavljanje sistema obaveznog sertifikovanja minimalnih standarda (npr. bezbednost pacijenta).

U sklopu fiskalne konsolidacije sprovešće se racionalizacija zdravstvenog sistema prvenstveno kroz smanjenje broja nemedicinskog osoblja, racionalizaciju broja bolničkih postelja, unapređenje mehanizama za odabir prioriteta u pogledu nabavki nove opreme i bolju kontrolu rashoda za medicinske usluge. Time će se povećati efikasnost zdravstvenih ustanova, obezbediti vrednovanje njihovih stvarnih učinaka i povećati kvalitet zdravstvene zaštite. Po tom osnovu očekuju se značajne uštede i smanjenje korupcije u zdravstvu.

Planirane strukturne reforme u oblasti zdravstvene zaštite, u periodu od 2015. do 2017. godine su:

Unapređenje zakona i podzakonskih akata u cilju planirane reforme zdravstvenog sistema Republike Srbije donošenjem strateškog dokumenta – Plana razvoja kojim se definiše politika zdravstvene zaštite i zdravstvenog osiguranja.

Unapređenje kvaliteta pružanja zdravstvene zaštite radi održivog zdravstvenog sistema – jačanje primarne, odnosno sekundarne i tercijarne zdravstvene zaštite sa naglaskom na uvođenje novih, visokorazvijenih zdravstvenih tehnologija u cilju dostizanja standarda EU. Takođe, neophodno je unapređenje postojećih i formiranje novih centara za lečenje obolelih od malignih bolesti koje su u porastu u svetu pa i kod nas.

Unapređenje finansiranja zdravstvenog sistema kroz uvođenje sistema za uspostavljanje Nacionalnog zdravstvenog računa (u daljem tekstu: NZR) – koji obezbeđuje pouzdane informacije o finansijskim sredstvima izdvojenim za zdravstvenu zaštitu i načinima njihovog korišćenja za svakog pojedinca. NZR je instrument za jasno praćenje protoka novca kroz zdravstveni sistem zemlje, povećanje efikasnosti zdravstvenih usluga i ravnopravne raspodele raspoloživih sredstava u zdravstvenom sistemu Republike Srbije.

Informatizacija zdravstvenog sistema koja se sastoji u povezivanju 335 zdravstvenih ustanova u jedinstven informacioni sistem bez obzira na nivo zdravstvene zaštite.

Unapređenje baze kadrova iz Plana mreže zdravstvenih ustanova i uspostavljanje baze za privatnu praksu.

Definisanje uloge privatnog sektora u pružanju zdravstvenih usluga stanovništvu.

Finansijska stabilnost

Izmenama zakonskih rešenja koja se tiču razrešenja problematičnih banaka omogućiće se brže intervenisanje u slučaju pogoršanja solventnosti banaka i biće omogućena primena instrumenata poput bail – in, odnosno konverzije obaveza prema neobezbeđenim poveriocima, čime će se smanjiti troškovi restrukturiranja ugroženih sistemski bitnih banaka, ukoliko bude potrebno. Ove izmene su u skladu sa Direktivom EU – Bank Resolution and Recovery Directive.

Aktivnosti na privatizaciji državnog i društvenog kapitala u finansijskim institucijama (bankama i osiguravajućim društvima) će biti nastavljene kako bi se obezbedilo bolje korporativno upravljanje i održivo poslovanje.

Unapređenje zakonskog okvira koji se tiče procene vrednosti kolaterala, prvenstveno nekretnina, kao i Zakona o hipoteci, koji će obezbediti realniju procenu vrednosti imovine i kapitala banaka kao i bržu realizaciju kolaterala. Ove izmene bi trebalo da imaju za rezultat smanjenje ili eliminisanje korišćenja javnih sredstava za održavanje finansijske stabilnosti.

Nakon već realizovanih aktivnosti na stabilizaciji poslovanja Agencije za osiguranje depozita, kao jednog od najbitnijih činilaca održavanja i unapređenja stabilnosti finansijskog sistema, u proceduri su izmene i dopune regulatornog okvira sistema osiguranja depozita. Osnovni cilj ovih izmena je unapređenje organizacije i efikasnosti poslovanja Agencije, radi efikasnije realizacije stečajnih i likvidacionih postupaka nad bankama i društvima za osiguranje.

Unapređen je Zakon o stečaju čime je unapređen postupak namirenja poverilaca, uključujući i banke, kroz postupak reorganizacije ili bankrotstva dužnika. Očekuje se da će na osnovu toga biti povećana naplata loših plasmana, a time i poboljšano poslovanje banaka.

U saradnji sa drugim državnim institucijama utvrdiće se i otkloniti, ukoliko postoje, barijere ka rešavanju problema nenaplativih kredita. To bi trebalo da omogući brži proces rešavanja nenaplativih kredita kroz prodaju takvih kredita, specijalizovanim investitorima ili kroz proces restrukturiranja kredita bilo u okviru reorganizacije ili dobrovoljnog vansudskog finansijskog restrukturiranja.

NBS ima u planu ili je već započela nekoliko aktivnosti u cilju stabilizacije finansijskog sistema, od kojih je najvažnija unapređenje okvira za definisanje sistemski bitnih banaka. Razmatraju se i druge mogućnosti za brže rešavanje statusa nenaplativih kredita.

V. ZAVRŠNE ODREDBE

Sastavni deo ove fiskalne strategije čini Prilog 1 – Projekcija osnovnih makroekonomskih indikatora, koji je odštampan uz ovu fiskalnu strategiju.

Ovu fiskalnu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

05 Broj: 400-16565/2014-2

U Beogradu, 31. januara 2015. godine

V L A D A

PREDSEDNIK

Aleksandar Vučić

Ostavite komentar Odustani od odgovora