V. STRATEGIJA ZA UPRAVLjANjE JAVNIM DUGOM
1. Uvod
Strategija za upravljanje javnim dugom oslanja se i usklađena je sa utvrđenim obavezama i ciljevima u ovom memorandumu. Kao osnovni cilj politike javnog duga definiše se smanjenje učešća javnog duga Republike Srbije u odnosu na bruto domaći proizvod (BDP), uz promenu valutne strukture duga u korist domaće valute i obezbeđenje uslova za nesmetano servisiranje obaveza države prema domaćim i inostranim poveriocima.
Na osnovu člana 11. Zakona o javnom dugu («Službeni glasnik RS», broj 61/05), Strategija za upravljanje javnim dugom se dostavlja Vladi na usvajanje kao sastavni deo Memoranduma o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za budžetsku godinu i naredne dve fiskalne godine. Na taj način, Strategija je zajedno sa Memorandumom sastavni deo pripreme fiskalnog okvira. Značaj Strategije za upravljanje javnim dugom proizlazi iz visine javnog duga i troškova koje ima državni budžet za servisiranje i refinansiranje duga, s jedne strane i rastućih potreba za novim investiranjem, s druge strane.
Strategija za upravljanje javnim dugom je sastavljena tako da prati i podržava osnovne zadatke ekonomske politike u periodu od 2007. do 2009. godine, a to su:
srednjoročno održiva visoka stopa privrednog rasta;
ubrzano sprovođenje reformi privrede i društva, uz okončanje privatizacije i restrukturiranja privrede;
povećanje domaće štednje i investicija, stranih direktnih investicija i izvoza, uz smanjenje deficita tekućeg računa;
povećanje zaposlenosti, smanjenje siromaštva i rast životnog standarda stanovništva.
2. Institucionalni i pravni okvir
Zakon o javnom dugu, koji je usvojila Narodna skupština 15. jula 2005. godine, reguliše uslove, način i postupak pod kojima se zadužuju Republika Srbija, jedinice teritorijalne autonomije i lokalne samouprave i organizacije obaveznog socijalnog osiguranja, kao i javna preduzeća i druga pravna lica čiji je osnivač Republika kad traže garanciju Republike. Zakon bliže uređuje ovlašćenja za zaduživanje i limite zaduživanja. Zatim, sistemski uređuje upravljanje dugom kao važnim segmentom konsolidacije javnih finansija. Zakon uređuje i način vođenja podataka i evidencija o dugu, upravljanje informacijama o dugu, kao i izveštavanje.
Zakon o javnom dugu predviđa osnivanje Uprave za javni dug u sastavu Ministarstva finansija. Uprava za javni dug će biti zadužena za upravljanje, praćenje i informisanje o javnom dugu, a do njenog formiranja ovi poslovi će se obavljati u Sektoru za upravljanje javnim dugom koji je organizacioni deo Uprave za trezor.
Javni dug predstavlja bezuslovnu i neopozivu obavezu Republike i ima stalnu aproprijaciju u budžetu. Odredbe zakona kojim se uređuje budžetski sistem koje se odnose na privremenu obustavu izvršenja budžeta, ne odnose se na otplatu javnog duga. U pojedinim zemljama postoji praksa da je otplata spoljnog duga zaseban deo budžeta o kome se ne glasa, s obzirom da je u pitanju ranije utvrđena međunarodna obaveza zemlje. Potrebno je u narednom periodu razmotriti ovaj predlog.
Republika Srbija se može zadužiti u zemlji i inostranstvu, u domaćoj i stranoj valuti. Može se zadužiti za finansiranje deficita tekuće likvidnosti, za finansiranje budžetskog deficita, za refinansiranje neizmirenog duga, za finansiranje investicionih projekata, kao i za izvršavanje obaveza po datim garancijama. Narodna skupština odlučuje o zaduživanju Republike putem uzimanja dugoročnih kredita, o zaduživanju za finansiranje investicionih projekata, o davanju garancija i kontragarancija, kao i o neposrednom preuzimanju obaveza u svojstvu dužnika po osnovu date garancije. Vlada odlučuje o emitovanju dugoročnih državnih hartija od vrednosti. Dugoročnim kreditima, odnosno dugoročnim državnim hartijama od vrednosti, smatraju se krediti, odnosno državne hartije od vrednosti čiji se period otplate proteže na naredne budžetske godine. Ministar nadležan za poslove finansija, ili lice u ministarstvu nadležnom za poslove finansija koje ministar rešenjem ovlasti, odlučuje o uzimanju kratkoročnih kredita za finansiranje budžetskog deficita, deficita tekuće likvidnosti i za refinansiranje javnog duga, kao i o emitovanju kratkoročnih državnih hartija od vrednosti.
Vlada utvrđuje predlog osnove za pregovore o zaduživanju Republike, kao i za davanje garancije. Predstavnik ministarstva nadležnog za poslove finansija prisustvuje od početka pregovorima, koji za cilj imaju novo zaduženje Republike, bilo da je to direktno razvojno i projektno zaduženje, bilo da Republika odobrava garanciju za određenu vrstu kapitalnog zaduženja. Ministarstvo nadležno za poslove finansija dostavlja Vladi izveštaj sa pregovora sa nacrtom ugovora, na dalju nadležnost i odlučivanje o predmetnom zaduženju.
U slučaju da Republika izvrši plaćanje po osnovu date garancije umesto dužnika, predviđeno je regresno pravo, odnosno pravo na povraćaj glavnice, kamate i ostalih tako nastalih troškova, kao i pravo da se od dužnika naplati i zakonska zatezna kamata.
Zakon posebno uređuje emitovanje državnih hartija od vrednosti. Posebno je obrađena i zabrana korišćenja privilegovanih informacija kod kupovine hartija od vrednosti. U cilju sprovođenja Zakona, Vlada je u avgustu 2005. godine donela Uredbu o opštim uslovima za emisiju i prodaju državnih hartija od vrednosti, a u pripremi je Uredba o uslovima pod kojima strana pravna i fizička lica mogu kupovati državne hartije od vrednosti. Ovom uredbom će se propisati uslovi pod kojima nerezidenti mogu da učestvuju na aukcijama dugoročnih hartija od vrednosti. Doneti su i drugi podzakonski propisi.
Lokalna vlast se zadužuje na osnovu odluke nadležnog organa lokalne vlasti uz mišljenje Ministarstva finansija. Lokalne vlasti se mogu zadužiti u zemlji i inostranstvu, u domaćoj i stranoj valuti, u visini do 50% prihoda koji su ostvareni u prethodnoj godini, a iznos glavnice i kamate koja dospeva u svakoj godini na sva neizmirena dugoročna zaduživanja ne može biti veći od 15% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Lokalne vlasti ne mogu izdavati garancije.
Zakon definiše limite kod zaduživanja lokalnih vlasti i obavezu da šestomesečno Ministarstvu finansija dostavljaju podatke po vrstama zaduživanja, iznosu i otplati duga, vrednosti i nivou kamatnih stopa. U tom smislu opštine su počele da dostavljaju podatke Ministarstvu finansija, kao i obaveštenja u kojima je navedeno koliki su njihovi prihodi u prethodnoj godini, i u skladu sa tim koliko mogu da se zaduže u tekućoj godini. U cilju sprečavanja prekomernog zaduženja lokalnih vlasti koja nisu u skladu sa Zakonom o javnom dugu, Zakonom o budžetskom sistemu se ministar ovlašćuje da privremeno obustavi prenos transfernih sredstava iz budžeta Republike, do momenta ispunjenja uslova propisanih pomenutim zakonskim odredbama.
Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja ne mogu davati garancije, a mogu se zaduživati samo u delu kapitalnih investicionih rashoda iz finansijskog plana. Republički zavod za zdravstveno osiguranje se može zaduživati radi nabavke lekova.
Ministarstvo finansija je zaduženo da ažurno vodi evidencije o javnom dugu, naročito o iznosu i otplati, datim garancijama i kontragarancijama, vrednosti i nivou kamatnih stopa i proviziji na datu garanciju.
Donet je Pravilnik o obliku i sadržini izveštaja o kontroli sprovođenja tehničkih i finansijskih odredaba ugovora o kreditu, odnosno zajmu za koje je Republika Srbija dala garanciju ili kontragaranciju, po kome je jedinica za upravljanje projektom, koja se obrazuje pri korisniku kredita, dužna da Ministarstvu finansija – Upravi za trezor i nadležnom ministarstvu, dostavlja izveštaj na svakih šest meseci, sa podacima na dan 30. jun i 31. decembar.
3. Javni dug Republike Srbije u 2006. godini
Javni dug Republike Srbije na dan 31. avgusta 2006. godine iznosio je 9.463.571.077,07 evra. Od ukupnog iznosa javnog duga na unutrašnji dug se odnosi 3.991.416.459 evra, odnosno 42,18%, a na spoljni dug 5.472.154.618 evra, odnosno 57,82%, od čega se na direktne obaveze odnosilo 50,1% ukupnog duga, odnosno 4.744.229.169 evra, dok se na indirektne obaveze odnosilo 7,7% odnosno 727.925.448 evra.
Grafikon 1. Učešće unutrašnjeg, spoljnog duga i indirektnih obaveza u javnom dugu Republike Srbije na dan 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
Najveći deo unutrašnjeg duga čini stara devizna štednja koja iznosi 3.242.220.000 evra, što čini 81,23% unutrašnjeg duga. To je ujedno i najveći pojedinačni dug Republike Srbije, a nastao je krajem osamdesetih godina, nemogućnošću SFRJ da izvrši svoje obaveze po osnovu garantovane štednje u stranoj valuti. Najveći rizik kod ovog duga jeste što je denominovan u evrima, što znači da pogoršava valutnu strukturu unutrašnjeg duga, a samim tim i ukupnog javnog duga jer tako preko 90% ukupnog javnog duga čini dug denominovan u stranoj valuti.
Grafikon 2. Struktura unutrašnjeg duga na dan 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
U strukturi spoljnog duga, kao i kod unutrašnjeg duga, dominiraju dugovi nastali pre 2000. godine. Tako, obaveze prema Pariskom klubu, Londonskom klubu i IBRD-u čine 80,5% ukupnog spoljnog duga Republike Srbije (direktnih i indirektnih obaveza).
Grafikon 3. Struktura spoljnog duga (direktne i indirektne obaveze) prema kreditorima 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
U strukturi javnog duga Republike Srbije po valutama dominira evro sa 71,7%, dok je učešće dinara 7,5%. Jedno od strateških opredeljenja u upravljanju javnim dugom jeste povećanje učešća duga u dinarima, a ono je izvodljivo smanjenjem duga izraženog u stranoj valuti, ili pretvaranjem duga izraženog u stranoj valuti u dug u dinarima, kroz emitovanje hartija od vrednosti za refinansiranje neizmirenog duga (konverziju duga iz inostrane valute u domaću), o čemu će biti reči u delu o strategiji novog zaduživanja.
Grafikon 4. Struktura javnog duga po valutama na dan 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
4. Javni dug Republike Srbije u periodu 2000-2006. godine
4.1. Dugovi nastali pre 2000. godine
Upravljanje javnim dugom u proteklih pet godina je velikim delom bilo usmereno na rešavanje nasleđenih dugova iz prethodnog perioda. Bilo je neophodno reprogramirati dugove i uspostaviti poverenje kod inostranih poverilaca.
Tabela 39. Dugovi Republike Srbije nastali pre 2000. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
Na dan 31. avgusta 2006. godine 7.7 milijardi evra predstavlja dug koji je nastao u periodu pre 2000. godine. To trenutno čini 82,13% ukupnog javnog duga Republike Srbije.
Zakonom o pretvaranju kredita odobrenih od banaka nosiocima primarne poljoprivredne proizvodnje i turističke privrede u javni dug federacije («Službeni list SRJ», broj 12/98) svi krediti koje su korisnici kredita koristili za osnovne namene predviđene ovim zakonom pretvaraju se u javni dug pod uslovima predviđenim ovim zakonom.
Uzimajući u obzir period počeka od tri godine (od 1. januara 1998. godine do 31. decembra. 2000. godine), javni dug po ovom osnovu je na dan 31. decembra 2000. godine iznosio 2.002.626.048 dinara. Na dan 31. avgusta 2006. godine, nakon isplata glavnica sa pripadajućom kamatom, ukupno stanje duga po ovom osnovu iznosi 331.575.317 dinara.
Zakonom o regulisanju javnog duga Savezne Republike Jugoslavije po osnovu devizne štednje građana («Službeni list SRJ», broj 36/02 i «Službeni glasnik RS», br. 80/04 i 101/05) Republika Srbija i Republika Crna Gora preuzimaju obaveze SRJ po osnovu devizne štednje građana. Učešće pojedinih republika u ukupnom dugu određuje se srazmerno visini devizne štednje građana čije je prebivalište na teritoriji tih republika i po utvrđenom osnovu emituju se obveznice stare devizne štednje. Maksimalan iznos (propisan napred navedenim zakonom) koji može biti konvertovan u obveznice je 4.200 miliona evra. Zaključno sa 31. avgustom 2006. godine ukupno je u obveznice konvertovano 3.486,3 miliona evra, ali proces konverzije se nastavlja. Uzimajući u obzir dosadašnju otplatu obaveza prema deviznim štedišama koja iznosi 930,4 miliona evra obaveze po ovom osnovu na dan 31. avgusta 2006. godine iznose 3.242,2 miliona evra.
Preostali iznos obaveza isplatiće se u 10 godišnjih rata koje rastu po stopi geometrijske progresije od 10% i dospevaju svakog 31. maja u periodu od 2007. godine do 2016. godine.
Zakonom o regulisanju obaveza Republike Srbije po osnovu zajma za privredni razvoj («Službeni glasnik RS», broj 43/04) uređuju se način i uslovi izmirenja obaveze Republike Srbije koje su nastale prikupljanjem namenske devizne štednje i izdavanjem obveznica koje glase na strana sredstva plaćanja po osnovu zajma raspisanog u skladu sa Zakonom za privredni razvoj u Socijalističkoj Republici Srbiji („Službeni glasnik SRS“, br. 25/89, 49/89, 56/89, 57/89, 9/90 i 32/90 i „Službeni glasnik RS“, broj 5/91).
Ukupna obaveza Republike Srbije utvrđena je na 56.000.000,00 evra. Za period od 31.08.2004. godine do 31.08.2006. godine:
ukupno obračunata konverzija obveznica iznosila je 48.998.677,09 evra;
ukupno izvršena konverzija obveznica Republike Srbije iznosila je 45.546.375,00 evra;
ukupna isplata o roku iznosila je 9.899.493,00 evra;
ukupna isplata pre roka 682 evra.
Stanje duga8 po ovom osnovu na dan 31. avgusta 2006. godine iznosilo je 35.646.882,00 evra.
Procena je da će ukupna obaveza Republike po ovom osnovu iznositi oko 49 miliona evra. Isplata po osnovu ovih obveznica se vrši do 31. avgusta 2007. godine.
4.1.4. Međunarodna banka za obnovu i razvoj – IBRD
Sporazumi o zajmovima između Savezne Republike Jugoslavije i Međunarodne banke za obnovu i razvoj (Konsolidacioni zajmovi A, B, C) potpisani su 17. decembra 2001. godine. Sporazumima je izvršen reprogram starih zajmova.
Ukupan iznos obaveza prema Međunarodnoj banci za obnovu i razvoj na dan 31. decembra 2000. godine iznosio je 1.815.389.968,41 evra. Od toga:
– Konsolidacioni zajam A – IBRD A – 477.430.009,81 evra;
– Konsolidacioni zajam B – IBRD B – 907.264.030,56 evra;
– Konsolidacioni zajam C – IBRD C – 430.695.928,04 evra.
Stanje duga na dan 31. avgusta 2006. godine iznosi ukupno 1.781.079.098 evra, od čega se na IBRD A odnosi 468.406.583 evra, na IBRD B 890.116.740 evra, a na IBRD C 422.555.775 evra. Poslednja isplata po osnovu ovog zajma je 15. decembra 2031. godine.
Na osnovu Zaključka Vlade usvojenog 19. oktobra 2006. godine Republika Srbija će obaveze prema IBRD koje dospevaju u periodu od 2007. do 2009. godine, izvršiti u novembru 2006. godine. Ukupno će biti isplaćeno 328.417.895,85 evra, od čega se 144.562.057,80 evra odnosi na glavnicu za pomenuti period, dok je ostatak kamata.
4.1.5. Evropska unija
Sporazum o zajmu između Evropske unije kao zajmodavca i Savezne Republike Jugoslavije kao zastupnika zajmoprimca potpisan je 14. septembra 2001. godine u Beogradu.
Ugovoreni iznos zajma je 225.000.000,00 evra. Sredstva zajma uzetog od Evropske Unije namenjena su izmirenju dospelih a neplaćenih ugovornih obaveza za finansijske ugovore zaključene između Evropske investicione banke i jugoslovenskih preduzeća – zajmoprimaca. Od ukupnog iznosa zajma na Srbiju se odnosi 223.796.611,37 evra. Krajnji dužnici po ovom zajmu na teritoriji Republike Srbije su: JP „Putevi Srbije“ (185.544.881,02 evra), JP „Železnice Srbije“ (35.768.623,03 evra) i JP „Elektroprivreda Srbije“ (2.483.107,32 evra). Uslovi zajma: rok otplate je 15 godina, sa periodom počeka od 10 godina i sa promenljivom kamatnom stopom (šestomesečni EURIBOR + 0,3 %).
Stanje javnog duga prema Evropskoj uniji po ovom zajmu na dan 31. avgusta 2006. godine iznosi 223.796.611,37 evra.
4.1.6. Pariski i Londonski klub
Zakonom o regulisanju odnosa između Savezne Republike Jugoslavije i pravnih lica i banaka sa teritorije Savezne Republike Jugoslavije koje su prvobitni dužnici ili garanti prema poveriocima Pariskog i Londonskog kluba («Službeni list SRJ», br. 36/02 i 7/03), Savezna Republika Jugoslavija se obavezala da će obaveze po raspoređenom i neraspoređenom dugu prema poveriocima Pariskog i Londonskog kluba preuzeti i reprogramirati ih ili će ih refinansirati u svojstvu dužnika i izmiriti na način utvrđen u bilateralnim ugovorima sa zemljama članicama Pariskog kluba, odnosno ugovorom sa poveriocima Londonskog kluba.
Ukupan iznos obaveza prema poveriocima Pariskog kluba na dan 31. decembra 2000. godine iznosio je 4.588.465.875 dolara. Nakon reprograma, otpisa od 51% duga koji je izvršen 22. marta 2002. godine, a zatim i dodatnim otpisom od 15%, koji je odobren uspešnim završetkom trogodišnjeg aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom, stanje duga po ovom osnovu na dan 31. avgusta 2006. godine iznosi 2.062.454.860 dolara. S obzirom da se Pariski klub sastoji iz korpe stranih valuta, treba imati u vidu da je dug prema Pariskom klubu pod stalnim uticajem promena odnosa između pojedinih valuta.
Grafikon 5. Dug prema Pariskom klubu po valutama na dan 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
Ukupan iznos obaveza prema poveriocima Londonskog kluba na dan 31. decembra 2000. godine iznosio je 2.797.000.000 dolara. Zakonom o restrukturiranju duga po NFA i TDFA izdavanjem obveznica Republike Srbije («Službeni glasnik RS», broj 61/05) uređeni su uslovi i način refinansiranja obaveza prema Londonskom klubu. Glavnica duga Republike Srbije, prema ovom zakonu, iznosi 1.075.617.760 dolara, što predstavlja umanjeni iznos za oko 62% ukupnih neizmirenih obaveza prema Londonskom klubu. Iznos duga je restrukturiran na 20 godina, sa periodom počeka od pet godina, izdavanjem dugoročnih obveznica Republike Srbije, na inostranom tržištu. Obveznice su denominovane u dolarima.
Slika 1. Kotiranje obveznica RS za restrukturiranje duga po NFA i TDFA na Luksemburškoj berzi
[pic]
Slika 2. Kotiranje obveznica RS za restrukturiranje duga po NFA i TDFA na Luksemburškoj berzi – detaljnije
[pic]
4.2. Projekti i programi posle 2000. godine – zaduživanje u inostranstvu
Nakon demokratskih promena 2000. godine, otpočelo je zaduživanje Republike Srbije kod inokreditora, koje se većinom koristi za realizaciju kapitalnih i infrastrukturnih projekata. Do 31. avgusta 2006. godine, najveći broj zajmova dobijen je od Svetske banke, putem IDA zajmova. U pitanju su dugoročni beskamatni zajmovi pod izuzetno povoljnim uslovima sa periodom počeka od 10 godina, rokom otplate od 20 godina, troškovima servisiranja od 0,75% na godišnjem nivou, i provizijom na nepovučena sredstva koja se određuje za svaku godinu, a kreće se u rasponu 0-0,5% (za 2005. godinu je 0,3%). Zajmovi se daju u valuti SDR (specijalna prava vučenja), valuti koju je kreirao Međunarodni monetarni fond, i koja se sastoji iz korpe valuta – USD (učešće u SDR 45%), EUR (29%), japanski jen (15%) i britanska funta (11%). U pitanju su zajmovi koji su direktna obaveza Republike Srbije, osim zajmova TID – transport, i Projekat energetske zajednice Jugoistočne Evrope, u kojima je Republika Srbija kontragarant (Državna zajednica Srbija i Crna Gora je zajmoprimac). Ukupne direktne obaveze po osnovu IDA zajmova na dan 31. avgusta 2006. godine iznose 400.987.799 evra, dok ukupne (direktne i indirektne) obaveze po osnovu IDA zajmova iznose 410.146.250 evra. Ukupne (direktne i indirektne) ugovorene obaveze po osnovu IDA zajmova iznose 551.456.731,97 evra, što znači da je do 31. avgusta 2005. godine ukupno iskorišćeno (povučeno) 74,4% svih IDA zajmova.
Zajmovi Evropske banke za obnovu i razvoj – EBRD i Evropske investicione banke – EIB čine najveći deo zajmova Republike Srbije u kojima je Republika Srbija kontragarant (državna zajednica Srbija i Crna Gora je zajmoprimac). Najveći deo tih zajmova su zajmovi javnim preduzećima i lokalnoj samoupravi. Po osnovu pojedinih zajmova EBRD već je počela uredna otplata glavnice. Svi zajmovi EBRD ugovoreni su u valuti evro, i imaju varijabilnu kamatnu stopu, koja je vezana za šestomesečni EURIBOR, na koju se dodaje marža u visini jednog procenta (šestomesečni EURIBOR + 1%). Na dan 14. septembra 2006. godine šestomesečni EURIBOR je iznosio 3,53%, što znači da bi se kamata na povučena sredstva obračunavala po kamatnoj stopi od 4,53%. Kod EIB kredita, većina kamatnih stopa je svop stopa zaduživanja EIB po sličnim uslovima kredita, plus marža do 0,40%. Ukupne indirektne obaveze Republike Srbije na dan 31. avgusta 2006. godine iznose 727.925.449 evra. Od ukupnog iznosa zajmovi EBRD čine 19,64%, odnosno 142.991.312 evra, a EIB zajmovi 37,64% odnosno 274.025.940 evra. Međutim, treba imati u vidu da je ovo iznos, do sada, povučenih sredstava.
Preostali iznosi zajmova dobijeni su od: Nemačke banke za razvoj (KfW), bilateralnim sporazumima (prvi soft loan kredit Vlade Republike Italije, i beskamatni kredit Vlade Republike Švajcarske), Evropske Unije i Banke za razvoj Saveta Evrope (CEB)
Jedno od osnovnih ograničenja, koje je važilo do kraja 2005. godine, jeste ograničenje MMF-a za novo zaduživanje putem inokredita za investicione projekte (FLIPS – Foreign Loan Investment Projects). U pitanju su ograničenja na povlačenja po svim IDA zajmovima, kao i ograničenja na povlačenja po svim zajmovima za direktne budžetske korisnike i lokalnu samoupravu. To ograničenje je za 2005. godinu iznosilo 138 miliona dolara. Sledeće ograničenje bilo je vezano za izdavanje garancija i kontragarancija za nekoncesionalne zajmove EIB, EBRD, IBRD i EU javnom sektoru. U pitanju su kvantitativna ograničenja po kvartalima i ona su za 2005. godinu iznosila 100 miliona dolara po kvartalu, što ukupno čini 400 miliona dolara za celu 2005. godinu. Nakon uspešnog završetka trogodišnjeg aranžmana sa Međunarodnim monetarnim fondom ukinuta su pomenuta ograničenja, jer bi dinamika povlačenja sredstva morala biti agresivnija.
Pored ovih postoje brojni problemi tehničke i pravne prirode, sa kojima se susreću krajnji korisnici kredita, tokom realizacije projekta. Deo ovog problema je i dužina procedure izdavanja mišljenja Ministarstva pravde, uslovljenog vremenom za izdavanje garancije Republike Srbije, koje prolazi dugu proceduru u Narodnoj skupštini. Nakon prestanka postojanja državne zajednice Srbije i Crne Gore, redefinisanjem odnosa, Zakon o ratifikaciji Sporazuma između Republike Srbije i Republike Crne Gore o regulisanju članstva u međunarodnim finansijskim organizacijama i razgraničenju finansijskih prava i obaveza («Službeni glasnik RS», broj 64/06), ne izdaju se kontragarancije, već je Republika Srbija kao pravni sledbenik Državne zajednice Srbija i Crna Gora garantor kod svih indirektnih obaveza.
Sve ovo utiče na poskupljenje zajma, jer se kod većine zajmova, pored kamate, plaća i provizija na nepovučena sredstva koja se kreće u rasponu do 0,5%.
4.3. Državni zapisi Republike Srbije
Državni zapisi Republike Srbije su dematerijalizovane hartije od vrednosti, čijom prodajom se Republika Srbija zadužuje po tržišnim principima i eliminiše potrebu za zaduživanje kod Narodne banke Srbije i komercijalnih banaka.
Dana 15. aprila 2003. godine održana je prva aukcija tromesečnih državnih zapisa Republike Srbije. Nekoliko meseci kasnije, 4. novembra 2003. godine, održana je prva aukcija šestomesečnih državnih zapisa Republike Srbije.
Tabela 40. Stanje duga po osnovu državnih zapisa Republike Srbije
[pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
Stanje duga po osnovu državnih zapisa na dan 31. avgusta 2006. godine iznosi 4.997.190.000 dinara, što predstavlja neto smanjenje duga po ovom osnovu za 211.860.000 dinara u odnosu na početak godine. To je posledica suficita i povećanja likvidnosti u budžetu Republike Srbije. Diskontne stope na državne zapise su zabeležile značajan pad. Diskontne stope na tromesečne zapise sa 21% na početku 2005. godine su pale na ispod 13% u septembru 2006. godine, dok su diskontne stope na šestomesečne zapise sa 21,5% pale na ispod 15%. Tokom 2005. i početkom 2006. godine bilo je primetno stalno povećanje tražnje za tromesečnim državnim zapisima, tako da je tražnja na nekim aukcijama bila i tri puta veća od ponude. Došlo je do promene u strukturi investitora na aukcijama državnih zapisa. Od početka emitovanja do kraja 2005. godine, najveće učešće u strukturi investitora imao je bankarski sektor. Međutim, vremenom je raslo učešće nebankarskog sektora koji sve više ulaže slobodna sredstva u državne zapise, koji predstavljaju bezrizičnu investiciju.
Zbog smanjenog interesovanja investitora za kupovinu šestomesečnih državnih zapisa, Republika Srbija je privremeno obustavila emitovanje ovih instrumenata u maju 2006. godine. Trenutno se emituju samo tromesečni zapisi Republike Srbije.
Tabela 41. Kretanje duga po osnovu državnih zapisa Republike Srbije u dinarima[pic] Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
4.4. Obaveze prema NBS
Radi regulisanja duga prema Narodnoj banci Srbije, Republika Srbija je u decembru 2004. godine emitovala obveznice u ukupnom iznosu od 19.701.120.000 dinara. Prema Zakonu o izmirivanju obaveza Republika Srbije prema Narodnoj banci Srbije («Službeni glasnik RS», broj 135/04), Republika Srbija je preuzela i obaveze Republičke direkcije za robne rezerve, kao i obaveze Elektroprivrede Srbije prema Narodnoj banci Srbije, koje ulaze u ukupan iznos emitovanih obveznica. Posebnim ugovorima su regulisane obaveze po tom osnovu Elektroprivrede Srbije i Direkcije za robne rezerve prema Republici Srbiji. Obveznice su emitovane u tri serije i dospevaju 31. decembra 2006. godine u iznosu od 3.000.000.000 dinara, 31. decembra 2007. godine u iznosu od 6.000.000.000 dinara i 31. decembra 2010. godine u iznosu od 10.701.120.000 dinara. Na obveznice se polugodišnje isplaćuje kamatni kupon u iznosu od 8,5% na godišnjem nivou. Reprogramiran iznos duga na dan 31. avgusta 2006. godine iznosi 19.701.120.000 dinara.
Reprogramiranje ovog duga i emitovanje dinarskih obveznica doprinelo je razvoju finansijskog tržišta u Republici Srbiji. Narodna banka Srbije, koja u svom portfoliu ima ove obveznice, započela je sa praksom obavljanja repo transakcija na međubankarskom tržištu u cilju upravljanja likvidnošću bankarskog sektora. Takođe, obveznicama koje je Narodna banka Srbije trajno prodala, u iznosu od 3.050.000.000 dinara, trguje se na sekundarnom tržištu hartija od vrednosti, što će doprineti razvoju ovog tržišta i utvrđivanju referentne kamatne stope na dugoročne hartije od vrednosti denominovane u domaćoj valuti.
4.5. Analiza zaduženosti
4.5.1. Kretanje javnog duga Republike Srbije 2000-2006. godine
Javni dug Republike Srbije na dan 31. decembra 2000. godine iznosio je 831.252.527.616 dinara obračunat po kursnoj listi od 29. decembra 2000. godine, dok na dan 31. avgusta 2006. godine iznosi 800.618.113.119,78 dinara obračunat po kursnoj listi od 31. avgusta 2006. godine.
Zbog velike depresijacije kursa dinara u odnosu na evro u periodu od 2000. do 2005. godine (45,72%), i činjenice da se u ovom periodu učešće duga ugovorenog u stranoj valuti kretalo od 99,76% (2000. godine) do 96,51% (2004. godine), nerealno je prikazati kretanje javnog duga Republike Srbije za ovaj period u dinarima i iz tog razloga tabela 42. pokazuje kretanje javnog duga Republike Srbije izraženog u evrima.
Tabela 42. Javni dug Republike Srbije izražen u milionima evra 2000-31.08.2006. godine
[pic]Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
Grafikon 6. Direktne obaveze Republike Srbije u milionima evra 2000 -31.08.2006. godine
[pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
Na grafikonu 6. prikazano je kretanje direktnih obaveza Republike Srbije u periodu 2000 – 2006. godine. Razliku između javnog duga Republike Srbije prikazanog u Tabeli 42. i direktnih obaveza prikazanih na grafikonu 3. čine indirektne obaveze, tj. za koje je Republika izdala suverenu garanciju.
Dana 31. decembra 2000. godine unutrašnji dug iznosio je 4.108.032.945 evra ili 29,00%, dok je iznos spoljnog duga bio 10.059.031.863 evra, odnosno 71,00%. U proteklih pet godina znatno je povećano učešće unutrašnjeg duga u ukupnom javnom dugu, tako da se na dan 31. avgusta 2006. godine na unutrašnji dug odnosi 3.991.416.459 evra ili 42,18%, a na spoljni dug 5.472.154.618 evra, odnosno 57,82%.
Na grafikonu 7, kao i na osnovu podataka iz Tabele 42, vidi se tendencija rasta učešća unutrašnjeg duga u javnom dugu Republike Srbije
Grafikon 7. Spoljni i unutrašnji dug 2000 – 31.08.2006. godine u milionima evra
[pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
Od ukupnog unutrašnjeg duga najveći deo duga je u stranoj valuti, odnosno evrima, pre svega zbog stare devizne štednje. Tako je manji deo unutrašnjeg duga u dinarima, i to u iznosu 60.074.287.145 dinara. Od ukupnog iznosa javnog duga na dan 31. avgusta 2006. godine dug ugovoren u dinarima je 7,5%. Najveći deo duga u dinarima se odnosi na obaveze po osnovu neisplaćenih penzija od 35,04 milijardi dinara (58,3% duga u dinarima).
Ostatak javnog duga je izražen u stranoj valuti, i to u ukupnom iznosu od 740.543.825.975 dinara ili 8.753.473.120,27 evra, što čini 92,5% javnog duga Republike Srbije. Kada se uzme u obzir da je 31. decembra 2000. godine dug ugovoren u dinarima iznosio 2.007.706.751,09 dinara, ili 0,24% javnog duga Republike Srbije, odnosno da je deo duga ugovoren u stranoj valuti činio 99,76% javnog duga Republike Srbije, zaključak je da dug ugovoren u dinarima ima tendenciju rasta učešća u javnom dugu Republike Srbije. Međutim, s obzirom na to da je dug u dinarima porastao po osnovu starih dugova, jedan od strateških ciljeva upravljanja javnim dugom u narednom periodu biće razvoj tržišta dugoročnih državnih hartija od vrednosti, čime će se omogućiti dalje povećanje učešća duga u dinarima, kako bi se smanjio devizni rizik, odnosno uticaj fluktuacija deviznog kursa dinara na javni dug Republike Srbije.
Grafikon 8. Odnos dinara i deviza u javnom dugu 2000. i 31.08.2006. godine
[pic][pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
Dug ugovoren u stranoj valuti, koji čini najveći deo javnog duga Republike Srbije, se do 2002. godine sastojao iz korpe valuta od kojih su najzastupljenije bile evro i dolar. Ostale valute su prisutne zbog duga prema Pariskom klubu. Od 2002. godine u korpu valuta ulazi i SDR (Special Drawing Right – Specijalna prava vučenja). Na dan 31. decembra 2000. godine učešće duga u evrima u ukupnom javnom dugu Republike Srbije iznosilo je 43,64%, dok je učešće dolara bilo 56,12%. Tokom narednih pet godina ovaj odnos se konstantno menjao u korist evra, da bi na dan 31. avgusta 2006. godine učešće evra bilo 61,9%, a dolara 26,3% (učešće evra je realno još veće (71,7%) kada dug prema Pariskom klubu prikažemo u originalnim valutama, dok je dug u dolarima znatno manji – 14,4%).
Tabela 43. Javni dug po valutama 2000- 31.08.2006. godine
[pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
Ovakav odnos između duga u evrima i duga u dolarima je delimično posledica rasta kursa evra u odnosu na dolar, s obzirom da je kurs dolara 31. decembra 2000. godine bio 63,1659 dinara, a kurs evra 58,675 dinara, dok je 31. avgusta 2006. godine kurs dolara bio 65,9803 dinara, a kurs evra 84,60 dinara. U istom periodu depresijacija dinara u odnosu na evro je bila 44,18%, dok je depresijacija dinara u odnosu na dolar bila 4,46%. Od 2000. godine do kraja 2004. godine, kurs dinara je apresirao u odnosu na dolar, pa je 31. decembra 2004. godine kurs dolara bio manji u odnosu na 2000. godinu – 57,9355 dinara.
Ipak, smanjenje duga u dolarima najviše je posledica otpisivanja duga prema Pariskom klubu sa 4.588.465.874,55 dolara, koliko je iznosio 31. decembra 2000. godine, na 1.976.789.133,66 dolara, koliko je iznosio 6. februara 2006. godine, kao i otpisa duga prema Londonskom klubu sa 2.797.000.000,00 dolara, koliko je iznosio 31. decembra 2000. godine, na 1.075.617.760,00 dolara, koliko iznosi 31. avgusta 2006. godine.
Tokom 2005. godine dolar je znatno ojačao u odnosu na evro, što je dovelo do rasta duga u dolarima sa 226,6 milijardi dinara, koliko je bio 31. decembra 2004. godine, na 267,7 milijardi dinara, koliko je iznosio 31. decembra 2005. godine. To je posledica rasta kursa dolara sa 57,9355 dinara (31. decembra 2004. godine) na 72,2189 dinara (31. decembra 2005. godine). Izražen u dolarima, ovaj dug je 31. decembra 2004. godine bio 3,9 milijardi dolara, dok je 31. decembra 2005. godine smanjen na 3,7 milijardi dolara.
Grafikon 9. Odnos stranih valuta u javnom dugu 2000. i 31.08.2006. godine
[pic][pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
4.5.2. Odnos javnog duga i bruto domaćeg proizvoda
U odnosu na bruto domaći proizvod (BDP), javni dug je značajno smanjen u proteklih pet godina. Na kraju 2004. godine, ukupan javni dug je iznosio 51,7% BDP-a, što je niže od kriterijuma utvrđenih Mastrihtskim sporazumom od 60%. Na kraju 2005. godine dodatno je smanjena vrednost pokazatelja na ispod 50% BDP-a, čime se Republika Srbija, prema metodologiji Svetske banke, svrstala u red umereno zaduženih zemalja. Dodatni otpis duga prema Pariskom klubu od 15%, odnosno oko 700 miliona dolara, je u februaru 2006. godine dodatno smanjio javni dug, što uz planiranu avansnu otplatu prema IBRD i prevremenu otplatu duga prema penzionerima do kraja 2006. godine, dovodi do projektovane vrednosti pokazatelja za 2006. godinu od 38,8%.
Grafikon 10. Odnos javnog duga i spoljnog duga Republike Srbije prema BDP u procentima
[pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
4.5.3. Odnos javnog duga i budžetskih prihoda
Odnos između javnog duga i budžetskih prihoda ima tendenciju pada u proteklih pet godina. Značajno je da istovremeno i unutrašnji i spoljni dug imaju tendenciju pada u odnosu na budžetske prihode, s tim što spoljni dug znatno brže opada, tako da je 2005. godine u odnosu na 2002. godinu taj odnos više nego prepolovljen (sa 260% na 123,1% budžetskih prihoda), što je posledica velikog rasta budžetskih prihoda u istom periodu, kao i otpisa duga prema Pariskom i Londonskom klubu. Unutrašnji dug je u 2004. godini došao na nivo ispod ukupnih budžetskih prihoda (96%) i ta tendencija je nastavljena u 2005. i 2006. godini. S obzirom da će se u 2006. godini nastaviti tendencija rasta budžetskih prihoda, ali i pada javnog duga, to će dodatno dovesti do smanjenja vrednosti ovog pokazatelja. Tako je projektovan pokazatelj za 2006. godinu 146,7%, što je značajno smanjenje vrednosti ovog pokazatelja u odnosu na 2005. godinu.
Kod posmatranja odnosa javnog duga i budžetskih prihoda Republike Srbije, treba uzeti u obzir konstantnu depresijaciju dinara u periodu od 2002-2005. godine. Naročito je to vidljivo u 2005. godini, jer je došlo do blagog rasta javnog duga izraženog u evrima, što je uz depresijaciju dinara znatno uvećalo javni dug izražen u dinarima. Ipak, budžetski prihodi su brže rasli, tako da je odnos javnog duga i budžetskih prihoda dodatno poboljšan. U 2006. godini dinar je apresirao u odnosu na evro, što je dodatno uticalo (pored već pomenutog uticaja rasta budžetskih prihoda i pada javnog duga Republike Srbije) da projektovan pokazatelj za 2006. godinu bude značajno smanjen.
Grafikon 11. Javni dug / Budžetski prihodi 2002 – 2006. godine [pic]Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor i Bilten javnih finansija
4.5.4. Odnos otplata kamata i budžetskih prihoda
Iznos otplata po osnovu kamata se u 2006. godini u odnosu na 2002. godinu povećao za skoro 10 milijardi dinara. Međutim, s obzirom na brži rast budžetskih prihoda u istom periodu i ovaj pokazatelj ima tendenciju pada. U tabeli 44. je prikazano kretanje otplaćenih kamata posebno po osnovu domaćih i inostranih dugova.
Tabela 44. Otplata kamata (domaći – inostrani dugovi) / Budžetski prihodi 2003 – 2006. godine [pic]Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor i Bilten javnih finansija
4.5.5. Odnos rashoda ukupnog servisiranja duga i budžetskih prihoda
Ukupno servisiranje duga je 2004. godine povećano u odnosu na 2003. godinu, ali su u istom periodu budžetski prihodi rasli brže, tako da je odnos promenjen i procenat koji se izdvaja iz budžetskih prihoda na servisiranje duga je pao na ispod 10%. Ukupno servisiranje duga u 2005. godini je dostiglo nivo od preko 40 milijardi dinara, ali je odnos sa budžetskim prihodima ostao gotovo neizmenjen. U 2006. godini vrednost ovog pokazatelja će se povećati na 10,55% s obzirom na rastuće izdatke iz budžeta za servisiranje duga.
Tabela 45. Ukupno servisiranje duga / Budžetski prihodi 2003 – 2006. godine
[pic]Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor i Bilten javnih finansija
Grafikon 12. Ukupno servisiranje duga i budžetski prihodi u milionima dinara 2003 – 2006. godine
[pic]
Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor
4.5.6. Odnos javnog duga i izvoza robe
Od svih pokazatelja najveći pad je prisutan kod relacije između javnog duga i izvoza Republike Srbije. U 2000. godini zbog visokog nivoa javnog duga od 13.159.842.900,97 dolara, ali i izuzetno malog izvoza od 1.558.000.000 dolara odnos javnog duga i izvoza je bio 844,7%. Nakon pet godina pod uticajem smanjenja javnog duga Republike Srbije i povećanog izvoza odnos javnog duga i izvoza je pao na 367,4%. Istovremeno učešće spoljnog duga je smanjeno u ukupnom dugu, tako da je odnos spoljnog duga i izvoza još brže padao i na kraju 2006. godine je projektovana vrednost ovog pokazatelja 123,9%.
Grafikon 13. Javni dug / Izvoz robe 2000 – 2006. godine [pic]Izvor: Ministarstvo finansija – Uprava za trezor i Zavod za statistiku
4.6. Kamatne stope
Grafikon 14. Odnos fiksnih i varijabilnih kamatnih stopa u javnom dugu (prema ugovorenoj vrednosti) na dan 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
Od ukupne ugovorene vrednosti zajmova do 31. avgusta 2006. godine 77,6% vrednosti je ugovoreno sa fiksnom, dok je 22,4% ugovoreno sa varijabilnom kamatnom stopom. Zajam Vlade Švajcarske je beskamatan. Izbalansiran odnos između fiksnih i varijabilnih kamatnih stopa je veoma bitan elemenat javnog duga. Visok nivo fiksnih kamatnih stopa otvara mogućnost tačne projekcije otplate kamata u narednim godinama i zaštitu od fluktuacija kamatnih stopa na međunarodnom i domaćem finansijskom tržištu, što rezultira realnom projekcijom troškova kamata kao sastavnog dela budžetskih rashoda.
Projekcije kretanja kamatnih stopa na međunarodnom finansijskom tržištu govore da se očekuje ubrzan rast EURIBOR-a, čemu u prilog ide i kretanje ove kamatne stope u 2006. godini. Na dan 31. decembra 2005. godine EURIBOR je iznosio 2,637%, dok je na dan 31. avgusta 2006. godine porastao na 3,445%. EURIBOR je kamatna stopa koja je dominantna u dugu Republike Srbije ugovorenom sa varijabilnom kamatnom stopom sa učešćem od 61% ili 1.774.946.713,57 evra ugovorenog duga. Pored ovoga, preko 600 miliona evra duga prema IBRD-u će se počev od 15. marta 2009. godine otplaćivati sa kamatom vezanom za EURIBOR. Ovakav rast značajno utiče na opterećenje budžeta RS po osnovu otplata kamata i glavnice. Iz ovog razloga je neophodno da Uprava za javni dug permanentno vrši praćenje rizika po osnovu kamatnih stopa i na osnovu toga vrši optimiziranje kamatne strukture javnog duga.
Grafikon 15. Varijabilne kamatne stope u javnom dugu Republike Srbije na dan 31. avgusta 2006. godine
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
4.7. Plan otplate glavnice i kamate u periodu 2007 – 2009. godine
Tabela 46. Plan otlate glavnice i kamate po osnovu direktnih obaveza Republike Srbije od 2007. do 2009. godine u milionima dolara
[pic]
Izvor: Uprava za trezor – Sektor za upravljanje javnim dugom
Republika Srbija u periodu od 1992-2001. godine nije vršila izmirivanje svojih dospelih obaveza po osnovu spoljnog duga, zbog sankcija Ujedinjenih nacija i neregulisanog statusa u Međunarodnom monetarnom fondu i Svetskoj banci nakon raspada SFRJ. Nakon regulisanja statusa u MMF-u i drugim međunarodnim institucijama, u periodu 2000-2001. godina izvršeno je regulisanje podele spoljnog duga sa državama sukcesorima SFRJ i započeto regulisanje dospelih obaveza kako prema ino-kreditorima, tako i prema privatnom sektoru po osnovu unutrašnjeg duga (stara devizna štednja) prema usvojenim reprogramima. Dinamika plaćenih obaveza pokazuje permanentni rast. Od 2002. godine, kada je počela isplata stare devizne štednje, do 2005. godine kada su počele da dospevaju prve glavnice po inostranim kreditima, Republika Srbija je u skladu sa preuzetim obavezama u rokovima servisirala svoje obaveze. U 2006. godini dospeva prva rata glavnice po Pariskom klubu, za 4. model (bivši kratkoročni krediti, sada kredit na 8 godina sa 4 godine perioda počeka), kao i prva serija obveznica Republike Srbije emitovanih za refinansiranje duga prema Narodnoj banci Srbije u iznosu od 3 milijarde dinara. U 2008. godini, iznos obaveza je znatno veći, jer dospeva prva rata glavnice po Pariskom kubu, za prvi model koji čini najveći deo duga prema Pariskom klubu (model po kome je Republika Srbija dobila direktni otpis od 66%), kao i druga serija obveznica Republike Srbije, emitovanih za refinansiranje duga prema Narodnoj banci Srbije, u iznosu od 6 milijardi dinara. U 2008. godini domaće obaveze beleže blagi rast, s obzirom da će se u 2006. godini otplatiti jedan deo deo duga prema penzionerima koji dospeva u 2007. godini. U 2009. godini domaće obaveze beleže značajan pad, pre svega iz razloga što u ovoj godini nema otplata po osnovu duga prema NBS, međutim obaveze prema inostranstvu rastu, kako po osnovu glavnica, tako i po osnovu kamata.
4.8. Zaduženje lokalne uprave
Zakonom o javnom dugu («Službeni glasnik RS», broj 61/05), u odredbama čl. 33 – 37, regulišu se ovlašćenja za zaduživanje lokalne vlasti. Navedenim odredbama je regulisano zaduženje lokalne uprave u zemlji i inostranstvu, radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda u visini koja ne može biti veća od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. Navedena zaduženja lokalna vlast može da ostvari uz prethodnu saglasnost Ministarstva finansija.
Na osnovu podataka Uprave za trezor – Sektora za upravljanje javnim dugom, ukupno zaduženje lokalne uprave na dan 30. juna 2006. godine je iznosilo 25.718.823.244 dinara. Ukupan iznos zaduženja lokalnih vlasti obuhvata i kredite gradova Beograda, Niša, Novog Sada, Kragujevca i Subotice, po kojima je Republika izdala kontragarancije i prikazani su u indirektnim obavezama Republike Srbije. Deo zaduženja lokalne uprave za koji je Republika Srbija izdala suverenu garanciju na dan 30. juna 2006. godine iznosi 11.516.827.693 dinara.
Politika upravljanja javnim dugom u periodu 2007-2009. godine
Smanjenje racia ili pokazatelja zaduženosti jedne zemlje (javnog duga u odnosu na BDP) i obezbeđenje uslova za nesmetano servisiranje obaveza države prema domaćim i inostranim poveriocima, a takođe i obezbeđenje zaduživanja Republike Srbije po najpovoljnijim uslovima (minimizacija troškova zaduživanja) su tri osnovna cilja politike javnog duga. Jedan od kriterijuma konvergencije utvrđen Mastrihtskim sporazumom jeste da javni dug ne sme biti veći od 60% BDP-a. Taj uslov Republika Srbija u ovom trenutku ispunjava, jer je odnos javnog duga prema BDP-u na kraju 2005. godine oko 49,7%, čime se Republika Srbija prema metodologiji Svetske banke, svrstala u red umereno zaduženih zemalja. Nakon dodatnog otpisa duga prema Pariskom klubu od 15%, odnosno oko 700 miliona dolara u februaru 2006. godine dodatno je smanjen pokazatelj zaduženosti – racio javni dug/BDP, a krajem godine očekuje se da vrednost ovog pokazatelja bude 38,8%.
Tokom 2007. godine, planira se dalje smanjenje javnog duga prema BDP-u. Republika Srbija je ostvarila značajan priliv deviznih sredstava po osnovu prodaje privrednog društva Mobi 063 d.o.o, Beograd. Dana 31. avgusta 2006. godine uplaćen je iznos od 1.513 miliona evra, od čega je Republici Srbiji pripalo 835 miliona evra od prodaje i 320 miliona evra od licence, a do kraja 2006. godine po osnovu prodaje dve banke, ostvariće se priliv od oko 500 miliona evra. Ovako veliki devizni prilivi (preko 1.650 miliona evra) otvaraju mogućnost za ulaganja u dodatne investicije i za smanjenje spoljnog i unutrašnjeg duga prevremenom otplatom.
Shodno tome, Vlada je 24. avgusta 2006. godine donela zaključak kojim se prihvata Informacija o potrebi vođenja pregovora sa poveriocima Pariskog kluba o zameni duga na osnovu Zakona o potvrđivanju usaglašenog zapisnika o konsolidaciji duga Savezne Republike Jugoslavije. Na osnovu ovlašćenja iz ovog zaključka, ministar finansija je uputio dopis Sekretarijatu Pariskog kluba u kome ga obaveštava o inicijativi za otpočinjanje pregovora za konverziju dela duga Republike Srbije u skladu sa odredbama Usaglašenog zapisnika, odnosno za zamenu duga Republike Srbije prema ovoj grupi kreditora u maksimalnom potencijalnom iznosu do 1,2 milijarde dolara (oko 930 milona evra). U skladu sa zaključkom Vlade, delegacija Republike Srbije je započela pregovore sa zemljama poveriocima Pariskog kluba tokom sastanka Sekretarijata Pariskog kluba, održanog u Parizu od 17-19. oktobra 2006. godine. Održani su sastanci sa sledećim zemljama poveriocima: Francuskom, Kanadom, Švajcarskom, Austrijom, Švedskom, Velikom Britanijom i Sjedinjenim Američkim Državama. Sve navedene zemlje, osim Francuske, izrazile su spremnost da nastave sa pregovorima u vezi sa zamenom duga u okviru svojih pravnih regulativa. Holandija i Japan su odbili inicijativu Republike Srbije za zamenu duga, dok je Nemačka iskazala spremnost za vođenje daljih razgovora, ali nakon završetka izbornog procesa u Republici Srbiji, koji se očekuje krajem 2006. godine. U toku je uspostavljanje kontakata i sa ostalim zemljama poveriocima (Norveška, Danska, Finska, Belgija, Španija, Italija i Rusija) i pribavljanje njihovog stava u vezi sa predloženom zamenom duga. Pregovori sa svim zainteresovanim poveriocima će biti nastavljeni u narednom periodu. Republika Srbija će zemljama poveriocima uputiti konkretne predloge projekata koji bi mogli biti predmet zamene duga. Cilj je da se postigne uslovni otpis obaveza po osnovu duga prema Pariskom klubu poverilaca, uz obavezu Republike Srbije da investira iznos odobrenog uslovnog otpisa u projekte koji odobre zemlje poverioci. Realizacija prvih sporazuma o zameni duga se može očekivati tokom 2007. godine.
Dana 19. oktobra 2006. godine, Vlada je usvojila zaključak kojim se Ministarstvu finansija nalaže da prevremeno otplati deo duga prema Republičkom fondu za PIO zaposlenih i Republičkom fondu za PIO poljoprivrednika, kao i da se izvrši avansno plaćanje dela duga prema Međunarodnoj banci za obnovu i razvoj (IBRD). U skladu s tim, Ministarstvo finansija planira isplatu prve rate duga prema korisnicima prava Republičkog fonda za PIO poljoprivrednika u novembru 2006. godine, umesto u 2007. godini, kao isplatu treće rate duga korisnicima prava Republičkog fonda za PIO zaposlenih u decembru 2006. godine, umesto u februaru 2007. godine. Takođe, planirana je avansna isplata duga prema Međunarodnoj banci za obnovu i razvoj u ukupnom iznosu od oko 330 milina evra, čime bi se osigurale obaveze po osnovu glavnice i kamate po Konsolidacionim zajmovima A i B u periodu od 2007-2009. godine. Time bi se javni dug Republike Srbije do kraja 2006. godine po ovim osnovama umanjio za oko 8,9 milijardi dinara, dok bi se u naredne tri godine smanjila opterećenje budžeta Republike Srbije po osnovu otplate kamata domaćim i stranim kreditorima.
U toku su i pregovori o konačnom statusu AP Kosovo i Metohija, u okviru kojih se pregovara i o dugovima preduzeća sa teritorije ove pokrajine. Imajući u vidu da Republika Srbija ne ubira nikakve prihode sa teritorije Kosova i Metohije, a da istovremeno redovno servisira dug privrednih subjekata sa teritorije Kosova i Metohije, smatra se da bi pregovori trebalo da dovedu do dodatnog smanjenja javnog duga za oko 1,1 milijardu dolara.
Realizacijom zamene duga sa poveriocima Pariskog kluba, avansnom otplatom dela duga prema Svetskoj banci i isključenjem javnog duga koji se odnosi na pravna lica sa teritorije Kosova i Metohije iz bilansa Republike Srbije, u najboljem slučaju dovelo bi do smanjenja javnog duga Republike Srbije za oko 2,3 milijarde dolara, čime bi se dodatno smanjio odnos javnog duga prema BDP.
Uredno servisiranje postojećeg duga i kontrolisano novo zaduživanje, u skladu sa Zakonom o javnom dugu, u dužem vremenskom periodu, treba da dovedu odnos javnog duga i BDP do dodatnog smanjenja i kontrolisanog odnosa, na nivou koji je znatno ispod 50%.
Ovakvi rezultati u oblasti javnog duga doprineli su i pozitivnim efektima u proceni kreditnog rejtinga Republike Srbije. Rejting agencija Standard and Poor’s je početkom marta 2006. godine potvrdila kreditni rejting Republike Srbije BB-, s tim što je popravila izgled za dalji razvoj kreditnog rejtinga sa stabilnog na pozitivan. Time se izražava očekivanje rejting agencije da će u periodu od 12 do 18 meseci doći do poboljšanja kreditnog rejtinga Republike Srbije. S druge strane, rejting agencija Fitch Ratings je u aprilu 2006. godine potvrdila kreditni rejting Republike Srbije BB-.
Dalje poboljšanje kreditnog rejtinga zemlje će smanjiti rizik i omogućiti da budući krediti međunarodnih finansijskih organizacija budu povoljniji, ali i uticati na priliv novih stranih direktnih investicija. Poboljšanjem kreditnog rejtinga Republike Srbije izgubiće se neke beneficije koje je Republika Srbija stekla kao zemlja koja je tek krenula u tranziciju, kao što su beskamatni krediti Svetske banke po IDA uslovima (uz manipulativne troškove od 0,75%). To je jedan od razloga zbog čega će biti neophodno da Republika Srbija u narednom periodu razmotri druge opcije zaduživanja i izvrši komparativnu analizu zaduživanja kod međunarodnih finansijskih institucija i zaduživanja na međunarodnom tržištu kapitala, kako bi se zadužila po najpovoljnijim uslovima, što je jedan od ciljeva upravljanja javnim dugom.
Članom 11. Zakona o javnom dugu predviđeno je usvajanje, jednom godišnje, Strategije za upravljanje javnim dugom, koja će biti sastavni deo Memoranduma o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici. Smisao strategije za upravljanje javnim dugom je upravo kontrolisanje visine spoljnog zaduživanja, redovnog servisiranja obaveza, kao i usmeravanje institucija u vezi sa zaduženjima.
Posebna pažnja posvetiće se stvaranju efikasnog sistema za upravljanje informacijama o unutrašnjem i spoljnom javnom dugu. U tu svrhu se priprema uvođenje stalnog sistema Trezora, sa posebnim delom za upravljanje dugom i gotovinom.
Jedan od strateških ciljeva u narednom periodu je i efikasnije upravljanje gotovinom. Ministarstvo finansija planira da višak slobodnih sredstava plasira na tržištu, čime bi se povećali prihodi po osnovu kamata na slobodna sredstva. S tim u vezi, već se započelo sa pripremom tehničke platforme za obavljanje repo operacija, preko koje bi Ministarstvo finansija plasiralo slobodna sredstva uz obezbeđenje u vidu hartija od vrednosti. Na ovom projektu je uspostavljena saradnja sa Centralnim registrom, depoom i kliringom hartija od vrednosti a.d. Beograd.
U narednom periodu će se nastaviti sa razvojem domaćeg tržišta hartija od vrednosti, a prioritet je emitovanje dugoročnih hartija od vrednosti. Kratkoročni državni zapisi sa rokom dospeća od tri i šest meseci su značajan izvor finansiranja za potrebe održavanja tekuće likvidnosti. Međutim, zaduživanje emitovanjem državnih hartija od vrednosti je neophodno iz više razloga, a osnovni je što se planira dalje širenje tržišta državnih hartija od vrednosti na dugoročne obveznice sa rokom od jedne, dve i više godina dospeća radi refinansiranja dugova u stranoj valuti, što će uticati na valutnu strukturu duga u korist dinara, a to je jedan od strateških ciljeva upravljanja javnim dugom. Time bi se smanjio valutni rizik, koji je trenutno najveća prepreka održivosti javnog duga. Pored toga, povećanje obima državnih hartija od vrednosti u domaćoj valuti na domaćem tržištu doprinelo bi većem korišćenju dinara na finansijskom tržištu, povećalo štednju građana i investicije u domaćoj valuti, ali i obezbedilo sigurne instrumente u koje bi svoja slobodna sredstva ulagao nebankarski sektor, koji je u ekspanziji.
U planu je omogućavanje učešća stranim investitorima na aukcijama dugoročnih hartija od vrednosti. U pripremi je Uredba o uslovima pod kojima strana fizička i pravna lica mogu da kupuju državne hartije od vrednosti. S obzirom na veliko interesovanje stranih investitora za obveznice stare devizne štednje koje je izdala Republika, a koje su denominovane u evrima i imaju godišnji prinos između 4,5% i 5,5%, očekuje se isto veliko interesovanje za dugoročne dinarske obveznice. S obzirom da se godišnji prinos u evrima na tromesečne državne zapise kreće u rasponu 7% do 17% na poslednjim dospelim emisijama, s obzirom na apresijaciju kursa dinara u odnosu na evro, realno je očekivati da će dugoročne obveznice biti atraktivne, što posebno privlači strane investitore. Učešće stranih investitora na aukcijama kratkoročnih državnih hartija od vrednosti nije moguće prema Zakonu o deviznom poslovanju.
U većini zemalja državne obveznice su niskorizični i visoko likvidni instrumenti, sa dobro razvijenom tržišnom infrastrukturom (uključujući dodatna repo tržišta i tržišta derivata). To još nije široko rasprostranjena praksa u Srbiji. Aktivnosti ka tom cilju su neophodne, jer će promene otvoriti prostor za emitovanje obveznica preduzeća, što će imati pozitivan efekat na likvidnost i dalju ekspanziju tržišta obveznica. U skladu sa ovim razmatra se mogućnost emitovanja evroobveznica.
Osnovna uloga Strategije za upravljanje javnim dugom je promena strukture duga i redovno servisiranje dospelih obaveza, uz pažljiv odabir projektnih zajmova za koje će se izdati garancija, prevremenu otplatu zajmova koji su najskuplji, stalno praćenje kretanja deviznog kursa dinara i uticaj kursa na valutnu strukturu javnog duga, praćenje kamatnih stopa na međunarodnom tržištu, i samim tim predviđanje budućih i prilagođavanje novonastalim promenama na međunarodnom finansijskom tržištu. Dugoročno povećanje izvoza će direktno uticati na održivost servisiranja spoljnog duga.
Strategija daljeg spoljnog zaduživanja na međunarodnom tržištu kapitala će se zasnivati konzistentno sa rastom BDP-a i razvojnim potrebama zemlje, vodeći računa o implikacijama duga na makroekonomska i platnobilansna kretanja.
Sa stanovišta upravljanja javnim dugom značajni su svi kriterijumi utvrđeni Mastrihtskim sporazumom, vezani za stopu inflacije, kamatnu stopu i devizni kurs. Niska stopa inflacije, niska kamatna stopa i stabilan devizni kurs će direktno uticati na uslove pod kojima će Republika Srbija moći da se zaduži na finansijskom tržištu emitovanjem državnih hartija od vrednosti, kao i na kreditni rejting zemlje.
Spisak mera i propisa koji su potrebni za ostvarivanje razvojne strategije upravljanja javnim dugom
I. Potrebno je prilagoditi Zakon o javnom dugu («Službeni glasnik RS», broj 61/05) novim uslovima, s obzirom da je Republika Srbija pravni sledbenik državne zajednice Srbija i Crna Gora, pa shodno tome više nema potrebe za izdavanjem kontragarancija na zaduženja gde se državna zajednica pojavljivala kao zajmoprimac.
II. Neophodno je propisati uslove koje moraju da ispunjavaju dužnici da bi Republika Srbija izdala garanciju, a Zakonom o javnom dugu je predviđeno donošenje takve uredbe. Time bi se sprečilo zaduživanje za projekte koji nisu adekvatno pripremljeni, pa dolazi do odugovlačenja prilikom povlačenja sredstava i plaćanja velikih iznosa po osnovu provizije na nepovučena sredstava (EBRD zajmovi). Na taj način bi se regulisalo i pitanje prekomernog zaduženja javnih preduzeća, koja pod teretom nezavršene transformacije i restrukturiranja, sve češće koriste garanciju Republike Srbije, usled nemogućnosti servisiranja sopstvenih dugova. Donošenje ove uredbe se planira do kraja 2006. godine, te bi u periodu 2007-2009. godine navedena uredba dala odgovarajuće rezultate, koji bi dodatno omogućili sprovođenje jasne strategije za upravljanje javnim dugom.
III. Treba doneti uredbu o uslovima pod kojima strana fizička i pravna lica mogu da kupuju državne hartije od vrednosti. Time bi se omogućilo učešće stranih investitora na aukcijama dugoročnih državnih hartija od vrednosti. Interesovanje stranih investitora za hartije od vrednosti koje emituje Republika Srbija već postoji, međutim Zakon o deviznom poslovanju sprečava strane investitore da učestvuju na aukcijama kratkoročnih hartija od vrednosti. Donošenje ove uredbe se planira do kraja 2006. godine.
IV. Potrebno je usvojiti pravnu regulativu kojom bi se uredila oblast upravljanja gotovinom, plasiranja slobodnih sredstava Republike Srbije i obavljanje repo operacija.
VI. OBJAVLjIVANjE MEMORANDUMA
Ovaj memorandum objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
05 Broj: /2006
U Beogradu, 2. novembra 2006. godine
V L A D A
PREDSEDNIK
Vojislav Koštunica