ANALIZA EFEKATA
ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA
ZAKONA O SREDNjEM OBRAZOVANjU I VASPITANjU
1. KOJI SU PROBLEMI KOJE ZAKON TREBA DA REŠI?
Razlog za donošenje Zakona o izmenama i dopunama zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju je potreba da se izvrše odgovarajuće izmene i dopune kako bi se, u pogledu ostvarivanja delatnosti srednjeg obrazovanja i vaspitanja, kao dela jedinstvenog sistema obrazovanja u Republici Srbiji, obezbedilo usaglašavanje odredaba ovog zakona sa odredbama zakona kojim se uređuju osnove sistema obrazovanja i vaspitanja. Izmenama i dopunama zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju teži se unapređivanju primene pojedinih zakonskih rešenja u cilju obezbeđivanja i unapređivanja kvaliteta, dostupnosti, pravednosti i relevantnosti ovog nivoa obrazovanja i vaspitanja.
Dosadašnja primena Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju u praksi ukazala je na potrebu preciznijeg uređivanja ostvarivanja obrazovno-vaspitnog rada, ocenjivanja učenika, planiranja o broju mesta za upis učenika u srednju školu po područjima rada i obrazovnim profilima, pružanja podrške deci iz osetljivih društvenih grupa i propisivanje osnova za sprovođenje afirmativnog upisa, uvođenje dualnog modela kao jednog od načina realizacije srednjeg obrazovanja.
Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku obuhvat srednjoškolskim obrazovanjem dece srednjoškolskog uzrasta iznosi 85,40%.
Evidentno je i osipanje pre završetka srednjeg obrazovanja i ono iznosi 3,21% u trogodišnjem i 1,29% u četvorogodišnjem srednjoškolskom obrazovanju, što na nivou celokupnog srednjoškolskog obrazovanja predstavlja stopu odustajanja od 1,54%.
Na osnovu podataka iz Jednistvene baze MPNTR „Dositej“, srednjoškolsko obrazovanje u RS školske 2016/17. godine pohađalo je ukupno 252187 učenika raspoređenih u 10735 odeljenja/grupa/klasa. U gimnazijama je 64425 učenika što čini 25,55% od ukupnog broja srednjoškolaca. U srednjnim stručnim školama u četvorogodišnjem trajanju ima 155492 upisana učenika, što predstalja 61,66%, a odeljenjima trogodišnjih obrazovnih profila ima 26166 učenika u 1266 odeljenja, što čini 10,38%.
Preostali učenici su upisani u srednje muzičke škole (1,45%), srednje baletske škole (0,10%), srednje umetničke škole (0,25%).
U srednjim školama koje obrazuju učenike sa teškoćama u razvoju je upisano 0,62% od ukupnog broja srednjoškolaca.
Prosečan broj učenika u odeljenjima se razlikuje u odnosu na vrstu srednje škole i iznosi 26 u gimnazijama, 25 u četvorogodišnjim srednjim stručnim školama, 21 u trogodišnjim srednjim stručnim školama. Najmanje učenika po odeljenju imaju škole za učenike sa teškoćama u razvoju i prosečno iznosi 6 učenika.
Srednjoškolsko obrazovanje se realizuje u 16 područja rada. Na početku školske 2016/17. godine obuhvat upisanih srednjoškolaca u 16 područja rada bio je sledeći:
gimnazija 25,55%
poljopriveda, proizvodnja i prerada hrane 5,67%
šumarstvo i obrada drveta 1,08 %
geologija, rudarstvo i metalurgija 0,43%
mašinstvo i obrada metala 8,45%
elektrotehnika 10,14%
hemija, nemetali i grafičarstvo 3,78%
tekstilstvo i kožarstvo 1,15%
geodezija i građevinarstvo 2,35%
saobraćaj 5,28%
trgovina, ugostiteljstvo i turizam 8,22%
ekonomija, pravo i administracija 14,57%
hidrometerologija 0,1%
kultura, umetnost i javno informisanje 2,2%
zdravstvo i socijalna zaštita 9,84%
lične usluge 1,17%
Obuhvat srednjoškolskim obrazovanjem je znatno manji među decom i mladima iz osetljivih grupa, pa tako među najsiromašnijima srednju školu pohađa svega 74% dece i mladih iz ove grupe. Procenat dece iz romske populacije koja pohađaju srednju školu je 21,65%. Kako bi se prevazišao ovaj problem učenicima – pripadnicima romske nacionalne manjine omogućen je upis u srednju školu pod povoljnijim uslovima radi postizanja pune ravnopravnosti u sticanju obrazovanja, na osnovu merila i postupka propisanih Pravilnikom o upisu učenika u srednju školu.
Pored povećanja obuhvata srednjim obrazovanjem i smanjenja osipanja, novi zakon treba da uvede u srednje obrazovanje učenje zasnovano na razvoju ključnih kompetencija. Savremeno obrazovanje mora pored akademskih i stručnihg znanja i veština da obezbedi razvoj razvoj ključnih kompetencija.
Jedna od definicija, opisuje kompetencije kao unutrašnji kapacitet pojedinca koji je potrebno iskazati da bi se izvršile složene aktivnosti. Strukturu kompetencije čine znanja, veštine, stavovi, vrednosti i refleksije koji su prepoznati kao ključni elementi za inovatini i produktivni razvoj svakog pojedinca.
Od učenika se očekuje ne samo da reprodukuju znanja, već da integrišu znanja, povezuju sadržaje iz različitih oblasti i ličnog iskustva i primenjuju već naučeno u novim i različlitim situacijama, da istražuju i otkrivaju, da kreiraju nove produkte, kao i da procenjuju i vrednuju svoje i stavove drugih. Rad na ključnim kompetencijama nije neposredno vezan za određeni školski predmet ili sadržaj, a odgovornost za njihov razvoj nose svi nastavnici i svi školski predmeti.
Orijentacija obrazovnog procesa ka ključnim kompetencijama ne znači uvođenje novih predmeta niti dodatnih časova posvećenih određenoj kompetenciji. Osnovna promena se postiže saradnjom i koordinacijom aktivnosti više nastavnika, odnosno predmeta i inoviranjem načina rada na času.
Promena koja se odnosi na vreme koje učenik provodi u školi u novom zakonu je izraženo kroz sate a ne kroz školski čas zasnovana je na pedagoškim principima. Ovo rešenje daje mogućnost boljeg planiranja i raspoređivanja nastavnih i vannastavnih aktivnosti u toku vremena koje učenici provedu u školi. U okviru školskog programa planirani su sadržaji i aktivnosti koje se realizuju u okviru nastavnih i vannastavnih aktivnosti a u školskoj praksi pretežno su se realizovali obavezni nastavni programi. Vannastavne aktivnosti čiji je cilj razvoj ličnih i specifičnih veština učenika bile su zapostavljene zbog nedostataka vremena i opterećenosti učenika nastavnim aktivnostima. Na ovaj način otvara se više prostora za realizaciju svih planiranih programa.
Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja definisalo je uvođenje i razvoj dualnog obrazovanja kao jedan od prioritetnih ciljeva. Koncept dualnog obrazovanja zasnovan je na prilagođavanju vremenu, potrebama i uslovima u kojima se može odvijati ovaj proces u Republici Srbiji, kao i na iskustvima evropskih zemalja koje imaju razvijen ovakav sistem obrazovanja. U koncipiranju dualnog modela obrazovanja korišćena su iskustva stečena u realizaciji pilot projekata u Srbiji. U pilot projekte dualnog obrazovanja koje u Srbiji podržavaju Nemačka organizacija za tehničku saradnju (GIZ), Švajcarska agencija za razvoj i saradnju (SDC) i zajednički projekat privrednih komora Srbije i Austrije,zaključno sa prethodnom školskom godinom (2016/2017),bilo je uključeno više od 60 kompanija, 18 škola, sa preko 900 učenika. Uvođenje elemenata dualnog obrazovanja u srednje stručno obrazovanje u Srbiji započelo je 2013. godine projektom Nemačke organizacije za tehničku saradnju (GIZ) ,,Reforma srednjeg stručnog obrazovanja u Srbiji”. Tada su u redovan sistem školovanja uvedena tri obrazovna profila – industrijski mehaničar, električar i bravar-zavarivač. Austrija se uključila u sektor usluga (obrazovni profil trgovac i tehničar za logistiku i špediciju). Potpisivanjem Memoranduma o saradnjiizmeđu Privredne komore Srbije, Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja RS, Saveznog ministarstva za Evropu, integraciju i spoljne poslove Republike Austrije i Privredne komore Austrije, 09. februara 2016. i zvanično je potvrđena podrška Republike Austrije u razvoju elemenata dualnog obrazovanja u srednjem stručnom obrazovanju u Republici Srbiji.
Svi profili u dualnom obrazovanju su izabrani na osnovu potražnje preduzeća i tržišta rada, od strane odgovornih aktera – MPNTR, ZUOV, PKS, NSZ, Saveta za stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih, zajednica srednjih stručnih škola.
2. KOJI SU ŽELjENI CILjEVI DONOŠENjA ZAKONA?
Donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o o srednjem obrazovanju i vaspitanju ima za cilj da se obezbedi dostupno i kvalitetno obrazovanje i vaspitanje za sve učenike kroz podršku celovitom razvoju i dobrobiti učenika srednjoškolskog uzrasta razvijanjem opštih međupredmetnih kompetencija i stručnih kompetencija u skladu sa standardom kvalifikacije. Zakon je predvideo i mere za smanjivanje osipanja učenika, bolju povezanost sa svetom rada u procesu planiranja i realizacije stručnog obrazovanja, češće i kvalitetnije ocenjivanje učeničkih postignuća, osnov za uključivanje škola u programe internacionalne mature.
3. DA LI SU RAZMATRANE MOGUĆNOSTI ZA REŠAVANjE PROBLEMA BEZ DONOŠENjA AKTA?
Donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju uslovljeno je donošenjem novog Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja sa čijim rešenjima se usklađuju postojeća rešenja u sada važećem Zakonu o srednjem obrazovanju i vaspitanju.
4. ZAŠTO JE DONOŠENjE AKTA NAJBOLjI NAČIN ZA REŠAVANjE PROBLEMA?
Promene u Zakonu o srednjem obrazovanju i vaspitanju uslovljene su novim rešenjima u Zakonu o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja i zbog međusobnog odnosa tih zakona nužno je donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju. Takođe, ovaj akt je morao u jednom članu da propiše dualni model obrazovanja koji se bliže uređuje novim zakonom o dualnom obrazovanju.
5. NA KOGA ĆE I KAKO NAJVEROVATNIJE UTICATI REŠENjA U ZAKONU?
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju imaće pozitivan uticaj na učenike, roditelje, zaposlene i ustanove.
Rešenja u Nacrtu zakona uticaće na:
– učenike – stvara se pravni osnov za unapređivanje vaspitno-obrazovnog rada, dostupnost kvalitetnijem obrazovanju i vaspitanju, bolji uslovi za obrazovanje i vaspitanje učenika kojima je potrebna dodatna podrška, češće i kvalitetnije ocenjivanje postignuća, bolju informisanost o napredovanju, mere za smanjivanje osipanja iz obrazovnog sistema, veća prohodnost u sistemu. Vreme koje učenik provodi u školi biće izraženo u novom zakonu u satima i daje mogućnost boljeg planiranja i raspoređivanja nastavnih i vannastavnih aktivnosti u toku vremena koje učenici provedu u školi. Radi postizanja pune ravnopravnosti i dostupnosti u obrazovanja novi zakon daje osnov za upis u srednju školu pod povoljnijim uslovima a na osnovu merila i postupka propisanih Pravilnikom o upisu učenika u srednju školu. Na ovaj način se omogućava uključivanje dece iz osetljivih društvenih grupa u srednje obrazovanje. Raznovrsnost specifičnih teškoća dece iz osetljivih grupa onemogućava tipiziranje grupa. Odredbe pravilnika o pružanju dodeatne podrške se primenjuju na učenike koji pripadaju romskoj nacionalnoj manjini, učenike koji se obrazuju po individualnom obrazovnomn planu (IPO1, IOP2), učenike sa teškoćama u razvoju i iz socijalno depriviranih sredina;
– roditelje – povećanje kvaliteta obrazovanja i vaspitanja njihove dece kroz uvođenje opštih međupredmetnih kompetencija, veće uključivanje sveta rada (kompanija, preduzetnika) u aktivnosti srednje stručne škole, ali i pojačana odgovornost za upis odgovarajuće srednje škole i mogućnosti nastavka školovanja odnosno zapošljivosti nakon srednje stručne škole. Povećanje odgovornosti za redovnost pohađanja nastave i opravdanja izostanaka učenika. Veći uticaj u organizovanju savetodavnog rada na nivo Jedinice lokalne samouprave;
– zaposlene- kroz utvrđene zadatke nastavnika, nastavnika teorijske nastave, pomoćnog nastavnika- praktične nastave i prakse i stručnih saradnika obezbeđuje se ostvarivanje i unapređivanje obrazovno-vaspitnog rada, unapređivanje kompetencija učenika kao i postizanje ciljeva i principa srednjeg obrazovanja. Novim zakonom se propisuje mogućnost studijske posete nastavnika radi razmene iskustva dobre prakse i horizontalnog stručnog usavršavanja. Kroz proces pridruživanja Evropskoj uniji otvorene su mogućnosti za učešće u programima mobilnosti (Erasmus+). Kako bi se ova oblast mogla regulisati propratnim podzakonskim aktima, neophodno je da bude propisana zakonom;
– ustanove – povećanje autonomije ustanove, a samim tim i odgovornost iste. Veća saradnja sa drugim ustanovama iz lokalne samouprave prilikom planiranja broja mesta po obrazovnim profilima i područjima rada za upis učenika u srednju školu.
Institucija Model centra u dosadašnjem sistemu obrazovanja i vaspitanja nije bila dovoljno razvijena. Nije donet podzakonski akt kojim bi se bliže uredila ova oblast. Veoma mali broj škola je u okviru školskog programa planirao programe i aktivnosti usmerene na unapređivanje obrazovno-vaspitnog rada, povećanje kvaliteta i dostupnosti obrazovanja i vaspitanja. Pozitivni primer zabeležini su oblasti inkluzvinog obrazovanja gde su škole, koje su pokazivale izuzetne rezultate i uspeh u primeni inkuluzivnog obrazovanja, kroz različite oblike horizontalnog stručnog usavršavanja prenele svoja znanja i veštine zainteresovanim školama. Suštinska promena koja se odnosi na uvođenje Model ustanova je institulizacija škola koje ostvaruju izuzetne rezultate u obrazovnom i vaspitnom radu, naročito doprinose unapređivanju obrazovne i vaspitne prakse u skladu sa opštim principima i ciljevima obrazovanja i vaspitanja. Odluku o sticanju statusa Model ustanove donosi ministar, a bliže uslove za sticanje statusa model ustanove, finansiranja aktivnosti koje proizilaze iz statusa model ustanove i prestanka važenja statusa, propisaće ministar što se uređuje novim Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja.
– privredu i preduzetništvo jer će pri planiranju upisa uzeti aktivnije učešće u usklađivanju obrazovne ponude sa potrebama tržišta rada, kroz dualni model obrazovanja će se obezbediti veća zapošljivost kao i podrška učenicima tokom školovanja. Uvođenje dualnog modela u srednje obrazovanje će unaprediti kvalitet stručnih kompetencija buduće radne snage. Dobiti za ovu kategoriju su precizirani u analizi efekata novog zakona o dualnom obrazovanju.
6. KAKVE TROŠKOVE ĆE PRIMENA ZAKONA IZAZVATI GRAĐANIMA I PRIVREDI, A NAROČITO MALIM I SREDNjIM PREDUZEĆIMA?
Za sprovođenje Nacrta Zakona o izmenama i dopunama Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju nisu potrebna finansijska sredstva.
Zakonska obaveza održavanja pripremne nastave za polaganje poravnih ispita je preuzeta iz starog zakona a obaveze nastavnika nisu zahtevale dodatno finansiranje jer su sadržane u rešenju o 40-časovnoj radnoj nedelji.
Troškovi studijskih poseta nastavnika će biti pokriveni projektom Evropske komisije za obrazovanje i mlade- Erasmus+.
Direktni troškovi učešća u dualnom obrazovanju za privrednike u Republici Srbiji su pribavljanje odgovarajućih dokumenata. Strateška namera je da u dualnom obrazovanju učestvuju samo poslodavci koji imaju interesa za to odnosno koji imaju problem sa pronalaženjem adekvatnih kadrova, a u skadu sa tim očekuje se da će ti poslodavci moći i biti spremni da plaćaju troškove obuke i ispita za instruktore, kao i da učenicima obezbeđuju materijalno-finansijska sredstva. Privredna komora Srbije će snositi troškove obučavanja trenera koji će dalje obučavati instruktore iz preduzeća, kao i polaganja ispita za instruktore u sledeće četiri godine i to kroz projekat koji ima sa Privrednom komorom Austrije. Nakon četiri godine, troškove obuke snosiće poslodavac.
Nastava na daljinu ostvaruje se na obrazloženi zahtev roditelja, odnosno drugog zakonskog zastupnika, za svaku školsku godinu, a škola podnosi zahtev ministarstvu za dobijanje saglasnosti za organizovanje nastave na daljinu. Ministar donosi rešenje kojim se daje saglasnost za organizovanje nastave na daljinu na osnovu postojećih kadrovskih, prostornih i materijalno-tehničkih uslova potrebnih za ovaj vid obrazovanja i vaspitanja i može da omogući učeniku pohađanje škole koja nije u mestu njegovog boravka. Ovaj oblik rada daje mogućnost formiranja «virtuelnih odeljenja učenika» u koje su uključeni učenici iz različitih delova zemlje a koji se obrazuju na istom programu/obrazovnom profilu. Dodatno finansiranje nije potrebno što će biti precizirano pravilnikom.
7. DA LI SU POZITIVNE POSLEDICE DONOŠENjA ZAKONA TAKVE DA OPRAVDAVAJU TROŠKOVE KOJE ĆE ON STVORITI?
Pozitivne posledice donošenja Nacrta zakona odnose se na obezbeđivanje dostupnosti i kvaliteta srednjoškolskog obrazovanja i vaspitanja kao i veću relevantnost i pravednost ovog nivoa obrazovanja.
S obzirom na to da nema dodatnih troškova koje stvara primena navedenih zakonskih rešenja, ne može se ni govoriti o njihovoj opravdanosti, ali se može konstatovati da će se sistem učiniti kvalitetnijim i efikasnijim.
8. DA LI SE ZAKONOM PODRŽAVA STVARANjE NOVIH PRIVREDNIH SUBJEKATA I TRŽIŠNA KONKURENCIJA?
Nacrtom zakona ne podržava se stvaranje novih privrednih subjekata ali se propisuje mogućnost dualnog obrazovanja koje doprinoi razvoju preduzetničkog duha. Sticanjem novih znanja, kompetencija, veština i sposobnosti, sticanjem radne discipline, osećaja za odgovornost, učenje samostalnom i timskom radu, omogućavanjem učenja kroz rad u realnom privrednom okruženju i podsticanju preduzetničkog duha, učenici kao budući radnici imaće veću mogućnost, znanja i iskustvo da se, nakon školovanja, opredele za samostalnu preduzetničku delatnost, odnosno osnivanje malih i srednjih preduzeća. Veći broj preduzeća trebao bi pozitivno da utiče na tržišnu konkurenciju i unapređivanje kvaliteta rada preduzeća. Istraživanja pokazuju da ako mlad čovek nema iskustvo iz prakse, teško se odlučuje na pokretanje samostalnog posla.
9. DA LI SU SVE ZAINTERESOVANE STRANE IMALE PRILIKU DA SE IZJASNE O ZAKONU?
U postupku izrade Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju nije pribavljeno formalno izjašnjenje, ali su u izradi navedenog nacrta konsultovane sve zainteresovane strane kao sva četiri reprezentativna sindikata obrazovanja Srbije. Održan je sastanak 23. februara 2017. godine sa svim predstavnicima reprezentativnih sindikata. Komentari i predlozi su se odnosili na članove iz ZOSOV-a. Jedini komentar iz ovog zakona je bio na ocenjivanje učenika i predloženo je da se zadrži stara norma od 3 ocene u jednom polugodištu što je iz pedagoških razloga neopravdano. Prihvaćena je primedba da se ne uvede produžna nastava za učenike koji imaju dve nedovoljne ocene.
10. KOJE ĆE SE MERE TOKOM PRIMENE ZAKONA PREDUZETI DA BI SE POSTIGLO ONO ŠTO SE ZAKONOM PREDVIĐA?
Radi sprovođenja zakona predviđeno je da ministar donese odgovarajuće podzakonske akte u roku ne dužem od godinu dana. Ministar će doneti sledeće podzakonske akte:
1. Pravilnik o bližim uslovima za utvrđivanje liste lica kompetentnih u oblasti inkluzivnog obrazovanja i vaspitanja i škola koje su svojim aktivnostima postale primeri dobre prakse u sprovođenju inkluzivnog obrazovanja i vaspitanja;
2. Bliže uslove za sticanje statusa model ustanove i prestanka važenja statusa;
3. Bliže kadrovske i materijalno-tehničke uslove za ostvarivanje nastave na daljinu, način osiguranja kvaliteta i vrednovanja postignuća, način evidentiranja nastave na daljinu, kriterijumi na osnovu kojih se učeniku daje saglasnost za pohađanje nastave na daljinu, kao i druga pitanja vezana za ostvarivanje nastave na daljinu;
4. Merila i postupka za upis lica ili grupe lica koji mogu da se upišu u srednju školu pod povoljnijim uslovima radi postizanja pune ravnopravnosti u sticanju obrazovanja;
5. Način, postupak i kriterijume ocenjivanja uspeha iz pojedinačnih predmeta i vladanja i druga pitanja od značaja za ocenjivanje;
6. Program za sticanje kompetencija i bliže uslove za ostvarivanje programa za sticanje kompetencija potrebnih prema programu mature;
7. Bliže uslove za ostvarivanje programa internacionalne mature.
Organi i organizacije nadležne za sprovođenje zakona:
Državni organi
Obrazovno-vaspitne ustanove
Zavodi, saveti
Stručna društva i strukovna udruženja
Pokrajinski sekretarijat
Organi jedinice lokalne samouprave
Interresorna komisija
Sektorska veća
Ustanove vežbaonice
Privredna društva
Udruženja poslodavaca
Nacionalna služba za zapošljavanje
Drugi
Svi navedeni organi i ustanove imaju odgovarajuće kvalitetne resurse, ali uz napomenu da su često njihove aktivnosti ograničeno usled deficita u kvantitetu tih resursa (ljudski, materijalni, finansijski)
Mere i aktivnosti za primenu zakonskih rešenja:
Osnivanje ustanova vežbaonica, sticanja statusa model ustanove u srednjem obrazovanju
Uspostavljanje Jedinstvenog informacionog sistema prosvete radi unapređivanja procesa donošenja odluka u obrazovanju i vaspitanju na osnovu relevantnih podataka
Osnivanje sektorskih veća
Vrednovanje i samovrednovanje rada ustanova i zaposlenih u ustanovi
Organizovanje kvalitetne obuke za direktora i zaposlene u ustanovi
Izrada Nacionalnog okvira obrazovanja i vaspitanja kao osnove za izradu planova i programa nastave i učenja
Kvalitetnije i efikasnije praćenje i ocenjivanje učenika
Drugo