ANALIZA EFEKATA
PREDLOGA ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O OSNOVNOM OBRAZOVANjU I VASPITANjU
1. KOJI SU PROBLEMI KOJE ZAKON TREBA DA REŠI?
S obzirom da je pripremljen Predlog novog Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, kojim se osnove sistema predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja uređuju na donekle drugačiji način nego što to propisano važećim Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS”, br. 72/09, 52/11, 55/13, 35/15 – autentično tumačenje, 68/15 i 62/16 – US), ukazala se potreba da se u Zakonu o osnovnom obrazovanju i vaspitanju izvrše odgovarajuće izmene i dopune.
Takođe, pojavila se potreba za poboljšanje pojedinih rešenja u Zakonu, čija je primena dovodila do problema u praksi, odnosno da se unapredi kvalitet, efikasnost i efektivnost osnovnog obrazovanja i vaspitanja.
Predlogom Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju (u daljem tekstu: Predlog zakona) stvaraju se pravne pretpostavke za optimalno funkcionisanje osnovnog obrazovanja i vaspitanja kao dela jedinstvenog sistema obrazovanja i vaspitanja i stvaraju uslovi za dostupno i kvalitetno obrazovanje za svu decu.
Predlogom zakona su na nov način uređeni ciljevi i ishodi osnovnog obrazovanja i vaspitanja, uvode se opšte međupredmetne kompetencije za kraj osnovnog obrazovanja i vaspitanja, što je izmena koja je proistekla zbog potrebe za usklađivanjem ovog posebnog zakona sa promenama u sistemskom zakonu, odnosno Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja.
Predlogom zakona propisana je mogućnost da sve škole i javne i privatne mogu da ostvaruju programe posebne pedagoške orijentacije (Montesori program, Dekroli program, Štajner program i sl.). U važećem zakonu mogućnost ostvarivanja programa posebne pedagoške orijentacije data je privatnim ustanovama, ali ne i javnim ustanovama. Ostvarivanje programa posebne pedagoške orijentacije može da doprinese efikasnosti i kvalitetu osnovnog obrazovanja i vaspitanja i nema objektivnih razloga da i javne škole budu isključene iz mogućnosti da ostvaruju ove programe u skladu sa svojim interesovanjem i mogućnostima.
Detaljnije uređena sadržina plana i programa nastave i učenja osnovnog obrazovanja i vaspitanja, kao i školski program, program školskog sporta, godišnji plan rada, organizacija obrazovno-vaspitnog rada, nastava na daljinu, redovna nastava, kao i dopunska, dodatna i pripremna nastava. Izmene i dopune rezultat su usklađivanja posebnog zakona sa promenama u sistemskom zakonu, odnosno Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja. U delu koji se odnosi na nastavu za učenike na dužem kućnom i bolničkom lečenju, nastavu kod kuće i na daljinu izvršeno je s jedne strane terminološko preciziranje, zbog čestih zamena ovih vidova nastave na nivou ustanova (nastava u kućnim uslovima – nastava kod kuće), posebno jer je reč o različitim vidovima nastave i različitim grupama učenika kojima su one namenjene. Naime, u prvom slučaju reč je isključivo o učenicima koji zbog bolesti nisu u mogućnosti da pohađaju nastavu u dužem vremenskom periodu.
Kada je u pitanju zdravstvena zaštita učenika data je mogućnost opširnije saradnje škole sa zdravstvenim ustanovama, u skladu sa zakonom. Važeći zakon definiše oblast saradnje – lekarske preglede za polazak u prvi razred, sistematske preglede i vakcinacije. Kako su ova pitanja uređena propisima iz oblasti zdravlja, kao što su istim uređena i druga pitanja od značaja za zdravstvenu zaštitu učenika, brisani su delovi odredbe koji ulaze u uređivanje iz oblasti zdravlja, jer je nema objektivnih razloga da ta pitanja budu uređena propisima iz oblasti obrazovanja.
Zakonom je proširena uloga učeničke zadruge da kod učenika razvija preduzetništvo i povezuje nastavu sa svetom rada. U skladu sa konceptom razvoja preduzetništva i povezivanja nastave sa svetom rada, a što doprinosi dostizanju opštih principa, ciljeva, kompetencija i ishoda, usklađenih sa odgovarajućim okvirima evropskih zemalja koje imaju visoka postignuća u oblasti obrazovanja i vaspitanja i Strategijom razvoja obrazovanja u Republici Srbiji do 2020 godine i dokumentima EU, učenička zadruga je prepoznata kao važan resurs svake ustanove, koji pruža značajne mogućnosti za razvoj preduzetništva i povezivanja nastave sa svetom rada. Izmenama u odnosnoj odredbi ovog zakona, naglašena je navedena uloga.
S druge strane, data je mogućnost da škola, u okviru učeničke zadruge, učestvuje u nabavci udzbenika za svoje učenike što se pokazalo kao najoptimalnije rešenje za roditelje u realizaciji projekta besplatni udzbenici, što je nekada bila redovna praksa u našim školama, a što je od posebnog značaja za roditelje i druge zakonske zastupnike učenika, imajući u vidu ekonomsku situaciju i iznos sredstava koji odvajaju za kupovinu udzbenika preko drugih subjekata. Time bi se otvorila mogućnost obezbeđivanja udzbenika za učenike po povoljnijim uslovima.
Izmenjene su odredbe kojima se uređuje obrazovanje u inostranstvu, upis učenika, način upisa učenika u muzičku, odnosno osnovnu baletsku školu, ocenjivanje učenika i opšti uspeh učenika, kao i popravni ispit, način polaganja ispita iz stranog jezika, završni ispit. Izmene i dopune rezultat su usklađivanja posebnog zakona sa promenama u sistemskom zakonu, odnosno Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja. U delu koji se odnosi na polaganje ispita iz stranog jezika rešen je problem koji se javlja kada učenik prelazi iz jedne u drugu školu, kada se u tim školama izučavaju različiti strani jezici. Naime, kada učenik u npr. osmom razredu pređe u drugu školu, u kojoj se izučava francuski jezik, a koji on nije izučavo prethodno, već je izučavao italijanski jezik, učenik mora da polaže ispite sa sve prethodne razrede iz francuskog jezika (sedam ispita), kako bi nastavio izučavanje francuskog u osmom razredu. Novo rešenje omogućava takvom učeniku da polaže ispit iz italijanskog jezika za osmi razred u školi koja nema taj jezik i priznaju mu se sve godine prethodnog pohađanja nastave ovog jezika koji je izučavao u drugoj školi, a oslobođen je nastave jezika sa kojim se prvi put sreće u osmom razredu.
Predlogom zakona preciznije je uređeno pravo učenika na besplatan prevoz i u slučaju kada pohađa školu na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave, ako je ta škola na udaljenosti većoj od četiri kilometra i najbliža je mestu prebivališta učenika. Ovaj značajan problem do sada je rešavan zaključkom koji je donosila Vlada, dva puta – za tekuću i prethodnu školsku godinu, i rešenje uneto u Predlog zakona već funkcioniše u praksi. Problem prevoza učenika kojima je najbliža škola mestu stanovanja na teritoriji druge jedinice lokalne samouprave, jer žive na rubnom području svoje jednice lokalne samouprave, može se rešiti na odgovarajući način samo zakonom, s obzirom da je Vlada donela Zaključak, u dva navrata, radi hitnog rešavanja ovog problema ali samo za odgovarajuću školsku godinu. Ponekad je ta škola udaljena manje od dva kilometra, dok je najbliža škola na teritoriji jedinice lokalne samouprave na kojoj učenik živi udaljena više od deset kilometara i to po nepristupačnom terenu sa lošom putnom infrastrukturom.
Takođe, kada je u pitanju priznavanje strane školske isprave kao novina propisana je mogućnost da lica koja nemaju odgovarajuću stranu školsku ispravu potrebnu za postupak priznavanja, mogu da se upišu u odgovarajući razred na osnovu prethodne provere znanja. Često se u praksi dešava, a naročito kada je reč o pripadnicima iz osetljivih društvenih grupa, da se vraćaju iz inostranstva, nakon više godina boravka, da su bili obuhvaćeni nekim oblikom obrazovanja i vaspitanja u inostranstvu, ali da o tome nemaju odgovarujeće strane javne isprave. U tom slučaju, učenici se upisuju u školu prema poslednjem završenom razredu za koji imaju ispravu, što je najčešće i završen razred u školi u Republici Srbiji. Pri tome, ne uvažava se uzrast i prethodna znanja, umenja i sposobnosti učenika, već samo stečeno obrazovanje za koje postoji dokaz u vidu javne isprave. Na primer, nakon povratka iz inostranstva, gde je boravio pet godina, učenik zbog nedostatka javne isprave, a bio je uključen u obrazovanje koje nije u potpunosti završio, uključuje se u drugi razred osnovne škole (uzrast 8 godina), jer je to razred u kojem je otišao u inostranstvo. Ovaj učenik ima 13 godina i poseduje daleko veća znanja, umenja i sposobnosti. Predloženim rešenjem omogućava se da se izvrši provera znanja učenika te da se isti prema objektivnim pokazateljima uključi u odgovarajući razred, gde može da napreduje i razvija se u skladu sa svojim sposobnostima.
Kada je reč o učenicima sa smetnjama u razvoju i invaliditetom Predlogom zakona data je mogućnost da izuzetno u školi za obrazovanje učenika sa smetnjama u razvoju i invaliditetom u drugom ciklusu može da se organizuje i razredna nastava. Specifičnost rada sa učenicima sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, u pojedinim slučajevima, zahteva ovakvu organizaciju nastave, te je predloženim rešenjem data mogućnost, kako bi škola imala osnov da na ovaj način organizuje nastavu, kada je to u najboljem interesu učenika.
2. KOJI SU ŽELjENI CILjEVI DONOŠENjA ZAKONA?
Predlogom zakona na nov način su definisani ciljevi osnovnog obrazovanja i vaspitanja koji su izvedeni na osnovu ciljeva osnovnog obrazovanja i vaspitanja definisanih u Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i to su: obezbeđivanje dobrobiti i podrška celovitom razvoju učenika; obezbeđivanje podsticajnog i bezbednog okruženja za celoviti razvoj učenika; sveobuhvatna uključenost učenika u sistem obrazovanja i vaspitanja; razvijanje i praktikovanje zdravih životnih stilova, svesti o važnosti sopstvenog zdravlja i bezbednosti, potrebe negovanja i razvoja fizičkih sposobnosti; razvijanje svesti o značaju održivog razvoja, zaštite i očuvanja prirode i životne sredine i ekološke etike, zaštite i dobrobiti životinja; kontinuirano unapređivanje kvaliteta procesa i ishoda obrazovanja i vaspitanja zasnovanog na naučnom saznanju o obrazovanju i vaspitatanju i obrazovnoj praksi; razvijanje kompetencija za snalaženje i aktivno učešće u savremenom društvu koje se menja; pun intelektualni, emocionalni, socijalni, moralni i fizički razvoj svakog učenika, u skladu sa njegovim uzrastom, razvojnim potrebama i interesovanjima; razvijanje ključnih kompetencija za celoživotno učenje i međupredmetnih kompetencija u skladu sa razvojem savremene nauke i tehnologije; razvoj svesti o sebi, stvaralačkih sposobnosti, kritičkog mišljenja, motivacije za učenje, sposobnosti za timski rad, sposobnosti samovrednovanja, samoinicijative i izražavanja svog mišljenja; osposobljavanje za donošenje valjanih odluka o izboru daljeg obrazovanja i zanimanja, sopstvenog razvoja i budućeg života; razvijanje osećanja solidarnosti, razumevanja i konstruktivne saradnje sa drugima i negovanje drugarstva i prijateljstva; razvijanje pozitivnih ljudskih vrednosti; razvijanje kompentencija za razumevanje i poštovanje prava deteta, ljudskih prava, građanskih sloboda i sposobnosti za život u demokratski uređenom i pravednom društvu; razvoj i poštovanje rasne, nacionalne, kulturne, jezičke, verske, rodne, polne i uzrasne ravnopravnosti, tolerancije i uvažavanje različitosti; razvijanje ličnog i nacionalnog identiteta, razvijanje svesti i osećanja pripadnosti Republici Srbiji, poštovanje i negovanje srpskog jezika i maternjeg jezika, tradicije i kulture srpskog naroda, nacionalnih manjina i drugih naroda, razvijanje interkulturalnosti, poštovanje i očuvanje nacionalne i svetske kulturne baštine; povećanje efikasnosti upotrebe svih resursa obrazovanja i vaspitanja, završavanje obrazovanja u predviđenom roku sa minimalnim produžetkom trajanja i smanjenim napuštanjem školovanja; povećanje efikasnosti obrazovanja i vaspitanja i unapređivanje obrazovnog nivoa stanovništva Republike Srbije.
3. DA LI SU RAZMATRANE MOGUĆNOSTI ZA REŠAVANjE PROBLEMA BEZ DONOŠENjA AKTA?
Donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju uslovljeno je donošenjem novog Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja sa čijim rešenjima se usklađuju postojeća rešenja u sada važećem Zakonu o osnovnom obrazovanju i vaspitanju.
4. ZAŠTO JE DONOŠENjE AKTA NAJBOLjI NAČIN ZA REŠAVANjE PROBLEMA?
Promene u Zakonu o osnovnom obrazovanju i vaspitanju uslovljene su novim rešenjima u Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i zbog međusobnog odnosa tih zakona nužno je donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju.
5. NA KOGA ĆE I KAKO NAJVEROVATNIJE UTICATI REŠENjA U ZAKONU?
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju imaće pozitivan uticaj na učenike, roditelje, odnosno druge zakonske zastupnike i na ustanove.
Rešenja u Predlogu zakona uticaće na:
– učenike – zaštita prava učenika i uporedo sa tim razvijanje odgovornosti, stvara se pravni osnov za unapređivanje obrazovno-vaspitnog rada, dostupnost kvalitetnijem obrazovanju i vaspitanju, bolji uslovi za obrazovanje učenika koja, iz različitih razloga, imaju potrebu za dodatnom podrškom u obrazovanju i vaspitanju, odnosno bolji uslovi za obrazovanje učenika koji imaju potrebu za dodatnom podrškom u obrazovanju i vaspitanju. Pojedinačna rešenja posebno su elaborirana u delu Analize efekata zakona koji se odnosi na pitanje koji su problemi koje zakon treba da reši;
– roditelje – povećanje kvaliteta obrazovanja i vaspitanja njihove dece, veće uključivanje u rad i aktivnosti škole, smanjivanje potrebe da roditelji plaćaju privatne časove svojoj deci i izdvajaju veća sredstva za nabavku udzbenika i prevoz, veću zaštitu prava njihove dece u školi, veće uključivanje u rad i aktivnosti škole. Pojedinačna rešenja posebno su elaborirana u delu Analize efekata zakona koji se odnosi na pitanje koji su problemi koje zakon treba da reši;
– ustanove – povećanje autonomije ustanove i unapređivanje i racionalnija organizacija obrazovno-vaspitnog rada. Pojedinačna rešenja posebno su elaborirana u delu Analize efekata zakona koji se odnosi na pitanje koji su problemi koje zakon treba da reši.
6. KAKVE TROŠKOVE ĆE PRIMENA ZAKONA IZAZVATI GRAĐANIMA I PRIVREDI, A NAROČITO MALIM I SREDNjIM PREDUZEĆIMA?
Za sprovođenje Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju nije potrebno obezbediti finansijska sredstva u budzetu Republike Srbije, jer se sva predložena rešenja odnose na izmene u smislu drugačijeg pristupa, drugačijeg načina organizovanja, nadalje drugačijeg, odnosno preciznijeg formulisanja određenih pitanja.
Kada je reč o troškovima koje nastava kod kuće ili na daljinu može izazvati roditeljima, odnosno drugim zakonskim zastupnicima učenika ukazujemo da roditelj, odnosno drugi zakonski zastupnik ima pravo da izabere za svoje dete obrazovanje kod kuće i na daljinu i samo u tom slučaju snosi troškove organizovanja ove nastave, ali ne mora za to da se opredeli, već može da pohađa najbližu osnovnu školu besplatno, u skladu sa zakonom.
7. DA LI SU POZITIVNE POSLEDICE DONOŠENjA ZAKONA TAKVE DA OPRAVDAVAJU TROŠKOVE KOJE ĆE ON STVORITI?
Pozitivne posledice donošenja Predloga zakona odnose se na obezbeđivanje dostupnosti i kvaliteta osnovnog obrazovanja i vaspitanja.
S obzirom na to da nema dodatnih troškova koje stvara primena navedenih zakonskih rešenja, ne može se ni govoriti o njihovoj opravdanosti, ali se može konstatovati da će se sistem učiniti kvalitetnijim i efikasnijim i to:
– poboljšan kvalitet obrazovanja i vaspitanja; fond, odnosno broj časova koje je nastavnik u okviru norme dužan da realizuje radi obavljanja dopunske i dodatne nastave, kao i individualni obrazovni plan će smanjiće troškove roditelja koji neće biti prinuđeni da plaćaju dodatne privatne časove svojoj deci, dok će mogućnost da nabave udzbenike preko učeničke zadruge omogućiti manje troškove, usled smanjenja cene u smislu dobiti koje uzimaju posrednici u prodaji udzbenika;
– veća efikasnost u korišćenju svih resursa u obrazovanju i vaspitanju, veći obuhvat dece i učenika, bolji kvalitet obrazovno-vaspitne ponude, dugoročno gledano će omogućiti, pre svega, veću zapošljivost svih kategorija učenika i povećanu socijalnu koheziju u društvu, te posledično i smanjivanje stope siromaštva i smanjivanje različitih vidova socijalne pomoći nezaposlenim licima, a ujedno će se povećati sredstva budzeta dodatnim porezima i doprinosima koja plaćaju zaposlena lica;
– veća odgovornost roditelja za upis dece u ustanovu i redovno pohađanje nastave, za poštovanje pravila ponašanja i bezbednosti dugoročno gledano trebalo bi da smanji prevremeno napuštanje sistema obrazovanja i vaspitanja učenika, veću i efikasniju integraciju učenika i povećanje bezbednosti.
8. DA LI SE ZAKONOM PODRŽAVA STVARANjE NOVIH PRIVREDNIH SUBJEKATA I TRŽIŠNA KONKURENCIJA?
Predlogom zakona ne podržava se stvaranje novih privrednih subjekata. Predloženi zakon ni na koji način ne ograničava tržišnu konkurenciju.
9. DA LI SU SVE ZAINTERESOVANE STRANE IMALE PRILIKU DA SE IZJASNE O ZAKONU?
U postupku izrade Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona o osnovnom obrazovanju i vaspitanju nije pribavljeno formalno izjašnjenje, ali su u izradi navedenog predloga konsultovane sve zainteresovane strane, kao i svi reprezentativni sindikati obrazovanja Srbije, kroz članstvo u Radnoj grupi za izradu Predloga, odnosno kroz učešće na sastancima koji su u tu svrhu organizovani.
O Predlogu zakona nije sprovedena javna rasprava, u skladu sa Zaključkom Odbora za javne službe Vlade Republike Srbije, 05 broj 011-7341/2017 od 1. avgusta 2017. godine, kojim se prihvata predlog Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkoga razvoja da nije potrebno sprovoditi javnu raspravu.
10. KOJE ĆE SE MERE TOKOM PRIMENE ZAKONA PREDUZETI DA BI SE POSTIGLO ONO ŠTO SE ZAKONOM PREDVIĐA?
Radi sprovođenja zakona predviđeno je da ministar donese sledeće podzakonske akte:
– Pravilnik o bližim uslovima za ostvarivanje programa obrazovno-vaspitnog rada dvojezično na jeziku i pismu nacionalne manjine i na srpskom jeziku;
– Pravilnik o bližim uslovima za ostvarivanje programa obrazovno-vaspitnog rada na stranom jeziku, odnosno dvojezično;
– Pravilnik o bližim uslovima za ostvarivanje i način osiguranja kvaliteta i vrednovanja nastave kod kuće;
– Pravilnik o bližim uslovima za ostvarivanje i način osiguranja kvaliteta i vrednovanja nastave na daljinu;
– Pravilnik o bližim uslovima za utvrđivanje liste lica kompetentnih u oblasti inkluzivnog obrazovanja i vaspitanja i škola koje su svojim aktivnostima postale primeri dobre prakse u sprovođenju inkluzivnog obrazovanja i vaspitanja.
Podzakonski akti za sprovođenje ovog zakona doneće se u roku od dve godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Organi i organizacije nadležne za sprovođenje zakona su državni organi, obrazovno-vaspitne ustanove (osnovne škole, škole za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom, osnovne muzičke i baletske škole), zavodi, pokrajinski sekretarijat, organi jedinice lokalne samouprave i drugi. Svi navedeni organi i ustanove imaju odgovarajuće kvalitetne resurse, uz napomenu da su često njihove aktivnosti ograničene usled deficita u kvantitetu tih resursa (ljudski, materijalni, finansijski).
Mere i aktivnosti za primenu zakonskih rešenja su organizovanje kvalitetne obuke za direktora, nastavnike i zaposlene u ustanovi, informisanje svih zainteresovanih strana, vrednovanje i samovrednovanje rada škola i zaposlenih u školi, kvalitetnije i efikasnije praćenje i ocenjivanje učenika i drugo.
4342017.0121.272/1