PREDLOG ZAKONA
O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O DRŽAVNOJ UPRAVI
Član 1.
U Zakonu o državnoj upravi („Službeni glasnik RS”, broj 79/05), u članu 24. stav 5. posle reči: „kao” dodaje se reč: „i”, a posle reči: „Vlade” zapeta se zamenjuje tačkom i ostatak rečenice briše.
Član 2.
U članu 57. stav 2. reči: „i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata” brišu se.
Član 3.
Naslov iznad člana 71. i član 71. menjaju se i glase:
„Staranje o zakonitosti odluka koje donose autonomne pokrajine u svom delokrugu
Član 71.
Ministarstva prate ustavnost i zakonitost odluka koje donesu autonomne pokrajine u svom delokrugu.
Organ autonomne pokrajine dužan je da odluku koju donese dostavi u roku od 24 sata nadležnom ministarstvu, koje je dužno da u roku od 48 sati predloži Vladi da pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke ako smatra da ona nije u skladu sa Ustavom ili zakonom.
Ako Vlada u roku od 72 sata pokrene pred Ustavnim sudom postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke, Ustavni sud može do donošenja svoje odluke da odloži stupanje na snagu osporene odluke.”
Član 4.
U članu 74. stav 1. reči: „opštim aktom” zamenjuju se rečju: „statutom”, reč: „nadležnom” zamenjuje se rečju: „Ustavnom”, reč: „tužbu” zamenjuje se rečju: „žalbu”, a posle reči: „državne uprave” dodaju se reči: „ili organa opštine, grada ili grada Beograda”.
U stavu 2. reč: „Tužba” zamenjuje se rečju: „Žalba”, a posle reči: „pred” dodaje se reč: „Ustavnim”.
Član 5.
Ovlašćuje se Zakonodavni odbor Narodne skupštine da utvrdi prečišćeni tekst Zakona o državnoj upravi.
Član 6.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
OBRAZLOŽENjE
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje zakona sadržan je u odredbi Ustava Republike Srbije (član 97. tačka 16. Ustava), prema kojoj Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa i u odredbi Ustava kojom je predviđeno da se poslovi državne uprave uređuju zakonom (član 136. stav 3. Ustava).
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Preobražaj državne uprave u Republici Srbiji izražen je usvajanjem dva sistemska zakona: Zakona o državnoj upravi i Zakona o državnim službenicima. Oni decentralizuju, depolitizuju, profesionalizuju i modernizuju našu državnu upravu. Izrađeni su shodno našim potrebama i na osnovu analize savremenih evropskih sistema uprave.
Ustav Republike Srbije iz 1990. propisao je u članu 94. vrste organa državne uprave (ministarstva, posebne organizacije i organi uprave u sastavu ministarstva) i poslove državne uprave (primena zakona i drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine, Vlade i predsednika Republike, rešavanje u upravnim stvarima, vršenje upravnog nadzora, obavljanje upravnih i stručnih poslova utvrđenih zakonom). Novi Ustav predviđa da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave koji su određeni zakonom (član 136. stav 2. Ustava). Novi Ustav prepustio je zakonodavcu da odredi vrste organa državne uprave koji, pored ministarstava, obavljaju poslove državne uprave, kao i odnose organa državne uprave. Poslovi državne uprave određuju se zakonom (član 136. stav 3. Ustava).
Budući da novi Ustav nije neposredno uredio sistem organa državne uprave ni vrste poslova državne uprave (što Ustav iz 1990. jeste), započeti zakonodavni preobražaj državne uprave praktično i ne mora da se usklađuje s novim Ustavom. Jedina suštinska promena koju treba da pretrpi Zakon o državnoj upravi tiče se odnosa organa državne uprave i Vlade sa organima autonomnih pokrajina, što je i osnovni razlog za donošenje ovog zakona.
III. OBJAŠNjENjE POJEDINAČNIH REŠENjA
Odredba člana 24. stav 5. Zakona o državnoj upravi glasi: „Državni sekretar podleže istim pravilima o nespojivosti i sukobu interesa kao član Vlade, s tim što ne može biti narodni poslanik.” Ustav iz 1990. imao je sledeću odredbu: „Ako su predsednik ili potpredsednici Vlade ili ministri izabrani iz reda narodnih poslanika, zadržavaju mandat narodnih poslanika” (član 91. stav 2. Ustava iz 1990). Propisujući da državni sekretar podleže istim pravilima o nespojivosti i sukobu interesa kao i član Vlade, Zakon o državnoj upravi morao je da naglasi na Ustavu zasnovanu razliku u položaju člana Vlade i državnog sekretara, a to je da državni sekretar (za razliku od člana Vlade) ne može da bude narodni poslanik. Novi Ustav više ne dopušta članu Vlade da bude i narodni poslanik (član 126. Ustava). Stoga je i prestala potreba da Zakon o državnoj upravu naglasi tu razliku (član 1. Predloga zakona).
Ustav ovlašćuje Vladu da se stara o ustavnosti i zakonitosti opštih akata opština, gradova, grada Beograda i imalaca javnih ovlašćenja. Vlada je dužna da obustavi od izvršenja opšti akt opštine, grada i grada Beograda za koji smatra da nije saglasan Ustavu ili zakonu i da u roku od pet dana pokrene postupak za ocenjivanje njegove ustavnosti ili zakonitosti (član 192. stav 1. Ustava). Vlada, prema tome, nije nadležna da od izvršenja obustavi i pojedinačne akte koji su zasnovani na opštim aktima, što je moguće prema Zakonu o državnoj upravi (član 57. Zakona o državnoj upravi). Stoga se iz Zakona o državnoj upravi izostavlja mogućnost da se obustave od izvršenja pojedinačni akti koji su zasnovani na opštim aktima i on se time usklađuje s novim Ustavom (član 2. Predloga zakona).
U „Načelima” novog Ustava državna vlast ograničena je pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (član 12. stav 1. Ustava), a pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu (u opštinama, gradovima i gradu Beogradu) podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti (član 12. stav 2. Ustava). Državna vlast nije ovlašćena da nadzire celishodnost opštih akata koje donose organi autonomne pokrajine i organi opština, gradova i grada Beograda. Razrađujući „Načela” novi Ustav je odredio da Vlada nadzire ustavnost i zakonitost odluka organa autonomne pokrajine i da pri tome Vlada može pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine pre njenog stupanja na snagu, dok Ustavni sud može, dok ne donese odluku o ustavnosti ili zakonitosti odluke, odložiti njeno stupanje na snagu (član 186. Ustava). Prema tome, Vlada daje prethodnu ocenu o tome da li je odluka organa autonomne pokrajine ustavna i zakonita, a konačna reč pripada Ustavnom sudu. Ocenu o tome da li je odluka organa autonomne pokrajine ustavna ili zakonita Vlada donosi pre nego što odluka stupi na snagu, iz čega proizlazi ovlašćenje Ustavnog suda da odloži stupanje na snagu osporene odluke dok on ne donese odluku o tome da li je osporena odluka zasnovana na Ustavu ili zakonu.
S druge strane, Zakon o državnoj upravi propisuje da ministarstva nadziru zakonitost opštih akata koje autonomne pokrajine donesu u svom delokrugu (član 71. stav 1. Zakona o državnoj upravi). Vršeći taj nadzor, ministarstvo je dužno da Vladi predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja opšteg akata autonomne pokrajine (kao i pojedinačnih akata koji su doneseni na osnovu opšteg akta), ako smatra da opšti akt organa autonomne pokrajine nije u skladu sa Ustavom, zakonom, drugim propisom i opštima aktom Narodne skupštine i Vlade (član 71. stav 2. Zakona). Kad Vlada donese rešenje o obustavi od izvršenja opšteg akta autonomne pokrajine, ona je dužna da pokrene postupak za ocenu njegove ustavnosti i zakonitosti; rešenje o obustavi izvršenja primenjuje se od dana njegovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije” i važi do okončanja postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom (član 71. stav 3. Zakona o državnoj upravi).
Očigledno je da Zakon o državnoj upravi višestruko nije saglasan s novim Ustavom. Prvo, nadzor Vlade svodi se, prema novom Ustavu, samo na odluke organa autonomnih pokrajina, ne i na druge opšte akte organa autonomnih pokrajina. Drugo, nadzor Vlade je preventivan, po novom Ustavu (vrši se dok odluka ne stupi na snagu), a postventivan, po Zakonu o državnoj upravi (vrši se kad je odluka već stupila na snagu). Konačno i najvažnije, Vlada samo pokreće postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti odluke, a Ustavni sud donosi odluku o tome da li će odložiti stupanje na snagu odluke autonomne pokrajine. Nasuprot tome, prema Zakonu o državnoj upravi, Vlada je nadležna da obustavi od izvršenja opšti akt autonomne pokrajine (i pojedinačne akte koji su na njemu zasnovani).
Predlogom zakona konkretizuje se novo Ustavno rešenje, a Zakon o državnoj upravi istovremeno usklađuje s novim Ustavom. Da bi Vlada uopšte stekla mogućnost da razmotri odluku autonomne pokrajine pre nego što ona stupi na snagu, neophodno je da se uspostave potrebni odnosi na liniji organ autonomne pokrajine – ministarstvo – Vlada. Prema Predlogu zakona, organ autonomne pokrajine dužan da odluku koju donese dostavi u roku od 24 sati nadležnom ministarstvu (nadležnost ministarstva određuje se prema oblasti u koju ulazi odluka organa autonomne pokrajine); ministarstvo u narednih 48 sati od prijema odluke razmatra ustavnost i zakonitost odluke i, ako smatra da odluka nije ustavna i zakonita, predlaže Vladi da pokrene postupak za ocenjivanje ustavnosti ili zakonitosti odluke (član 3. stav 1. i 2. Predloga zakona). Pošto primi predlog ministarstva, Vlada može ali ne mora da pokrene postupak pred Ustavnim sudom u kome se ocenjuje ustavnost ili zakonitost odluke. Kad se Vlada odluči na pokretanje postupka, dužna je da pokrene postupak u roku od 72 sata od kad je primila predlog ministarstva; u tom slučaju Ustavni sud može do donošenja svoje odluke da odloži stupanje na snagu osporene odluke (član 3. stav 3. Predloga zakona). Potpuni domašaj Ustavne odredbe i rešenja koje sadrži Predlog zakona biće vidljiv tek kad se donese zakon kojim se uređuje postupak pred Ustavnim sudom (shodno članu 175. stav 3. Ustava).
Novi Ustav jemči zaštitu prava pokrajinske autonomije: „Organ određen statutom autonomne pokrajine ima pravo žalbe Ustavnom sudu ako se pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemogućava vršenje nadležnosti autonomne pokrajine” (član 187. stav 1. Ustava). Stoga se s novim Ustavom usaglašava pravilo Zakona o državnoj upravi kojim se predviđa sudska zaštita prava autonomne pokrajine. Prvo, organ autonomne pokrajine koji ima pravo na žalbu mora biti određen statutom, kao najvišim pravnim aktom autonomne pokrajine. Drugo, akt koji nadležni organ autonomne pokrajine upućuje Ustavnom sudu jeste žalba (važeće zakonsko rešenje je – tužba). I treće, što je najvažnije, Ustavom je neposredno određena nadležnost Ustavnog suda da odlučuje o zaštiti pokrajinske autonomije po žalbi nadležnog organa autonomne pokrajine (član 4. Predloga zakona).
Predviđeno je da zakon stupi na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije” (član 6. Predloga zakona).
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE OVOG ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Zakon o državnoj upravi je najbitniji zakonski akt na kome se zasniva položaj državne uprave i njen odnos s nedržavnim subjektima. Novi Ustav drukčije uređuje odnose Vlade i organa državne uprave sa organima autonomne pokrajine. Donošenje zakona po hitnom postupku je neophodna pretpostavka za oživotvorenje (konkretizaciju) nadležnosti Vlade i organa državne uprave prema organima autonomne pokrajine, čime se iz Zakona o državnoj upravi istovremeno i izostavljaju rešenja koja nisu u saglasnosti s novim Ustavom.
PREGLED ODREDABA KOJE SE MENjAJU, ODNOSNO DOPUNjUJU
Državni sekretar
Ministarstvo može da ima jednog ili više državnih sekretara, koji za svoj rad odgovaraju ministru i Vladi.
Državni sekretar pomaže ministru u okviru ovlašćenja koja mu on odredi. Ministar ne može ovlastiti državnog sekretara za donošenje propisa, niti za glasanje na sednicama Vlade.
Kad ministarstvo ima više državnih sekretara, ministar pismeno ovlašćuje jednog od njih da ga zamenjuje dok je odsutan ili sprečen.
Državni sekretar je funkcioner koga postavlja i razrešava Vlada na predlog ministra i njegova dužnost prestaje s prestankom dužnosti ministra.
Državni sekretar podleže istim pravilima o nespojivosti i sukobu interesa kao I član Vlade. s tim što ne može biti narodni poslanik.
Nadzor nad zakonitošću propisa imalaca javnih ovlašćenja
Imalac javnih ovlašćenja dužan je da pre objavljivanja propisa pribavi od nadležnog ministarstva mišljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa, a ministarstvo da njemu dostavi obrazloženi predlog kako da propis usaglasi sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom Narodne skupštine i Vlade.
Ako imalac javnih ovlašćenja ne postupi po predlogu ministarstva, ono je dužno da Vladi predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja propisa i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata i pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa.
Rešenje Vlade o obustavi od izvršenja propisa stupa na snagu kad se objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
Nadzor nad zakonitošću opštih akata autonomne pokrajine
donesenih u njenom delokrugu
Član 71.
Ministarstva nadziru zakonitost opštih akata koje autonomne pokrajine donesu u svom delokrugu.
Ako nadležno ministarstvo smatra da opšti akt donesen u delokrugu autonomne pokrajine nije u skladu sa Ustavom, zakonom, drugim propisom ili opštim aktom Narodne skupštine i Vlade, dužno je da Vladi predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja opšteg akta i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata i pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti.
Rešenje Vlade o obustavi od izvršenja opšteg akta stupa na snagu kad se objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
STARANjE O ZAKONITOSTI ODLUKA KOJE DONOSE AUTONOMNE POKRAJINE U SVOM DELOKRUGU
ČLAN 71.
MINISTARSTVA PRATE USTAVNOST I ZAKONITOST ODLUKA KOJE DONESU AUTONOMNE POKRAJINE U SVOM DELOKRUGU.
ORGAN AUTONOMNE POKRAJINE DUŽAN JE DA ODLUKU KOJU DONESE DOSTAVI U ROKU OD 24 SATI NADLEŽNOM MINISTARSTVU, KOJE JE DUŽNO DA U ROKU OD 48 SATI PREDLOŽI VLADI DA POKRENE POSTUPAK ZA OCENU USTAVNOSTI ILI ZAKONITOSTI ODLUKE AKO SMATRA DA ONA NIJE U SKLADU SA USTAVOM ILI ZAKONOM.
AKO VLADA U ROKU OD 72 SATA POKRENE PRED USTAVNIM SUDOM POSTUPAK ZA OCENU USTAVNOSTI ILI ZAKONITOSTI ODLUKE, USTAVNI SUD MOŽE DO DONOŠENjA SVOJE ODLUKE DA ODLOŽI STUPANjE NA SNAGU OSPORENE ODLUKE.
Sudska zaštita prava autonomne pokrajine
Član 74.
Organ određen opštim aktom STATUTOM autonomne pokrajine može nadležnom USTAVNOM sudu podneti tužbu ŽALBU za zaštitu prava autonomne pokrajine, ako smatra da je pojedinačnim aktom ili radnjom organa državne uprave ILI ORGANA OPŠTINE, GRADA ILI GRADA BEOGRADA povređeno neko Ustavom ili zakonom zajamčeno pravo autonomne pokrajine.
Tužba ŽALBA se može podneti u roku od 30 dana od dana dostavljanja akta, odnosno učinjene radnje, a u postupku pred USTAVNIM sudom shodno se primenjuje zakon kojim se uređuju upravni sporovi.