ANALIZA EFEKATA PROPISA
1. Određenje problema koji zakon treba da reši
Carinskim zakonom se uređuju opšta pravila i postupci koji se primenjuju na robu koja se unosi i iznosi iz carinskog područja Republike Srbije. Naime, carinski organ kontroliše međunarodni promet robe, doprinoseći slobodnoj trgovini, sprovođenju spoljašnjih aspekata domaćeg tržišta i principa koji se odnose na trgovinu, kao i opštoj bezbednosti u lancu trgovine.
Radi obavljanja propisanih radnji, carinski organ može vršiti sve kontrolne radnje za obezbeđivanje pravilne primene ovog zakona i ostalih propisa. Prema tome, carinski organ u vršenju svoje nadležnosti primenjuje prvenstveno carinske, ali i druge propise, o čemu govori i sam Carinski zakon. Naime, s obzirom da je carinski postupak vrsta posebnog upravnog postupka, to u članu 11. stav 6. Carinskog zakona stoji da se na postupak pred carinskim organom primenjuju odredbe zakona koji uređuje opšti upravni postupak, osim ako nije drugačije predviđeno ovim zakonom. Takođe, u članu 306. istog zakona stoji da se na postupak u carinskim prekršajima primenjuju odredbe Zakona o prekršajima.
Carinski zakon koji je trenutno na snazi donet je 2010. godine, sa izmenama koje su usledile 2012. i 2015. godine. U međuvremenu, od donošenja Carinskog zakona, pa do danas, izmenjeni su, odnosno doneti su novi zakoni, i to – Zakon o opštem upravnom postupku i Zakon o prekršajima. S obzirom na konstataciju da carinski organ primenjuje i ove zakone, to je bilo neophodno izmeniti trenutno važeći Carinski zakon, a radi usklađivanja sa istim.
Takođe, polazeći od činjenice da je osnovno opredeljenje Republike Srbije da postane punopravan član STO i EU, to je obaveza usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva, uključujući i carinske propise, sa zakonodavnom regulativom Evropske unije i pravilima STO, jedna od najznačajnijih obaveza državnih organa, te je ovim izmenama i dopunama Carinskog zakona izvršeno dalje usklađivanje nacionalnog carinskog zakonodavstva sa propisima Evropske unije.
2. Ciljevi koji se donošenjem zakona postižu
Donošenjem ovog zakona postići će se sledeći ciljevi:
Usklađivanje sa Carinskim zakonom Evropske Unije (Community Customs Code);
Preciziranje pojedinih carinskih termina, radi jasnijeg sagledavanja odredaba Carinskog zakona;
Usaglašavanje sa Zakonom o opštem upravnom postupku, kroz propisivanje nadležnosti Ministarstva finansija za rešavanje po žalbi na prvostepenu odluku koju u upravnom postupku donese carinski organ;
Jačanje budžetskog sistema Republike Srbije kroz usaglašavanje sa Zakonom o budžetskom sistemu, tj. definisanjem naknada za usluge carinskog organa kao taksi, koje pripadaju budžetu Republike Srbije;
Unapređenje sistema unosa, obrade, načina raspolaganja podacima, obezbeđivanje kvaliteta, zaštite i čuvanja podataka koji su carinski organi prikupili u vezi sa vršenjem svoje nadležnosti, a radi usklađivanja Carinskog zakona sa ranije usvojenim zakonom koji se odnosi na zaštitu podataka o ličnosti;
Unapređenje sprovođenja naknadne kontrole od strane carinskih organa, tj. rešavanje proceduralnih pitanja u vezi sa sprovođenjem naknadne kontrole;
Usklađivanje sa Zakonom o lekovima i medicinskim sredstvima;
Preciziranje postupanja carinskih organa sa specifičnom robom (lako kvarljiva roba, žive životinje, nafta i derivati nafte) koja je predmet carinskog prekršaja, za koju je propisana zaštitna mera oduzimanja robe i koja je privremeno zadržana i koja ostaje pod carinskim nadzorom do okončanja prekršajnog postupka;
Jačanje instituta besplatnog ustupanja strane robe, sa akcentom na humanitarnu prirodu ovog instituta;
Preventivno delovanje na potencijalne prekršioce carinskih propisa.
3. Druga mogućnost za rešavanje problema
Imajući u vidu Zakon o budžetskom sistemu, Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o prekršajima, Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, Zakon o lekovima i medicinskim sredstvima, te činjenicu da Carinski zakon, u pojedinim delovima nije usaglašen sa ovim zakonima, to je neophodno izmeniti Carinski zakon radi usaglašavanja sa gore pomenutim zakonima i mišljenja smo da nije postojala mogućnost da se problemi koji se rešavaju ovim zakonom urede na drugačiji način od donošenja Zakona o izmenama i dopunama Carinskog zakona.
Takođe, u Izveštaju Evropske komisije sa skrininga održanog 2014. godine za Poglavlje 29 – Carinska unija, ukazano je na pojedine neusaglašenosti, prvenstveno terminološke, Carinskog Zakona Republike Srbije sa Carinskim zakonom EU. Jedini način za postizanje višeg stepena usaglašenosti jeste kroz izmene i dopune Carinskog zakona, i, u tom smislu, takođe smo mišljenja da nije postojao drugi način za rešavanje problema.
4. Zašto je donošenje zakona najbolje za rešavanje problema
S obzirom da predložene izmene i dopune direktno utiču na prava i obaveze lica, učesnika u carinskom postupku, ali i na postupanje državnih organa (što predstavlja predmet, isključivo, zakonske regulative), to je donošenje Zakona o izmenama i dopunama Carinskog zakona ne samo najbolje za rešavanje problema, već i jedini način za rešavanje problema.
5. Na koga će i kako uticati predložena rešenja
Rešenja predložena u Zakonu o izmenama i dopunama Carinskog zakona odnose se na:
– učesnike u carinskom postupku, kako na fizička, tako i na pravna lica, posebno na privredne subjekte koji su, u skladu sa svojim poslovanjem, uključena u aktivnosti obuhvaćene carinskim propisima;
– carinske organe (u smislu Uprave carina, carinarnica i njenih organizacionih jedinica nadležnih za primenu carinskih i ostalih propisa, kao i u smislu ovlašćenog carinskog službenika), ali i na državne organe, uopšteno.
Uticaj na fizička lica kao potencijalne učesnike u carinskom postupku – ovde, najpre, ukazujemo na odredbe u ovom zakonu, kojima se precizira i detaljnije reguliše pitanje vođenja evidencija od strane carinskih organa, a u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti, čime se ostvaruje Ustavom zagarantovana zaštita. Takođe, značajne su novine i u delu carinskih povlastica. Novim zakonskim rešenjem, brisano je oslobođenje za fizička lica od plaćanja uvoznih dažbina na lekove za ličnu upotrebu koje primaju iz inostranstva u pošiljkama. Međutim, treba posebno napomenuti da ova izmena neće biti od uticaja na fizička lica, jer, prema Zakonu o lekovima i medicinskim sredstvima zabranjen je promet leka poštom, tako da ovu carinsku povlasticu lica nisu ni mogla da koriste. U delu carinskih povlastica za osobe sa invaliditetom, novim zakonskim rešenjem, na jedan uopšten način formulisano je oslobođenje od plaćanja uvoznih dažbina za ta lica, odnosno njihove organizacije, na predmete posebno namenjene za njihovo obrazovanje, zapošljavanje ili društveni napredak, kao i na rezervne delove, komponente ili dodatke koji su posebno napravljeni za te proizvode, koji se ne proizvode u Republici Srbiji.
Za carinske prekršaje iz člana 295. Carinskog zakona propisane su veće kazne u fiksnom iznosu, u skladu sa Zakonom o prekršajima. Međutim, treba napomenuti da je za ove prekršaje propisano izdavanje prekršajnog naloga, a kako se počiniocima prekršaja izdavanjem naloga nudi mogućnost da u slučaju plaćanja polovine izrečene kazne u roku za dobrovoljno plaćanje ostvare značajnu uštedu, za očekivati je značajno povećanje broja dobrovoljno plaćenih kazni.
Uticaj na pravna lica kao potencijalne učesnike u carinskom postupku –U vezi sa ovim je i uvođenje definicije pojma „privredni subjekt”, te u vezi sa tim i izmene u definiciji „ovlašćenog privrednog subjekta”. Ovim terminološkim izmenama, precizirani su prethodno navedeni pojmovi, čime su otklonjene nedoumice koje su se javljale u praksi, a što će, istovremeno doprineti i pravnoj sigurnosti u ovom delu.
Bitna novina je i u delu carinskih povlastica, gde se predlaže se brisanje člana 218. stav 1. tačka 1) Carinskog zakona, koji se odnosi na uvoz nove opreme bez plaćanja uvoznih dažbina. Naime, odredbom člana 219. Carinskog zakona zakonodavac je ovlastio Vladu da može da oroči primenu povlastice, odnosno odredi period u kome se navedena povlastica može koristiti. Zakonom dato ovlašćenje Vlada je iskoristila, te je ovu carinsku povlasticu odobravala do postizanja pune libealizacije uvoza industrijskih proizvoda u skladu sa sporazumima o slobodnoj trgovini, odnosno u periodu od 3. maja 2010. godine do 31. decembra 2015. godine, kroz donošenje Odluke o određivanju robe na koju se ne plaćaju uvozne dažbine. Za pravna lica je za prekršaje iz člana 295. Carinskog zakona propisana veća novčana kazna, a iz razloga istih, kao i kod fizičkih lica.
Uticaj na carinske organe – može se reći da će novine koje donosi ovaj zakon, u najvećoj meri, ipak, uticati na carinske organe, kako organizaciono, tako i proceduralno. Prvo, propisivanje nadležnosti Ministarstva finansija za rešavanje u drugom stepenu po osnovu žalbi izjavljenih protiv odluka koja je u prvom stepenu doneo carinski organ, uticaće na organizacionu strukturu Uprave carina. Naime, dosadašnja Komisija za žalbe Uprave carina prestaće da postoji, a njene zaposlene, prava i obaveze, kao i predmete i arhivu, preuzeće Ministarstvo finansija. Drugo, umesto dosadašnjeg zakonskog rešenja prema kom je carinski organ naplaćivao naknade za pružanje posebnih usluga (navedene u članu 21. Carinskog zakona) i koje su pripadale Upravi carina, novopredloženim zakonskim rešenjem, pomenute naknade postaju takse i, kao takve, predstavljaju prihod budžeta Republike Srbije. Treće, u delu naknadne kontrole. novim zakonskim rešenjem propisuje se shodna primena propisa o inspekcijskom nadzoru na sprovođenje naknadne kontrole od strane carinskih organa. Članom 103. Carinskog zakona dato je ovlašćenje carinskim organima da vrše naknadnu kontrolu, ali neka pitanja koja se tiču samog sprovođenja postupka, tzv. proceduralna pitanja su ostala otvorena i, kao takva, moraju biti razrešena, otuda i predlog za dopunu ovog člana, u smislu shodne primene propisa o inspekcijskom nadzoru. Predloženim zakonskim rešenjem, postići će se pravna sigurnost kada je u pitanju naknadna kontrola. Četvrto, u delu koji se odnosi na prodaju carinske robe, Predlogom zakona propisuje se postupanje s privremeno zadržanom robom koja je predmet carinskog prekršaja na način predviđen za imovinu proisteklu iz krivičnog dela. Ovo iz razloga što je odredbama Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela detaljnije regulisano upravljanje privremeno oduzetom imovinom, čime se, opet, postiže pravna sigurnost. Peto, u pogledu ustupanja bez naknade izvršene su značajne promene, koje će biti od uticaja na sve državne organe, ne samo na carinske, s obzirom da se predloženim izmenama onemogućava besplatno ustupanje državnim organima. Naime, uvidom u evidenciju izvršenog ustupanja u prethodne dve godine, uočeno je da je odredba o ustupanju u druge opravdane svrhe, koja je izuzetak i koju bi trebalo samo izuzetno dozvoljavati, postala pravilo i da je roba ustupana državnim organima, čime je dovedena u pitanje i sama svrha ustupanja i zbog toga, predložena je izmena člana 289. Carinskog zakona, koja omogućava ustupanje isključivo u humanitarne svrhe i isključivo humanitarnim i sličnim organizacijama.
6.Troškovi koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, posebno malih i srednjih preduzeća
S obzirom da se izmene i dopune predložene ovim zakonom uglavnom tiču usaglašavanja Carinskog zakona sa drugim nacionalnim propisima, koji su već na snazi i primenjuju se, to primena ovog zakona neće stvoriti dodatne troškove za građane i privredu.
Posebno bismo naglasili da predložene izmene u članu 21. Carinskog zakona, koji nosi naziv „Naknada za usluge carinskog organa” neće stvoriti nikakve dodatne troškove za građane i privredu. Naime, predloženim izmenama samo se vrši preraspodela sredstava dobijenih po ovom osnovu, tj. ne uvode se nove naknade.
Kada su u pitanju izmene u delu carinskih prekršaja ne može se govoriti o troškovima koje koje će primena Zakona izazvati kod građana i privrede, već samo o troškovima za potencijalne učinioce carinskih prekršaja. Ovakvom, pooštrenom kaznenom politikom želelo se preventivno delovati na potencijalne prekršioce carinskih propisa.
7. Da li pozitivni efekti opravdavaju troškove
Kao što je već rečeno, predložena rešenja u Zakonu neće stvoriti dodatne troškove građanima, kao ni privredi, odnosno malim i srednjim preduzećima.
S druge strane, pozitivni efekti donošenja ovog zakona su višestruki. Najpre, usaglašavanje Carinskog zakona sa drugim nacionalnim propisima, kao što su Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o prekršajima, Zakon o budžetskom sistemu, Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, kao i Zakon o lekovima i medicinskim sredstvima pozitivno će delovati na celokupni pravni sistem Republike Srbije. Takođe, propisivanjem shodne primene propisa o inspekcijskom nadzoru na sprovođenje naknadne kontrole od strane carinskog organa, odnosno propisa o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela na upravljanje robom koja privremeno zadržana kao predmet prekršaja od strane carinskog organa, postiže se pravna sigurnost u pogledu postupanja carinskih organa.
8. Da li akt stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju
Predlogom zakona propisane su izmene radi usklađivanja sa nacionalnim propisima i relevantnim propisima EU. Predložene izmene će uticati na fizička i pravna lica, o čemu je već bilo reči (videti pitanje i odgovor pod 5.), ali ne u smislu da će uticati na pojavu novih privrednih subjekata na tržištu, niti će uticati na tržišnu konkurenciju.
9. Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove
S obzirom da se ovim predlogom uglavnom vrši usklađivanje sa nacionalnim propisima koji su već na snazi, kao i sa propisima EU, nije postojala potreba da se zainteresovane strane izjašanjavaju.
Organizovan je i poseban sastanak sa predstavnicima Poverenika za zaštitu podataka o ličnosti i dostupnosti informacija od javnog značaja, gde su razmatrani članovi Zakona koji su u direktnoj vezi sa podacima o ličnosti. Usvojene su primedbe i redefinisani su članovi Zakona koji se odnose na podatke o ličnosti.
10. Koje će mere biti preduzete da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona
Po stupanju na snagu ovog predloga zakona, neophodno je doneti, odgovarajuće podzakonske akte koji se odnose na utvrđivanje naknada, a prema novom zakonskom rešenju, taksi za usluge carinskog organa, kao i podzakonske propise u oblasti carinskih povlastica.
Kako bi se omogućilo prenošenje nadležnosti za donošenje odluka u drugostepenom upravnom postupku sa Uprave carina na Ministarstvo finansija, nakon izmena Carinskog zakona, uslediće izmena Pravilnika o sistematizaciji radnih mesta, kojim će se samo izvršiti preraspodela zaposlenih, tj. Ministarstvo finansija će preuzeti službenike Uprave carina koji inače i rade na poslovima drugostepenog upravnog postupka. Nakon toga, uslediće i formalno preuzimanje službenika Uprave carina od strane Ministarstva finansija (obezbeđivanje prostorija, povezivanje računara, prenošenje dokumentacije i slično). S obzirom da je za sprovođenje ovih izmena u praksi potrebno izvesno vreme, to je predložena odložena primena odredbi Zakona koje se tiču ove oblasti.
Na kraju, s obzirom da je Ministarstvo finansija nadležno za davanje mišljenja u primeni zakona, to će tumačenje odredbi ovog zakona, doprineti boljem razumavanju novih zakonskih rešenja.
Posebno ističemo i činjenicu da ovo ministarstvo, periodičnim publikovanjem Biltena službenih objašnjenja i stručnih mišljenja za primenu finansijskih propisa, njihovim objavljivanjem na zvaničnoj internet stranici, kao i na drugi pogodan način, dodatno obezbeđuje transparentnost, informisanost i dostupnost informacija, kako bi se i na ovaj način doprinelo ostvarivanju ciljeva postavljenih prilikom donošenja Zakona.