ANALIZA EFEKATA PREDLOGA ZAKONA O UDžBENICIMA
1. Koji su problemi koje zakon treba da reši
Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je na osnovu praćenja primene Zakona o udzbenicima („Službeni glasnik RS”, broj 68/15) utvrdilo da novouvedeni instituti i postojeća rešenja mogu biti unapređeni, a takođe i da određeni broj odredbi važećeg Zakona nije moguće primeniti u praksi, odnosno da bi njihova primena mogla nepovoljno da se odrazi na kvalitet i dostupnost udzbenika. Samim tim, radi unapređivanja jednake dostupnosti kvalitetnih udzbenika svim učenicima i unapređenja propisa u oblasti izdavanja udzbenika neophodno je usvojiti novi Zakon.
U obrazloženju Predloga zakona navedeno je da je primena Zakona o udzbenicima koji je donet 2015. godine, trebalo da obezbedi ispunjenje tri glavna cilja:
a) veća transparentnost postupka odobravanja i izbora udzbenika i smanjenje rizika od korupcije u postupku izbora udzbenika;
b) obezbeđivanje dostupnosti nedostajućih udzbenika za sve kategorije učenika i
v) zaštita porodičnog budzeta.
Kako bi se pomenuti ciljevi ostvarili uvedena su nova rešenja, bitno različita od rešenja u prethodnom Zakonu o udzbenicima iz 2009. godine:
1. nove udzbeničke kategorije;
2. propisivanje pravnog osnova za tzv. besplatne udzbenike;
3. ukidanje licence za izdavače i uvođenje novih kategorija izdavača;
4. novi postupak izbora udzbenika na četiri godine, uključujući Listu odobrenih udzbenika;
5. nov način formiranja Kataloga odobrenih udzbenika;
6. uvođenje Liste ocenjivača rukopisa udzbenika;
7. uređivanje postupka utvrđivanja sumnje na sukob interesa;
8. sankcionisanje korupcije prilikom postupka izbora udzbenika;
9. propisivanje maksimalne maloprodajne cene sa porezom na dodatnu vrednost;
10. uvođenje menice kao sredstva obezbeđenja koje se koristi za obezbeđivanje dostupnosti udzbenika.
Nakon nepune dve godine primene, analize i sagledavanja efekata došlo se do sledećih zaključaka:
pojedini instituti i propisana rešenja nisu u korelaciji sa postojećim kapacitetima institucija nadležnih za sprovođenje Zakona,
određene pravne institute i rešenja nije moguće ostvariti u praksi,
propisane procedure su složene, često neefikasne i dugotrajne, te je potrebno određena rešenja precizirati, pojedine institute ukinuti ili unaprediti, te celishodnijim rešenjima urediti nadležnost organa i odgovarajuće rokove za primenu zakonskih odredbi.
Obrazloženje kroz konkretne primere:
Nisu doneti Standardi i uputstva o njihovoj primeni za elektronski dodatak, priručnike i nastavne materijale, dodatna nastavna sredstva, didaktičko i didaktičko igrovno sredstvo:
Nije na vreme u skladu sa članom 16. Zakona objavljen javni poziv.
Lista odobrenih udzbenika ni u prvoj ni u drugoj godini sprovođenja zakona nije objavljena do 31. decembra, pošto su rokovi i procedure nesprovodivi na način kako je zakonom propisano.
Postoji određeni broj nedostajućih udzbenika na jezicima nacionalnih manjina i izdanja čiji je format ili sadržaj prilagođen učenicima sa smetnjama u razvoju i invaliditetom.
Ukupan broj nedostajućih udzbenika prema potpisanim memorandumima sa nacionalnim savetima nacionalnih manjina i Zavodom za udzbenike iz 2016. godine je 184, od čega je do kraja decembra 2017. odštampano 61, a 26 je odobreno i nalazilo se u štampi.
U vezi prilagođenih udzbenika, podaci se svake školske godine prijavljuju kroz JISP „Dositej”, a izdavači udzbenike prilagođavaju prema iskazanim potrebama škole za narednu školsku godinu. Zbog toga nije moguće unapred, u skladu sa propisanom procedurom, predvideti koji su udzbenici nedostajući.
Prilagođene besplatne udzbenike u školskoj 2016/2017. godini su dobila 674 učenika. Među ovim učenicima je najveći broj slepih i slabovidih učenika, zatim učenika sa intelektualnim smetnjama, učenika sa motoričkim smetnjam i učenika koji koriste asistivnu tehnologiju.
Prilagođeno je 6948 udzbeničkih jedinica od čega 642 na Brajevom pismu, 866 sa uvećanim fontom, 4515 u elektronskom formatu – pdf, txt, doc, docx, i 925 u zvučnom formatu- mp3, wav.
Ukupna sredstva utrošena za nabavku prilagođenih udzbenika su 27.318.000 dinara.
Problem kod odobravanja udzbenika je taj što je lista ocenjivača rukopisa udzbenika u nadležnosti ministarstva, a izbor članova komisija u nadležnosti Zavoda za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja. Pokazalo se da postoji problem u vremenskom usaglašavanju dopune liste (zbog nepostojanja lica sa odgovarajućim obrazovanjem za pojedine predmete ili oblasti), i zakonskih odrednica koje se odnose na rok za davanje stručne ocene (poslednji primer: zbog nedostatka stručnjaka za oblast kartografija na listi, postupak odobravanja geografskih karti i atlasa je trajao duže od godinu dana, a zakonski rok je 90 dana). Takođe, pokazalo se da su kriterijumi za izbor lica na listu ocenjivača neadekvatni za kvalitetno davanje stručne ocene (dve godine rada u struci je nedovoljno i to praktično znači da lica koja nemaju ni licencu za nastavnika mogu biti ocenjivači).
Komisije za pregled udzbenika broje od četiri do osam članova, što se pokazalo kao glomazno, neefikasno i skupo rešenje tako da taksa koju plaćaju izdavači ne pokriva rad tako obrazovanih komisija.
Utvrđena je potreba da se unaprede, preciziraju i učine efikasnijim postojeće procedure, čime bi se povećala efikasnost celokupnog postupka odobravanja udzbenika i osigurao veći kvalitet udzbenika.
Neophodno je da se određeni stručni termini drugačije ili preciznije definišu, kao i da se drugačije uredi postupak finansiranja, odnosno sufinansiranja udzbenika, sredstvima budzeta Republike Srbije, posebno vodeći računa o materijalnoj/socijalnoj dimenziji korisnika besplatnih udzbenika, kao i jednakoj dostupnosti i obezbeđivanju nedostajućih udzbenika za sve učenike, uvođenjem instituta niskotiražnih udzbenika i formiranjem Centra za izdavanje niskotiražnih udzbenika.
Imajući u vidu navedeno kao i da probleme u primeni Zakona nije moguće rešiti
bez donošenja novog zakona, a posebno uzimajući u obzir obim neophodnih izmena može se smatrati da je donošenje novog zakona jedini način za rešavanje uočenih problema.
2. Koji su željeni ciljevi donošenja zakona
Ciljevi donošenja novog Zakona proističu iz opisanih problema koje je neophodno rešiti usvajanjem novog Zakona:
1) Ukidanje instituta „maksimalna maloprodajna cena”
Opredeljenje da se ukine institut „maksimalna maloprodajna cena” je posledica nemogućnosti određivanja mehanizama za izračunavanje maksimalne maloprodajne cene udzbenika. U članu 35. stav 7. važećeg zakona predviđeno je da kriterijume za formiranje najviše maloprodajne cene udzbenika, priručnika i nastavnih materijala sa PDV-om, kao i način rada Komisije za određivanje najviše maksimalne cene udzbenika, priručnika i nastavnih materijala zajednički propisuju ministar nadležan za poslove obrazovanja i ministar nadležan za poslove trgovine.
Odredbe kojima su uređena pitanja koja se odnose na određivanje maksimalne cene udzbenika, priručnika i nastavnih materijala nije mogla biti realizovana u praksi budući da je broj udzbenika, priručnika i nastavnih materijala izuzetno visok i da je nemoguće doneti jedinstvene kriterijume za udzbenike, priručnike i nastavne materijale u različitim razredima, nivoima i vrstama obrazovanja i vaspitanja, a posebno imajući u vidu specifičnosti objavljivanja udzbenika, priručnika i nastavnih materijala za obrazovne profile u srednjem stručnom obrazovanju i vaspitanju.
Stoga nije bilo moguće utvrditi precizne i egzaktne kriterijume koji bi na odgovarajući način uključili sve relevantne aspekte procesa izdavanja udzbenika, priručnika i nastavnih materijala. Iz tih razloga u prethodne dve godine nije bilo moguće doneti podzakonski akt kojim bi se omogućila primena navedenog instituta.
Većinu elemenata za određivanje maksimalne cene udzbenika je bilo teško utvrditi, ali je potrebno istaći da je posebno problematičan element bila prosečna marža izdavača. Osim toga, postoji bojazan da bi utvrđivanje maksimalne cene ograničilo prostor za unapređenje kvaliteta proizvoda i razvoj novih proizvoda. U kratkom roku može nastati nestašica proizvoda u slučaju da je ponuda manja od tražnje ili ponuda može u potpunosti izostati ako niko od učesnika na tržištu nije spreman da isporuči proizvod određenog kvaliteta po propisanoj ceni. Kratkoročni efekti se po pravilu „prelivaju“ na srednji i dugi rok i u praksi mogu nastati negativni efekti na kvalitet proizvoda usled nedovoljnog ulaganja u razvoj novih proizvoda i smanjenja broja ponuđača. Opisane negativne efekte na apstraktnom nivou treba povezati sa odredbama Predloga zakona.
Razvoj novih udzbenika je u direktnoj vezi sa maržom i u slučaju administrativnog određivanja maksimalne cene udzbenika na osnovu „izračunate prosečne marže“ mogu nastati brojni negativni efekti koji se mogu slikovito objasniti na primeru tržišta udzbenika.
Moguće je definisati tri osnovna potencijalna negativna efekta primene instituta maksimalne maloprodajne cene :
1. Smanjenje kvaliteta
2. Smanjena ponuda
3. Nedovoljno ulaganje u razvoj novih udzbenika
Potrebno je odvojeno analizirati svaki od potencijalnih negativnih efekata.
Izdavači mogu reagovati primenom različitih rešenja koja negativno utiču na kvalitet udzbenika: smanjenje honorara autorima, smanjenje broja ilustracija ili stranica udzbenika u boji, odabir manje kvalitetnog papira i drugo.
Standardi za objavljivanje udzbenika sadrže minimalne kriterijume po pitanju kvaliteta papira ili minimalnog broja ilustrovanih stranica, ali je pitanje da li će propisani kriterijumi moći da budu ispunjeni u uslovima propisane maksimalne cene.
Ukoliko pojedini izdavači ne budu mogli da prilagode svoje poslovanje novim uslovima konačan efekat može biti smanjenje broja izdavača i sužavanje izbora udzbenika, nedovoljna ponuda različitih udzbenika ili čak potpuni izostanak ponude određenog udzbenika.
Određivanje maksimalne cene udzbenika kao instrument moglo bi da dovede do administrativnog uticaja na odlučivanja o autorskim honorarima i naknadama za lica uključena u proces izrade udzbenika, što bi za posledicu moglo imati da usled smanjenja honorara najkvalitetniji autori da odustanu od rada na izradi udzbenika. Takođe, postoji bojazan da to može odvratiti nove autore da se uključe u ovaj proces, što dugoročno može nepovoljno uticati na unapređivanje kvaliteta udzbenika.
Smanjena ponuda može predstavljati negativnu posledicu određivanja maksimalne cene ako je cena postavljena previše nisko i ne omogućava pokrivanje svih troškova izdavača.
U dugom roku, realno je očekivati povlačenje pojedinih privatnih izdavača sa tržišta izdavanja udzbenika ukoliko institut maksimalne cene bude u značajnoj meri ograničavao njihovo poslovanje. Potencijalne uštede izdavanja udzbenika može se ostvariti korišćenjem manje kvalitetnog, jeftinijeg papira za štampu, smanjivanjem obima udzbenika putem smanjivanja fonta kao i upotrebom jeftinije tehnike štampe, uključujući i izbacivanje sadržaja u boji, kao i pratećih sadržaja ukoliko postoje (CD, DVD, i sl.)
Konačno, poseban izazov nastaje ako izdavač pripremi udzbenik koji na kraju ne bude izabran u dovoljnoj meri da bude odobren za distribuciju – imajući u vidu prag od 5% (član 17.), a najveći deo troškova mora biti realizovan pre nego što se ta odluka uopšte donese. Ovakva situacija vremenom bi mogla dovesti do dalje fragmentacije tržišta i stvaranja monopola u pojedinim oblastima izdavanja udzbenika.
Ograničavanje cene udzbenika moglo bi dovesti do smanjenog ulaganja u razvoj kvalitetnijih udzbenika u budućnosti, što negativno deluje na kvalitet obrazovnog procesa.
Neophodno je naglasiti da određivanje maksimalne cene stvara sistemski podsticaj izdavačima da teže ka maksimalnoj ceni i može dovesti do negativnog efekta da svi izdavači odrede slične cene koje veoma malo odstupaju od maksimalne cene. Dato rešenje u sticaju sa predloženim četvorogodišnjim ciklusom odabira udzbenika suštinski zatvara tržište i onemogućava da se cene prilagođavaju naniže usled pojavljivanja novih izdavača ili novih udzbenika.
Mali izdavači, specijalizovani za pojedine discipline, suočiće se sa dodatnim preprekama kada je u pitanju njihova rentabilnost. Moguće je da su ovi izdavači od samog početka svoje aktivnosti na tržištu ponudu prilagodili relativno skromnom broju udzbenika koje izdaju, ali mora se imati u vidu da ekonomija obima uvek čini da veći izdavači imaju manje jedinične troškove po odštampanom udzbeniku, tako da je opterećenje za male izdavače još značajnije.
Pored ukidanja instituta maksimalne cene Predlogom zakona ukida se još jedan institut, čija primena nije u potpunosti ostvarila očekivane rezultate i efekte – utvrđivanje procenta – cenzusa za uvrštavanje udzbenika u katalog udzbenika.
2) Ukidanje procenta -cenzusa za uvrštavanje udzbenika u katalog udzbenika
U važećem Zakonu o udzbenicima predviđen je procenat od 5% za uvrštavanje određenog udzbenika u katalog udzbenika nakon izjašnjavanja škola. Navedeni institut imao je za cilj smanjenje broja izdavača udzbenika. Naime, smatrajući da je broj izdavača udzbenika visok (79 licenciranih izdavača udzbenika u 2015.) i da će se uvođenjem cenzusa smanjiti broj izdavača čime bi se unapredila oblast izdavanja udzbenika. Takođe je važna i činjenica da veliki broj licenciranih izdavača nije ujedno pokazivao i stvarni broj aktivnih izdavača koji je bio značajno manji od broja licenciranih izdavača.
Očekuje se da će ukidanje ovog instituta podstaći osnivanje novih privrednih subjekata i da će postojeće izdavače stimulisati da među većim brojem izdavača koji predstavljaju konkurenciju na tržištu, razvijaju nove udzbenike.
3) Obezbeđivanje dostupnosti niskotiražnih udzbenika
Članom 15. Predloga zakona propisano je da javni izdavač, kao posebnu organizacionu jedinicu, obrazuje Centar za niskotiražne udzbenike za pripremanje i izdavanje niskotiražnih udzbenika, te da javni izdavač preko Centra izdaje niskotiražni udzbenik ukoliko izdavač sam ne izdaje taj niskotiražni udzbenik.
U članu 11. Predloga zakona su precizno definisani pojam i obeležja niskotiražnih udzbenika, finansijske obaveze izdavača kao i mehanizam kojim se stvara zakonski osnov za izdvajanje sredstava iz budzeta Republike Srbije na osnovu odluke Vlade, u slučaju da sredstva prikupljena od izdavača ne budu dovoljna za finansiranje izdavanja niskotiražnih udzbenika:
„Niskotiražni udzbenik je udzbenik čiji su direktni i indirektni troškovi proizvodnje i zavisni troškovi prodaje veći od maloprodajne cene.
Niskotiražnim udzbenikom smatra se:
1) udzbenik na jeziku i pismu nacionalne manjine;
2) udzbenik prilagođen potrebama učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom;
3) udzbenik za ogledne programe;
4) udzbenik za sticanje obrazovanja po posebnim programima (obrazovanje u inostranstvu, programi za talentovane učenike i sl.);
5) udzbenik za predmete koje pohađa manje od 2% učenika i polaznika od ukupnog broja učenika i polaznika u generaciji koja pohađa isti program.”
Ovim članom takođe je propisano da izdavači udzbenika koji ne izdaju niskotiražne udzbenike imaju obavezu da učestvuju u obezbeđivanju sredstava za izdavanje niskotiražnih udzbenika u iznosu 2% ostvarenih neto prihoda od prodatih udzbenika u prethodnoj kalendarskoj godini i da navedena sredstva obračunaju i uplate na namenski račun javnog izdavača, najkasnije do 31. marta tekuće godine, kao i da će Vlada, u skladu sa raspoloživim sredstvima budzeta Republike Srbije, doneti odluku o sufinansiranja pripreme i/ili nabavke niskotiražnih udzbenika, ako ova sredstva ne budu dovoljna za finansiranje izdavanja niskotiražnih udzbenika.
U Republici Srbiji nastava se, pored srpskog jezika, realizuje i na još osam jezika nacionalnih manjina i to za učenike od 1. razreda osnovne do 4. razreda srednje škole, i to na jezicima: mađarskom, albanskom, rumunskom, rusinskom, hrvatskom, bosanskom, slovačkom i bugarskom. Poslednjih godina broj učenika koji su pohađali nastavu na maternjem jeziku približno čini 4% učeničke populacije u Republici Srbiji.
Takođe, još jedan problem predstavlja i nedostatak udzbenika za stručne predmete u stručnim školama, koji takođe spadaju u kategoriju niskotiražnih gde podaci govore da od ukupnog broja učenika srednjih škola u Republici Srbiji, 75% učenika pohađa stručne škole. Broj stručnih predmeta premašuje 1000. Ovaj problem posebno čini teškim i činjenica da je osnovna funkcija srednjeg stručnog obrazovanja osposobljavanje učenika da se lakše uključe u tržište rada, čime se smanjuju troškovi za nezaposlenost i druga socijalna davanja. Osim toga, uslovi i zahtevi na tržištu rada brzo se menjaju, te je potrebno da i stručno obrazovanje, a sledstveno tome i udzbenici poseduju iste karakteristike. Postavlja se pitanje koliko je to moguće ako su nastavni materijali u velikoj meri ili zastareli ili uopšte ne postoje.
Može se smatrati da je navedeno rešenje u Predlogu zakona celovito i da stvara preduslove za osiguranje dostupnosti niskotiražnih udzbenika svim učenicima i otklanja uočene nedostatke u dosadašnjem periodu u pogledu broja, vrste i kvaliteta niskotiražnih udzbenika.
Obaveza izdavača da ulože deo poslovnog prihoda radi razvoja ili da sami objavljuju niskotiražne udzbenike predstavlja pozitivan primer socijalno odgovornog poslovanja unutar jedne važne društvene oblasti i smanjuje potrebu da se niskotiražni udzbenici finansiraju iz budzeta Republike Srbije.
Što se tiče sadašnjeg stanja u pogledu obezbeđivanja sredstava za izdavanje ovih udzbenika, ukazujemo na činjenicu da je promet na evidencionom računu broj: 840-31080845-07 – Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja – taksa od neto prihoda izdavača, u periodu 01.01.-31.12.2017. godine iznosio ukupno 42.334.634,04 dinara. U skladu sa odredbama Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budzetskom sistemu („Službeni glasnik RS“ broj: 93/2012) kojim su sopstveni prihodi direktnih budzetskih korisnika postali opšti prihodi budzeta Republike Srbije, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja ne ostvaruje sopstvene prihode po navedenom osnovu od 31.10.2012. godine, odnosno, sve uplate sredstava na ime uplata takse od neto prihoda izdavača u korist računa broj: 840-31080845-07 – Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja – taksa od neto prihoda izdavača, usmeravane su u opšte prihode budzeta Republike Srbije.
U periodu od 01.01.2015. godine do danas Ministarstvo nije aktiviralo ni jednu menicu.
Takođe, dodatnu korist i značaj ovog instituta koje donosi Predlog zakona jeste postojanje kapaciteta Zavoda za udzbenika čije odeljenje u Novom Sadu ima zaposlene urednike i lektore za izdavanje udzbenika na jezicima nacionalnih manjina.
4) Razvoj digitalnih udzbenika, priručnika i drugih nastavnih sredstava
Iako je i Zakonom iz 2015. godine udzbenik definisan kao osnovno didaktičko sredstvo, u bilo kom obliku ili mediju (član 2.); u praksi nije došlo do razvoja digitalnih udzbenika, priručnika i drugih nastavnih sredstava u odgovarajućoj meri.
Nakon usvajanja ovog zakona Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja će započeti intenzivnu saradnju sa izdavačima kako bi se povećao broj digitalnih udzbenika, priručnika i drugih nastavnih sredstava i time stvorili savremeni nastavni sadržaji koji su prilagođeni uzrastu i interesovanjima učenika. Osnovni cilj digitalizacije nastavnih sadržaja je interaktivan prenos znanja i unapređenje učeničkih postignuća, kao i praćenje savremenih trendova u oblasti obrazovanja i vaspitanja.
5) Efikasniji rad komisije za odobravanje rukopisa udzbenika i racionalniji način angažovanja stručnih lica
Predlog zakona predviđa da Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja obrazuje komisiju iz reda zaposlenih ili angažovanjem drugih stručnih lica što će biti bliže uređeno pravilnikom. Na taj način se rešava problem dopune lista i kvaliteta pregledača na koji je već ukazano u delu koji se odnosi na probleme u primeni važećeg Zakona. Osim toga, iz razloga glomaznosti komisije Zavod će obrazovati komisije, imajući u vidu dosadašnje iskustvo koje pokazuje da su za pregled rukopisa optimalne komisije od tri člana.
3. Da li su razmatrane mogućnosti za rešavanje problema bez donošenja akta?
Ministartvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je razmotrilo mogućnost usvajanja izmena i dopuna važećeg Zakona o udzbenicima ali je utvrđeno da obim neophodnih izmena i dopuna ne pruža mogućnost da se na drugi način reše uočeni problemi, te stoga probleme u primeni Zakona nije moguće rešiti bez donošenja novog zakona,
4. Zašto je donošenje novog Zakona najbolji način za rešavanje problema?
U tačkama 1. i 2. detaljno je obrazloženo zbog čega je neophodno doneti novi Zakon o udzbenicima, kao i razloge usled kojih je primena određenih instituta važećeg Zakona o udzbenicima ili nemoguća ili nije dala očekivane rezultate pa je stoga potrebno ukinuti navedene institute. Pored navedenih nedostataka važno je napomenuti da su pojedine procedure i odredbe važećeg Zakona komplikovane i necelishodne. Na osnovu uočenih problema tokom dvogodišnje primene utvrđeno je da su propisane procedure složene, neefikasne i dugotrajne i da nastavak primene propisanih procedura u važećem Zakonu u pogledu odobravanja, izbora i praćenja udzbenika, priručnika i nastavnih materijala (čl. 21-33.) kao i korišćenja dodatnog nastavnog materijala (član 34.) ne bi imao očekivani pozitivni uticaj na razvoj novih udzbenika, priručnika i nastavnog materijala.
5. Na koga će i kako najverovatnije uticati rešenja u Zakonu?
Primena novih rešenja će prvenstveno pozitivno uticati na razvoj i podizanje kvaliteta novih udzbenika, priručnika i drugih nastavnih materijala čime se direktno unapređuje kvalitet obrazovnog i vaspitnog procesa i stvaraju uslovi za unapređivanje učeničkih postignuća.
Učenicima će Predlog zakona obezbediti kvalitetniji i dostupniji udzbenik za sve predmete, imajući u vidu odredbe koje se odnose na niskotiražne udzbenike i način finansiranja pripreme i/ili nabavke i dodele udzbenika i priručnika koji su pre svega namenjeni za materijalno/socijalno ugrožene porodice, kao i za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom. Ovakvo rešenje je i u funkciji postojećih strateških ciljeva iskazanih u relevantnim dokumentima Republike Srbije, ali takođe i Evropske unije, pri čemu se posebno insistira na činjenici da će predložena rešenja doprineti smanjenju osipanja iz obrazovnog i vaspitnog sistema.
Nastavnik shodno predloženim rešenjima, dobija mogućnost sigurnijeg i kvalitetnijeg izbora i većeg uticaja na obrazovanje u celom sistemu, tako što Predlog zakona propisuje da odluku o promeni udzbenika može doneti nastavničko veće na obrazloženi predlog stručnih veća za oblast predmeta, odnosno stručnog veća za razrednu nastavu, o čemu u roku od osam dana od dana donošenja odluke obaveštava Ministarstvo, i pre redovnog roka za naredni izbor udzbenika, ukoliko za tim postoji opravdana potreba.
Predlogom zakona štiti se i budzet roditelja imajući u vidu da će povećana ponuda i konkurencija među izdavačima biti praćena i smanjenjem cena udzbenika. Takođe, treba istaći da je Predlogom zakona propisano da nastavnik može preporučiti učenicima korišćenje dodatnog nastavnog sredstva ali bez uslovljavanja kupovine od strane roditelja. Kupovina dodatnog nastavnog sredstva od strane roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika može se vršiti isključivo po pribavljenoj saglasnosti Saveta roditelja i pribavljenoj pojedinačnoj saglasnosti svakog roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika učenika.
Očekuje se da će ukidanje instituta „maksimalne cene” i instituta „cenzusa za uvrštavanje udzbenika u Katalog udzbenika”, motivisati privredne subjekate u oblasti izdavanja udzbenika da ulažu u razvoj i unapređivanje kvaliteta udzbenika, pored ostalog i usled povećanja tržišne konkurencije.
Takođe se očekuje da će stvaranje preduslova za razvoj novih udzbenika, priručnika i nastavnih sredstava omogućiti i povećanje postojećeg broja autora čime se dodatno pozitivno, zdravom konkurencijom utiče na unapređenje kvaliteta udzbenika, priručnika i nastavnih sredstava.
Rešenja u Predlogu zakona pozitivno će uticati i na izdavače udzbenika uvođenjem brže i efikasnije priocedure odobravanja rukopisa udzbenika.
Usvajanje novog Zakona treba da osigura dostupnost niskotiražnih udzbenika za sve učenike, čime se pozitivno utiče na kvalitet i pravednost obrazovnog i vaspitnog procesa i postignuća učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, obrazovnog procesa na jeziku nacionalne manjine, kvalitetu oglednih programa, kvalitetu obrazovanja po posebnim programima (obrazovanje u inostranstvu, programi za talentovane učenike i sl.) kao i nastavnog procesa na predmetima koje pohađa manje od dva posto učenika i polaznika od ukupnog broja učenika i polaznika u generaciji.
Ukazujemo na činjenicu da je Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja koji je stupio na snagu 7. oktobra 2017. godine predviđena mogućnost da ustanova stekne status Resursnog centra za asistivne tehnologije u obrazovanju i vaspitanju čime su stvoreni preduslovi za veću dostupnost novim, naprednim i kvalitetnim asistivnim tehnologijama i pomagalima za najveći broj dece i učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom.
6. Kakve će troškove primena zakona izavati građanima i privredi, a narošito malim i srednjim preduzećima
Primena novog Zakona ne stvara dodatne direktne i indirektne troškove za građane kao ni dodatne javne rashode budzeta Republike Srbije.
Kada je u pitanju dodatni trošak recenzentske komisije izdavača za rad nastavnika kao obaveznog člana ove komisije, očekujemo da će korist koju će izdavač imati znatno opravdati ovaj trošak, imajući u vidu da će kvalitetu njegovog udzbenika znatno doprineti iskustvo nastavnika i njegova ulogu i iskustvo u obrazovno-vaspitnom procesu.
7. Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Budući da donošenje novog Zakona ne stvara dodatne direktne i indirektne troškove za građane kao ni dodatne javne rashode budzeta Republike Srbije i da novi Zakon unapređuje regulisanje oblasti izdavanja udzbenika može se smatrati da su efekti usvajanja Predloga zakona o udzbenicima pozitivni i opravdani. Takođe, ovim Predlogom zakona obezbeđuje se dostupnost niskotiražnih udzbenika, obezbeđuje se razvoj digitalnih udzbenika, priručnika i drugih nastavnih sredstava, a ujedno se povećava efikasnost celokupnog postupka odobravanja udzbenika i osigurava veći kvalitet udzbenika.
8. Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata i tržišna konkurencija?
Odgovor na ovo pitanje je pozitivan i obrazložen je u tač. 1. i 2.
9. Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o Nacrtu zakona o udzbenicim?
Odbor za javne službe Vlade Republike Srbije je na sednici od 1. decembra 2017. godine, na osnovu člana 41. stav 3. Poslovnika Vlade („Službeni glasnik RS”, br. 61/06 – prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/1 i 76/14), doneo Zaključak 05 broj: 0114-11763/2017 kojim je, na predlog Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, odredio sprovođenje javne rasprave o Nacrtu zakona o udzbenicima i usvojio Program javne rasprave o Nacrtu zakona o udzbenicima.
Javna rasprava o Nacrtu zakona o udzbenicima (u daljem tekstu: Nacrt zakona) je sprovedena u periodu od 6. do 26. decembra 2017. godine, a tekst Nacrta zakona je bio objavljen na zvaničnoj internet stranici Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja www.mpn.gov.rs i na portalu e-uprave. Takođe je bila otvorena generička imejl adresa ([email protected]) na koju su dostavljene primedbe, predlozi i sugestije. Tribina o Nacrtu zakona organizovanaje 15. decembra u Beogradu, u sali Skupštine grada Beograda.
Nacrt zakona je sačinila Radna grupa koju su činili predstavnici Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, Pokrajinskog sekretarijata za obrazovanje, propise, upravu i nacionalne manjine-nacionalne zajednice, Zavoda za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja, Pedagoškog zavoda Vojvodine, JP „Zavod za udzbenike”, Udruženja izdavača udzbenika, nastavnih sredstava i učila Srbije, Udruženja Roditelj, Saveza učitelja Republike Srbije, Nacionalne organizacije osoba sa invaliditetom Srbije, Zajednice škola za obazovanje učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i škola.
Za učestvovanje u javnoj raspravi su pozvani izdavači udzbenika, obrazovno-vaspitne ustanove, nadležni zavodi, nadležni saveti, nacionalni saveti nacionalnih manjina i ostali zainteresovani subjekti.
Primedbe na tekst Nacrta zakona i predlozi i sugestije za njegovu dopunu dostavljani su putem e-pošte, kako je naznačeno u Programu javne rasprave ali i putem pošte.
– JP „Zavod za udzbenike” je dostavio obrazložene primedbe koje se odnose, između ostalog, na potrebu da se donese poseban zakon o Zavodu za udzbenike, s obzirom na činjenicu da je taj zavod jedini javni izdavač udzbenika i s obzirom na dosadašnje poslovanje; dao je predlog kako da se definiše poseban član u Nacrtu zakona koji bi se odnosio na javnog izdavača i obaveze koje ima kod pripreme i objavljivanja izdanja; dao je predlog koji se odnosi na obavezu da je svaki izdavač dužan da obezbedi udzbenike za školu koja je izabrala njegove udzbenike, tako da su svi izdavači čiji su udzbenici izabrani i uneti u katalog dužni da obezbede te udzbenike svima koji su ih izabrali, uz propisivanje kaznenih odredbi za nepostupanje; u kontekstu iznetih primedbi i uz navođenje konkretnih podataka predložio je da se briše član 14. Nacrta Zakona o udzbenicima koji se odnosi na Centar za niskotiražne udzbenike.
– Izdavačka kuća „Atos” je dostavila obrazložene primedbe koje se odnose, između ostalog, na čl. 2, 6, 13, 16 i dr. koji se odnose na upotrebu termina „udzbenički komplet“ i predlaže da ostane u upotrebi samo termin „udzbenik” (prema navodima izdavačke kuće, termin „udzbenički komplet “ kao skup udzbenika i dodatnih nastavnih sredstava čiji je sastav utvrđen Planom udzbenika, predstavlja skriven način da se od roditelja koji plaćaju taj „komplet“ (i države koja obezbeđuje udzbenike za ugrožene socijalne kategorije), izme novac i za ona dodatna nastavna sredstva koja nisu neophodna); na čl. 13. i 42. – predlaže uvođenje licence za izdavače (kao što je bilo predviđeno ranije važećim propisima) , pod određenim uslovima: 1) da ima izdavački plan, 2) urednika za odgovarajuću oblast i 3) sedište u Republici Srbiji, kao i mogućnost oduzimanja licence na pet godina u određenim situacijama. Navodi da bi Ministarsto imalo koristi od vođenja tog registra kao i mogućnost da bude efikasan mehanizam za suzbijanje korupcije.
– Udruženje izdavača udzbenika, nastavnih sredstava i učila Srbije dostavilo je obrazložene primedbe koje se odnose, između ostalog, na čl. 10. i 14, koje se odnose na niskotiražne udzbenike i Centar za niskotiražne udzbenike (da se u članu 10. stav 2. tačka 5. posle reči „generaciji“ briše se tačka i doda tekst: „koja pohađa isti program”, kako se ne bi ukinula mogućnost privatnim uzdavačima da u određenim oblastima izdaju udzbenike, a u članu 14. stav 4. da se posle reči „polaznika” briše tačka i doda tekst: „ukoliko izdavač nije zainteresovan da sam izdaje taj niskotiražni udzbenik”; u članu član 34. stav 3. posle reči „roditelja” staviti tačku a tekst: „i pribavljenoj pojedinačnoj saglasnosti svakog roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika učenika” brisati, jer smatra da je Savet roditelja dovoljno kompetentan organ i da nema potrebe ovo uslovljavati i pojedinačnom saglasnošću; na čl. 18. st. 4. i 5. član 21. stav 4. tač. 5. i 6. član 33. stav 10, član 35. stav 3, član 44. stav 3, član 45. stav 1, radi terminološkog usklađivanja.
– Zajednica škola za obrazovanje učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom Republike Srbije je dostavila obrazložene primedbe koje se odnose, između ostalog, na podnaslov člana 4. tako da umesto: „Udzbenik sa prilagođenim pismom i /ili formatom” glasi: „Prilagođen udzbenik”, jer smatra da deklarisanje samo za prilagođavanje pisma i formata nije prihvatljiva i da treba staviti opštu formulaciju koja se kasnije može pravilnikom bliže urediti; u vezi sa navedenom primedbom su i primedbe na član 4. st. 1. i 3.; predlogom za član 11. stav 5. ispravlja se tehnička greška; u članu 21. stav 4. tačka 6) predlaže da se nakon reči „prilagođenom”, doda nova formulacija: pismu i formatu za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, jer je pismo Brajevo a format uvećan.
– Mreža organizacija za decu Srbije (MODS) je dostavila obrazložene primedbe koje se odnose, između ostalog, na dodavanje novog člana u zakon kojim se uvode besplatni udzbenici (obrazovanje treba da bude besplatno za svu decu, što je u skladu sa članom 28. Konvencije o pravima deteta.); na član 2. stav 1. – dopuniti odredbom da će se definisati rokovi kao i strategija uvođenja digitalnih udzbenika u škole (podržava uvođenje digitalnih udzbenika kao sastavni deo reforme obrazovnog procesa, kako bi udzbenici bili dostupniji, jeftiniji, ali uz definisanje rokova i strategije uvođenja digitalnih udzbenika u škole); na član 9. stav 1. – da se proširi tako da se mera finansiranja odnosno sufinasiranja pripreme i/ili nabavke udzbenika, priručnika, nastavnih sredstava i pomagala, pored socijalno i materijalno ugroženih odnosi i na svu decu, a da će se u najkraćem roku (narednoj školskoj godini) proširiti i na decu iz porodica koji su korisnici jednokratne novčane pomoći, kao i na porodice sa troje i više dece bez obzira da li su oni istovremeno u obrazovnom sistemu (s obzirom da je prema Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja propisano da sistem obrazovanja i vaspitanja mora da obezbedi za svu decu jednakost i dostupnost ostvarivanja prava na obrazovanje i vaspitanje zasnovanom na socijalnoj pravdi i principu jednakih šansi bez diskriminacije; da se uvede novi član koji predviđa najvišu cenu udzbenika, odnosno zadržati član 35. trenutno važećeg Zakona o udzbenicima (kako bi se unapredila dostupnost obrazovanja, i radi planiranja roditeljskog budzeta); na član 33. stav 1. – da se doda stav kojim se reguliše uloga Saveta roditelja u ovom procesu, odnosno da se preciziraju mehanizmi koje Savet roditelja ima u odabiru udzbenika. Istovremeno, da je potrebno predvideti mogućnost uključivanja učenika u proces odabira udzbenika (veoma je značajno da Savet nema samo deklarativnu ulogu, odnosno ulogu potvrđivanja izbora udzbenika); na član 35. stav 1. – da se pojasni ovaj član koji se odnosi na obezbeđivanje izabranih udzbenika i dodatnih nastavnih sredstava (precizirati kada je to i pod kojim uslovima moguće činiti); član 36. stav 1. – dopuniti odredbom kojom će se definisati na koji način će se vršiti praćenje kvaliteta udzbenika i njihovo vrednovanje (predlaže da se Nacrtom zakona detaljno uredi pitanje praćenja kvaliteta udzbenika i njihovog vrednovanja postavljanjem jasnih kriterijuma i standarda kao i da se predvidi uključivanje roditelja/staratelja i učenika u proces ocenjivanja udzbenika) ; na član 40. stav 1. – dodati i tačku 5) koja glasi da bi udzbenik trebalo da bude povučen iz upotrebe ako je svojim sadržajem u suprotnosti sa odredbama člana 12. Zakona, kojim je regulisano poštovanje zabrane diskriminacije i principa jednakih mogućnosti.
– Agencija za borbu protiv korupcije dostavila je obrazložene primedbe koje se odnose na potrebu otklanjanja rizika korupcije i unapređenje postupaka odobravanja i izbora udzbenika. Date su sugestije, između ostalog, da se umesto predloženog rešenja precizno uredi postupak odlučivanja povodom prijave da je lice koje učestvuje u postupku davanja stručne ocene, stručnog mišljenja, odnosno ekspertskog mišljenja u sukobu interesa, kao i da se propišu odgovarajuće sankcije; da se prciziraju kriterijumi koji će se koristiti prilikom donošenja odluke o izboru udzbenika i da se precizira postupak izbora; da se precizira šta se smatra donacijom, poklonom i dr; da se posebna pažnja posveti praćenju kvaliteta udzbenika; da rizik korupcije predstavljaju i neprecizne formulacije, kao i nepostojanje jasno propisanog roka i široka diskreciona vlašćenja organima javnih vlasti. Posebno je data procena rizika korupcije po pojedinim odredbama Nacrta zakona sa preporukama za njihovo otklanjanje (čl. 9, 10, 21, 22, 24, 25, 26, 33, 35, 36, 39, 43. i 45).
– Zainteresovana lica/građani su dostavili primedbe, i to Marko Petrović na član 2. (udzbenik i udzbenički komplet) da se definiše radni udzbenik i odnos udzbenik / radna sveska / radni udzbenik, a prema planu udzbenika; Dušanka Milovanović je posebno dala primedbe koje se odnose na potrebu da se obezbede besplatni udzbenici za osnovnu školu, da komplet udzbenika ne prelazi 10% težine deteta, kao i da se detaljnije uredi pitanje praćenja udzbenika; Marko Marković smatra, između ostalog, da očekivani efekti od liberalizacije tržišta udzbenika 2002. godine nisu postignuti (viši kvalitet a niža cena) , kao i da na slobodnom tržištu nisu svi učesnici ravnopravni jer nemaju obavezu štampanja niskotiražnih udzbenika ali i da postoji monopol na tržištu pojedinih privatnih kompanija; Dušan Lukić na član 18. (da se posle stava 1. doda sledeća rečenica „U Katalog se uvršćuju udzbenici za isti predmet u istom razredu koje su izabrale škole koje pohađa najmanje 5% učenika određene generacije. ” Smatra da je rešenje u dosadašnjem zakonu dobro i da je zbog velikog broja izdavača potreban cenzus od 5% da bi se određeni udzbenik koristio); na član 22. (stav 1. se menja i glasi: „Stručnu ocenu kvaliteta rukopisa udzbenika (u daljem tekstu: stručna ocena) daje komisija koju formira Zavod od članova Liste ocenjivača i zaposlenih u Zavodu za svaki predmet po nivoima i vrsti obrazovanja“, a da se se stav 2. briše. Smatra da predloženo rešenje u Nacrtu i brisanje liste ocenjivača omogućava razne zloupotrebe, a da su osobe koje su izabrane za ocenjivače prošle obuku i listu ocenjivača ne treba ukidati). Branka Vesić je dala konkretne primedbe koje se odnose na dopune učenja koja podižu nivoe obrazovanja u nastavi maternjeg srpskog jezika i koja bi bila uneta u udzbenike srpskog jezika; dr Đorđe Jovanović na član 1. stav 4. (da se briše kao suvišan); na član 11. stav 2. (novi predlog za taj član); član 12 stav 1. (da se pojasni princip jednakoh mogućnosti); član 22 stav 1. (predlaže učešće i predstavnika roditelja); član 41 stav 1. (predlaže da se za vršenje nadzora formira i posebna nezavisna komisija); novi član (47.) ili dopuna člana 17. (predlaže da se udzbenici šptampaju na recikliranom papiru, mekom povezu…i da se štampaju za jedno polugodište, a ukupno dva za celu godinu, u cilju smanjenja cene i težine udzbenika); novi član (48.) da se obezbedi antimonopolsko ponašanje, da jedan izdavač može da ima do 49% tržišnog učešća po udzbeniku.
Ministarstvo je razmotrilo sve iznete načelne i pojedinačne sugestije, primedbe i predloge iznete u javnoj raspravi i usvojilo sve primedbe koje su u skladu sa konceptom Nacrta zakona i usvojenim strategijama u oblasti obrazovanja i vaspitanja.
10. Koje će se mere tokom primene novog Zakona o udzbenicima preduzeti da bi se omogućila primena usvojenih rešenja?
Odluke i druge mere:
1. Odluka Vlade o finansiranju pripreme i/ili nabavke i dodele, odnosno sufinansiranju pripreme i/ili nabavke udzbenika i priručnika, a naročito za učenike i polaznike koji su socijalno i materijalno ugroženi, kao i za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom (član 10.)
2. Odluka o izboru udzbenika za prvi i peti razred, koji će se koristiti od školske 2018/2019. godine, škole treba da dostave Ministarstvu najkasnije do 15. maja 2018. godine (član 46.)
3. Akt javnog izdavača kojim usklađuje organizaciju i način rada sa ovim zakonom, u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 47.)
Pravilnici:
Pravilnik o načinu prilagođavanja udzbenika propisuje ministar nadležan za poslove obrazovanja (član 6.)
Pravilnik o bližim uslovima i pitanjima od značaja za izdavanje niskotiražnih udzbenika (član 11.)
Pravilnik o planu udzbenika (član 17.)
Pravilnik o standardima kvaliteta i uputstvo o njihovoj primeni (član 18.)
Pravilnik o bližim uslovima i kriterijumima za izbor drugih stručnih lica koja se angažuju ukoliko u Zavodu, odnosno Pokrajinskom zavodu nisu zaposlena lica sa odgovarajućim obrazovanjem i odgovarajućih stručnjaka iz koji će biti angažovani ukoliko Zavod odnosno Pokrajinski zavod u zakonskom roku ne dostave ministru stručno mišljenje (član 23. I član 25.)
Pravilnik o visini naknade za rad članova komisije koji vrše ekspertizu udzbenika, odnosno odgovarajućih stručnjaka koji će biti članovi komisije za pripremu ekspertskog mišljenja ukoliko nadležni savet ne dostavi ekspertsko mišljenje u roku (član 26.)
Pravilnik o bližim uslovima i kriterijumima za izbor stručnjaka koji vrše ekspertizu i odgovarajućih stručnjaka koji će biti članovi komisije za pripremu ekspertskog mišljenja ukoliko nadležni savet ne dostavi ekspertsko mišljenje u roku (član 26.)
Pravilnik bližim uslovima o načinu praćenja kvaliteta udzbenika i rezultata korišćenja u obrazovno-vaspitnom radu (član 37.)
Katalog udzbenika za osnovne škole i Katalog udzbenika za srednje škole (član 19.).
Podzakonski akti za sprovođenje novog zakona biće doneti najkasnije u roku od jedne godine od stupanja na snagu zakona, a podzakonski akti doneti do stupanja na snagu ovog zakona primenjuju se ako nisu u suprotnosti sa ovim zakonom, do donošenja novih podzakonskih akata na osnovu ovog zakona (član 47.)
U pogledu postupka praćenja kvaliteta udzbenika Zavod za unapređivanje obrazovanja i vaspitanja će nizom mera pratiti kvalitet odobrenih udzbenika koji su u upotrebi (aplikacija na sajtu zavoda, ankete zaposlenih i učenika, neposredno praćenje, kontrolni pregledi udzbenika po prigovorima stranaka), dok će sva pitanja od značaja za praćenje kvaliteta udzbenika biti uređena podzakonskim aktom čime je dodatno naglašen značaj ovog postupka.