NACIONALNA STRATEGIJA SRBIJE ZA PRISTUPANjE SRBIJE I CRNE GORE EVROPSKOJ UNIJI
[pic]
Vlada Republike Srbije
Kancelarija Vlade Republike Srbije
za pridruživanje Evropskoj uniji
Jun 2005. godine | |Sadržaj:
UVODNE NAPOMENE
I GLAVA – PRISTUP EU KAO STRATEŠKO OPREDELjENjE SRBIJE I CRNE GORE
1.1. Pristup EU kao strateško opredeljenje
1.2. Uslovi za pristupanje EU
1.3. Dosadašnji rezultati Srbije u procesu priključenja Srbije i
Crne Gore EU i Proces stabilizacije i pridruživanja
1.4. Razvoj odnosa SCG i EU
1.5. Komunikaciona strategija pristupa EU
II GLAVA – POLITIKA I DEMOKRATIJA
2.1. Demokratija i vladavina prava
2.2. Pravosuđe i unutrašnji poslovi
2.2.1. Sudski sistem
2.2.2. Borba protiv korupcije
2.3. Ljudska prava i zaštita manjina
2.4. Svojinska prava
2.5. Regionalna saradnja i politika dobrosusedskih odnosa
2.6. Spoljna politika i politika bezbednosti
2.7. Razvoj građanskog društva
2.8. Zaštita podataka
III GLAVA – STRATEGIJA EKONOMSKOG I SOCIJALNOG RAZVOJA
3.1. Osnovni ciljevi i strateški pravci razvoja Srbije
3.1.1. Elementi strategije razvoja i projekcije privrednog rasta
3.1.2. Makroekonomske politike
3.1.3. Mikroekonomske politike
3.2. Reformske i strukturne promene
3.2.1. Reforma privrednog sistema
3.2.1.1. Reforma tržišta kapitala
3.2.1.2. Reforma poreskog sistema
3.2.1.3. Spoljna trgovina
3.2.2. Ljudski resursi
3.2.2.1. Tržište rada
3.2.2.2. Obrazovanje
3.2.2.3. Istraživanje i razvoj
3.2.3 Socijalna sigurnost
3.2.3.1. Penzioni sistem
3.2.3.2. Zdravstveni sistem
3.2.3.3. Socijalna zaštita
3.3. Sektorske politike
3.3.1. Industrija i SME
3.3.2. Telekomunikacije i audio-vizuelne usluge
3.3.2.3. Informaciono društvo
3.3.3. Poljoprivreda
3.3.4. Saobraćaj
3.3.5. Energetika
3.3.6. Zaštita životne sredine
3.3.7. Zaštita okoline na radu
3.4. Regionalna politika
IV GLAVA – PRIPREMA ZA OBAVEZE KOJE PROIZLAZE IZ ČLANSTVA
4.1. Usklađivanje zakonodavstva sa komunitarnim pravom
4.1.1. Metodologija usklađivanja
4.1.2. Prioriteti
4.1.3. Mehanizmi praćenja usklađivanja
4.2. Prevođenje propisa EU
4.3. Četiri slobode
4.3.1. Slobodno kretanja robe
4.3.2. Sloboda kretanja radnika
4.3.3. Sloboda pružanja usluga
4.3.4. Sloboda kretanja kapitala
4.4. Opšti preduslovi jedinstvenog tržišta
4.4.1. Računovodstvo i revizija
4.4.2. Kompanijsko pravo
4.4.3. Intelektualna svojina
4.4.4. Zaštita potrošača
4.4.5. Javne nabavke
4.4.6. Statistika
4.5. Saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova
4.5.1. Policija
4.5.2. Viza, azil, migracije
4.5.3. Kontrola granice
4.5.4. Imigracija
4.5.5. Azil
4.5.6. Uvođenje šengenskog sistema
4.5.7. Međunarodna saradnja u oblasti kaznene politike
V GLAVA – Administrativni kapacitet za pristup eu i reforma javne
uprave……………………………………………………………………………………………………………….
Kolegijum projekta:
Dr Milica Đilas, rukovodilac projekta, Kancelarija Vlade Republike Srbije za pridruživanje EU
Dr Tanja Miščević, rukovodilac projekta, sekretar Kancelarije Vlade Republike Srbije za pridruživanje EU
Prof. dr Mihailo Crnobrnja, rukovodilac projekta, Ekonomski institut
Radmila Milivojević, rukovodilac projekta, bivši sekretar Kancelarije Vlade Republike Srbije za pridruživanje EU
Prof. dr Jurij Bajec, Ekonomski institut
Prof. dr Slobodan Samardžić, Fakultet političkih nauka u Beogradu
Prof. dr Vojin Dimitrijević, Beogradski centar za ljudska prava
Prof. dr Radovan Vukadinović, Centar za pravo Evropske unije
Prof. dr Vesna Rakić-Vodinelić, Institut za uporedno pravo
Koordinatori i redaktori:
Dr Milica Đilas
Mr Vladimir Todorić
Tim autora:
Ekonomski institut:
Prof. dr Jurij Bajec, dr Nikola Fabris, dr Boško Mijatović, prof. dr Radovan Kovačević, Stojan Stamenković, prof. dr Boško Živković, dr Gordana Matković, dr Snežana Simić, dr Slobodan Aćimović, Milan Prostran, prof. Vojin Grković, prof. dr Anđelka Mihajlov, mr Iskra Maksimović, mr Katarina Stanić, Dragana Petraković, Svetlana Mitrović, Nevenka Petrović, Ivan Nikolić;
Fakultet političkih nauka u Beogradu:
Prof. dr Slobodan Samardžić, prof. dr Predrag Simić, prof. dr Ivo Visković, prof. dr Radmila Nakarada, prof. dr Vesna Knežević-Predić, dr Jovan Teokarević, dr Tanja Miščević, mr Zoran Čupić;
Beogradski centar za ljudska prava:
Prof. dr Vojin Dimitrijević, mr Tatjana Papić, mr Ružica Žarevac, mr Marko Mićanović, Marko Milanović, Vidan Hadži-Vidanović;
Centar za pravo Evropske unije:
Prof. dr Radovan Vukadinović, dr Duško Lopandić, prof. dr Branko Lubarda, dr Dijana Marković-Bajalović, dr Blagoje Babić, mr Vlada Cvetković, dr Jelena Vilus;
Institut za uporedno pravo:
Prof. dr Vesna Rakić-Vodinelić, mr Ana Knežević, Katarina Jovičić, Dušan Popović, Robert Sepi, dr Jovan Ćirić, dr Dragan Prlja, dr Aleksandra Čavoški, dr Nataša Mrvić-Petrović, mr Saša Gajin, mr Vlada Cvijan, dr Oliver Nikolić, Ljubinka Kovačević.
U izradi ovog dokumenta učestvovali su sledeći stručnjaci iz ministarstava i agencija Vlade Republike Srbije, Narodne skupštine Republike Srbije, Predsedništva Srbije, Ministarstva spoljnih poslova Srbije i Crne Gore i Zavoda za intelektualnu svojinu SCG, kojima dugujemo veliku zahvalnost na pomoći i kvalitetnim prilozima:
Mr Vladimir Todorić, mr Vladimir Međak, mr Srđan Majstorović, Jelena Popović, mr Nikola Jovanović, Andrija Pejović, Srđan Lazović, Nebojša Lazarević, Vladimir Ateljević, Sanja Mrvaljević, Mirjana Lazović, Olivera Vitorović, Dragana Radoičić (Kancelarija za pridruživanje EU Vlade Republike Srbije), Goran Gvozdenović, Mihajlo Papazoglu, Jasminka Kronja, Vladan Matić, Saša Stavrić, Vladan Ljubojević (Ministarstvo spoljnih poslova SCG), Ksenija Milivojević (predsednik Odbora za evropske integracije Narodne skupštine RS), Branko Radujko (savetnik predsednika Republike Srbije), Vladimir Vukojević, Branislava Lukač, Veselin Đorđević, Vladimir Sretenović (Ministarstvo finansija), Đorđe Vukotić, Slavomir Vuletić, Petar Pavlović, Miroslav Mihajlović (Ministarstvo privrede), Željko Čurguz (Republički sekretarijat za zakonodavstvo), Tatjana Dinkić, Verica Ignjatović, Marija Šijan-Mitrović, Gordana Lazarević (Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom), Vladimir Davidović (Ministarstvo pravde), Olga Nikojević (Ministarstvo za dijasporu), Jadranka Đuričić (Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine), Dragan Novaković (Ministarstvo vera), Edvard Jakopin, Sonja Radosavljević (Republički zavod za razvoj), Radmila Bukumirović-Katić, Radoje Savićević (Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike), Milena Raičević, Snežana Simić (Ministarstvo zdravlja), Tijana Živanović, Olivera Radoičić (Republička agencija za prostorno planiranje), Mirjana Vukašinović (Ministarstvo trgovine), Milan Radmanović, Đorđe Jevtić, Slavomir Stojkov, Branko Hinić (Narodna banka Srbije), Vesna Fila (Ministarstvo prosvete i sporta), Mladen Spasić, Vesna Nikolić, Milorad Janković (Ministarstvo unutrašnjih poslova), Vesna Hreljac-Ivanović (Uprava carina Srbije), Stiv Gos, Goran Živkov, Miloš Milovanović (Ministarstvo poljoprivrede), prof. dr Milovan Studović, Predrag Grujičić, Miroslav Kukobat, Jelena Milosavljević (Ministarstvo rudarstva i energetike), Lidija Amidžić (Zavod za zaštitu prirode), Stana Bijelović (Agencija za reciklažu), Dejan Radulović (Republička agencija za razvoj malih i srednjih preduzeća i preduzetništvo), Mirjana Čizmarov, Bratislav Blagojević (Ministarstvo za kapitalne investicije), Branka Totić (Zavod za intelektualnu svojinu SCG), Nenad Cekić (Republički Savet za radiodifuziju), Jelena Topalović-Petrović (Ministarstvo kulture).
Veliku zahvalnost takođe dugujemo:
Dr Milanu Pajeviću (Institut G17), Nenadu Simoviću, Dejanu Trifunoviću, Dušanu Stokiću (Privredna komora Srbije), dr Mijatu Damjanoviću (PALGO centar i Fakultet političkih nauka), dr Snežani Đorđević (PALGO centar i Fakultet političkih nauka), dr Rajku Tomanoviću (Naftna industrija Srbije), dr Mirku Uroševiću (Poljoprivredni fakultet), dr Aci Markoviću, mr Draganu Balkoskom (Elektroprivreda Srbije), mr Danijelu Pantiću, dr Jelici Minić (Evropski pokret u Srbiji).
Ovaj dokument je izrađen uz podršku Fonda za otvoreno društvo i Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS), koja nam je pružila pomoć u organizovanju stručnog savetovanja sa sledećim eminentnim stranim stručnjacima:
Dr Milica Uvalić (University of Perugia), dr Matija Rojec (University of Ljubljana), dr Višnja Samardžija (Institut za međunarodne odnose, Zagreb), Malinka Ristevska-Jordanova (Vlada Republike Makedonije), Alan Mayhew (University of Sussex).
UVODNE NAPOMENE
Pridruživanje i pristupanje Evropskoj uniji je strateško opredeljenje Srbije, koje počiva na širokom političkom i socijalnom konsenzusu. Put ka EU se vidi kao put ka modernijem društvu stabilne demokratije i razvijene ekonomije, a politički i ekonomski zahtevi, koje postavlja EU, budući podudarni sa pretpostavkama za uspešnu političku i ekonomsku transformaciju, kao sredstvo, a ne kao cilj razvoja. Na taj način, pridruživanje Evropskoj uniji podrazumeva osvajanje pretpostavki vlastitog razvoja i stabilnosti, uz istovremeno širenje evropskog prostora mira i demokratije.
Ovaj dokument ima rang i značaj strateškog državnog dokumenta. Njime se definiše dugoročna državna politika u odnosu na Evropsku uniju. Opšti cilj te politike koji je, istovremeno, i krajnji cilj državne strategije u saradnji sa Evropskom unijom, je pristupanje Srbije/Srbije i Crne Gore Evropskoj uniji.
Ovaj dokument predstavlja nacionalnu strategiju pridruživanja i pristupanja EU. Pretpostavlja se da ova državna strategija počiva na opštoj društvenoj i političkoj saglasnosti oko evropske budućnosti Srbije/Srbije i Crne Gore. Sadašnje preovlađujuće evropsko raspoloženje, potvrđeno i donošenjem Rezolucije o pridruživanju Evropskoj uniji u Narodnoj Skupštini Republike Srbije oktobra 2004, je u velikoj meri apstraktno. Raskorak između visokog opredeljenja za pridruživanje EU i slabog poznavanja suštine procesa i društvenih posledica koje proizvodi karakterističan je za sam početak evropske integracije u svakoj državi. Strategija, stoga, ima za cilj da načelno opredeljenje naše javnosti i političkih aktera za evropske integracije prevede u konkretna očekivanja svih društvenih slojeva i realne zadatke svih političkih činilaca i institucija. Nacionalna strategija treba da pronađe optimalno mesto saglasja društvenih ciljeva, spremnosti na promene i političkog delovanja usmerenog na ostvarivanje tih ciljeva i promena, kao i da preporuči redosled poteza i ukaže na postojanje alternativa, gde je to moguće.
Da bi Srbija/SCG ušla u nadnacionalnu zajednicu kakva je EU, koja se zasniva na spletu međunarodnih ugovora, praksi koja se mora poštovati i organima koji kontrolišu ponašanje EU, država članica, fizičkih i pravnih lica, mora se pažljivo pripremiti. Putokaz za te pripreme su kriterijumi postavljeni Procesom stabilizacije i pridruživanja (PSP), «kopenhagenški kreiterijumi» i acquis communautaire (pravne tekovine EU).
Srbija/SCG pri tome mora da savlada ne samo političke, već i sistemske prepreke. Učlanjene u EU znači više nego učlanjenje u klasičnu međunarodnu organizaciju. Članice EU, pored redovnih ugovornih obaveza poznatih u trenutku pristupanja, moraju da budu spremne i da učestvuju u radu organa EU, kao i da se povinuju odlukama koje ti organi donesu. Zato Nacionalna strategija Srbije za pristupanje EU ne predstavlja samo harmonizaciju postojećih propisa i prilagođavanje ponašanja državnih subjekata pravilima koja važe u EU. Ona, takođe, predstavlja put za korenitu promenu koja će omogućiti nesmetano uključivanje Srbije/SCG u EU.
Proces izrade Nacionalne strategije Srbije pratilo je nekoliko otežavajućih okolnosti:
1. Neizvesnost u vezi sa funkcionisanjem državne zajednice. Srbija će formulisati i sprovoditi najveći deo zadataka pristupanja samostalno, a manji deo u saglasnosti sa Crnom Gorom. Elementi Strategije definisani su tako da Srbija snosi punu odgovornost za njihovo sprovođenje. Treba, međutim, imati u vidu da je državni okvir Srbije još uvek nedovršen i da se ova Strategija trasira u okruženju značajnih neizvesnosti. Ona će, stoga, voditi računa o dva moguća ishoda pomenutih neizvesnosti. Prvi je da državna zajednica Srbija i Crna Gora evoluira u pravcu funkcionalnog državnog ustrojstva i, samim tim, preuzme od sadašnjih država članica deo politike pridruživanja i pristupanja. Drugi mogući ishod je da državna zajednica devoluira u pravcu dve međunarodno priznate države, što bi značilo preuzimanje u nadležnost Srbije celokupne odgovornosti oko formulisanja i potpunog sprovođenja ove politike.
2. Sledeća otežavajuća okolnost sadržana je u postojanju velike političke fragmentacije koja otežava koherentno i jedinstveno formulisanje nacionalnih ciljeva. Uprkos političkim promenama, društvena kriza još nije zaustavljena. Ova strategija se osmišljava u trenutku kada se u društvu još nastavlja dezintegrativni tok. Pored toga što nije uspostavljena potrebna političko-socijalna saglasnost u pogledu ustavnog uređenja, ne postoji ni konsenzus oko tempa i socijalno podnošljive cene reformi. Bolne karakteristike društva u tranziciji su još prisutne: unutrašnje političke podele oko suštinskih državnih pitanja i dalje postoje, korupcija i organizovani kriminal nisu iskorenjeni, a ekonomska kriza nije prevaziđena. S druge strane, perspektiva pridruživanja se vremenski udaljila, podrška EU državnoj zajednici je ambivalentna, ekonomska pomoć nedovoljna, a politika uslovljavanja dodatno destabilizuje unutrašnju scenu.
Strategija ima za cilj da upravo u takvim okolnostima formuliše racionalne odgovore koji će doprineti jačanju unutrašnjih pretpostavki za uključenje u evropske tokove i tako omogući usklađivanje definisane prioritete i zahteve EU sa specifičnostima društvene stvarnosti, umesto njihovog prostog preuzimanja. Način na koji će to postići je mobilisanje svih raspoloživih političkih i društvenih subjekata oko zajedničkog cilja – ulaska u Evropsku uniju, čime se stvara neophodan konsenzus za predstojeće i neophodne reforme.
U tom smislu Strategija će pokušati da pruži i odgovor na jedno od najtežih pitanja sa kojima se suočavamo: kako ispuniti uslove potrebne za pridruživanje i pristupanje EU bez ugrožavanja dinamike započetih reformi i društvenog dogovora potrebnog za njihovo sprovođenje.
3. Strategija pridruživanja EU se osmišljava bez postojanja državne strategije društveno-ekonomskog razvoja. Bez takve nacionalne strategije razvoja ne vidi se pravac proaktivnih društvenih i ekonomskih reformi, te se, više nego što je potrebno, promene vezuju za proces pridruživanja EU. Ekonomske i političke promene koje je potrebno izvršiti uslov su uspeha započete tranzicije, a ne samo zahtev EU.
Pošto nema nacionalne strategije društvenog-ekonomskog razvoja, ova strategija pridruživanja mora delom da je nadomesti. To može da učini ako kombinuje dubinsku spoznaju vlastitog društva sa kriterijumima i uslovima koju je definisala EU. To pretpostavlja da postoji i prostor autonomnog određivanja vlastitih nacionalnih ciljeva i prioriteta, a ne samo pasivno usvajanje spolja definisane agende.
Kao argumenti u prilog aktivnog stava u definisanju vlastite nacionalne strategije pridruživanja mogu da posluže proklamovana načela i uvidi same EU. Recimo, EU je naglasila da će poštovati specifičnosti svakog društva u definisanju svojih zahteva. Unutrašnja spoznaja specifičnosti je nenadomestiva, te je neophodno, sa stanovišta ostvarljivosti samih zahteva EU, ukazati gde i kada se specifičnosti previđaju ili potcenjuju. Nadalje, EU je potpuno svesna da su slabe i disfunkcionalne države izvori nestabilnosti koji nadilaze nacionalne granice i da je neophodno upravo na prostoru Balkana iznova države podići na noge. To, takođe, pruža prostor da se ukaže na one aspekte politike EU koji otežavaju, usporavaju ili sprečavaju neophodno jačanje države.
Najzad, EU želi ujedinjen i miran kontinent i aktivnu ulogu na svetskoj sceni. To podrazumeva da i Balkan postane region stabilnosti i demokratije. Kako sama EU kaže, njen kredibilitet u sferi spoljne politike zavisi od uspešnosg rešenja balkanskog čvora. Takav velik ulog je ujedno i prostor za uspostavljanje, u većoj meri nego dosad, partnerskih odnosa SCG i EU koji će omogućiti da evropska agenda zaista postane i realni kohezivni faktor u Srbiji/SCG.
Ciljevi izrade Strategije su:
Da se na bazi kriterijuma iz Kopenhagena, kriterijuma definisanih PSP i drugih uslova koje za članstvo postavlja EU, odredi šta je potrebno uraditi da bi se uslovi za prijem ispunili.
Da se svim učesnicima u donošenju političkih odluka, kreatorima ekonomske politike i zakonodavnoj vlasti pruže potrebni elementi za donošenje propisa i mera čijim sprovođenjem se mogu ostvariti oni ciljevi koji su sa stanovišta Evropske unije prihvatljivi prvo za potpisivanje SSP, a kasnije i za prijem Srbije i Crne Gore u Evropsku uniju.
Sa aspekta unutrašnjih potreba, mere i akcije predložene ovom Strategijom bi trebalo da omoguće sprovođenje unutrašnjih reformi u oblasti funkcionisanja političkih institucija, sprovođenja ekonomskih reformi i reforme pravnog sistema Srbije koji bi u potpunosti bio usklađen sa pravom Evropske unije.
Da se pruže osnovni ciljevi, smernice i instrumenti privrednog razvoja Srbije u budućim uslovima koji prate Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, tj. postepenu liberalizaciju tržišta.
I GLAVA – PRISTUP EU KAO STRATEŠKO OPREDELjENjE
1.1.1. EU kao društveni cilj
Evropska integracija u formi stvaranja Evropskih zajednica i Evropske unije proces je bez presedana u modernoj istoriji i savremenom dobu. Države i narodi ovog kontinenta su se slobodnom odlukom uputili ka oblicima međusobne saradnje i povezivanja, kojima se delotvornije i sigurnije rešavaju životna pitanja građana. Ovakvo opredeljenje, koje je prvobitno obuhvatilo šest država zapadne Evrope, vremenom je postalo opredeljenje gotovo svih evropskih država. Evropska unija sada broji dvadeset pet država članica, sa perspektivom proširenja.
Zbog čega je ova forma integracije postala tako privlačna za evropske države i narode, i zbog čega Srbija svoju budućnost vidi u ovom čvrstom nadnacionalnom savezu država? Odgovor na ovo pitanje obuhvata sledeće elemente:
Evropska unija predstavlja prevashodno mirnodopski i razvojni proces integracije, koji polazi od država kao «gospodara ugovora», ali suštinski obuhvata veliki broj učesnika i korisnika, kao što su privredni subjekti, profesionalne asocijacije, političke organizacije, regioni, građansko društvo, javnost, građani kao pojedinci i dr;
Reč je o procesu koji uspešno izlazi u susret zahtevima globalizacije, dajući racionalan, efikasan i legitiman odgovor ovom istorijskom izazovu. Takav odgovor sadržan je u razvijenom pravnom sistemu, u demokratskoj institucionalizaciji i opšteprihvaćenoj proceduri odlučivanja i sprovođenja evropskih odluka;
Ovaj oblik svekolike integracije nije nasilan i nametnut, već je dobrovoljan sa stanovišta demokratske legitimnosti unutar svake aktuelne i potencijalne države članice EU;
Integracija se vrši postepeno, na osnovu dobro ispitanih i duboko promišljenih koraka, koji vode računa o interesima svih učesnika. To je metod koji je omogućio stalno produbljivanje i proširivanje integracionih procesa;
Krajnji cilj integracije je zadovoljenje interesa građana država članica, koji postepeno postaju građani Evrope. Na toj osnovi Evropa postepeno dobija svoj istorijski novi unutrašnji i spoljašnji identitet;
Čitav proces obavlja se u okvirima pravnih pravila, procedura i institucija kojima se afirmiše ideja nadnacionalnog zakonskog poretka i dobro uređene političke zajednice.
Kao za svaku evropsku državu, tako i za Srbiju (Srbiju i Crnu Goru) Evropska unija predstavlja privlačno okruženje u čijem okviru ona vidi šansu za razvoj i svoju mirnu budućnost. Posebni interesi koji opredeljuju Srbiju u pravcu evropskih integracija mogu se opravdati političkim, ekonomskim i društvenim argumentima:
Kroz učešće u procesima evropskih integracija, Srbija perspektivno rešava veliki broj svojih suštinskih pitanja, kao država i kao društvo. Formula unutrašnje integracije kroz postepeno uključivanje u EU privlačna je sa stanovišta unutrašnjih odnosa u Srbiji, kao i odnosa između Srbije i Crne Gore;
Ulaskom u nadnacionalnu političku zajednicu kakva je EU, umanjuje se mogućnost političke nestabilnosti koja može biti izazvana spoljašnjim faktorom, jer je država članica u poziciji da utiče na donošenje odluka koje se nje tiču;
Srbiji suštinski odgovara mirnodopski i razvojni karakter EU, jer svoje sporove i probleme sa susedima nastoji da rešava saradnjom i povezivanjem na interesnoj osnovi. Srbija je privržena regionalnom pristupu prevazilaženja postojećih otvorenih pitanja na prostoru čitavog Balkana;
Obostrana liberalizacija tržišta između Srbije i EU postepeno će dovesti do nesmetane i neograničene razmene dobara, usluga, kapitala i radne snage, a koncept izvoza robe iz Srbije u EU biće zamenjen konceptom učešća na zajedničkom tržištu EU;
Kao član EU, Srbija bi imala pristup značajnim razvojnim i strukturnim fondovima koji su neophodni za dalji ekonomski razvoj;
Srbija nema nikakvih razloga niti strateških ciljeva koji bi je perspektivno udaljili ili držali po strani od postojećih tokova evropske integracije. Njeno puno prihvatanje i što brži ulazak u ovaj proces predstavlja dugoročno i strateško državno i društveno opredeljenje Republike Srbije;
Najznačajniji argument u prilog unapređenja odnosa sa EU svakako je taj što će sam proces pridruživanja, a naravno i članstvo, osim ekonomskog razvoja, stvoriti uslove za opšti društveni razvoj. U tom smislu, prirodno ishodište reformskih napora Srbije u oblasti privrede, političkog i pravnog sistema je članstvo u EU, baš kao što je EU prirodan saveznik i podrška za ostvarivanje reformi.
1.1.2. Strateško opredeljenje Srbije prema EU kao ključni element unutrašnje transformacije
A. Stanje
Srbija pripada grupi evropskih zemalja koje su jasno opredeljene za pridruživanje i pristupanje Evropskoj uniji (zemlje zapadnog Balkana), ali se suočavaju sa velikim sistemskim i razvojnim problemima i nerešenim pitanjima u međusobnim odnosima. Sve to čini objektivne prepreke njihovoj politici pridruživanja, koje treba prevazići uz pomoć svestrane proevropske politike.
Dodatni problem Srbije sadržan je u njenom nedovršenom državnom okviru (odnosi sa Crnom Gorom i Kosovo i Metohija). Ovo predstavlja ne samo suštinsku teškoću politike pridruživanja, već i formalnu prepreku formulisanja njene strategije, budući da Evropska unija sporazume o pridruživanju i pristupanju zaključuje samo sa međunarodno priznatim državama. Kako u pogledu odnosa Srbije i Crne Gore, tako i rešavanja pitanja Kosova i Metohije, Srbija očekuje učešće EU u stvaranju pretpostavki za dolaženje do obostrano prihvatljivih i održivih rešenja.
Uključivanje u evropske integracione tokove – pridruživanje i pristupanje Evropskoj uniji – predstavlja strateško opredeljenje Srbije koje uživa visoku političku i društvenu podršku. Činjenica je, međutim, da nisu dovoljno poznati i objašnjeni uslovi koje je potrebno ispuniti da bi se unapredili odnosi sa EU. Stoga su politički akteri koji vode proces pridruživanja suočeni sa potrebom donošenja jasne strategije ispunjavanja uslova za pridruživanje i pristupanje EU, uz istovremeno informisanje javnosti i stvaranje političke i stručne podrške za korake koje je na ovom putu potrebno preduzeti.
B. Očekivanja
Evropska unija od Srbije (Srbije i Crne Gore) očekuje ispunjenje svih uslova sadržanih u njenoj politici pridruživanja i pristupanja, koji predstavljaju razuđeniju verziju kriterijuma određenih u Kopenhagenu i važećih za zemlje istočne i srednje Evrope
Srbija u tom smislu treba da teži vladavini prava, stabilnom demokratskom ustrojstvu, visokim standardima zaštite ljudskih i manjinskih prava, kao i tržišnoj ekonomiji, zakonodavstvu prilagođenim onom u EU i efikasnoj javnoj upravi. Srbija, osim toga, mora imati dobre odnose sa susedima i razvijenu regionalnu saradnju na državnom i subdržavnom nivou. Srbija, takođe, treba da ispuni svoje obaveze koje proizlaze iz mirovnih sporazuma koje je prihvatila, a koje se odnose na konstruktivan pristup održanju Bosne i Hercegovine u duhu Dejtonsko/pariskog sporazuma, poštovanje Rezolucije 1244 Saveta bezbednosti UN o Kosovu i Metohiji i punu saradnju sa Međunarodnim tribunalom za ratne zločine na prostoru bivše Jugoslavije.
V. Mere i postupci
Srbija treba da strategiju pridruživanja i pristupanja EU što uže veže za reformsku politiku usmerenu na političku, privrednu i društvenu transformaciju. To podrazumeva sledeće aktivnosti koje treba preduzeti u najskorije vreme:
Prevazići unutrašnje političke prepreke koje koče obrazovanje saglasne političke volje o ciljevima, pravcima i sredstvima svekolike reforme i sistemske transformacije. Ovo je najvažniji unutrašnji uslov ostvarivanja strategije pridruživanja i pristupanja Evropskoj uniji;
Kao konkretan prilog prethodnom zahtevu, Srbija treba u da najskorijem roku donese novi ustav koji će, između ostalog, omogućiti neophodni prenos, ili zajedničko vršenje, dela suverenosti, tj. zakonodavne vlasti na institucije Evropske unije;
Uporedo sa izgradnjom unutrašnje političke saglasnosti oko novog ustava, Srbija treba da nastavi i intenzivira započete reforme. Ona mora da uporedo reformiše institucionalni skelet sistema – demokratsko jačanje političkih institucija, reforma javne uprave i pravosuđa – kao i makroekonomski i mikroekonomski sistem i sektorske politike. Reforma zakonodavstva mora da ide uporedo sa reformom mehanizama sprovođenja javnih politika;
U procesu reforme, Srbija treba odmah da započne pravno usklađivanje sa zakonodavstvom Evropske unije, i to ne mehanički i formalno, već u skladu sa svojim razvojnim potrebama i sa realnim mogućnostima primene novih zakona. I zakonsko i institucionalno usklađivanje treba da budu u funkciji unutrašnje reforme. Na taj način je moguće usaglasiti dva uporedna toka: promenu struktura društva i države i ispunjavanje obaveza iz saradnje (proces stabilizacije i pridruživanja) sa Evropskom unijom.
1.2. Uslovi za pristupanje EU
Da bi ostvarila svoje strateško opredeljenje – uključivanje u evropske integrativne tokove, pridruživanje, a potom i pristupanje EU – Srbija (Srbija i Crna Gora) mora da ispuni brojne, složene i uzajamno povezane, uslove koje je EU formulisala pre više od jedne decenije. Osnovu tog složenog sistema kriterijuma, standarda i principa čije se ostvarenje zahteva predstavljaju kriterijumi koje je definisao Evropski savet EU 1993. godine na samitu u Kopenhagenu, a koji su kasnije, odlukama relevantnih institucija EU, konkretizovani, specijalizovani, razvijani i dopunjavani novim kriterijumima kroz proces pridruživanja država centralne i istočne Evrope i kroz Proces stabilizacije i pridruživanja zapadnog Balkana.
Polazeći od od kriterijuma koji su sadržani u Ugovoru o osnivanju EU (evropska država koja poštuje bazične principe EU), Evropski savet je 1993. godine definisao tri osnovna «kopenhagenška» kriterijuma za pridruživanje EU:
– politički,
– ekonomski i
– usvajanje pravnih tekovina EU (acquis communautaire).
Politički kriterijum definisan je kao postojanje stabilnih institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i poštovanje i zaštitu ljudskih prava i prava manjina. Drugi, ekonomski kriterijum, zahteva postojanje delotvorne tržišne ekonomije, kao i sposobnost ekonomija država kandidata da se suoče sa pritiskom konkurencije i tržišnih sila unutar EU. Konačno, usvajanje pravnih tekovina definisano je kao sposobnost da se preuzmu obaveze koje proističu iz članstva, uključujući privrženost ciljevima političke, ekonomske i monetarne unije.
U kasnijim aktivnostima institucija EU, pre svega izveštajima Komisije o napretku koji su postigle zemlje kandidati centralne i istočne Evrope, ovi kriterijumi su dobijali konkretniju sadržinu, a kristalisala su se i dva nova uslova. Prvi se odnosi na EU i tiče se sposobnosti njenih institucija da odgovore na potrebe proširenog članstva. Drugi zahteva od država kandidata da raspolažu administrativnim aparatom koji je sposoban da obezbedi ostvarivanje pravnih tekovina. Konačno, jedan od uslova koji je pominjan u odlukama Evropskog saveta jeste i obaveza kandidata da uzajamne sporove reše mirnim sredstvima pre stupanja u EU, ako je potrebno i obraćanjem međunarodnim pravosudnim organima.
Drugi proces evolucije sistema uslova vezan je za Proces stabilizacije i pridruživanja. U drugoj polovini devedesetih godina prošlog veka institucije EU, nastojeći da doprinesu stabilnosti i napretku regiona kao celine, počinju da definišu kriterijume za države zapadog Balkana zajedno i za svaku državu pojedinačno. Ovi uslovi predstavljaju konkretizaciju već postojećih uslova, ali se na njima insistira zbog značaja koji im se pridaje u stabilizovanju političkih, bezbednosnih i ekonomskih prilika u regionu. Oni se, pre svega, odnose na obavezu regionalne saradnje i negovanja dobrosusedskih odnosa sa zemljama jugoistočne Evrope, kao i na poštovanje obaveza koje proizlaze iz potpisanih mirovnih sporazuma, što podrazumeva i obavezu potpune i bezuslovne saradnje sa Međunarodnim tribunalom za gonjenje lica odgovornih za teške povrede međunarodnog humanitarnog prava izvršene na području bivše Jugoslavije.
Za približavanje, pridruživanje, a konačno i učlanjenje Srbije (Srbije i Crne Gore) u EU, a posebno za sprovođenje Nacionalne strategije Republike Srbije za pridruživanje SCG Evropskoj uniji, od posebnog su značaja Odluka Saveta ministara o principima, prioritetima i uslovima Evropskog partnerstva sa Srbijom i Crnom Gorom, uključujući i Kosovo, kako je definisano Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija (14. jun 2004. godine). Iako Odluka ne sadrži listu uslova koji se postavljaju pred Srbiju (Srbiju i Crnu Goru), ona reafirmiše zahtev da se pobrojani uslovi (počev od «kopenhagenških kriterijuma» do uslova definisanih u okviru PSP) ispune pravovremeno i u celini. Osim toga, Odluka utvrćuje principe, prioritete i uslove u Evropskom partnerstvu za Srbiju i Crnu Goru (aneks Odluke). Konačno, ali nikako najmanje bitno, Odluka propisuje postupak u kome se navedeni principi, prioriteti i uslovi mogu promeniti.
Mada je za pristupanje Evropskoj uniji neophodno ispuniti zahteve iz sva tri osnovna kriterijuma, ipak je značaj političkog kriterijuma, u trenutnoj fazi procesa unapređenja odnosa sa EU – prvenstven. Napredak u ostvarenju ovog kriterijuma predstavlja uslov za pomoć koju EU, kroz Proces stabilizacije i pridruživanja, pruža državama zapadnog Balkana uključenim u Evropsko partnerstvo.
1.3. Dosadašnji rezultati Srbije u procesu priključenja Srbije i Crne Gore EU i Proces stabilizacije i pridruživanja
Put Srbije ka članstvu u EU odvija se kroz Proces stabilizacije i pridruživanja, čiji je osnovni cilj da zemljama regiona omogući brže sprovođenje političkog i ekonomskog preobražaja koji su nužni za napredak u procesu pridruživanja EU. Pri tome se EU oslanja na niz različitih instrumenata kao što su: programi pomoći, tehnička saradnja, trgovinske povlastice, saradnja u oblastima pravosuđa i unutrašnjih poslova i politički dijalog. Glavna novina ovakvog pristupa je njegovo prilagođavanje specifičnostima svake od zemalja, a u skladu s tim i mogućnost postavljanja posebnih uslova koje treba ispuniti.
U drugoj polovini 2004. godine EU je, radi oživljavanja procesa pridruživanja državne zajednice SCG, zaustavljenog delom i zbog neuspeha u usklađivanju ekonomskih sistema Srbije i Crne Gore, ponudila tzv. “pristup na dva koloseka” (“twin track” approach). Suština ovog pristupa je u saradnji sa svakom od država članica posebno u oblastima koje one same uređuju – trgovina, ekonomska i sektorska politika – a nastavak rada sa državnom zajednicom u ostalim oblastima iz njenog delokruga, posebno međunarodne političke obaveze i ljudska prava. U tom smislu, aktivnosti Srbije u procesu pridruživanja nužno je posmatrati i kroz delovanje na nivou državne zajednice SCG.
Srbija je ostvarenje svog strateškog cilja – pristupanja EU – započela institucionalnim promenama i prilagođavanjem rada svoje administracije tim potrebama. U okviru Ministarstva za ekonomske veze sa inostranstvom, 2002. godine formiran je Sektor za evropske integracije, koji je 2004. prerastao u Kancelariju za pridruživanje EU Vlade Republike Srbije. Njen osnovni zadatak, kao stručnog organa, je koordinisanje procesa pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji. Odlukom Vlade Republike Srbije, osnovan je i Savet za evropske integracije (4. septembra 2002), kao savetodavno telo Vlade za strateška pitanja u procesu integracije. Na konstitutivnoj sednici Saveta doneta je odluka o formiranju Komisije za koordinaciju pristupanja EU, koja predlaže mere za unapređivanje saradnje republičkih organa i organizacija nadležnih za donošenje i sprovođenje politike pridruživanja EU. Osim toga, ona utvrđuje prioritete i najpovoljnije načine za usklađivanje propisa Srbije sa standardima EU.
U većini republičkih ministarstava uvedene su posebne jedinice za evropske integracije, koje treba da omoguće da ta ministarstva budu na adekvatan način i pravovremeno uključena u sve aktivnosti iz njihovog delokruga koje se odnose na proces pridruživanja Srbije EU.
Započet je dugotrajan, ali preko potreban proces obuke službenika državne administracije za poslove EU. To znači zasnivanje reforme državne uprave na opštim principima Evropskog administrativnog okvira i prilagođavanje njenog delovanja principima vladavine prava i pravne sigurnosti, odgovornosti, ekonomičnosti i efikasnosti.
Veoma važan korak u dosadašnjim aktivnostima na putu pridruženja EU je formiranje i početak rada Odbora za evropske integracije Skupštine Republike Srbije. Prvi konkretan rezultat rada ovoga odbora je izrada i usvajanje, u Narodnoj skupštini Republike Srbije, Rezolucije o pridruživanju Evropskoj uniji, koja je od velikog značaja za dalje aktivnosti usmerene ka ostvarivanju krajnjeg cilja – punopravnog članstva u EU. U Rezoluciji se, između ostalog, ističe da je stupanje Srbije, kao članice državne zajednice SCG, u punopravno članstvo EU, strateški i nacionalni cilj, kome će Narodna skupština davati punu i stalnu podršku. Izražena je spremnost da se ispune svi neophodni uslovi potrebni za ubrzanu integraciju u EU, kao i privrženost Srbije poštovanju ljudskih i manjinskih prava. Jasno je ispoljena spremnost za ispunjenje svih međunarodnih obaveza Republike Srbije i učešće u daljem razvoju i unapređenju svih vidova regionalne saradnje, regionalnih inicijativa i dobrosusedskih odnosa. Od Vlade Republike Srbije zatraženo je da u kratkom roku izradi nacionalnu strategiju Srbije za pridruživanje SCG Evropskoj uniji i da obezbedi sve neophodne uslove za ubrzano usklađivanje prava Srbije sa pravnim tekovinama Evropske unije.
Najsloženiji (i najobimniji) zadatak u procesu pridruživanja EU je, svakako, usklađivanje domaćih propisa sa propisima EU. O obimu tog posla najbolje govori činjenica da se, pored osnivačkih ugovora, radi i o 20.000 propisa iz sekundarnog zakonodavstva i 4000 sudskih presuda. Iako ne postoji obaveza da države kandidati usklade svoje nacionalno zakonodavstvo sa zakonodavstvom EU do potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, svaka zemlja koja iole ozbiljno shvata taj proces treba da ga započne mnogo ranije.
Vlada Republike Srbije je s tim ciljem usvojila Akcioni plan za usklađivanje propisa Republike Srbije sa propisima EU. To je skup od 41 zakona koje treba doneti u toku 2005. godine, a koji proističu kao obaveza iz ugovora o stabilizaciji i pridruživanju. Za realizaciju ovog plana bitno je da on predviđa konkretna zaduženja za nadležna ministarstva i okvirne rokove u kojima je nužno izraditi nacrte tih zakona.
Pored toga, obaveza je svakog organa ili organizacije državne uprave, koji su zaduženi za izradu nacrta zakona, drugog propisa ili opšteg akta, da donesu izjavu o usklađenosti nacrta propisa sa pravnim tekovinama EU. Pri tome treba imati na umu upozorenje EU da uvođenje pravnih tekovina EU u zakonodavstvo nije samo po sebi dovoljno. Proces usklađivanja se ne završava usvajanjem harmonizovanih propisa, već je potrebno obezbediti sistem za njihovo efikasno sprovođenje.
Poseban značaj usklađivanju zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU dat je i u Rezoluciji o pridruživanju EU, gde se ističe da će sve aktivnosti na ovom planu dobiti prioritet u radu Narodne skupštine Republike Srbije, što podrazumeva i uvođenje posebnih procedura za poboljšanje efikasnosti tog procesa.
Svoju rešenost da ozbiljno radi na ostvarivanju prioritetnih zadataka postavljenih u Rezoluciji o pridruživanju EU Vlada Republike Srbije iskazala je i odlukom da formira tim za pregovore sa Evropskom unijom o zaključenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Pored toga, biće formirani i posebni timovi za pojedine oblasti pregovaranja i definisani njihovi zadaci.
Sve ove aktivnosti, uz ukupne napore uložene u preduzimanje ekonomskih i političkih reformi i ispunjavanje kriterijuma definisanih PSP, dovele su do pozitivne ocene Studije izvoljivosti u aprilu 2005.
Za dalji rad na približvanju Evropskoj uniji od ključnog je značaja stvaranje stabilne političke klime i stručne podrške za istrajavanje na putu političke, pravne i ekonomske transformacije.
1.4. Razvoj odnosa Srbije i Crne Gore i Evropske unije
Odnosi SCG i EU, koji su tokom devedesetih godina obeleženi sankcijama i posredničkom ulogom organa i predstavnika Evropske unije prema Saveznoj Republici Jugoslaviji, u potpunosti su izmenjeni oktobra 2000. godine. Već u novembru iste godine, potpisan je Okvirni sporazum o realizaciji pomoći i podrške između SRJ i EU, SRJ je postala učesnik Procesa stabilizacije i pridruživanja i uključila se, zajedno sa drugim zemljama regiona, u korišćenje autonomnih trgovinskih preferencijala za izvoz robe na tržište EU.
Konstultativna radna grupa za SRJ, kao mešovita tehnička radna grupa od ključnog značaja za prvu fazu PSP, počela je da radi u julu 2001. Od tada do jula 2002. godine održano je pet sastanaka ovog radnog tela koje je imalo zadatak da konstatuje stanje u raznim sektorima privrede, prava i politike SRJ. Rezultat sastanaka Konstultativne radne grupe jesu zajedničke preporuke predstavnika Evropske komisije i vlasti SRJ, koje su predstavljale uputstva za dalje delovanje u pravcu reforme. Ovaj mehanizam praćenja uspešnosti nastavljen je kroz sastanke Unapređenog stalnog dijaloga, koji se organizuju od jula 2003. godine. U aprilu 2003. formiran je poseban način primene Procesa stabilizacije i pridruživanja na Kosovo, tzv. mehanizam praćenja (tracking mechanism), koji predstavlja značajnu izmenu u odnosu na dotadašnji način uključivanja, koji je podrazumevao učešće predstavnika UNMIK u radu Konsultativne radne grupe. Ovi sastanci imaju istu formu i istu sadržinu kao i sastanci Konsultativne radne grupe i predstavljaju jedno od osnovnih sredstava pomoću kojih se Komisija (a preko nje i Evropska unija) upoznaju sa rezultatima u procesu tranzicije Srbije i Crne Gore ka tržišnoj ekonomiji i demokratskom društvu.
Od samog početka uspostavljanja odnosa SRJ/SCG i EU, postojalo je nekoliko pitanja koja su opterećivala ovaj proces. Jedno od veoma važnih je pitanje međusobnih odnosa Srbije i Crne Gore unutar zajedničke države. Naime, odnosi Srbije i Crne Gore kao federalnih delova SR Jugoslavije posebno su narušeni tokom 1998. i 1999. godine, da bi kulminirali usvajanjem Amandmana na Ustav SRJ 6. jula 2000. godine. Nakon promena od oktobra 2000. godine, situacija u njihovim međusobnim odnosima nije unapređena, već je, naprotiv, u velikoj meri nazadovala. Iz tih razloga su, pod pokroviteljstvom EU i uz njene garancije, predstavnici vlasti republika Srbije i Crne Gore marta 2002. godine potpisali Sporazum o rešenju odnosa Srbije i Crne Gore (Beogradski sporazum), koji se odnosio na određivanje okvira za uređenje njihovih međusobnih odnosa.
Sadržina tih odnosa određena je Ustavnom poveljom državne zajednice Srbija i Crna Gora, koja je usvojena februara 2003. godine. Na osnovu Povelje i Zakona o njenom sprovođenju, Srbija i Crna Gora je državna zajednica, koja za cilj ima, između ostalog, i članstvo u Evropskoj uniji. U tom domenu, nadležnost za razvoj odnosa sa Evropskom unijom i zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju nalazi se u rukama ministra za ekonomske odnose sa inostranstvom državne zajednice, koji u ostvarivanju ove svoje nadležnosti deluje u saglasnosti sa vladama obeju država članica. Što se ekonomskih odnosa država članica tiče, Ustavna povelja je predvidela stvaranje zajedničkog tržišta između Srbije i Crne Gore kao neophodan preduslov i za uspostavljanje ugovornih odnosa sa EU. Ostvarivanje tog cilja zahtevalo je unutrašnju harmonizaciju ekonomskih i carinskih sistema Srbije i Crne Gore, kako bi među njima došlo do približavanja. Pregovori su rezultirali usvajanjem Akcionog plana o harmonizaciji ekonomskih sistema Srbije i Crne Gore, septembra 2003. godine. Međutim, Planom nisu usaglašene carinske stope za 56 proizvoda, što je ostalo prepreka za stvaranje zajedničkog tržišta u SCG i istovremeno za napredak ka zaključivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
Proces stabilizacije i pridruživanja za sve zemlje regiona podstaknut je održavanjem samita država zapadnog Balkana i EU, juna 2003. godine u Solunu. Na ovom samitu otvorena je mogućnost da i države ovog regiona koriste instrumente iz pretpristupne strategije za članstvo u EU koji su bili dostupni državama centralne i istočne Evrope u njihovim pripremama za članstvo u Uniji. Reč je o uvođenju evropskih partnerstava, zatim korišćenju programa TAIEX (Kancelarija za razmenu informacija o tehničkoj pomoći) i twinning (program ‘uparivanja’ administracije iz novih članica Unije za obuku administracije i razvoj institucija), usklađivanju stavova u spoljnoj politici, saradnji parlamenata država članica i pridruženih država i sl. Na osnovu smernica Evropskog saveta iz juna 2004. godine, Savet ministara EU je usvojio Evropsko partnerstvo za Srbiju i Crnu Goru, uključujući i Kosovo u skladu sa Rezolucijom 1244 Saveta bezbednosti UN, a Vlada Srbije je, sa svoje strane, usvojila Akcioni plan Srbije za sprovođenje ovog Partnerstva (novembar 2004. godine). Evropsko partnerstvo za SCG definiše kratkoročne i srednjoročne prioritete koje državna zajednica, ali i Srbija i Crna Gora pojedinačno, moraju da ispune kako bi mogle računati na pozitivan razvoj odnosa koji bi vodio njihovom pridruživanju Evropskoj uniji.
Rad na Studiji izvodljivosti, poslednjem neophodnom koraku pred početak pregovora za zaključenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, započeo je septembra 2003. Ovaj dokument, za čiju izradu je zadužena Evropska komisija, sadrži poslednju veliku analizu opštih političkih i ekonomskih pitanja, ali i stanja u svakom pojedinačnom sektoru ekonomije i društva SCG. Zbog nepotpune unutrašnje harmonizacije, čime je onemogućen napredak SCG u Procesu stabilizacije i pridruživanja, Evropska komisija je septembra 2004. godine predložila Savetu ministara EU da prihvati pristup paralelne integracije (na dva koloseka) za Srbiju i za Crnu Goru, kako bi tehnički deo prilagođavanja mogao da se ostvari na nivou obeju država članica, a da se time ne ugrožava opstanak državne zajednice. Prema ideji Evropske komisije, koju je Savet ministara prihvatio na Samitu u Luksemburgu (oktobra 2004), postojanje paralelnih koloseka bi trebalo da omogući zaključivanje jednog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa dva posebna trgovinska aneksa, jedan za Srbiju a drugi za Crnu Goru. Sporazum bi sadržao opšte principe odnosa pridruživanja, definisao organe pridruživanja, oblasti saradnje i ona pitanja koja se nalaze u nadležnosti državne zajednice, dok bi aneksi za svaku od država članica precizno utvrđivali pojedinačni stepen liberalizacije trgovine kao i trajanje faza ove liberalizacije. Jedan od prvih rezultata ovakvog pristupa je potpisivanje Sporazuma o tekstilu između EU i Srbije u martu 2005. godine.
1.5. Komunikaciona strategija pristupa EU
Iako ubedljiva većina građana Srbije podržava pristupanje Evropskoj uniji, većina njih je o ovoj temi, po sopstvenom priznanju slabo obaveštena. Takav raskorak između izuzetno visokog opredeljenja za ovaj cilj i njegovog nedovoljnog poznavanja karakterističan je za sam početak evropske integracije u svakoj državi, kada su ukupne društvene posledice i detalji načina pridruživanja Uniji jasniji samo stručnjacima i vladama. Sama problematika evropske integracije takođe utiče na ovakvo stanje stvari: reč je o temama koje su teže razumljive čak i obrazovanijim ljudima, a medijima su nedovoljno atraktivne, pa ih oni i ne prezentiraju na sistematski i ozbiljan način. Dobra obaveštenost građana važna je za uspeh evropske integracije Srbije kao i visoka podrška za nju, a dobro osmišljena strategija komunikacije u ovoj oblasti ima šanse da značajno doprinese brzoj i adekvatnoj integraciji naše zemlje u EU.
Strategija komunikacije Vlade Srbije upravo je zamišljena da odgovori na ovakve izazove i da ponudi pažljivo osmišljene aktivnosti kojima se javnost na sistematski način obaveštava o najvažnijim ciljevima i praktičnim aspektima pridruživanja, objašnjava mogućnost učešća javnosti u ovom procesu i time doprinosi najširem društvenom konsenzusu u vezi sa pristupanjem Evropskoj uniji.
Strategija komunikacije će se tokom vremena prilagođavati, naročito s obzirom na dostignuti stepen integracije naše zemlje i promene javnog mnenja s tim u vezi, kao i s obzirom na specifične potrebe delovanja ka različitim delovima stanovništva.
U svakoj fazi integracije u EU, kao i u svakoj godini do samog pridruživanja, strategija komunikacije će, pored opštih i stalnih, imati i posebne prioritetne ciljeve i ciljne grupe, tako da će strategija u svakom trenutku biti raznovrsna i višeslojna, i uvek prilagođena tim ciljevima i odgovarajućim ciljnim grupama.
Na osnovu dosadašnjih istraživanja javnog mnenja, može se zaključiti da postoje velike razlike u obaveštenosti i opredeljenosti za evropsku integraciju između različitih kategorija stanovništva. Jedna vrsta razlika je između mlađih i starijih lica, gradskog i seoskog stanovništva, polova, a druga između onih koji nedvosmisleno podržavaju pridruživanje EU, onih koji se tome protive i neopredeljenih. Za svaku od tih grupa strategija komunikacije predvideće posebne i detaljne dugoročne i godišnje programe.
Kao i javnost u celini, tako ni zaposleni u državnoj upravi ne znaju dovoljno o evropskim integracijama, a isto se može reći i za političare, poslanike i ostale pripadnike političke i ekonomske elite, pa i za novinare i, uopšte, kreatore javnog mnenja. To je mnogo veći problem, jer je ovde reč o ljudima koji će morati da pripremaju i donose najvažnije političke i pravne odluke o integraciji, da ih sprovode, ili da se o njima javno izjašnjavaju, utičući na druge. Ovim grupama potrebno je posvetiti posebnu pažnju, i to na samom početku ostvarivanja strategije komunikacije, naročito do potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
Interesi Srbije i zahtevi Evropske unije su u ovoj oblasti identični: informisanost treba da se poboljšava sa približavanjem Srbije članstvu u EU, a pridruživanje će biti uspešno i brzo samo ako javnost bude u stanju da razume taj proces, podrži ga i u punoj meri učestvuje u njemu. Pretpostavka za to je shvatanje interesa države i građana za pridruživanjem Uniji, kao i shvatanje veze između tog cilja i sredstava koja vode ka njemu.
Jedan od osnovnih zahteva EU u ovoj oblasti je stalna komunikacija i dijalog vlasti i javnosti, kao i slobodan i lak pristup građana svim odlukama i dokumentima državnih organa. Obaveštavanje i pridobijanje građana za evropsku integraciju treba da se obavlja na načine koji pojedinim ciljnim grupama najviše odgovaraju, bez nametanja stavova i skrivanja problema, jasno i uz korišćenje raznovrsnih sredstava.
Mediji u ovome imaju najveći značaj, kao nosioci i informativne i obrazovne i mobilizacione uloge. Obrazovni sistem je drugi važan kanal, i on bi trebalo da na svim nivoima bude obogaćen nastavnim gradivom iz oblasti evropskih integracija. Na taj način bi omladina – koja je natprosečno opredeljena za evropske integracije, ali i nedovoljno obaveštena o tome – mogla da postane najznačajnije društveno uporište budućeg članstva Srbije u EU. Ozbiljno proučavanje evropskih integracija treba dopuniti posebnim sistemom stipendiranja u zemlji i inostranstvu, što će državnim organima i privredi obezbediti kadrove za mnogobrojne poslove iz ove oblasti.
Stručni kadrovi novog profila neće biti neophodni samo državnoj upravi već i najrazličitijim privrednim subjektima i društvu uopšte. Eventualni nedostatak stručnjaka za materiju evropskih integracija (pravo, ekonomija, političke nauke) odrazio bi se kao direktna šteta koju npr. preduzeća mogu da pretrpe usled kadrovskih problema i nesnalaženja u novom regulativnom okruženju. Zato je neophodno da se na svim fakultetima iz relevantnih oblasti uvedu predmeti koji će doprineti povećanom edukovanju o EU i procesu pristupanja, što će omogućiti formiranje stručnih kadrova koji će učestvovati u procesima integracije.
Za dobre rezultate biće potrebne i dobro osmišljene informativne kampanje i popularno obrazovanje (predavanja, seminari), u kojima državni organi mogu da produktivno sarađuju sa domaćim i inostranim nevladinim organizacijama sa iskustvom u tom radu, kao i objavljivanje raznovrsnih publikacija na temu evropskih integracija, za različite kategorije čitalaca.
Postojeća Strategija komunikacije Vlade Republike Srbije je veoma dobar okvir za dalji rad u ovoj oblasti, koji treba – kako je i predviđeno – dopunjavati konkretnijim godišnjim akcionim planovima, kao i saradnjom sa drugim vladinim i nevladinim organizacijama, medijima, obrazovnim institucijama i stručnim udruženjima. Na taj način Srbija će dobiti koherentan program raznovrsnih aktivnosti u ovoj oblasti, sa detaljnim planovima rada i dinamikom ostvarenja čitavog sistema programa.
Iako obaveštavanje i pridobijanje građana za evropsku integraciju nije i ne može biti posao samo državnih organa, ključnu koordinacionu ulogu u ovom poslu ipak mora da ima Vlada sa svojim ministarstvima, posebno Kancelarija za pridruživanje, kao mesto gde se i stiče najveći broj informacija i gde se stvaraju konkretni planovi u vezi sa integracijom. U ostvarivanju strategije komunikacije, Kancelarija mora da bude i mesto koordinacije informisanja o evropskoj integraciji unutar sistema državnih organa.
Uspeh i brzina evropske integracije Srbije/SCG zavisiće i od komunikacije sa inostranim ciljnim grupama, pre svega sa zvaničnicima EU i njenih država članica, kao i sa diplomatskim predstavništvima, novinarima i drugima koji utiču na stavove vlada i javnih mnenja svih uticajnih država, u Evropi i drugde. Njima se mora pružiti brižljivo pripreman i konstantan izvor informacija o stavovima i interesima Srbije u vezi sa evropskom integracijom, na čemu Kancelarija za pridruživanje i Vlada Srbije treba da blisko sarađuju sa Ministarstvom spoljnih poslova SCG. Tako će se ojačati podrška zahtevu Srbije za članstvo u EU, a pridruživanje i pristupanje Uniji olakšati i skratiti.
II GLAVA – POLITIČKI KRITERIJUM
2. 1. Demokratija i vladavina prava
Postojeće stanje
Napori u pravcu usklađivanja političkog i pravnog sistema sa standardima EU posle promena 2000. godine značajno su izmenili politički sistem Srbije u pravcu stabilizacije i demokratizacije. Formiranje demokratskog političkog sistema je nastupilo posle pada Miloševićevog režima, čije je političko nasleđe, pored problema sa funkcionisanjem državne zajednice i pitanja Kosova i Metohije, predstavljalo najveći problem u obezbeđivanju političke stabilnosti. Srbija je ipak ušla u novi period građanske demokratije, vladavine prava i poštovanja institucija, iako ima još dosta prostora za napredak u ostvarivanju ovog složenog, višeznačnog i verovatno najznačajnijeg segmenta političkog kriterijuma za pridruživanje EU.
Nedostaci i problemi se ogledaju kako u sferi izgradnje adekvatne pravne regulative, tako i u funkcionisanju političkog sistema u celini. U sferi prava najuočljivije je odsustvo adekvatnog ustavnog okvira Republike Srbije. Činjenica da nije usvojen novi ustav dobrim delom odražava odsustvo političkog konsenzusa, ne samo o konkretnim rešenjima koja treba ugraditi u najviši pravni akt države, već i o tome ko i kako treba da usvoji taj akt. Uz to, Srbija je kao država članica državne zajednice Srbija i Crna Gora Ustavnom poveljom preuzela obavezu da sopstveni ustav uskladi sa odredbama ovog akta. Rok za izvršenje ove obaveze je prekoračen usled problema u postizanju političkog konsenzusa za donošenje novog Ustava Srbije. Svi organi državne zajednice su formirani i funkcionišu, iako se na neke neopravdano dugo čekalo, poput Suda Srbije i Crne Gore. Zahvaljujući Sporazumu o reviziji Ustavne povelje, Skupština Srbije i Crne Gore je zadržala legitimitet, uprkos neraspisivanju izbora na nivou državne zajednice.
Jedan od najviših prioriteta u demokratizaciji društva je reforma bezbednosne politike, gde je došlo do jasnog opredeljenja da se ona mora izvršiti u skladu sa unutrašnjim demokratskim političkim promenama i procesima tranzicije, promenama u međunarodnom okruženju i smanjenim pretnjama nacionalnoj bezbednosti, kao i promenama karaktera samih pretnji. Ova reforma se mora izvršiti u skladu sa pretpostavkama koje podrazumevaju evroatlantske integracije. U tu svrhu su preduzeti početni koraci za uspostavljanje civilne, pre svega parlamentarne, kontrole nad vojskom, posredstvom skupštinskog Odbora za bezbednost. Za ministra odbrane je postavljen civil, a Generalštab je dobio ulogu koja treba da mu pripada i pod direktnom je kontrolom Ministarstva. Ukinuti su vojni sudovi, a njihovi predmeti su prebačeni u nadležnost civilnih sudova.
Posebno značajan segment demokratije i vladavine prava je svakako reforma vojske. Iako je, u novembru 2004, usvojena Strategija odbrane, potrebno je daljnje utvrđivanje i izrada pravnog osnova reforme sistema odbrane. Osim toga, ostalo je još niz otvorenih problema, od kojih se posebno izdvajaju: stvaranje odgovarajućeg pravnog okvira za rešavanje pitanja vojne imovine, kao i dalji rad na prilagođavanju struktura oružanih snaga, što podrazumeva i njihovo smanjenje, kao i osposobljavanje za nove bezbednosne izazove koji su prevashodno nevojne prirode: terorizam, organizovani kriminal i korupcija. Pri tome uvek treba imati u vidu socijalne efekte koje donosi takva reforma.
Kada je reč o političkom učešću i predstavljanju građana, može se konstatovati da su u najvećoj mogućoj meri obezbeđeni slobodni i pošteni izbori. Ovakva situacija jednim delom proističe i iz reforme izbornog zakonodavstva. Iako su završeni nacrti nekoliko zakona iz ove oblasti – Zakon o izboru narodnih poslanika, Zakon o biračkom spisku, Zakon o izbornoj kampanji – i usvojen Zakon o izboru poslanika za Skupštinu SCG (koji će morati da se uskladi sa promenom Ustavne povelje), predstoji i niz drugih aktivnosti kojima će se zaokružiti rad na ovoj izuzetno značajnoj oblasti.
Da bi izborna volja birača u potpunosti bila ispoštovana, neophodno je obezbediti uslove za stalnu i pojačanu parlamentarnu kontrolu nad radom vlade. Nažalost, još uvek nedostaju neki važni mehanizmi koji bi to omogućili, pre svega postupak interpelacije.
Veoma važan, možda najvažniji, parametar u merenju nivoa demokratije jednog društva je i stepen nezavisnosti sudstva. I pored toga što su učinjeni određeni koraci u pravcu stvaranja zakonskog okvira za podizanje nivoa nezavisnosti pravosudnog sistema, postignuti rezultati, kako potvrđuju i ocene EU, još uvek nisu zadovoljavajući. Stoga će koraci koji se preduzimaju u pravcu smanjenja uticaja izvršne vlasti, profesionalizacije i racionalizacije pravosuđa u narednom periodu biti intenzivirani.
Jedan od najvećih problema sa kojima se suočavaju gotovo sve zemlje, a posebno one u procesu tranzicije, je svakako korupcija. I pored činjenice da su u ovoj oblasti učinjeni neki pomaci – usvojen Zakon o sukobu interesa, izrađena Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije, izrađen Zakon o sprečavanju pranja novca, sačinjen Nacrt zakona o policiji – potrebno je učiniti još napora da bi se zaokružila zakonska pokrivenost ovog problema i obezbedilo dosledno i efikasno sprovođenje donetih zakona.
2.1.2. Zahtevi
Iako se, sa teorijskog stanovišta, demokratija i vladavina prava posmatraju kao dva zasebna koncepta, sa stanovišta pridruživanja Evropskoj uniji oni predstavljaju organsku celinu, čiji osnov predstavljaju parlamentarna demokratija i princip podele vlasti. U tom smislu se od država kandidata zahteva da imaju koherentan i funkcionalan ustavni okvir i da je legislativa usklađena s njim. Taj zahtev se u slučaju Srbije ispoljava kao obaveza da deluje u pravcu stvaranja efikasne i delotvorne državne zajednice na osnovama Ustavne povelje, sa jedne strane i sa druge – da uskladi svoj ustavni akt sa Ustavnom poveljom.
U sklopu reforme bezbednosnog sektora, neophodno je da demokratski izabrane institucije i organi ostvare suštinsku kontrolu nad svim sastavnim delovima ovog sektora. Kada je reč o reformi vojske, očekuje se, pored već usvojene Strategije odbrane, i usvajanje vojne doktrine u skladu sa demokratskim principima. Posebno se insistira na pripremi i usvajanju transparentnog i odgovarajućeg pravnog okvira za razjašnjavanje važnog nerešenog pitanja vojne imovine. U pogledu bezbednosnih službi, uspostavljanje pune demokratske i parlamentarne kontrole nad radom još uvek velikog broja ovih službi otežava činjenica da se one „tripliciraju“ (na nivou Srbije, Crne Gore i državne zajednice), a nisu ustrojene na približno isti način.
Posebna pažnja je posvećena ispunjenju zahteva koji će omogućiti da se političke odluke donose “što je moguće otvorenije i bliže građanima.” Prvi preduslov je svakako održavanje slobodnih i poštenih izbora na svim nivoima vlasti. Da bi ovaj uslov u potpunosti bio ispunjen, traži se završetak aktuelne reforme izbornog zakonodavstva (uključujući i reviziju biračkih spiskova), kako bi se izborni sistem uskladio sa međunarodnim standardima, pre svega revidirajući zakone o izborima, u skladu sa preporukama Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) i potpuno sprovođenje Zakona o finansiranju političkih partija.
U neposrednoj vezi sa prethodnim je i zahtev za efikasno funkcionisanje zakonodavne vlasti (parlamenata), što podrazumeva jasno razgraničenje u odnosu na druge grane vlasti, jasnu proceduru i njeno poštovanje. Pored toga, neophodno je obezbediti pažljivo razmatranje zakonskih predloga i njihovo efikasno usvajanje. Važni preduslovi u tom poslu su neometano delovanje opozicije i javnost rada.
Da bi se zakoni usvojeni na takav način uspešno sprovodili, nužno je obezbediti efikasno funkcionisanje izvršne vlasti. S tim ciljem se zahteva stvaranje jedinstvenog sistema javnih službi i zakonodavni okvir koji će regulisati sva pitanja vezana za njihovo efikasno i odgovorno delovanje.
U oblasti funkcionisanja pravosuđa očekuje se modernizacija i povećanje efikasnosti i nezavisnosti sudskog sistema, naročito privrednih sudova zbog krupnih sistemskih promena u procesu tranzicije. Takođe, insistira se na obezbeđivanju funkcionalne nezavisnosti tužioca za ratne zločine i na obavljanju priprema za osnivanje upravnih i apelacionih sudova.
U pogledu primene antikorupcijskih mera – posebno u carinskim službama, lokalnim organima vlasti, zdravstvu, policiji i pravosuđu – doneta je sveobuhvatna Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije, u skladu sa standardima Saveta Evrope.
2.1.3. Mere i postupci
Usvajanje ustavnog akta Republike Srbije, koji će biti usklađen sa Ustavnom poveljom i propisivati evropske standarde u domenu ustavnog uređenja države, svakako je apsolutni prioritet za funksionisanje pravnog i političkog sistema. Tu je i niz mera i postupaka koji treba da obezbede funkcionalnost državne zajednice, od neometanog delovanja postojećeg institucionalnog okvira (obezbeđenje finansijskih sredstava) do sporazumne revizije delova Ustavne povelje.
Uprkos činjenici da je mogućnost preispitivanja Ustavne povelje posle tri godine značajna prepreka za sveobuhvatnu reformu vojske, neophodno je odlučnije pristupiti ovom poslu. Donošenje Strategije odbrane je svakako značajno, ali ne i dovoljno za korenite promene vojske. Početni korak na tom putu je pravna reforma sistema odbrane Srbije i Crne Gore. Njen glavni cilj je stvaranje celovite i funkcionalne pravne regulative, koja bi bila osnov savremenog sistema bezbednosti i faktor koji bi omogućio priključivanje međunarodnim bezbednosnim integracijama. Reforma sistema odbrane treba da se zasniva, između ostalog, na sledećim osnovama:
– promocija dobrosusedskih odnosa, stabilnosti i razvoja zapadnog Balkana;
– prevencija sukoba i rešavanje nesuglasica mirnim sredstvima;
– razrada strateških opredeljenja iskazanih u Strategiji odbrane;
– uključivanje Srbije i Crne Gore u bezbednosne integracije;
– obezbeđenje demokratske i civilne kontrole sistema odbrane;
– transparentnost procesa planiranja i budžetskog finansiranja sistema odbrane;
– jasna podela nadležnosti institucija Srbije i Crne Gore u odnosu na vojsku, službe bezbednosti i druge relevantne institucije;
– efikasnije i racionalnije rukovođenje materijalnim i finansijskim resursima, uključujući i transformaciju vlasništva kapitala u dohodovnim vojnim ustanovama i preduzećima namenske proizvodnje (vojna industrija).
Navedene osnove pravne reforme sistema odbrane samo su deo načela čije sprovođenje je neophodno za ispunjenje kriterijuma koje su postavili program NATO Partnerstvo za mir i Evropska unija.
Od velike koristi za celokupnu reformu vojske bilo bi donošenje novog zakona o odbrani, kojim bi se regulisale osnove odbrane zemlje. U ostalim oblastima od značaja za funkcionisanje odbrane potrebno je doneti posebne zakone, koji će polaziti od savremenih standarda zaštite ljudskih prava i međunarodnih obaveza Srbije i Crne Gore.
Posebno važno pitanje koje treba rešiti je pripremanje i usvajanje transparentnog i odgovarajućeg pravnog okvira za razjašnjavanje nerešenog statusa vojne imovine.
Potrebno je nastaviti sa reformama u oblasti delovanja klasičnih službi bezbednosti i obaveštajnih službi, koje su započete formiranjem Bezbednosno-informativne agencije (BIA).
Unutar Ministarstva unutrašnjih poslova su proteklih godina izvršene određene reforme, čiji je cilj bio upravo stavljanje pod potpuniju kontrolu cele policijske službe, a posebno onih delova koji su pokazivali tendenciju da se suprotstave kontroli civilnih vlasti i delovali van granica svoje nadležnosti (ukidanjem Jedinice za specijalne operacije i stvaranjem Žandarmerije).
Potrebna je i reforma pravne regulative sektora bezbednosti u skladu sa standardima OEBS-a, Saveta Evrope, NATO-a i EU, kao i sa novim bezbednosnim izazovima (što podrazumeva sveobuhvatnu strategiju borbe protiv korupcije, organizovanog kriminala, a naročito trgovine ljudima i drogom, s obzirom da je ona veoma prisutna na Balkanu). EU smatra nužnim i primenu Kodeksa ponašanja EU u sferi izvoza oružja, tj. poštovanje zabrane izvoza oružja u one zemlje koje su pod embargom, ili u kojima postoji opasnost da će se naoružanje koristiti za masovno kršenje ljudskih prava.
U oblasti reforme izbornog zakonodavstva neophodno je intenzivirati rad na njegovom zaokruživanju, kako bi se izborni sistem uskladio sa međunarodnim standardima, ali i obezbediti da se ti zakoni dosledno sprovode, bez dvosmislenosti i nedostataka. Naročito se ističe da ne sme doći ni do kakvih izmena u izbornom zakonodavstvu neposredno pre izbora, a posebno u slučajevima kada bi te izmene ugrozile prava i obaveze birača, političkih stranaka i kandidata u izbornom procesu.
Prilikom reforme izbornog zakonodavstva, treba polaziti od evropskih izbornih standarda, koji imaju dva aspekta. Prvi, stalni, koji čine ustavni principi izbornog prava, kao što je opšte, jednako, slobodno, tajno i neposredno pravo glasa. Drugi je da istinski demokratski izbori mogu da se održavaju samo ako su ispunjeni osnovni uslovi demokratske države, koji se zasnivaju na vladavini prava (koja podrazumeva osnovna prava i slobode), stabilnosti izbornog zakona i efikasne proceduralne garancije. Pri tome treba težiti uspostavljanju nepromenljivog jezgra izbornih principa, koji se moraju strogo poštovati i koji moraju biti utvrđeni ustavom, a ne prepušteni zakonodavnoj proceduri.
Dalja reforma ove oblasti podrazumeva potrebu donošenja zakona o izboru narodnih poslanika, o biračkom spisku i o izbornoj kampanji. Osim toga, nužno je potpuno sprovođenje Zakona o finansiranju političkih partija.
Radi poboljšanja rada skupštine Srbije, mora se konstantno raditi na usvaršavanju i prilagođavanju Poslovnika o radu, kao i na poboljšanju kadrovske i tehničke opremljenosti stručnih službi i stalno zaposlenog osoblja u Skupštini. Treba pristupiti organizovanoj edukaciji narodnih poslanika, posebno o pitanjima vezanim za proces pridruživanja EU. S tim u vezi, od posebnog značaja je povećanje ovlašćenja i intenziviranje rada Odbora za evropske integracije. Ove mere zahtevaju kontinuirano delovanje.
Što se tiče parlamentarne kontrole rada vlade kao celine i svakog ministarstva posebno, u Poslovniku o radu Skupštine treba predvideti postupak interpelacije. Nužno je, takođe, osnažiti institut poslaničkih pitanja i češće formirati anketne odbore za sva pitanja od značaja za najširu javnost.
U oblasti reforme pravosuđa potrebno je usavršiti postojeće pravosudne zakone, pri čemu posebnu pažnju treba obratiti na definisanje i poštovanje procedure izbora sudija, gde ključni kriterijum treba da bude stručnost. Protekli period su obeležile brojne zakonodavne aktivnosti koje će poboljšati nezavisnost i funkcionalnost pravosuđa. Usvojeni su: Zakon o Visokom savetu pravosuđa, Zakon o sudijama, Zakon o sudovima, Zakon o javnom tužilaštvu, Zakon o izvršnom postupku, Zakon o parničnom postupku, Zakon o posredovanju – medijaciji, itd. Uz to, neophodno je raditi na izgradnji kapaciteta nacionalnog pravosuđa koji bi omogućili procesuiranje lica za koje se sumnja da su počinili ratne zločine.
S ciljem jačanja kontrole ustavnosti i zakonitosti, nužno je obezbediti uslove za puno poštovanje i sprovođenje odluka Ustavnog suda. Pri tome treba razmotriti i preispitati kriterijume i proceduru za izbor sudija Ustavnog suda.
Na polju borbe protiv korupcije potrebno je ubrzati rad na donošenju zakona o sprečavanju pranja novca i zakona o policiji. Neophodno je dosledno sprovođenje i primena Zakona o sukobu interesa. Pored ovih kratkoročnih prioriteta, nužno je započeti pripreme za sprovođenje srednjoročnih prioriteta iz ove oblasti, kao i obezbeđivanje potpune usaglašenosti domaćeg prava sa Konvencijom UN za borbu protiv korupcije i relevantnim konvencijama Saveta Evrope.
Sve predložene mere imaju za cilj ostvarenje postavljenog zahteva u procesu pridruživanja EU, a to je obezbeđivanje stabilnih institucija, koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava i poštovanje i zaštitu prava manjina.
2.2. Sudski sistem
2.2.1. Pravosuđe uopšte
Ključni elementi nezavisnosti sudija i sudstva su: pravno definisanje suda i drugih pravosudnih institucija kao samostalnih i nezavisnih državnih institucija; zasnovanost suda i drugih pravosudnih institucija koje učestvuju u suđenju, kao i samog suđenja, na aktima najvišeg ranga (ustavu i zakonima); institucionalna nezavisnost sudije i javnog tužioca, pod kojom se podrazumeva nezavisnost od političkih grana državne vlasti, kao i od moćnih pojedinaca i društvenih grupa; personalna nezavisnost sudije i javnog tužioca (koja zavisi i od zakonskog uređenja načina sticanja i gubitka položaja, kao i od stalnosti funkcije, a postiže se presudnim uticajem uloge pravosudne vlasti u postupku sticanja i gubitka položaja); donošenje meritorne odluke u razumnom roku; nepristrasnost (koja se postiže institutom izuzeća i pravilima o sprečavanju sukoba interesa); pojavni izgled nezavisnosti; način određivanja sudije i javnog tužioca u konkretnoj pravnoj stvari (pravo na prirodnog ili slučajnog sudiju).
A. Postojeće stanje
Ocena rezultata
U novijoj istoriji pravosuđe u Srbiji nije se odlikovalo takvim stepenom nezavisnosti, nepristrasnosti i odgovarajućim procesnim garancijama koji bi ga činili samostalnom i nezavisnom granom državne vlasti. U jednopartijskom sistemu pravosuđe je decenijama bilo pod političkim pritiskom i uticajem partijske zakonodavne i izvršne vlasti, što se u velikoj meri ogledalo u izboru sudija i njihovom radu.
U odnosu na prethodni period, ostvaren je napredak u smislu nezavisnosti pravosuđa. Ipak, ono ni danas nije dostiglo potrebni stepen nezavisnosti, što je tipično za sva tranziciona društva, u kojima je pravosuđe dugo zavisilo od izvršne i stranačke vlasti – egzistencijalno i neposredno.
Poverenje građana u pravosuđe nije na visokom nivou, najviše iz razloga neefikasnosti, čime se dovodi u pitanje pravo pojedinca na pravično suđenje.
Strategije
U aprilu 2004. godine Vlada Republike Srbije je formirala telo – Komisiju za reformu pravosuđa – čiji je dokument Osnovi strategije reforme pravosuđa Vlada usvojila. Navedenim dokumentom su označeni strateški ciljevi reforme pravosuđa. Oni tek treba da budu detaljno razrađeni, na čemu radi pomenuta komisija.
Strateški cilj reforme pravosuđa je vraćanje poverenja građana u pravosuđe i uopšte u institucije pravosudnog sistema. Metode kojima ovaj cilj treba postići su: reforme ustavnopravnog zakonodavstva, pravosudnih organizacionih propisa, procesnih propisa, propisa koji se odnose na pravosudne profesije, kao i normativno unapređenje odnosa pravosuđa i građana.
Pored opšte pravosudne strategije, na kojoj su radili državni organi i njihovi funkcioneri, 2004. godine objavljeni su Osnovi strategije reforme sudstva Društva sudija Srbije. Opšti cilj koji treba postići je nezavisno, nepristrasno, efikasno i odgovorno sudstvo, kao garant vladavine prava. Kao specifični ciljevi ističu se: izrada odgovarajućeg ustavnog i zakonskog okvira; ustanovljavanje disciplinske odgovornosti sudija; reorganizacija sudske mreže, da bi se postigao lakši pristup sudu; uspostavljanje okvira za savremen i efikasan sudski menadžment; određivanje optimalnog broja sudija i drugog sudskog osoblja i njihovo stalno obrazovanje; poboljšanje svakodnevnih uslova rada; ubrzanje i pojeftinjenje sudskih postupaka i unapređenje odnosa sudova sa javnošću.
B. Zahtevi i mere
Postizanje opšteprihvaćenog međunarodnog standarda nezavisnosti pravosuđa
Ovaj cilj se ne može ostvariti samo na nivou zakonodavne funkcije države. Neophodno je promeniti način rada i ponašanja sudija i javnih tužilaca, kao i način delovanja i organizaciju sudova i javnih tužilaštava.
U pogledu promena i inovacija zakonodavstva, prioriteti su: proširenje nadležnosti i jačanje uloge Visokog saveta pravosuđa; proširenje uticaja pravosudne vlasti na deo budžeta namenjen pravosuđu; uspostavljanje službe pravne pomoći radi poboljšanja pristupa sudu; drugačije uređenje unutrašnje organizacije sudova i javnih tužilaštava i uređenje svakodnevnog upravljanja i menadžmenta u sudovima i javnim tužilaštvima.
U pogledu uticaja na promenu načina rada sudova, prioriteti su: promena načina biranja i napredovanja sudija i javnih tužilaca, radi otvaranja profesije svima koji ispunjavaju uslove; postizanje stvarne transparentnosti postupka predlaganja i izbora sudija i javnih tužilaca; uspostavljanje stalnog obrazovanja kao obaveze sudije i javnog tužioca; razvijanje pomoćnih pravosudnih profesija i njihovo odgovarajuće obrazovanje (sudski izvršitelji, javni beležnici, stečajni upravnici, sudski pozivari itd).
Ustavno definisanje položaja pravosudne vlasti kao državne vlasti, prenošenjem ustavnih nadležnosti sa političkih tela na pravosudni savet.
Ustavna definicija položaja pravosudne vlasti kao grane državne vlasti ne sme da se zaustavi samo na proklamaciji. Princip podele vlasti na tri grane ostaće samo ustavna deklaracija, ako se ne obezbedi ustavni mehanizam za realizaciju ravnopravnosti sudske (pravosudne) vlasti sa ostalim granama vlasti, nezavisnost sudske (pravosudne) vlasti u domenu njenih nadležnosti u odnosu na druge grane državne vlasti, kao i na moćne pojedince i društvene grupe, i suštinska kontrola izvršne vlasti od strane sudske (pravosudne) vlasti. Bitna mera za postizanje ovog cilja je prenošenje nadležnosti za izbor i razrešenje sudija i javnih tužilaca sa političkih grana vlasti na pravosudni savet, koji mora biti definisan kao ustavna kategorija, a ne samo kao zakonska, što je danas.
Obezbeđenje ustavne i zakonske garancije za stvarno uživanje ljudskog prava na nezavisnog sudiju i na nezavisno i pošteno suđenje
U pogledu ustavne definicije ljudskog prava na nezavisnog sudiju, kao i na nezavisno i pošteno suđenje, treba poći od standarda i formulacija sadržanih u međunarodnim dokumentima, a naročito u Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima i u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima. Ovaj pristup primenjen je i u Povelji o ljudskim i manjinskim pravima državne zajednice SCG.
Neophodno je uvesti ustavnu žalbu u novi ustav, kao i u zakon koji uređuje Ustavni sud Srbije, po ugledu na srednjoevropski model ovog pravnog sredstva.
Odgovornost države, sudije i javnog tužioca za nepošteno suđenje, odnosno učešće u postupku, kao i za neopravdano dugo trajanje postupka, mora biti ustavom i zakonom jasno definisana, a primena u praksi nedvosmisleno garantovana.
2.2.1. Posebne mere u oblasti pravosuđa
I. Visoki savet pravosuđa
Najznačajniji međunarodni dokumenti koji se odnose na pitanje pravosudnog saveta, ili nekog drugog tela nezavisnog od izvršne i zakonodavne vlasti koje ima ulogu u izboru i razrešenju sudija, njihovom napredovanju i disciplinskoj odgovornosti, su Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope R(94)12 o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija i Evropska povelja o statutu za sudije 98/23. Pravosudni savet ne mora imati isti naziv, strukturu niti položaj u okviru državne vlasti – razlike proističu iz karakteristika nacionalnih pravnih sistema – ali se određena načela moraju poštovati: sastav ovog tela je takav da su bar polovina njegovih članova sudije, izabrane od strane drugih sudija, na način kojim se garantuje najšira predstavljenost sudstva (u telu treba da budu zastupljene sudije svih instanci, od najnižeg do najvišeg suda); pravosudni savet sam donosi i usvaja svoj poslovnik; kada donosi odluke o postavljenju sudija, pravosudni savet to čini samo na osnovu objektivnih kriterijuma, bez ikakvih drugih uticaja, imajući u vidu kvalifikacije, integritet, sposobnost i efikasnost kandidata; svaki sudija koji smatra da je prekršeno neko njegovo pravo, ili da mu je ugrožena nezavisnost, ima pravo žalbe ovom telu. Ono mora da ima ovlašćenje da ispravi takvu situaciju.
A. Postojeće stanje
Institut Visokog saveta pravosuđa (VSP) uveden je u zakonodavstvo Republike Srbije 2001. godine. Činjenica da predlaganje kandidata za sudijske funkcije od 2001. godine više nije u nadležnosti skupštinskog Odbora za pravosuđe – a Odbor odslikava politički sastav Skupštine – već je sada u nadležnosti Visokog saveta pravosuđa, ukazuje na to da u Republici Srbiji postoji politička volja da se zakonski propisi u ovoj oblasti usklade sa evropskim standardima. Ipak, koncept nezavisnog i autonomnog radnog pravosudnog tela koje bi bilo nadležno za izbor, napredovanje i razrešenje sudija – još uvek nije sproveden u potpunosti. Od prvog uvođenja ovog tela do danas, pravila o njegovom sastavu i nadležnosti menjana su kako izmenama i dopunama Zakona o Visokom savetu pravosuđa, tako i čestim izmenama Zakona o sudijama (poslednji put u aprilu 2004. godine). Odlukama Ustavnog suda Republike Srbije, neke odredbe Zakona o sudijama stavljene su van snage.
Sastav Visokog saveta pravosuđa ne odgovara u potpunosti zahtevu da najmanje polovinu članova tela nadležnog za izbor, unapređenje i prestanak sudijske funkcije treba da čine sudije, izabrane od strane svojih kolega, na način koji garantuje predstavljenost sudija svih instanci. Ovo telo ne donosi konačne i obavezujuće odluke o pitanjima izbora, zaposlenja, napredovanja i prestanka sudske funkcije. Njegova uloga je savetodavne prirode i ograničena je na predlaganje.
B. Zahtevi i mere
Sastav i nadležnosti Visokog saveta pravosuđa moraju biti predviđeni ustavom, čije odredbe moraju biti kompatibilne sa pomenutim evropskim propisima. U tom smislu je potrebno izvršiti neophodne ustavne promene.
II. Javni tužilac
U pogledu nadležnosti i postupka imenovanja, disciplinske odgovornosti i razrešenja javnih tužilaca, opšteprihvaćeni pravni standard, koji bi predstavljao garanciju njihove nezavisnosti blisku nezavisnosti sudija, mogao bi se posredno izvoditi iz preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope i Evropskog statuta za sudije. U nekim evropskim državama (Bugarska, Francuska, Italija, Portugalija, Rumunija), a i nekim državama nastalim na području bivše SFRJ (Federacija Bosna i Hercegovina i Republika Srpska), isti organ (Pravosudni savet) je nadležan za imenovanje ili predlaganje imenovanja i sudija i javnih tužilaca; isti organ se stara o obuci za pravosudni ispit i kasnijoj obuci sudija i javnih tužilaca i o njihovom napredovanju; on je nadležan i za ispitivanje disciplinske odgovornosti sudija i javnih tužilaca, za predlaganje njihovog razrešenja, ili za samo razrešenje. Može se reći da u navedenim državama postoje istovetne institucionalne garancije nezavisnosti za sudije i za javne tužioce, bar kada je reč o njihovom odabiru.
A. Postojeće stanje
U pravu Srbije javni tužilac je državni organ, koji je nadležan pre svega za pravosudnu funkciju krivičnog gonjenja za krivična dela koja se gone po službenoj dužnosti, ali i za neke druge delatnosti, kao što su izjavljivanje vanrednog pravnog leka (zahtev za zaštitu zakonitosti), ne samo u krivičnom postupku, već i u građanskim sudskim postupcima, i učešće u građanskim sudskim postupcima – u svojstvu parničnog tužioca ili u svojstvu intervenijenta u opštem interesu. Pored opštih javnih tužilaca, postoje i dve vrste specijalizovanih.
Opšta pravila za opšte javne tužioce i njihove zamenike
Javne tužioce i njihove zamenike bira Narodna skupština, na predlog Visokog saveta pravosuđa. Posebna pravila važe za specijalne tužioce za organizovani kriminal i za specijalne tužioce za ratne zločine.
Specijalno tužilaštvo
Za postupanje u predmetima krivičnih dela iz oblasti organizovanog kriminala izvršena je zakonska koncentracija nadležnosti u Zakonu o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala (čl. 4), pa je Okružno javno tužilaštvo u Beogradu nadležno za teritoriju Republike Srbije. U navedenom tužilaštvu u Beogradu obrazuje se posebno odeljenje za suzbijanje organizovanog kriminala (Specijalno tužilaštvo). Radom Specijalnog tužilaštva rukovodi specijalni tužilac za suzbijanje organizovanog kriminala, kojeg postavlja republički javni tužilac iz reda javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca koji ispunjavaju uslov za izbor za okružnog javnog tužioca, uz pismenu saglasnost lica koje se postavlja.
Tužilaštvo za ratne zločine
Za postupanje u predmetima ratnih zločina je, na osnovu Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa protiv učinilaca ratnih zločina, osnovano Tužilaštvo za ratne zločine za teritoriju Republike Srbije, sa sedištem u Beogradu. Tužioca za ratne zločine bira Narodna skupština, a zamenika postavlja i razrešava tužilac za ratne zločine, na period od četiri godine, s tim da može biti ponovo postavljen.
B. Zahtevi i mere
Potrebno je pojačati odgovornost javnih tužilaca i njihovih zamenika za pokretanje postupaka, kao i za vođenje i rezultate istražnih postupaka. Pored toga, neophodno je podsticati bolju saradnju između policije i javnog tužioca, ali isključivo na profesionalnim kriterijuma, uz obezbeđivanje mehanizama kontrole odgovaranja policije na zahteve javnog tužioca u krivičnom gonjenju.
Zakoni koji se odnose na opšta pravila o javnom tužilaštvu treba da sadrže garancije samostalnosti i nezavisnosti tužilačke funkcije. Sa tog stanovišta, potrebno je preispitati: da li zamenici javnih tužilaca treba da budu imenovani na određeno vreme; da li su dovoljne zakonske garancije obaveze na pokretanje krivičnog gonjenja ili one i dalje pružaju mogućnost uticaja vantužilačkih vlasti ili pojedinaca na odluku da se postupak pokrene; uslove za trajnu edukaciju i promociju u viša zvanja javnih tužilaca i njihovih zamenika.
Obe vrste specijalnih tužilaca i njihovih zamenika treba izjednačiti u pogledu nadležnosti za imenovanje, trajanja mandata i odnosa prema zamenicima.
2.2.2. Efikasnost rada sudova i sudija
A. Postojeće stanje
Pravo na pravično suđenje je osnovni element demokratskog društva i vladavine prava, koji se primenjuje kada je neko lice optuženo za krivično delo ili kada su osporena nečija građanska prava i obaveze. Ono podrazumeva obavezu države da organizuje pravni sistem tako da njeni sudovi budu u stanju da garantuju pravo svakoga da dobije konačnu odluku u okviru razumnog vremenskog roka.
Verovatno najveći problem srpskog sudstva je preopterećenost slučajevima i sledstveno tome neefikasnost. Među uzrocima takvog stanja u prvi plan izbijaju neprilagođenost propisa koji regulišu strukturu i način rada sudova. Prema Osnovama strategije reforme pravosuđa u Srbiji, osnovni problemi sudova su:
– opterećenost velikim brojem predmeta;
– neefikasno vođenje postupaka i česta odlaganja;
– neefikasno dostavljanje sudskih pismena;
– neefikasno administriranje predmetima;
– spora izrada sudskih odluka;
– sporo izvršenje sudskih odluka;
– nedovoljna koordinacija sa drugim institucijama pravosudnog sistema;
– loši uslovi rada i niske zarade i
– odliv kvalifikovanih kadrova iz sudova i njihova neadekvatna zamena.
Mreža sudova u Srbiji je organizovana u skladu sa pravilima postavljenim Zakonom o sudovima iz 1991. godine, čije će se odredbe o organizaciji i nadležnosti sudova primenjivati sve do kraja 2006. godine. Odredbe Zakona o uređenju sudova iz 2001. godine („Sl. glasnik RS“, br. 125/04), koje se odnose na organizaciju sudova, treba da počnu da se primenjuju 1.1.2007. godine. Prema postojećoj organizaciji, u Srbiji postoje dve vrste sudova: sudovi opšte nadležnosti i specijalizovani sudovi. Najniži sudovi opšte nadležnosti su opštinski sudovi, neposredno viši u hijerarhiji su okružni sudovi, a najviši u hijerarhiji je Vrhovni sud Srbije, koji odlučuje uglavnom o vanrednim pravnim lekovima, kao i o žalbama protiv drugostepenih odluka u krivičnim stvarima. Kao specijalizovani, za sada postoje trgovinski sudovi i Viši trgovinski sud. Sadašnja mreža sudova, u kojoj sudovi nisu racionalno raspoređeni, neadekvatna je u odnosu na potrebe i dovodi do njihove nejednake opterećenosti.
Ovi nedostaci bi trebalo da budu prevaziđeni uspostavljanjem nove organizacije sudova i nove podele njihove nadležnosti u skladu sa Zakonom o uređenju sudova iz 2001. godine, za koji se može reći da predviđa decentralizaciju sudskog sistema, kao i moderniju, racionalniju i primereniju mrežu sudova. Navedenim zakonom je preraspodeljena nadležnost između opštinskih i okružnih sudova kao prvostepenih sudova opšte nadležnosti, predviđeno je osnivanje posebnih odeljenja u prvostepenim sudovima, osnivanje apelacionog suda kao žalbenog suda, kao i osnivanje upravnog suda koji će rešavati upravne sporove. Vrhovni sud treba da postane kasacioni sud, što znači da rešava isključivo po vanrednim pravnim lekovima.
Na efikasnost u radu sudova, pored njihove organizacione šeme, u velikoj meri utiču i procesni zakoni. Novim Zakonom o parničnom postupku pojednostavljen je sam postupak i u značajnoj meri se onemogućava zloupotreba procesnih prava u postupku, a predviđene su i promene koje treba da doprinesu rešavanju drugih problema, kao što su sporost u postupanju, sporost u izradi sudskih odluka i problem dostavljanja. Pored toga, i novi Zakon o izvršnom postupku, zajedno sa izmenama i dopunama Zakona o krivičnom postupku, treba da doprinese povećanju efikasnosti postupaka pred sudovima.
Kompetentnost sudija je sledeći, neophodan uslov za uspešno i efikasno pravosuđe. Pod tim se podrazumeva da sudija, pored stručnog znanja, mora da ima i određene, posebne veštine (kao što su veština komunikacije, sposobnost da sasluša druge, sposobnost organizovanja poslova), ali i razvijenu socijalnu svest, kako bi svojim odlukama promovisao i uticao na očuvanje najviših vrednosti u društvu. Kompetentnost je ključni element koji sudijsku funkciju čini strukom, a ne samo obavljanje javne funkcije.
Uspešno administrativno poslovanje sudova, čiji rezultat treba da bude poštovanje vremena i troškova građana koji se sa svojim zahtevima obraćaju sudu, je takođe od presudnog uticaja na povećanje efikasnosti u radu sudova i sudija. Efikasnost neposredno i direktno zavisi od načina organizovanja svakodnevnog upravljanja sudskim poslovima, kao i od tehničke opremljenosti sudova. Kod nas nije predviđena posebna obuka za sudije i druga lica koja se bave poslovima upravljanja i organizovanja rada u sudovima, pa nije retka pojava lošeg vođenja ovih poslova. Kada se tome doda činjenica da su naši sudovi veoma loše opremljeni u tehničkom pogledu, jasno je da u Srbiji još uvek nisu stvoreni uslovi za uspešno administrativno poslovanje sudova u skladu sa međunarodnim standardima.
B. Zahtevi i mere
Da bi se pripremila uspešna reorganizacija mreže sudova u skladu sa Zakonom o uređenju sudova u predviđenom roku (do 01.01.2007), neophodno je sprovesti sve potrebne organizacione mere i obezbediti neophodna finansijska sredstva.
Pored ostalih mera koje pomenuta Strategija reforme pravosuđa predviđa, najvažnije je izdvojiti one kojima se planira smanjenje opterećenosti sudova brojem slučajeva. Glavne mere tiču se promene materijalnih i procesnih zakona koji regulišu sve vrste sudskih postupaka. U tom smislu, uprošćavanje postupaka obuhvata krivični, parnični, izvršni, vanparnični, postupak upisa u sudski registar i druge sudske postupke.
Mere za smanjenje broja zaostalih predmeta koje treba preduzeti su, na primer:
– propisati opšti sudijski radni standard;
– uvesti obaveznu periodičnnu evaluaciju sudija, na osnovu proverljivih činjenica, o čemu treba doneti pravilnik;
– omogućiti privremeno angažovanje sudija u drugim preopterećenim sudovima, o čemu bi odlučivao neposredno viši sud;
– ovlastiti predsednika Vrhovnog suda da po propisanoj proceduri može delegirati pojedine vrste predmeta u drugi sud iste nadležnosti, ukoliko je nadležni sud preopterećen zaostalim predmetima;
– omogućiti prekovremeni rad i rad u smenama u sudovima koji imaju zaostatak predmeta na nivou polugodišnjeg priliva novih predmeta;
– utvrditi rokove za smanjenje broja zaostalih predmeta, tako da u roku od tri godine broj zaostalih predmeta bude na nivou prosečnog tromesečnog priliva novih predmeta i
– uvesti savremene informacione tehnologije sa jedinstvenim bazama podataka propisa, sudske prakse, administracije, statistike i sa zajedničkim softverom.
– obezbediti mrežno povezivanje na nivou okružnih sudova i na nivou Republike.
Paralelno s tim, država treba da obezbedi stabilne i dovoljne fondove, kako bi se organizovala institucionalizovana, stalna obuka sudija kroz odgovarajuće programe obuke, čime će se omogućiti održanje i poboljšanje dostignutog nivoa profesionalne kompetencije sudija, ali i njihovih drugih potrebnih veština. Treba organizovati i odgovarajuću obuku pomoćnog sudijskog osoblja, koje je sastavni deo funkcionisanja celokupnog sistema pravosuđa. Institucionalizovanje stalnog stručnog usavršavanja sudija i periodičnih provera stručnosti zadovoljiće uslov personalne kompetentnosti. Preporučljivo je organizovati ovakvu proveru pre početka racionalizacije sudstva u Srbiji.
U pogledu svakodnevnog upravljanja sudskim poslovima, potrebno je predvideti posebnu, za te poslove prilagođenu obuku za predsednike sudova i drugo osoblje koje učestvuje u organizovanju ovih poslova. Međutim, ni najbolja uprava ne može dati rezultate ukoliko nema odgovarajuću podršku u opremi, te je neophodno izvšiti automatizaciju kancelarijskog rada i kapaciteta za obradu podataka. Pored toga, neophodno je obezbediti računare za sudove, tužilaštva i pravobranilaštva, softverski standardizovati opremu radi kompatibilnosti, zaštite podataka i mogućnosti povezivanja u jedinstvenu mrežu pravosudnog sistema u Republici. Funkcionisanje jedinstvenog informacionog sistema u pravosuđu treba da bude uređeno posebnim zakonom.
Radi poboljšanja efikasnosti u radu sudova i rasterećenja sudova odgovarajućim procesnim zakonima, treba stvoriti preduslove za postizanje standarda suđenja u realnom roku. Tome će doprineti i donošenje posebnog zakona o arbitraži, kao i zakona o posredovanju u rešavanju sporova.
2.2.2.1. Uticaj sudija na pravosudni budžet
A. Postojeće stanje
Sredstva za rad sudova se i dalje obezbeđuju u jedinstvenom budžetu Republike, tako što nadležni organi izvršne vlasti utvrđuju i vrše doznake sredstava za rad sudova. Ako se ima u vidu da Vlada propisuje i uslove, visinu i način korišćenja sudskih taksi, očigledno je da kod nas izvršna vlast ima presudnu ulogu u finansiranju sudstva.
Kako se pravosudni budžet formira bez uticaja sudske vlasti, ne čudi tendencija niskih primanja koja je u pravosuđu prisutna već više od deset godina. To je, s jedne strane, dovelo do odliva iskusnih i kvalitetnih kadrova, a s druge strane, smanjena je konkurencija i omogućen je prodor i nekompetentnih kadrova u ovu profesiju.
Pošto sudski sistem zavisi od sredstava iz centralnog budžeta, neretko se događa da sudovi, zbog neobavljenog transfera iz budžeta, ne mogu da obezbede neophodan materijal za rad i plate zaposlenih, što dovodi do zastoja u njihovom radu.
B. Zahtevi i mere
Neophodno je obezbediti stvarni i odlučujući uticaj sudova na formiranje budžeta namenjenog pravosuđu, što se može postići davanjem odgovarajućih ovlašćenja Visokom savetu pravosuđa. Sudski budžet treba kreirati na osnovu realnih potreba, što je uslov za prevazilaženje negativnih pojava u radu sudova do kojih dolazi zbog nedistribuiranja dovoljnih sredstava potrebnih za njihov rad iz centralnog budžeta. To će obezbediti da uslovi rada sudova, stepen garancije nezavisnosti, nivo stručnog usavršavanja, visina plata sudija i pomoćnog sudskog osoblja ne zavise od trenutnih potreba i motiva izvršne vlasti.
Za sagledavanje međunarodnih standarda u ovoj oblasti, naročito je važno nekoliko međunarodnih pravnih dokumenata: Deklaracija UN protiv korupcije i podmićivanja u međunarodnim poslovnim transakcijama, E/1996/L.26/Rev.2, 15.11.1996; Akcija Generalne skupštine UN protiv korupcije A/RES/51/59 od 28. januara 1997; Konvencija UN o borbi protiv organizovanog kriminaliteta iz Palerma 2000. godine; Preporuke Saveta Evrope br. R(2000) 10 i dodatak preporukama koje je usvojio Komitet ministara na 106. sesiji, 11. maja 2000. godine u vidu Modela kodeksa ponašanja javnih službenika; Preporuka Saveta Evrope R (2003) 4 o osnovnim pravcima borbe protiv korupcije u izbornim kampanjama i finansiranju političkih partija; Krivičnopravna konvencija Saveta Evrope o korupciji, koja je stupila na snagu 1.7.2002; Građanskopravna konvencija Saveta Evrope, stupila na snagu 1.11. 2003; OECD smernice za rešavanje sukoba interesa u javnoj službi od juna 2003.
Vlada Republike Srbije je 2002. godine formirala Savet za borbu protiv korupcije, sastavljen od uglednih ličnosti iz naučnog i javnog života, koji je Vladi ukazivao na mnoge probleme u borbi protiv korupcije, katkada čak otvoreno kritikujući rad Vlade.
Septembra 2001. donet je na nivou tadašnje SRJ Zakon o sprečavanju pranja novca, koji je po svojim odredbama sasvim kompatibilan sa međunarodnim standardima i rešenjima iz Konvencije UN iz Palerma. Godine 2002. izvršene su izmene i dopune Krivičnog zakona Srbije, kojima je uvedeno devet novih krivičnih dela u posebnoj glavi (XXI-a – Krivična dela korupcije). Svako od tih devet novih krivičnih dela predstavlja poseban oblik opšteg krivičnog dela davanja (čl.255) i primanja mita (čl. 254), odnosno zloupotrebe službenog položaja (čl.242).
Doneti su i Zakon o javnim nabavkama kao i Zakon o finansiranju političkih stranaka, 2004. usvojen je i Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija. Donošenje ovog zakona predstavlja značajni pomak napred. Sam Zakon o sukobu interesa u stavovima 2 i 3 člana 2 kaže da će se doneti posebni zakoni koji će regulisati sukob interesa kad su u pitanju funkcije sudija, sudija Ustavnog suda, tužilaca i drugih funkcionera imenovanih u organe ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, opština, grad i grad Beograd. Ti posebni zakoni će biti uskoro doneti.
Krajem 2004. usvojen je i Zakon o slobodnom pristupu informacijama, ali postoje ozbiljni tehnički i normativni problemi u pogledu neprimenjivanja ovog zakona u praksi.
Vlada Republike Srbije je maja 2005. usvojila Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije, koja će do jeseni naći i pred Skupštinom. U okviru te strategije, najavljeno je donošenje nekoliko posebnih zakona, od kojih je najvažniji zakon o formiranju Agencije za borbu protiv korupcije, koja neće biti neka nova policija ili tužilaštvo već će se baviti nadzorom sprovođenja strategije i akcionog plana, koji treba da konkretizuje zadatke iz strategije. Ovom strategijom je predviđen niz mera koje će se sprovesti u političkom sistemu, pravosuđu, policiji, državnoj upravi, javnim finansijama, medijima i privrednom sistemu. Strategiju će detaljnije razraditi Ministarstvo pravde.
Strategija je bazirana na prihvaćenom međunarodnom modelu borbe protiv korupcije – istovremenoj represiji, prevenciji i edukaciji, odnosno na primeni antikorupcijskih zakona, otklanjanju mogućnosti za korupciju i podizanju svesti i obrazovanju javnosti.
B. Zahtevi i mere
Neophodno je preduzeti delotvorne mere za prevenciju korupcije – podizanje svesti javnosti i promovisanje etičkog ponašanja; obezbeđivanje koordinisane i jednoobrazne kriminalizacije korupcije, kako na nacionalnom, tako i na međunarodnom nivou (tzv. identitet normi); obezbeđivanje uslova da oni koji su zaduženi za prevenciju, istragu, gonjenje i presuđivanje u stvarima korupcije uživaju nezavisnost i samostalnost primerenu njihovim funkcijama; obezbeđivanje odgovarajućih mera za zaplenu i oduzimanje imovinske koristi ostvarene izvršenjem krivičnih dela u vezi sa korupcijom; uvođenje krivične odgovornosti pravnih lica, odnosno obezbeđivanje mera kojima će se sprečiti da se pri vršenju korupcionih krivičnih dela koriste pravna lica. Takođe je neophodno promovisati specijalizaciju pojedinaca i organa zaduženih za borbu protiv korupcije, uz obezbeđivanje odgovarajućih sredstava za njihovu permanentnu edukaciju i usavršavanje; insistiranje na stalnom naučnom istraživanju fenomena korupcije; razvijanje najšire međunarodne saradnje na svim poljima borbe protiv korupcije; stvaranje uslova u kojima će mediji imati punu slobodu izveštavanja o slučajevima korupcije, uz vođenje računa samo o onim ograničenjima koja su neophodna u svakom demokratskom društvu; kao i uvođenje institucije ombudsmana u naš pravni sistem.
Za najveći broj mera koje se u narednom periodu moraju preduzeti da bi se ispunili postavljeni zahtevi, nije neophodno preduzimati odgovarajuće pravne reforme. Veliki broj antikorupcijskih mera nisu skopčane sa zakonodavnom aktivnošću, već sa jednom širom opštedruštvenom aktivnošću na planu promovisanja i dalje izgradnje demokratskih društvenih odnosa, nezavisnosti sudija, tužilaštava i policije posebno, na najširem edukativnom planu, tj. planu izgradnje i afirmisanja pozitivnih moralnih vrednosti.
2.3. Ljudska prava i zaštita manjina
2.3.1. Ljudska prava
A. Postojeće stanje
Opšta ocena usklađenosti zakonodavstva Srbije sa međunarodnim standardima zaštite ljudskih prava
Zakonodavstvo Srbije je pretežno u skladu s međunarodnim standardima zaštite ljudskih prava. Od početka demokratizacije društva i reformi preduzetih od 2000. godine, u Srbiji više nema sistematskog kršenja ljudskih prava. Ipak, najveći problem ostaje sprovođenje donetih zakona. Pravosuđe, kao glavni zaštitnik prava svih građana Srbije, u tom pogledu nije dovoljno efikasno. Kao glavni parametri u ovoj oblasti se moraju uzeti Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima UN, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, a naročito Evropska konvencija o osnovnim ljudskim pravima i slobodama i druge konvencije Saveta Evrope.
Ustavna zaštita ljudskih i manjinskih prava
Na nivou državne zajednice doneta je Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, koja sadrži opširan katalog ljudskih prava i obavezuje organe država članica. Povelja predstavlja veliki napredak u pogledu normativnog regulisanja ljudskih prava. Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija) je njen tekst ocenila kao odličan. U Srbiji je još uvek na snazi Ustav iz 1990. godine, čije su odredbe o ljudskim pravima veoma oskudne. Donošenje Zakona o zaštiti sloboda i prava nacionalnih manjina, koji konkretizuje odredbe Povelje, predstavlja posebno značajan korak u pravnoj zaštiti prava manjina.
Međunarodna zaštita ljudskih prava
Državna zajednica Srbija i Crna Gora je, kao jedna od država sukcesora SFRJ, članica oba međunarodna pakta Ujedinjenih nacija o ljudskim pravima, kao i još oko 30 drugih ugovora o posebnim pravima, a nedavno je ratifikovala i Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i trinaest njenih protokola. Građani Srbije tako imaju pravo da se radi zaštite svojih ljudskih prava obrate individualnim predstavkama Evropskom sudu za ljudska prava, Komitetu za ljudska prava, Komitetu protiv mučenja i Komitetu za ukidanje rasne diskriminacije UN. Po članu 16 Ustavne povelje SCG i članu 7 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima, odredbe međunarodnih ugovora o ljudskim pravima su neposredno primenjive na teritoriji Srbije i imaju primat nad unutrašnjim pravom SCG i država članica. Ovo omogućava neposrednu zaštitu ljudskih prava pred sudovima Srbije, koji mogu i moraju direktno primenjivati međunarodne propise. Međutim, u praksi još uvek veoma retko dolazi do neposredne primene međunarodnih sporazuma.
B. Opšte preporuke
Donošenje novog Ustava Srbije
Novi Ustav Srbije, usklađen sa Evropskom konvencijom i drugim međunarodnim instrumentima i standardima, Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima SCG i Poveljom o osnovnim pravima EU, osnovni je preduslov za uživanje i efikasnu zaštitu ljudskih i manjinskih prava. U Ustavu moraju biti definisani osnovni i čvrsti standardi zaštite, posebno u pogledu derogacije ljudskih prava tokom vanrednog stanja usled opšte opasnosti po državu i društvo.
Pokretanje i efikasno vođenje krivičnih postupaka protiv izvršilaca ratnih zločina
Neophodna je energična politička i materijalna podrška radu specijalnih organa Republike Srbije za postupanje povodom ratnih zločina, kao i puna i pravovremena saradnja sa Međunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju. I Komitet za ljudska prava UN je prilikom razmatranja redovnog izveštaja SCG o sprovođenju Pakta o građanskim i političkim pravima posebno istakao neophodnost sprovođenja efikasnih istraga i krivičnog gonjenja počinilaca ratnih zločina.
Strateški cilj države mora biti da se što veći broj slučajeva ratnih zločina procesuira pred domaćim pravosuđem što će istovremeno delovati i pozitivno na podizanje sopstvenih sudskih kapaciteta.
Potrebno je zakonski urediti buduću saradnju sa stalnim Međunarodnim krivičnim sudom, kao i usaglasiti krivično zakonodavstvo sa odredbama Rimskog statuta Međunarodnog krivičnog suda.
Jačanje kulture ljudskih prava
Da bi se ljudska prava efikasno štitila i uživala, neophodno je da građani budu svesni svojih prava, kao i da javnost kontroliše rad svih državnih organa. U tom smislu je potrebno da državni organi obaveštavaju građane o njihovim pravima, a posebno o pravu da se obraćaju nadležnim domaćim i međunarodnim organima radi zaštite svojih prava. Neophodno je i značajno poboljšanje obrazovnih programa o ljudskim pravima, pre svega uvođenjem obaveznog predmeta o ljudskim pravima u nastavni plan srednjeg obrazovanja. Takođe je neophodno «Ljudska prava» uvesti kao obavezan predmet na sve pravne fakultete i fakultete političkih nauka.
V. Posebne preporuke
Pravo na pravično suđenje
Ugrožavanje nezavisnosti sudstva predstavlja i ugrožavanje prava građana na pravično suđenje. Zato se zakonodavna i izvršna vlast moraju uzdržavati od svih postupaka kojima se pravosuđe politizuje.
Pravo na pravično suđenje se u Srbiji krši pre svega nepoštovanjem prava na suđenje u razumnom roku, koje je poprimilo hronične razmere. Pored sistemske reforme pravosuđa, kojom će se ovaj problem rešavati na dugi rok, neophodno je preduzeti hitne mere kako bi se izbeglo da država odgovara za masovno kršenje ovog prava pred Evropskim sudom za ljudska prava. Mada već postoje mehanizmi vršenja nadzora nad radom sudija, potrebno je uvesti i poseban pravni lek za otklanjanje povreda prava na suđenje u razumnom roku. U skladu sa praksom Evropskog suda za ljudska prava, ovaj pravni lek mora biti brz i delotvoran i mora omogućiti davanje pravične naknade štete zbog nepravovremenog rada sudstva. Za sada samo Zakon o parničnom postupku sadrži zahtev da se suđenje mora obaviti u razumnom roku, pa je neophodno izmeniti i druge procesne zakone.
Sloboda izražavanja i sloboda medija
Radi obezbeđivanja nezavisnog i slobodnog rada medija, potrebno je dekriminalizovati, depenalizovati ili na drugi način ograničiti krivično delo klevete. Neprihvatljivo je da se zbog netačnog novinarskog izveštavanja može izreći kazna zatvora, pogotovu kada već postoji građanskopravna zaštita, osim ako se dokaže postojanje namere da se oklevetanom učini ozbiljna šteta. Zbog toga se Nacrtom krivičnog zakonika, koji čeka skoro usvajanje, depenalizuju kleveta i uvreda. Takođe, potrebno je mnogo energičnije krivično gonjenje lica koja izazivaju ili podstiču nacionalnu, versku, rasnu ili drugu mržnju i netrpeljivost.
Radi obezbeđivanja nezavisnosti elektronskih medija, kao i njihovog ravnopravnog tržišnog položaja, neophodna je revizija i potpuna primena Zakona o radio-difuziji, odnosno obezbeđivanje potpune nezavisnosti Republičke radio-difuzne agencije. Neophodno je i sprovođenje u praksi Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja.
Pravo na imovinu
Potrebno je doneti zakon o povraćaju imovine oduzete od strane totalitarnog režima, radi obezbeđivanja pune pravne i imovinske sigurnosti, kao i radi ispunjenja zahteva pravičnosti.
Sloboda okupljanja i udruživanja
U pogledu slobode udruživanja, u Srbiji se primenjuju zakoni iz vremena jednopartijskog sistema (osim Zakona o političkim organizacijama). Potrebno je doneti zakon o nevladinim organizacijama, tj. udruženjima građana, kojim će se oblast slobode udruživanja konačno urediti.
Pravo na efikasan pravni lek
U pravnom sistemu Srbije centralna institucija koja bi u poslednjem stepenu štitila ljudska prava je Vrhovni sud Srbije, i posle čije odluke bi se građani žalili međunarodnim telima. Ipak zbog nedostataka u Ustavu Srbije vrlo retko se dešava da Vrhovni sud odlučuje po povredama ljudskih prava, iako se primećuje da se po ovom pitanju dešavaju pozitivni pomaci u nekoliko poslednjih godina. Iz aspekta mogućnosti odgovaranja pred Evropskim sudom za ljudska prava mora se izgraditi efikasan sistem zaštite ljudskih prava koji u krajnjoj liniji obezbeđuje i ljudsko prava na efikasan pravni lek.
Takođe, građani Srbije na Kosovu i Metohiji nisu u stanju da koriste međunarodne pravne lekove za zaštitu ljudskih prava, s obzirom da SCG ne vrši nadležnost nad ovim delom svoje teritorije. Da bi se ovi nedostaci otklonili potrebno je učiniti sledeće:
– pri donošenju novog ustava Srbije proširiti nadležnost Ustavnog suda Srbije mogućnošću da prima ustavne žalbe građana, ako oni tvrde da im je neki organ Republike Srbije povredio određeno ljudsko pravo. Nadležnost Ustavnog suda treba proširiti i na ocenu usklađenosti opštih i pojedinačnih pravnih akata s međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima, a ne samo s Ustavom Srbije. Uslovi za podnošenje ustavne žalbe moraju biti liberalni, odnosno ona ne sme podlegati ograničenjima kakva su postojala u Ustavu SRJ, a kakva i danas postoje u pogledu podnošenja žalbe Sudu SCG;
– diplomatskim putem pomoći osnivanje posebnog međunarodnog suda za ljudska prava za Kosovo i Metohiju, kako bi građani mogli da ostvare zaštitu svojih prava prema međunarodnim organima na Kosovu ili kosovskim privremenim institucijama.
Zabrana diskriminacije
Neophodno je doneti opšti zakon protiv diskriminacije, uz efikasan pravni lek za žrtve diskriminacije. Opšti zakon protiv diskriminacije treba da prate zakoni protiv diskriminacije posebno ugroženih grupa, poput lica sa invaliditetom, kojima se propisuju pozitivne obaveze države prema ovim grupama. Ovim zakonima se takođe mogu uvesti mere pozitivne diskriminacije, odnosno afirmativne akcije u pogledu ugroženih grupa, u političkim institucijama, obrazovanju i radnim odnosima, i to posebno Roma, izbeglica i interno raseljenih i prognanih lica. Neophodna je i posebna zaštita rodne ravnopravnosti, uz adekvatne mere pozitivne diskriminacije.
U nedostatku opšteg zakona protiv diskriminacije, Zakonom o radu („Službeni glasnik RS“, broj 24/05) je uvedena zabrana diskriminacije u oblasti radnih odnosa, s obzirom na pol, rođenje, jezik, rasu, boju kože, starost, zdravstveno stanje, odnosno invalidnost, nacionalnu pripadnost, veroispovest, bračni status, porodične obaveze, seksualno opredeljenje, političko ili drugo uverenje, socijalno poreklo, imovinsko stanje, članstvo u političkim organizacijama, sindikatima ili neko drugo lično svojstvo. Diskriminacija je zabranjena u odnosu na: uslove za zapošljavanje i izbor kandidata za obavljanje određenog posla, uslove rada i sva prava iz radnog odnosa, obrazovanje, osposobljavanje i usavršavanje, napredovanje na poslu i otkaz ugovora o radu. Ovime je obezbeđena je primena Uputstva 76/207/EEZ o ravnopravnom tretmanu muškaraca i žena u vezi sa pristupom zapošljavanju, stručnom obrazovanju i napredovanju, kao uslovima rada, sa dopunom iz 2002. godine. Takođe je obezbeđena primena Uputstva 2000/43/EZ o primeni principa ravnopravnog tretmana lica bez obzira na rasno ili etničko poreklo i Uputstva 2000/78/EZ koja utvrđuje opšti okvir za ravnopravan tretman u zapošljavanju i izboru zanimanja.
G. Zaštita podataka o ličnosti
Postojeće stanje
Pravo na zaštitu podataka o ličnosti u pravnom sistemu Srbije i Crne Gore ima karakter ustavom garantovanog prava (vidi čl. 24 st. 4 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima, čl. 31 Ustava Republike Srbije, čl. 31 Ustava Crne Gore). Između ostalog, značaj ovih odredbi sastoji se u tome što sadrže obavezu zakonodavca da posebnim zakonom u potpunosti uredi oblast zaštite ličnih podataka.
U maju 1998. godine je na nivou Savezne Republike Jugoslavije donet Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, kao prvi zakon u ovoj oblasti u našoj zemlji. Iako se može konstatovati da je taj zakon na tragu osnovnih rešenja, pre svega Konvencije Saveta Evrope o zaštiti pojedinaca u vezi sa automatskom obradom podataka o ličnosti, detaljna analiza pojedinih zakonskih rešenja, i to prevashodno u poređenju sa Uputstvom Saveta EU 46/95, nedvosmisleno navodi na zaključak da je ovaj zakonski tekst manjkav, odnosno pun propusta i netačnosti, kao i da je neefikasan u zaštiti ličnih podataka. Osnovni nedostatak svakako je činjenica da se ovaj zakon uopšte nije primenjivao; nema podataka o tome da su pojedinci, ni u jednom slučaju, oslanjajući se na Zakon, zatražili ili dobili zaštitu povodom obrade njihovih podataka.
Novi Zakon o radu predviđa zaštitu ličnih podataka zaposlenog. Zaposleni ima pravo uvida u dokumente koji sadrže lične podatke koji se čuvaju kod poslodavca i pravo da zahteva brisanje podataka koji nisu od neposrednog značaja za poslove koje obavlja, kao i ispravljanje netačnih podataka.Lični podaci zaposlenih koji se čuvaju kod poslodavca ne mogu da budu dostupni trećem licu osim u slučajevima i uslovima utvrđenim zakonom ili ako je to potrebno radi dokazivanja prava i obaveza iz radnog odnosa ili u vezi sa radom. Lične podatke zaposlenih može da prikuplja, obrađuje, koristi i dostavlja trećim licima samo zaposleni ovlašćen od strane direktora.
Zahtevi i mere
U Srbiji je potrebno doneti novi zakonski tekst koji bi u svemu bio u saglasnosti sa savremenim pravnim rešenjima u ovoj oblasti.
Pravni režim kojim se ustanovljavaju pravila o dopuštenosti obrade podataka o ličnosti mora sadržati sledeće elemente. Pre svega, neophodno je formulisati opšta pravila o tome kada je obrada podataka dopuštena. Zatim, potrebno je definisati pravila na osnovu kojih je moguće razldireikovati slučaj obrade podataka na osnovu pristanka lica na koje se podaci odnose, od slučajeva kada je dozvoljeno obrađivati podatke i bez njegovog pristanka. Uporedo sa tim, trebalo bi odrediti slučajeve u kojima je državnom organu, odnosno organu vlasti, dopušteno da obrađuje podatke o ličnosti. Sledeća grupa pravila odnosi se na prikupljanje podataka o ličnosti, kao i na pravila o obaveštavanju lica da će se započeti sa obradom podataka koji se odnose na njega. Najzad, u ovaj pravni režim svakako spadaju i pravila o dopuštenosti obrade naročito osetljivih podataka o ličnosti.
Deo zakonskog teksta koji reguliše prava lica na koje se odnose podaci o ličnosti je verovatno najsloženiji, posebno s obzirom na to da od uspešno definisanih odredbi o pravima lica zavisi i efikasna zaštita ovih lica. U tom smislu, novi zakon bi trebalo da sadrži pravila o tri posebna prava – pravu na obaveštenje o obradi podataka, pravu na uvid u dokument koji sadrži podatke o ličnosti, kao i o pravu na kopiju tog dokumenta. S druge strane, i nakon definisanja ova tri posebna prava, trebalo bi precizirati posebnu grupu prava koja se odnose na prava lica povodom izvršenog uvida u dokument koji sadrži podatke o ličnosti.
D. Svojinska prava
Iako su pravni sistemi različito ustrojeni, status i efekti prava svojine se podudaraju u razvijenim privredama. Međutim, bez sumnje se može govoriti o postojanju evropskog standarda poštovanja i zaštite svojine i drugih stvarnih prava, koji se ogleda u pravu na neuznemiravano korišćenje svojine i drugih prava, koja se titularu mogu oduzeti ili ograničiti samo pod određenih uslovima. Sadržina međunarodnog standarda zaštite svojinskih prava je najbolje oličena u Prvom protokolu Evropske konvencije o ljudskim pravima.
Postojeće stanje
Stvarno pravo u Srbiji je najneuređeniji deo pozitivnog građanskog prava, i to na način koji ozbiljno ugrožava privrednu efikasnost svojine. Stvarno pravo nije kodifikovano, a pravne i zakonske praznine su brojne. Pojedina stvarna prava uopšte nisu uređena: lične službenosti, pravo građenja, dok su druga nedovoljno uređena: založno pravo, hipoteka, pravo zakupa, susedska prava, državina. Budući da je pitanje nadležnosti rešeno, odnosno da je Republici Srbiji vraćena nadležnost za uređenje građanskog prava, postoji mogućnost za kodifikovanje stvarnog prava.
Prepreku uređivanju stvarnog prava predstavlja i sam Ustav Republike Srbije, koji ne sadrži jedinstveni pojam svojine, već navodi da svi oblici svojine uživaju jednaku zaštitu, uključujući i društvenu svojinu.
Takođe, u Republici Srbiji još uvek nije izvršena denacionalizacija.
Zahtevi i mere
Potrebna je jasna akcija učvršćenja instituta svojine, a posebno zaštite privatne svojine. Radi postizanja međunarodnog standarda poštovanja i zaštite svojine i drugih stvarnih prava, pre svega je neophodno izvršiti kodifikaciju stvarnog prava, i u tom smislu doneti zakonik o stvarnim pravima. Kodifikacija će doprineti postizanju nedostajuće pravne sigurnosti i uklanjanju sadašnjih zakonskih praznina.
Hitna denacionalizacija kroz naturalnu restituciju, a izuzetno obeštećivanje vlasnika koji su lišavani prava svojine, najviše putem nacionalizacija, konfiskacija i eksproprijacija, predstavlja neophodan uslov za uspostavljanje elementarne pravičnosti unutar pravnog poretka. Korak u tom smeru predstavlja usvajanje zakona o evidentiranju oduzete imovine, na osnovu kojeg će se izraditi detaljan i održiv metod i plan denacionalizacije.
Hitna privatizacija, odnosno denacionalizacija gradskog građevinskog zemljišta neophodan je uslov za efikasnu tržišnu privredu.
Prilikom ustavne reforme, neophodno je i ukidanje kategorije društvene svojine i vraćanje standardnim oblicima svojine – privatnoj i državnoj.
Radi stvaranja osnovnih preduslova za zaštitu stvarnih prava u praksi, treba značajno poboljšati uređenost zemljišnjih knjiga i usaglasiti domaće sudske prakse i odluke drugih državnih organa sa standardima Evropske konvencije. U tom smislu je potrebna obuka sudija i njihovo upoznavanje sa praksom Evropskog suda za ljudska prava, posebno u pogledu Protokola br. 1 uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama Saveta Evrope.
2.3.2. Zaštita manjina
A. Postojeće stanje
Opšta ocena
Prema mišljenju Evropske komisije, postoji konstantan progres u zaštiti manjina u SCG, mada su uočeni problemi koji utiču na ispunjenje nekih međunarodnih obaveza državne zajednice.
Zakonska rešenja
SCG je ratifikovala najvažnije univerzalne i regionalne instrumente kojima se neposredno ili posredno garantuju prava pripadnicima manjina, među kojima su Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Konvencija o sprečavanju i kažnjavanju genocida, Evropska konvencija o ljudskim pravima i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina. Pristupanje Evropskoj povelji o regionalnim ili manjinskim jezicima je u toku, kao i proces pregovaranja sa susednim državama radi zaključenja bilateralnih sporazuma o zaštiti manjina. Do sada su potpisani sporazumi s Mađarskom, Rumunijom i Hrvatskom, a očekuje se potpisivanje sporazuma s Albanijom.
Ustavnom poveljom je propisano da države članice uređuju, obezbeđuju i štite ljudska i manjinska prava i slobode na svojoj teritoriji, dok je državna zajednica dužna da prati ostvarivanje ovih prava i sloboda i obezbeđuje zaštitu ako ona nije obezbeđena u državama članicama. Donošenjem Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine (tzv. Omnibus zakona) i novim Zakonom o lokalnoj samoupravi, šira ovlašćenja u obezbeđivanju prava manjina data su lokalnoj samoupravi i autonomnoj pokrajini. Više od 200 upravnih nadležnosti u više od 20 oblasti društvenog života preneto je u nadležnost AP Vojvodina; od njih se veliki broj odnosi na oblasti koje su od značaja za očuvanje nacionalnog i kulturnog identiteta manjina.
Usvajanje Povelje o ljudskim i manjinskim pravima, kao i Zakona o zaštiti sloboda i prava nacionalnih manjina, za SCG predstavljaju posebno značajan korak. Na nivou Republike Srbije odlučeno je da se za sada ne donosi poseban zakon o zaštiti prava manjina, već da zakon SCG bude okvir, a da se nizom posebnih zakona preciznije urede pojedine oblasti zaštite manjina. Povelja posebno jamči neposrednu primenu svih njome zagarantovanih manjinskih prava, ali i onih zajamčenih međunarodnim ugovorim, pa se na taj način privremeno prevazilazi problem nesaglasnosti ostalih zakonskih i podzakonskih propisa s Poveljom i međunarodnim standardima. Poveljom i Zakonom su garantovana mnoga prava od značaja za očuvanje identiteta manjina.
Jezik i pismo nacionalne manjine uvode se u službenu upotrebu u jedinici lokalne samouprave u kojoj učešće pripadnika manjina u ukupnom stanovništvu na tom području, prema zvaničnim rezultatima popisa, premašuje 15%, a ostavlja se mogućnost da se manjinski jezici uvedu u službenu upotrebu i u jedinicama lokalne samouprave u kojima učešće pripadnika nacionalnih manjina u ukupnom stanovništvu nije toliko, ako tako odluče jedinice lokalne samouprave. U skladu s principom stečenih prava, garantovanih Poveljom, postoji obaveza održavanja postojeće službene upotrebe jezika i pisma u jedinicama lokalne samouprave u kojima je jezik nacionalne manjine bio u službenoj upotrebi u vreme donošenja Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina. Takođe, postoji mogućnost uvođenja jezika i pisma nacionalne manjine u službenu upotrebu u naselju ili mesnoj zajednici na teritoriji jedinice lokalne samouprave, ukoliko u tom naselju ili mesnoj zajednici procenat pripadnika određene nacionalne manjine dostiže 25% prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva (čl. 8, st. 3). Pored srpskog jezika, koji je službeni jezik na celoj teritoriji Srbije, jedan ili više jezika nacionalnih manjina su u službenoj upotrebi u 36 vojvođanskih opština (od ukupno 44) i u gradu Novom Sadu, dok su dve opštine na jugu Srbije i dve u istočnoj Srbiji utvrdile albanski i bugarski kao službene. U oblasti osnovnog i srednjeg obrazovanja dosledno se poštuju zakonski propisi.
Implementacija propisa u praksi
Dobra zakonska rešenja se ponekad ne primenjuju efikasno ni u celosti. Kod nekih zakonskih propisa nije jasno koji organ je nadležan za njihovu primenu, dok u nekim drugim slučajevima nisu predviđena dovoljna sredstva za to. U Vojvodini je npr. u dve trećine opština pripadnicima mađarske manjine garantovano pravo da na svom jeziku komuniciraju s organima vlasti na svim nivoima, ali zbog materijalnih ili kadrovskih problema opštinskih organa ovo pravo nije omogućeno u potpunosti. Primena propisa je otežana zbog različitih činilaca, između ostalog i zbog neusklađenosti republičkih propisa s onima na nivou državne zajednice, zbog nesklonosti da se neposredno primenjuju međunarodni ugovori i ustavni akti, ali i zbog nedovoljne efikasnosti mehanizama za zaštitu manjinskih prava.
Nastavlja se rad na integraciji Roma. I pored podrške ovoj zajednici, očigledna je njihova ugroženost na mnogim poljima. I dalje zabrinjava rasprostranjena diskriminacija protiv ove nacionalne manjine – nasilno isterivanje iz naselja, nasilje i uznemiravanje od strane rasističkih grupa i neodgovarajuća policijska zaštita u takvim slučajevima, kao i njihova teška socijalna i ekonomska situacija, uključujući pristup zdravstvenim uslugama, socijalnoj pomoći, obrazovanju i zapošljavanju.
Nacionalni saveti nacionalnih manjina uvedeni su u pravni sistem Srbije 2002. godine, kao nove institucije kulturne autonomije s izvesnim javnopravnim ovlašćenjima. Do početka 2005. godine, svoje nacionalne savete formirali su Mađari, Hrvati, Rusini, Rumuni, Slovaci, Romi, Bunjevci, Ukrajinci, Bugari, Bošnjaci, Grci i Makedonci. Predstavnici nacionalnih saveta su i dalje uključeni u izradu programa za nastavni predmet maternji jezik s elementima nacionalne kulture. Vlada AP Vojvodina prenela je neka konkretna ovlašćenja na nacionalne savete. Nacionalni saveti su dobili nadležnost da utvrde tradicionalne nazive naseljenih mesta na svom jeziku; osnivačka prava nad glasilima na jezicima nacionalnih manjina su takođe preneta sa Skupštine Vojvodine na nacionalne savete.
Radi očuvanja, unapređenja i zaštite nacionalnih, etničkih, verskih i kulturnih posebnosti pripadnika nacionalnih manjina, Vlada je u septembru 2004. formirala Savet Republike Srbije za nacionalne manjine.
Za finansijsku pomoć društvima koja su osnovana za zaštitu i unapređenje kultura nacionalnih manjina, zakonodavstvo predviđa osnivanje Fonda za unapređenje socijalnog, ekonomskog, kulturnog i opšteg napretka nacionalnih manjina.
B. Preporuke
Opšte preporuke
Republičke propise treba uskladiti s garancijama Povelje i međunarodnim standardima. Treba preispitati ko je nadležan za primenu pojedinih propisa, kao i u svakoj prilici predvideti adekvatan budžet za ostvarivanje onoga što je propisano. Tamo gde ne postoje, treba ustanoviti institucije i instrumente za efikasno sprovođenje relevantnih propisa. Saradnja Ministarstva za ljudska i manjinska prava SCG sa ministarstvima na republičkom nivou od ključnog je značaja za potpunu usklađenost zakona i njihovu primenu. U pojedinim oblastima bi trebalo doneti podzakonske akte o obavezama državnih organa, kako bi se omogućilo uživanje zajamčenih prava.
Treba pokrenuti inicijativu da SCG što pre ratifikuje Evropsku povelju o regionalnim ili manjinskim jezicima, što je i njena obaveza prema Savetu Evrope. Treba obezbediti izvršenje odluka međunarodnih sudskih i kvazisudskih tela, kao i sprovođenje preporuka međunarodnih organizacija. Tako bi npr. trebalo promeniti definiciju nacionalne manjine i načelo zabrane diskriminacije, da ne obuhvataju samo državljane SCG.
Upotreba manjinskih jezika
U oblasti službene upotrebe jezika i pisma nacionalnih manjina, treba kadrovski i materijalno osposobiti opštinske organe da potpuno obezbeđuju uživanje ovog prava. Prilikom finansiranja rada lokalne samouprave, treba imati u vidu dodatne troškove opština koje imaju više službenih jezika na svojoj teritoriji. Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina predviđa da se na područjima na kojima su jezici i pisma nacionalnih manjina u službenoj upotrebi nazivi organa koji vrše javna ovlašćenja, nazivi jedinica lokalne samouprave, naseljenih mesta, trgova i ulica i drugi toponimi ispisuju i na jezicima nacionalnih manjina, prema njihovoj tradiciji i pravopisu. Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisma Srbije treba u tom pogledu uskladiti sa Zakonom o zaštiti manjina.
Zaštita Roma
S obzirom na pokazatelje ozbiljne ugroženosti Roma, treba ispitati efikasnost trenutne državne strategije i probleme integracije Roma; država mora da ima više razumevanja za njihov specifičan ekonomski, društveni i kulturni položaj. U svetlu Dekade zaštite Roma, država bi trebalo da preduzme odlučnije i efikasnije mere radi poboljšanja položaja ove nacionalne manjine, posebno u borbi protiv diskriminacije i uznemiravanja od strane rasističkih grupa i obezbeđivanju odgovarajućih standarda u oblasti stanovanja, zdravstva, zapošljavanja, socijalne pomoći i obrazovanja, gde bi trebalo primeniti mere pozitivne diskriminacije.
Druge mere integracije manjina
Kako bi se raspodela pomoći kulturnim inicijativama nacionalnih manjina odvijala na najbolji način, prilikom donošenja podzakonskih akata o radu Fonda za unapređenje socijalnog, ekonomskog, kulturnog i opšteg napretka nacionalnih manjina, neophodno je predvideti da odgovarajući broj pripadnika nacionalnih manjina bude zastupljen u ovom Fondu.
Radi postizanja efektivne participacije svih zajednica u političkom procesu, treba izmeniti odredbu prema kojoj je za podnošenje izborne liste kandidata za izbor narodnih poslanika u Skupštinu Srbije potrebno 10.000 overenih potpisa birača, koja otežava strankama nacionalnih manjina učestvovanje na izborima.
Za afirmaciju multikulturalizma i interkulturalizma u Srbiji, treba postaviti jasnu državnu strategiju i mere za njeno sprovođenje, počev od pospešivanja međusobnog upoznavanja kulture i jezika i afirmisanja multikulturalizma kao vrednosti u školama i medijima. U nastavnim planovima i školskim programima treba jačati znanja o istoriji i kulturi različitih zajednica u Srbiji, kao i pospešivati i nagrađivati učenje jezika sredine.
2.4. Ombudsman
Unošenjem institucije ombudsmana u pravni sistem Republike Srbije, kao nezavisnog i samostalnog organa, koji će ispitivati pojedinačne slučajeve povreda ljudskih prava i sloboda prouzrokovanih nezakonitim i nepravilnim radom organa uprave i sugerisati način za otklanjanje ovih povreda, ostvariće se jačanje svesti o značaju i neophodnosti poštovanja ljudskih prava i sloboda i zakonitosti u radu državnih organa. Osnovni zadatak ove institucije je: da štiti ljudska prava i slobode zagarantovane ustavom; da stvara ambijent i svest o potrebi obezbeđivanja principa vladavine prava; da jača odgovornost demokratskih institucija; da utiče na stvaranje pravne sigurnosti građana; da utiče na zakonitost i nepristrasnost rada državnih organa pred kojima građani ostvaruju svoja prava, slobode, obaveze i pravne interese.
A. Postojeće stanje
Posle nekoliko predloga zakona koji iz različitih razloga nisu prošli skupštinsku proceduru, Vlada Republike Srbije, posle održanih javnih rasprava i uz uvažavanje komentara Saveta Evrope i drugih međunarodnih organizacija, utvrdila je Predlog zakona o ombudsmanu Republike Srbije i uputila ga u skupštinsku proceduru.
Skupština Autonomne Pokrajine Vojvodine je 23. decembra 2002. godine donela Odluku o pokrajinskom obudsmanu, a 24. septembra 2003. dvotrećinskom većinom izabrala prvog vojvođanskog ombudsmana, na period od 6 godina.
Sve ankete javnog mnenja pokazuju da je poverenje građana u pravosuđe na izrazito niskom nivou, pa bi uvođenje ombudsmana moglo da na pozitivan način promeni tu situaciju.
B. Zahtevi i mere
1. Ustavno definisanje položaja ombudsmana
Prilikom donošenja novog ustava Republike Srbije, neophodno je ustavno definisati položaj ombudsmana. Nacrt ustava Vlade Republike Srbije (čl. 136. i čl. 137.), kao i model ustava Republike Srbije koji je izradila ekspertska grupa na poziv predsednika Republike Srbije (od čl. 149 do čl.155.) obuhvataju i ustavno definisanje nadležnosti i položaja ombudsmana kao nove institucije u našem pravnom sistemu. Razlike koje postoje u navedenim nacrtima više se odnose na nivo preciznosti ustavnog regulisanja, ali se ni na koji način ne dovodi u pitanja potreba ustavnog definisanja položaja ombudsmana.
2. Obezbeđivanje zakonske regulative za rad ombudsmana u Republici Srbiji
Donošenje zakona o ombudsmanu neophodan je preduslov za uvođenje ove institucije u pravni sistem Republike Srbije. Zakon o ombudsmanu Republike Srbije svakako mora da obezbedi da se postavljanje i razrešenje ombudsmana vrši kvalifikovanom većinom u Narodnoj skupštini Republike Srbije (ukoliko pitanje izbora ombudsmana ne bude ustavno definisano), da zaštitu ombudsmana imaju sva lica pod jurisdikcijom Republike Srbije, bez obzira da li su njeni građani, i da se uvođenjem ombudsmana zaštiti princip dobrog upravljanja.
3. Uspostavljanje rada kancelarije ombudsmana u Srbiji i postizanje definisanih opšteprihvaćenih međunarodnih standarda
Ovaj cilj se ne može ostvariti samo definisanjem ustavnog osnova i zakonske regulative već je neophodno obezbediti efikasnu primenu usvojenih zakonskih rešenja. Mere kojima se može obezbediti adekvatno funkcionisanje institucije ombudsmana su: određivanje adekvatnog budžeta za rad ombudsmana; izbor odgovarajućeg stručnog osoblja koje će obavljati poslove u kancelariji ombudsmana; zaštititi ombudsmana i onemogućiti njegovo arbitrarno uklanjanje; obezbediti da izvršna vlast poštuje i sledi njegove izveštaje i preporuke; obezbediti žaliocima lak pristup ombudsmanu; obezbediti žaliocima da podnesu anonimne pritužbe u situacijama kada bi mogli da trpe posledice ukoliko bi njihov identitet bio poznat.
2.5. Spoljna politika
1. Stanje
Nakon demokratskih političkih promena u Srbiji 2000. godine, osnovni cilj spoljne politike i politike bezbednosti SRJ/Srbije postala je normalizacija odnosa sa međunarodnim institucijama i uticajnim državama, a naročito sa zemljama u susedstvu. Takvo opredeljenje podrazumevalo je i odgovarajući pristup, zasnovan na privrženosti načelima prihvaćenim u savremenim međunarodnim odnosima, a posebno principima mirnog rešavanja sporova, dobrosusedstva i nepovredivosti granica. Ovi spoljnopolitički principi najviše se ogledaju u našoj opredeljenosti za evroatlantske integracije, za bilateralnu i regionalnu saradnju s ciljem da se ponovo uspostave dobrosusedski odnosi – koji treba da se definišu kroz potpisane sporazume o slobodnoj trgovini, napore i rezultate u povratku izbeglih i interno raseljenih lica – i odlučnosti za punu saradnju sa Međunarodnim tribunalom u Hagu.
U normalizaciji odnosa sa međunarodnom zajednicom ostvareni su značajni rezultati: SRJ/SCG je ponovo postala član brojnih značajnih univerzalnih i evropskih međunarodnih organizacija, počeo je proces pridruživanja EU radi stupanja u punopravno članstvo, u velikoj meri su normalizovani odnosi sa državama nastalim od republika bivše SFRJ, SRJ/SCG je postala aktivan učesnik većeg broja regionalnih inicijativa.
Kada je reč o osetljivim unutrašnjim bezbednosnim pitanjima Srbije, kao što su konflikti na jugu Srbije (2000) i na Kosovu i Metohiji, i u tim slučajevima je Srbija prihvatila saradnju sa međunarodnim akterima i demonstrirala privrženost mirnom rešavanju sporova, oslanjajući se na diplomatske i političke mere, za šta je dobila i međunarodna priznanja. Posebna zrelost i konstruktivnost, kao i privrženost mirnom rešavanju sporova, pokazana je u vreme etničkog nasilja nad nealbanskim stanovništvom na Kosovu i Metohiji u martu 2004. godine. Međutim, mora se konstatovati da UNMIK i lokalne vlasti na Kosovu i Metohiji nisu dovoljno učinili na otklanjanju posledica martovskog nasilja, malo je učinjeno na povratku nealbanskog stanovništva i na obezbeđenju elementarnih uslova za normalan život onima koji su ostali na Kosovu i Metohiji, pre svega slobode kretanja i ostvarivanja prava na rad, zdravstvenu zaštitu i obrazovanje. To je otežalo međuetnički dijalog na Kosovu i Metohiji i odložilo direktan dijalog između vlasti u Beogradu i privremenih vlasti u Prištini.
Usvojenom Strategijom odbrane državne zajednice Srbije i Crne Gore, potvrđuje se opredeljenost za priključenje Programu Partnerstvo za mir, dok će se konačna odluka o članstvu u NATO savezu prepustiti demokratskoj volji građana, tj. referendumu, kako je to praksa i u drugim zemljama. Iako pristupanje Partnerstvu nije do sada realizovano zbog problema u saradnji sa Međunarodnim tribunalom u Hagu, aktivno se pristupilo reformama vojske shodno standardima NATO.
2. Očekivanja
EU i drugi značajni međunarodni akteri očekuju da Srbija potpuno i dosledno ispoštuje međunarodne obaveze koje proizlaze iz Povelje UN, rezolucija Saveta bezbednosti UN, dokumenta Saveta Evrope i akata KEBS-a/OEBS-a, a posebno one koje proizlaze iz Mirovnog sporazuma o Bosni i Hercegovini (Dejtonsko/pariskog mirovnog sporazuma iz 1995.) i Kumanovskog sporazuma iz juna 1999. godine.
U sferi spoljne politike to, pre svega, podrazumeva: punu saradnju sa Međunarodnim tribunalom u Hagu, a posebno izručenje svih optuženih, poštovanje Rezolucije SB OUN 1244, i rešavanje problema statusa Kosova i Metohije, kao i poboljšanje položaja tamošnjeg srpskog i drugog nealbanskog stanovništva, pregovorima i političkim sredstvima. EU očekuje da vlasti u Beogradu na konstruktivan način uzmu učešća u dijalogu sa privremenim vlastima u Prištini.
EU, takođe, insistira na jačanju regionalne saradnje (pre svega, u sferi trgovine, transporta i uspostavljanja regionalnog tržišta energije) i nastavljanju procesa pune normalizacije odnosa sa zemljama regiona.
3. Šta treba učiniti
SCG/Srbija je u potpunosti privržena ispunjavanju svojih međunarodnih obaveza, jer se time stiču pretpostavke za vođenje aktivnije spoljne politike i približava osnovnom cilju – integraciji u evroatlantske strukture, uz očuvanje i unapređenje nacionalnih interesa. To podrazumeva da će Srbija nastojati da svoju spoljnu politiku vodi što više u skladu sa načelima Zajedničke spoljne i bezbednosne politike EU (ZSBP). Srbija treba da nastavi da rešava svoje unutrašnje protivrečnosti i probleme na bazi evropskih demokratskih vrednosti i principa i da razvija svestranu saradnju sa susednim državama, jer će time doprineti glavnom cilju ZSBP – miru i bezbednosti u Evropi. Srbija takođe treba da se uključi u ostvarenje dugoročnih razvojnih ciljeva EU formulisanih u Lisabonskoj deklaraciji (2000) i Milenijumskih ciljeva UN koje EU snažno podržava. Ulaganjem u ljudski kapital, obrazovanje, istraživanja i inovacije, zapošljavanje, slobodnu trgovinu, kao i razvojem nacionalnog programa za ostvarivanje milenijumskih ciljeva UN (u prilog iskorenjivanja siromaštva, SIDE, osiguravanja osnovnog obrazovanja, rodne jednakosti i ekološke dobrobiti), Srbija može unaprediti svoje izglede za približavanje EU i ojačati svoj položaj na svetskoj sceni, pokazujući da je spremna da se pridruži globalnom partnerstvu za razvoj.
Pored intenziviranja međunarodne saradnje sa EU i njenim članicama, Srbija mora da ima uravnotežene odnose i sa drugim međunarodnim faktorima. To znači unapređivanje odnosa sa SAD i dalje razvijanje bilateralne saradnje sa Rusijom i Kinom, ali i obnovu odnosa sa zemljama u razvoju, sa kojima postoji istorija dobrih političkih i ekonomskih odnosa.
Srbija se i ubuduće mora zalagati za poboljšanje odnosa sa susednim i drugim zemljama u regionu, kroz stvaranje povoljnije političke klime, olakšavanje i intenziviranje kretanja ljudi, kapitala, roba i usluga, osmišljenu kulturnu i naučnu saradnju, zajedničke projekte na rešavanju problema infrastrukture.
Kada je reč o Bosni i Hercegovini, Srbija priznaje njen puni suverenitet, ali se i zalaže da proces vlasništva nad političkim procesima u ovoj zemlji sve više prelazi u ruke njenih građana, uz puno poštovanje svih odredbi Dejtonskog mirovnog sporazuma.
U pogledu Kosova i Metohije, neophodno je puno poštovanje odredbi Rezolucije Saveta bezbednosti UN 1244. U skladu sa tim, stav SCG je da aktivnim učešćem, zajedno sa kosovskim privremenim institucijama i međunarodnom zajedniciom, doprinese uspostavljanju standarda demokratskog i multietničkog društva, posle čega bi se, kroz direktne razgovore, došlo do rešenja budućeg statusa prihvatljivog za sve strane, a u skladu sa proklamovanim principom «više od autonomije, manje od nezavisnosti». Na taj način bi albanska zajednica na KiM dobila stvarnu i funkcionalnu autonomiju, ali ne bi došlo do prekrajanja granica i ugrožavanja regionalne stabilnosti.
Pre otpočinjanja razgovora o konačnom stautusu, a paralelno sa uspostavljanjem standarda demokratskog društva, neophodno je, imajući u vidu poziv EU da se obnovi proces privatizacije, da Vlada pripremi precizan bilans ulaganja Srbije u privredu KiM u prethodnom periodu i pokaže spremnost da zaštiti svoje legitimne ekonomske interese i svojinska prava.
U pogledu saradnje sa Međunarodnim tribunalom u Hagu, neophodno je da se i ova međunarodna obaveza ispuni u potpunosti, uz razumljiva nastojanja da se obezbedi funkcionalna politička stabilnost zemlje, čiji poremećaj može usporiti celokupan proces tranzicije i evropskih integracija.
U sklopu politike dobrosusedskih odnosa, a na osnovu uvažavanja međunarodnih standarda za zaštitu manjina, usvojenih Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima na nivou državne zajednice, potrebno je ojačati preventivne mere koje bi sprečile međunacionalne sukobe i njihovu zloupotrebu, te pravovremeno i adekvatno reagovati u slučajevima pojedinačnih incidenata, kako ne bi prerastali u ozbiljnije krizne situacije.
U ostvarivanju spoljnopolitičkih prioriteta, Srbija se zalaže za reformu, modernizaciju i kadrovsko jačanje diplomatske službe, s ciljem pune afirmacije politike Vlade Srbije i Saveta ministara SCG.
Sa druge strane, Srbija je svesna da je najbolji način za unapređenje interesa njenih građana aktivan pristup i ispoljavanje inicijative i konstruktivnosti u sferi spoljne i bezbednosne politike, čime se daje srazmeran doprinos nastojanjima EU da ojača svoju globalnu poziciju. To prvenstveno znači pokazivanje sposobnosti da, u skladu sa prihvaćenim načelima, rešava krize i probleme koji je opterećuju, kako bi smanjila sopstvene bezbednosne rizike, ali se i afirmisala kao regionalni, pa i globalni akter. Ovaj princip će se prevashodno pokazati u regionalnoj dimenziji, čime će se Srbija potvrditi kao faktor stabilnosti na zapadnom Balkanu, a time i učvrstiti svoje pozicije strateškog partnera Evropske unije u regionu. Ukoliko SCG/Srbija uspe da adekvatno uključi ove prioritete u svoju spoljnopolitičku i bezbednosnu strategiju i primeni ih u praksi, otvara se prostor za razvoj istinskog evropskog partnerstva kao optimalne strategije razvoja Srbije i njenog približavanja EU.
2.6. Regionalna saradnja i politika dobrosusedskih odnosa
1. Stanje
Regionalna saradnja i dobrosusedski odnosi u regionu jugoistočne Evrope još uvek su pod uticajem nasleđa iz prethodnih decenija: nerazvijena infrastruktura u regionu, kao važan uzrok ekonomske zaostalosti, i još uvek nezadovoljavajući nivo političke, privredne, kulturne, pravosudne i drugih oblika saradnje. Većinu zemalja opterećuju i posledice raspada bivše SFRJ i građanskog rata, nerešena teritorijalna pitanja do kojih je doveo raspad zajedničke države, kao i problemi karakteristični za društva u tranziciji. Od izuzetnog je značaja, međutim, da sve zemlje regiona jačaju svoj demokratski potencijal, kao i da sve teže istom cilju – unapređivanju odnosa sa Evropskom unijom. Zbog svega toga, iako bezbednost i politička stabilnost u regionu i dalje u velikoj meri zavise od međunarodnih činilaca, države sve više međusobno sarađuju u rešavanju otvorenih pitanja i, na taj način, i same vode politiku koja unapređuje bezbednost u jugoistočnoj Evropi.
Pristupanje EU, kao zajednički cilj svim državama regiona bez obzira na određene razlike u drugim spoljnopolitičkim prioritetima, može doprineti razvoju međusobne saradnje i dobrosusedskih odnosa i u onim slučajevima gde otvorena pitanja još uvek opterećuju bilateralne odnose, uključujući ona etničkog i teritorijalnog karaktera. Napredak koji je region kao celina ostvario u smislu približavanja EU još uvek nije takav da bi, u svim slučajevima, omogućio predvidive odgovore na izazove ekonomske, političke, ali i bezbednosne prirode. Zato je perspektiva članstva u EU i napredak svih zemalja jugoistočne Evrope prema EU najbolji generalni pokretač i orijentir razvoja, kao i garant ne samo istrajavanja na putu političkih i ekonomskih reformi svake pojedinačne zemlje, već i regionalne saradnje i dobrosusedskih odnosa među njima.
Od kraja 2000. godine napravljen je znatan pomak i u odnosima sa susedima i drugim državama jugoistočne Evrope. S većinom susednih država zaključeni su brojni multilateralni (posebno važan je Sporazum o sukcesiji SFRJ) i čitav niz veoma značajnih bilateralnih sporazuma, kojima se rešavaju ne samo neka pitanja neophodna za međudržavne odnose (npr. o uspostavljanju diplomatskih odnosa), nego i brojna pitanja bitna za status, kretanje i materijalne interese pravnih i fizičkih lica. Takvi su sporazumi: o povratku izbeglih lica, o readmisiji, o raznim vrstama saobraćaja, o regionalnoj energetskoj i gasnoj mreži, o slobodnoj trgovini, o zaštiti i podsticanju investicija, o izbegavanju dvostrukog oporezivanja, o kulturnoj, prosvetnoj i naučno-tehničkoj saradnji, o socijalnom osiguranju, o borbi protiv organizovanog kriminala, itd. Nažalost, dosta od tih značajnih međudržavnih sporazuma još je u postupku ratifikacije. Uz to, s tzv. starim susedima (Mađarskom, Rumunijom, Bugarskom i Albanijom) još uvek je u toku postupak konsolidacije ugovornog stanja.
Sa BiH je, u maju 2001, formiran Međudržavni savet za saradnju, koji se dosta redovno sastaje i razmatra aktuelna pitanja bilateralnih odnosa. Takođe, zaključen je i primenjuje se Sporazum o dvojnom državljanstvu, kojim se olakšava rešavanje statusa brojnih lica pogođenih raspadom nekadašnje zajedničke države i ratom u BiH. Sa Hrvatskom je postignut Sporazum o privremenom režimu uz južni deo granice (kod Prevlake), čime je rešeno jedno osetljivo otvoreno pitanje, a privremeno je liberalizovan i vizni režim. Sa ovom zemljom i sa Makedonijom su potpisani i sporazumi o statusu i pravima nacionalnih manjina. Ovaj sporazum uvažava najviše evropske standarde kada su u pitanju prava nacionalnih manjina, što je od izuzetnog značaja za celi region. U odnosima SCG/Srbije sa Hrvatskom i BiH učinjeni su pomaci i u pitanjima prevazilaženja sukoba nakon raspada SFRJ, kako davanjem bilateralnih izjava najviših državnih predstavnika, tako i zajedničkom izjavom predsednika SRJ, predsednika RH i Presedništva BiH (jula 2002. godine). Uz to, januara 2005. godine je između njih zaključen i trilateralni sporazum o povratku izbeglica. Odnosi sa obema ovim državama su, međutim, opterećeni potrebom definitivnog utvrđivanja međusobnih granica, kao i njihovim pojedinačnim tužbama protiv SCG pred Međunarodnim sudom pravde.
Najveći konkretni rezultati, posmatrano od demokratskih promena 2000. do danas, postignuti su upravo u oblasti regionalne saradnje. Ta saradnja se manifestuje aktivnim učešćem SCG/Srbije, ali i ostalih zemalja regiona, u nizu regionalnih inicijativa i procesa, kao što su Pakt stabilnosti JIE, Proces saradnje zemalja JIE, CEI, SECI, Jadransko-jonska inicijativa i dr.
Od posebnog značaja su autohtone inicijative, nastale u skladu sa principom «regionalnog vlasništva», kao MARRI ili Savska komisija, čija je osnovna ideja da same zemlje regiona preuzmu punu odgovornost u domenu regionalne saradnje. Time se na najbolji način pokazuje stepen zrelosti zemalja regiona za dalje uključenje u evroatlantske integracione procese.
2. Očekivanja
Svestrana i što razvijenija regionalna saradnja i dobrosusedski odnosi spadaju među prioritete spoljne politike SCG, kao i politike za njeno pristupanje Evropskoj uniji, i naša zemlja će nastaviti da ih sprovodi. SCG se, kao i ostale zemlje učesnice Procesa stabilizacije i pridruživanja (PSP), obavezala da će dati puni doprinos razvoju regionalne saradnje i dobrosusedskih odnosa, svesna da “približavanje Evropskoj uniji ide ruku pod ruku s razvojem regionalne saradnje”, kao što su u svojoj izjavi na Evropskom savetu u Solunu juna 2003. godine istakli šefovi država i vlada zemalja zapadnog Balkana i EU.
Politička opredeljenja koja proističu iz takvih stavova postaće i ugovorne obaveze Srbije i SCG prema EU (o čemu govore i iskustva Hrvatske i Makedonije, kod kojih su u uvodnim poglavljima Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju jasno naglašene obaveze svestranog angažovanja u regionalnoj saradnji i unapređivanju dobrosusedskih odnosa). Ovakav sporazum sa SCG izvesno će predvideti potpisivanje bilateralnih sporazuma o regionalnoj saradnji sa ostalim učesnicama PSP-a, a u njima će biti naglašena obaveza saradnje naročito u sledećim oblastima: politički dijalog, slobodna trgovina, sloboda kretanja ljudi, robe i kapitala, sloboda nastanjivanja, kao i bliska saradnja u oblastima pravosuđa i unutrašnjih poslova. S obzirom na sadašnji nizak nivo saradnje i nerazvijenu podelu rada u regionu, interes Srbije je da podstiče bilateralnu i multilateralnu saradnju u svim oblastima, i to kako aktivnostima državnih, tako i nedržavnih subjekata.
3. Mere i postupci
U nastojanju da sa susedima ima što bolje i razvijenije odnose, kao i da se brže približi Evropskoj uniji, Srbija će aktivno raditi na uklanjanju svih prepreka ka tom cilju. Ona će, jer je to njen interes, ne samo savesno ispunjavati svoje obaveze u pogledu regionalne saradnje, već će se zalagati za njeno stalno obogaćivanje novim sadržajima, kako bi se u tom pogledu prevazišlo nasleđe prošlosti, a region jugoistočne Evrope što više približio standardima i praksi Evropske unije. Zajedno sa drugim državama učesnicama PSP, Srbija će koristiti postojeće forume (posebno Forum EU-zapadni Balkan) za unapređivanje odnosa sa susedima, i to najviše u kontekstu pristupanja Evropskoj uniji.
Srbija će, takođe, koristiti ponuđenu mogućnost da se – i pre nego što postane član Unije – pridruži svim važnijim inicijativama Unije u oblasti zajedničke spoljne i bezbednosne politike, naročito, ali ne i isključivo, u vezi sa jugoistočnom Evropom. Srbija će snažno podržavati rastuću bezbednosnu ulogu Unije u regionu. U vezi s tim, Srbija će nastaviti da aktivno učestvuje i u onim regionalnim inicijativama koje su već dale rezultate na planu borbe protiv kriminala i ojačale raznovrsne oblike saradnje u oblasti unutrašnjih poslova i pravosuđa (kao što su SPOK, SPAI, SEECP i SEEPAG).
Istovremeno, maksimalno ćemo koristiti mogućnosti za regionalnu saradnju koje pružaju druge međunarodne organizacije, inicijative i programi. Pakt za stabilnost u jugoistočnoj Evropi u tom pogledu ima posebnu i veoma značajnu ulogu, jer je suština njegovog rada unapređenje saradnje u ovom regionu, kao i zbog toga što su aktivnosti unutar radnih stolova Pakta sve više komplementarne PSP-u. Dosadašnja dobra iskustva u stvaranju i primeni Procesa saradnje u jugoistočnoj Evropi, naročito ona koja je SCG stekla kao predsedavajući u jednom periodu, Srbija će dalje razvijati, da bi i time širila i jačala regionalnu saradnju. Srbija će takođe podržavati delovanje Jadransko-jonske inicijative (JJI), pa i aktivno učestvovati u onim aktivnostima u kojima može da pronađe i svoj interes. Zajedno sa Slovenijom, Hrvatskom i BiH, Srbija će intenzivirati konkretnu saradnju u basenu reke Save, pošto su ugovorne osnove za nju već uspostavljene, ali se do sada u praksi učinilo manje nego što se moglo, a posebno manje nego što je potrebno i što je u interesu svih posavskih zemalja. Na sličan način, Srbija će aktivno učestvovati sa susedima i u realizaciji integrisanog regionalnog energetskog tržišta i regionalne saobraćajne mreže u jugoistočnoj Evropi. Takođe, Srbija će nastaviti svoju saradnju i u onim oblicima regionalne saradnje koji obuhvataju nešto šire regione (kao što su CEI, Crnomorska ekonomska saradnja ili saradnja vezana za Dunav).
Pored multilateralne, naročita pažnja će biti posvećena bilateralnoj saradnji sa susedima u svim oblastima, od bezbednosti, politike, ekonomije, do kulture i prekogranične saradnje. Gde je to moguće i potrebno, Srbija će zaključiti bilateralne sporazume kojima se saradnja u nekim oblastima može dodatno podstaći i regulisati. Iskoristiće i mogućnosti za neposrednu saradnju tzv. nedržavnih – političkih, ekonomskih i drugih – subjekata: političkih stranaka, nevladinih organizacija, privrednih komora, sindikata, naučnih i kulturnih ustanova i sl., uz aktivne mere državnih organa da se ta vrsta saradnje gde je još nema uspostavlja, a onde gde već postoji – dalje proširuje i intenzivira.
Takođe, Srbija će podsticati dalji razvoj prekogranične saradnje regiona, kao što je već postojeća saradnja na severoistoku zemlje (Euroregija D-K-M-T), šireći je i na one oblasti gde takvi oblici saradnje tek počinju (na primer “trouglovi”: Novi Sad–Osijek–Tuzla i Niš–Sofija–Skoplje).
U nastojanju da sa susedima ima što bolje i razvijenije odnose, kao i da se brže približi Evropskoj uniji, Srbija će aktivno raditi na uklanjanju svih prepreka koje bi loši odnosi sa nekim od suseda mogli da predstavljaju na putu ka tom cilju.
Državni organi treba da, raznovrsnim aktivnostima u svojim resorima, pre svega, doprinesu:
– poštovanju Dejtonsko/pariskog mirovnog sporazuma;
– što bržem stvaranju uslova za povratak ili reintegraciju izbeglica i raseljenih lica;
– sprovođenju Sporazuma o sukcesiji SFRJ;
– što bržem postizanju i doslednoj realizaciji odluka svih regionalnih inicijativa vezanih za širenje i intenziviranje saradnje u raznim oblastima;
– što slobodnijem i što intenzivnijem kretanju ljudi, kapitala, roba i usluga u regionu;
– što obimnijoj ekonomskoj razmeni i raznovrsnijoj saradnji među državama jugoistočne Evrope;
– uklanjanju carinskih i vancarinskih zaštita i što potpunijoj primeni svih mera predviđenih bilateralnim sporazumima o slobodnoj trgovini, da bi se stvorila svojevrsna mreža dvostranih ugovora koja bi, praktično, prerasla u multilateralni sporazum o zoni slobodne trgovine u ovom regionu;
– funkcionisanju dogovorenog integrisanog regionalnog energetskog tržišta, regionalne saobraćajne mreže u jugoistočnoj Evropi, čije je Beograd sedište, kao i drugih sličnih inicijativa i projekata;
– promovisanju zajedničkog nastupa prema EU u pitanjima od regionalnog značaja;
– uspostavljanju saradnje u oblasti zaštite životne sredine;
– borbi protiv organizovanog kriminala, kontroli i suzbijanju ilegalnih migracija, saradnji u upravljanju granicama i drugim vidovima regionalne saradnje u oblasti unutrašnjih poslova i pravosuđa, radi iskorenjivanja tih problema zajedničkih za ceo region;
– poboljšanju položaja manjina (s ciljem predupređenja tenzija i kriznih situacija) i
– promociji saradnje i razmene u kuluturi i prosveti, i posebno programima za omladinu.
2.7. Razvoj građanskog društva
A. Postojeće stanje
Prema nalazima Evropske komisije od 2004. godine, „građansko društvo u Srbiji i Crnoj Gori brzo se razvijalo u toku poslednje decenije“. Ova konstatacija je samo relativno tačna i odnosi se na porast broja nevladinih organizacija, koje su nastale početkom devedesetih godina i umnožile se posle 2000. godine.
Ovaj tip udruženja, na koji se prvenstveno misli kada se pomenu nevladine organizacije u Srbiji, prvenstveno se zalaže za mir, toleranciju, ljudska prava i uspostavljanje demokratskog poretka. Kontrola izbora od strane nevladinih organizacija doprinela je padu režima Slobodana Miloševića i uspostavljanju poverenja građana u pravičan demokratski proces. Zahvaljujući njima, rezultati izbora se posle 2000. godine vrlo retko osporavaju.
Sadržaj rada ovakvih organizacija je obogaćen, najviše u pravcu podrške ekonomskim i socijalnim reformama i opštem razvoju društva. Nevladine organizacije u nekim oblastima doprinose mobilisanju javne svesti, naročito tamo gde političke stranke ne pokreću pitanja od društvenog značaja u parlamentu i ostalim institucijama gde se odlučuje. Pozitivan primer saradnje nevladinog sektora i zakonodavne vlasti mogao se videti u iniciranju i načinu izrade Rezolucije o pridruživanju Evropskoj uniji, koja je usvojena 13. oktobra 2005. godine u Narodnoj skupštini uz pomoć Evropskog pokreta u Srbiji.
Postojanje i delotvornost građanskog društva ne može se, međutim, svesti na delatnost nevladinih organizacija jednog tipa. Građansko društvo podrazumeva mehanizme koji postoje uporedo s državom i njenim organima, radi zadovoljavanja onih potreba građana koje se ne mogu artikulisati i ostvarivati na drugi način. U tom pogledu je građansko društvo u Srbiji još nedovoljno razvijeno a njegov rad nije jasno zakonski regulisan.
Koncept udruženja građana iz perioda SFRJ ostavio je traga na profesionalnim udruženjima građana, koji putem njih žele da unapređuju svoju struku i zadovoljavaju specifične profesionalne interese. Samo neka od njih su zauzimala stavove o širim društvenim pitanjima, a veoma malo njih se bavilo etičkom stranom odgovarajuće struke. Sem nekih pokušaja u okviru udruženja novinara, etički profesionalni kodeksi ne postoje ili nemaju potreban autoritet.
Važan vid uključivanja građanskog društva u najvažnije društvene i državne poslove može da se ostvari uključivanjem predstavnika nevladinog sektora i uglednih građana u državne institucije i u postupak odlučivanja o njihovom sastavu. U tom pogledu postignut je napredak, doduše skopčan s teškoćama i odlaganjima. Zakonom o sukobu interesa dato je pravo nedržavnim organima da predlažu neke članove nadzornog tela za njegovo sprovođenje, ali pravo predlaganja nije dobio širi krug udruženja, nego samo Srpska akademija nauka i umetnosti, koja nije nevladina organizacija u klasičnom smislu reči.
Civilno društvo se može uključiti u nadzor nad radom državnih organa određivanjem njegovih predstavnika u tela koja treba da utvrde činjenice u naročito važnim i složenim slučajevima i situacijama. To se može postići imenovanjem uglednih pojedinaca ili uključivanjem predstavnika udruženja koja imaju odgovarajuću reputaciju.
Građanske inicijative nisu česte, a ni uobičajene i stoga je potrebno da budu ohrabrene od strane državnih organa, kako finansijskim sredstvima tako i njihovim institucionalizovanjem.
Osnivanje zadužbina, koje je bilo važno pre Drugog svetskog rata, ne ohrabruje se dovoljno. Ranije zadužbine su mahom propale kao žrtve nacionalizacije, a nove se ne osnivaju jer im nije urešen status.
Celo područje humanitarnog rada i pružanja humanitarne pomoći nejasno je i nepregledno. Postoje sumnje da u distribuciji pomoći iz inostranstva ima korupcije. Humanitarna pomoć koja se finansira iz domaćih izvora nije obimna i pokazuje tendencije ka diskriminaciji u pogledu korisnika (ograničenje u pogledu nacionalnosti, veroispovesti, političkih uverenja).
U siromašnom društvu, finansijska sredstva koja se mogu prikupiti za održavanje građanskih inicijativa vrlo su mala; imućniji građani i dobro stojeća preduzeća (javna i privatna) uglavnom ne smatraju finansijsku podršku civilnom sektoru kao građansku dužnost, kao nešto što doprinosi njihovom ugledu, a i nedovoljno se stimulišu za to. Potrebno je napraviti državnu strategiju značajnijeg finansiranja nevladinog sektora sredstvima iz budžeta.
Važan deo civilnog društva su mediji. Pokušaji da se reguliše oblast elektronskih medija, naročito onih koji treba da budu javni servisi, nisu do sada uspeli, jer je Radio-difuzni savet bio nepotpun. Društvena odgovornost štampanih medija je prepuštena samo delovanju Zakona o informisanju i krivičnih zakona. Vlasništvo u toj oblasti još uvek nije dovoljno transparentno.
B. Preporuke
Neophodno je usvajanje novih, modernijih zakona o udruženjima građana, u skladu s Poveljom SCG o ljudskim i manjinskim pravima. Odgovarajućim propisima treba ohrabrivati i olakšavati građanske inicijative. Građani moraju da budu sigurni da će se njihovi predlozi ozbiljno razmatrati i da će biti obaveštavani o toku razmatranja i ishodu. To je naročito važno na lokalnom nivou: opštine bi tako stvarale mešovita tela koja bi animirala volontere da pomažu građanima u komunikaciji s lokalnim organima.
Neke normativne funkcije države treba delegirati na profesionalna udruženja, na osnovu načela supsidijarnosti. Takve poslove mogli bi da preuzmu lekarska udruženja, advokatske komore, novinarska udruženja, udruženja prevodilaca, arhitekata i građevinara itd. Udruženja bi mogla da budu ovlašćena da, pod nadzorom sudova, daju licence za obavljanje izvesnih profesija, izriču sankcije za etičke prestupe.
Radi podsticanja zadužbinarstva, treba doneti zakon o fondacijama, kojim će se zadužbinama zajamčiti sigurnost u radu i zaštita njihove imovine.
Posebnim zakonom, ili zakonom o nevladinim organizacijama, treba jasnije i liberalnije regulisati položaj međunarodnih fondacija i međunarodnih nevladinih organizacija i povoljnim uslovima omogućiti da udruženja imaju sedišta u Srbiji.
Poreskim zakonima treba podsticati ekonomske subjekte da pružaju pomoć civilnom sektoru i građanskim inicijativama. To važi i za uvođenje poreskih olakšica za prilagače u humanitarne fondove.
Pored ostalih izvora prihoda, nevladine organizacije moraju da imaju pouzdane minimalne izvore iz budžeta, u okviru mogućnosti. Umesto povremenih davanja i selektivnih donacija, treba obrazovati fond na nivou Srbije, iz kojeg bi se nepristrasno i transparentno finansirali projekti nevladinih organizacija, na osnovu godišnjih konkursa, čije propozicije bi bile sasvim jasne i utvrđivale bi merila za dobijanje sredstava.
Neophodno je normativno regulisati humanitarne akcije i donatorstvo, ali i podsticati samoregulisanje u toj oblasti, da bi se izbegle korupcija i diskriminacija. U tom smislu treba oživeti rad Crvenog krsta Srbije.
Čvrsto opredeljenje Srbije za što brže priključenje EU zahteva definisanje ključnih strateških pravaca privrednog i socijalnog razvoja s ciljem stvaranja «stabilnog i efikasnog tržišnog sistema privređivanja i konkurentne privrede sposobne da se suoči sa pritiskom konkurencije unutar EU» (kriterijum iz Kopenhagena), odnosno, stvaranje maksimalno «konkurentne privrede, zasnovane na znanju, koja je u stanju da obezbedi održivi privredni rast sa novim i bolje plaćenim radnim mestima i većom socijalnom kohezijom» (ciljevi iz Lisabona).
Ispunjavanje ovih uslova podudara se sa ključnim tranzicionim zadacima Srbije. Treba do kraja izgraditi tržišni način privređivanja i sistemske pretpostavke za njegovo nesmetano funkcionisanje, kako bi se dostigle više stope privrednog rasta na kojima se može graditi makroekonomska i socijalna stabilnost. Potom slede procesi prilagođavanja ekonomskog i pravnog sistema, kao i procesi prilagođavanja infrastrukture standardima EU, čiji je krajnji cilj uključivanje u Evropsku uniju i, kasnije, u Evropsku monetarnu uniju. Tada će za Srbiju biti važno i formalno ispunjenje kriterijuma iz Mastrihta koji zahtevaju od kandidata nisku stopu inflacije, niske kamatne stope, nisko učešće budžetskog deficita u BDP, održivo učešće javnog duga u BDP, stabilan devizni kurs. Ti uslovi treba da već sada služe kao orijentir za održavanje trajne makroekonomske stabilnosti.
Suština strategije razvoja koja vodi ubrzanom približavanju EU je podizanje ukupne konkurentske sposobnosti srpske privrede. To znači odlučno sprovođenje svih tranzicionih i reformskih procesa koji mogu da aktiviraju razvojne potencijale zemlje – ljudske, materijalne i prirodne – i da učine Srbiju privlačnom za brži dolazak inostranog kapitala i brži razvoj domaćeg privatnog sektora. Osnovni zadatak države je, dakle, da uspostavi zdrav tržišni ambijent i da – s ciljem održanja unutrašnje i spoljne makroekonomske ravnoteže (stabilnost cena i platnog bilansa) – upravlja osnovnim agregatima društvenog proizvoda – investicijama i potrošnjom. Samo u takvim uslovima Srbija u narednim godinama može da ostvaruje prosečnu godišnju stopu rasta BDP-a od 5% i dostigne u 2010. nivo BDP po stanovniku od oko 4300$ i time smanji jaz u nivou razvijenosti u odnosu na EU.
U sprovođenju strategije razvoja ključnih tranzicionih procesa, Srbija se mora hrabro suočiti sa teškim nasleđem prethodnog perioda: privrednom strukturom formiranom još pre četvrt veka u kojoj dominiraju energija, sirovine i hrana, uz dodatnu posledicu velikog zaduživanja u inostranstvu; zatim, brojna netržišna ponašanja ekonomskih učesnika kao posledica decenijskog samoupravno-etatističkog modela privređivanja; najzad, teška ekonomska i socijalna kriza izražena kroz dramatičan pad društvenog proizvoda i standarda stanovništva tokom 90-tih godina, usled raspada bivše SFRJ, međunarodnih sankcija, ratova, i brojnih promašaja ekonomske i ukupne politike.
Radikalne demokratske političke promene oktobra 2000-te otvorile su prostor za suštinske promene privrednog i društvenog sistema i za novu razvojnu strategiju. U periodu 2001-2004. ostvaren je niz pozitivnih rezultata: prosečna godišnja stopa rasta BDP-a iznosila je blizu 5%, uz značajan realni porast plata i zarada (oko 200 € ); ostvarena je interna konvertibilnost dinara; godišnja inflacija je smanjena (mada je još uvek veća od 10%); sprovedena je liberalizacija ekonomskih odnosa sa inostranstvom; novi model privatizacije podigao je efikasnost privređivanja i obezbedio značajne budžetske prihode; usvojen je veći broj reformskih zakona koji uređuju fiskalni, monetarni i bankarski sistem, spoljnotrgovinski i devizni sistem, tržište rada i tržište kapitala, penzijski sistem i oblast socijalne zaštite.
Međutim, ovi početni rezultati prikrili su brojne institucionalne slabosti i i strukturne probleme koji su postali vidljivi kada je trebalo u praksi obezbediti efikasno funkcionisanje institucija tržišne privrede i vladavinu prava, obezbediti konsenzus za odlučnije promene i modernizaciju privredne strukture i jasno definisati novu proevropsku razvojnu strategiju.
Treba upozoriti da Srbija na početku pridruživanja EU ima:
nizak BDP po stanovniku (oko 3000 $);
visoku zvaničnu nezaposlenost (preko 25%);
nezavidan položaj na rang-listi zemalja po stepenu konkurentnosti;
unutrašnje i spoljne neravnoteže ispoljene kroz inflacione pritiske i preveliki deficit platnog bilansa;
tehnološku zaostalost (koja u pojedinim sektorima iznosi 30 godina);
veliki procenat siromašnih (oko 20% stanovništva).
Osnovni cilj razvojne strategije Srbije je povećanje stope rasta bruto domaćeg proizvoda i njeno održanje na nivou potrebnom da se suzi raskorak u per capita dohotku između Srbije i zemalja Evropske unije, kao i uspešnih zemalja u tranziciji. Ovo bi istovremeno osiguralo smanjenje siromaštva i povećanje životnog standarda.
Da bi to ostvarila, Srbiji je potrebna celovita razvojna strategija, čiji je jedan od ključnih elemenata privlačenje stranog kapitala, pre svega u obliku direktnih investicija. Time se, pored kapitala, u zemlju unose i savremena tehnologija i menadžment, obezbeđuju izvozna tržišta i aktiviraju procesi koji unapređuju poslovanje domaćih preduzeća. Dodatne investicije u ljudski kapital (znanje, obrazovanje, specijalizacija, i dr.), istraživanja i razvoj obezbediće visoke stope rasta BDP-a, ali i povećanje konkurentnosti privrede.
U isto vreme, Srbija svoj razvoj mora da gradi na principima održivog razvoja – usaglašenog i usklađenog ekonomskog razvoja sa politikom životne sredine, socijalnom i drugim politikama i u skladu sa osnovnim pravcima sprovođenja Strategije za smanjivanje siromaštva. To znači – dinamičan privredni rast i otvaranje novih radnih mesta, sprečavanje novog siromaštva kao posledice tranzicionih procesa uz vođenje računa o socijalno najugroženijim grupama.
3.1.1. Elementi strategije i projekcija privrednog rasta
Srbija mora da izgradi savremenu materijalnu i informacionu infrastrukturu, te da modernizuje preduzeća kako bi povećala dodatu vrednost po zaposlenom. Proces približavanja bruto domaćeg proizvoda per capita u Srbiji dohotku u EU je, osim u izuzetnim okolnostima i na kratak rok, mogućan isključivo preko konstantnog rasta produktivnosti i konkurentnosti.
U osnovi, pitanje podizanja konkurentnosti i osposobljavanja zemlje da se integriše u tržište EU svodi se na razvojnu strategiju koja polazi od realnog tržišnog deviznog kursa i liberalizacije spoljnotrgovinske razmene. Time se investicije usmeravaju u stvaranje nove, savremene strukture privrede, konkurentne na unutrašnjem i inostranom tržištu. To zahteva otvorenu privredu i zdrav tržišni ambijent, koji će pogodovati stranim ulaganjima i pokretanju domaće štednje radi stvaranja kritične mase malih i srednjih preduzeća koja će preuzimati radnu snagu iz nerentabilnih preduzeća. Takođe su neophodni jaki socijalni programi, umesto subvencija preduzećima koja ekonomski ne mogu da opstanu.
Investicije u osavremenjivanje opreme i produkcionih procesa ključna su pretpostavka za poboljšanje konkurentnosti i postizanje većeg izvoza. Povećanje izvoznih prihoda je, sa svoje strane, prvi uslov servisiranja spoljnog duga i obezbeđivanja sredstava za finansiranje uvoza opreme i tehnologije, a to znači i uslov ekonomskog razvoja u narednim godinama. Da bi podigla stopu privrednog rasta, te ostvarila konstantno povećanje bruto domaćeg proizvoda i standarda zaposlenih, Srbija mora da dostigne globalnu konkurentnost, prvenstveno na tržištu zemalja Evropske unije sa kojima se odvija najveći deo naše spoljnotrgovinske razmene i tokova kapitala i prema kojima imamo najveći deo spoljnog duga. U osnovi razvojne strategije je zahtev da ekonomska politika razvija konkurentske prednosti ukupne privrede Srbije, a ne samo komparativne prednosti određenih izvozno orijentisanih delatnosti.
Stvaranje povoljne klime za inostrane investicije prevazilazi »standardne« makroekonomske pretpostavke. Strane direktne investicije zahtevaju sprovođenje razvojne politike bez uplitanja birokratskih organa, a svakako bez administrativnih odugovlačenja pri registraciji, zapošljavanju, izvozu, repatrijaciji profita, obezbeđivanju potrebne pravne zaštite i slično. Osim toga, pretpostavlja se postojanje transparentne i korektne pravne regulative te efikasnog bankarskog, odnosno finansijskig sistema. Država treba da podstiče i pomaže sve promene koje vode jačanju proizvodne osnove i realne konkuretnosti izvoza.
Treba pružiti prioritetnu podršku nematerijalnim investicijama koje se zasnivaju na znanju, savremenom know-how, inovacijama i novim proizvodnim tehnikama. Srbija treba da pristupi proizvodnom i razvojnom povezivanju sa zemljama u okruženju radi postizanja sinergetskih efekata u pojedinim granama i delatnostima. U tu svrhu treba definisati potencijalna proizvodna jezgra u koja bi se mogla uključiti preduzeća u privatnom i u javnom vlasništvu i ponuditi konkretnu pomoć u prodoru na regionalna tržišta kojima domaći učesnici nisu u stanju sami da ovladaju. U saradnji sa stranim partnerima, treba podsticati i regionalni razvoj koncentrisanih privrednih zona za kojima postoji interes kod stranih investitora (klasteri).
I pored pozitivnih pomaka u periodu 2001-2004, pokazalo se da još nije obezbeđena makroekonomska stabilnost, da je proces restrukturiranja privrede na samom početku, domaća akumulacija minimalna, a pritisci na ličnu i javnu potrošnju daleko iznad proizvodnih mogućnosti privrede.
Stoga strategija razvoja treba da se zasniva na: promeni strukture korišćenja BDP-a u korist investicija u fiksne fondove, postizanje dinamičnog i održivog privrednog rasta, smanjenju udela javne potrošnje u BDP-u, svođenju deficita tekućeg platnog bilansa u okvir koji neće narušavati održivost spoljnog duga, održavanju stabilnosti cena – i to sve u uslovima liberalizovane spoljnotrgovinske razmene i povećane liberalizacije cena (eliminisanje monopola).
To je okvir u kome je (između više varijanti) ponuđena projekcija privrednog rasta od 5% godišnje do 2010. (Tabela 1). Strateški ciljevi povezani sa ostvarenjem osnovnog cilja – godišnje stope privrednog rasta od 5% – su:
povećanje učešća investicija u BDP-u sa 15,8% u 2004. na 25% u 2010. godini;
podizanje učešća izvoza robe i usluga u BDP-u sa 24% u 2004. na 28% u 2005. i na 36% u 2010. godini;
smanjivanje učešća deficita robe i usluga u BDP-u sa 29,2% u 2004. na 19% u 2010;
smanjivanje učešća kolektivne potrošnje, sa 26% u 2004. na 17% u 2010;
obaranje stope inflacije na 5% u 2007. i njeno dalje održavanje na tom nivou.
Pretpostavljena je politika stabilnog kursa, zasnovana na umerenoj realnoj depresijaciji dinara prema evru u prvoj fazi, da bi posle 2007. postala neutralna, a devizne rezerve dovoljne da pokrivaju 4,5 meseci uvoza robe i usluga
BRUTO DOMAĆI PROIZVOD I NjEGOVO KORIŠĆENjE– scenario sa redukovanom potrošnjom – 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 BDP miliona USD tekući kurs 22082 23598 24628 26019 27823 29921 32163 BDP realan rast 8,0 4,6 5 5 5 5 5 Korišćenje BDP-a (učešće) Domaća tražnja 129.2 124.5 122.5 120.5 118 116 115 Potrošnja 110,7 106,5 102,5 98,5 94,5 91,0 89,5 Lična potrošnja 84,7 82,5 80,5 78,5 75,4 72,8 72,1 Kolektivna potrošnja 26,0 24,0 22,0 20,0 19,1 18,2 17,4 Investicije, učešće u BDP 18,5 18,0 20,0 22,0 23,5 25,0 25,5 Trgovinski deficit, učešće u BDP -29,2 -24,5 -22,5 -20,5 -18,0 -16,0 -15,0 Deficit tekućeg platnog bilansa, učešće u BDP -14,5 -10,6 -9,25 -7,5 -4,9 -3,5 -2,4 Investicije realno, stopa rasta 27,4 -0,4 16,3 15,8 12,8 12,4 7,7 Inflacija (cene na malo) 13,7 10.1 7,2 5,9 5,0 5,0 5,0
Da bi se ostvarila planirana dinamika privrednog rasta, neophodno je postići svaki od navedenih ciljeva, što predstavlja težak zadatak i veliki izazov za ekonomsku i ukupnu razvojnu politiku. Međutim, Srbija ima potecijal da ove ciljeve ostvari i to iz sledećih razloga:
U celini posmatrano, postoji napredak u stvaranju povoljnog ambijenta za rast štednje i investicija:
– štednja stanovništva u bankama je od 20 miliona evra u 2001. porasla na oko 2 mlrd. evra u 2004. godini. Preostala štednja građana od oko 3 mlrd. evra, koja je sada izvan bankarskog sistema, aktiviraće se stvaranjem zdravog i konkurentnog bankarskog sistema i razvojem tržišta kapitala;
– dolazi do povećanja štednje i u realnom sektoru, bržim razvojem profitabilnog sektora i započetim restrukturiranjem velikih društveno-državnih i javnih preduzeća i smanjivanjem njihovih gubitaka. Privatizacija i jačanje finansijske discipline (sprovođenje Zakona o stečaju) dodatno će smanjivati gubitke u privredi i povećati profit;
– formiranjem garancijskog fonda i drugim podsticajnim merama, olakšava se pristup kreditima za brži razvoj malih i srednjih preduzeća;
– kao posledica smanjenja sistemskih rizika i povećane konkurencije između poslovnih banaka, postoje izgledi za smanjenje, inače visokih, kamatnih stopa;
– u srednjoročnom periodu predviđen je rast javnih investicija (sa sadašnjih 2% BDP na 4% BDP-a);
– procenjuje se da će u narednom trogodišnjem periodu oko 1/3 ukupnih investicija biti uloženo u modernizaciju infrastrukture (saobraćaj, energetika, telekomunikacije, komunalna infrastruktura, navodnjavanje) sa brojnim pozitivnim efektima na rast ukupne ekonomske aktivnosti;
– veliki priliv stranih direktnih investicija (SDI) je ključan za ostvarivanje željene stope privrednog rasta. U narednim godinama neophodan je priliv od oko 1.5 -2. mlrd. $ godišnje. To su velika sredstva (koja su 2003. ostvarena, ali uglavnom od privatizacionih prihoda) čiji priliv se može očekivati pod uslovom da se vreme nakon dobijanja pozitivne Studije izvodljivosti maksimalno iskoristi za stvaranje povoljnog ambijenta koji obezbeđuje pravnu i ukupnu sigurnost stranih ulaganja, odlučnu borbu protiv korupcije, smanjenje sive ekonomije i brzo usklađivanje normi i standarda poslovanja sa zahtevima EU.
Privreda Srbije u narednih pet godina mora da se osposobi da vrednost godišnjeg izvoza poveća sa sadašnjih oko 3,8 mlrd.$ na preko 10 mlrd.$. Ovako veliki skok izvoza roba i usluga moguć je samo uz značajno povećanje konkurentnosti srpske privrede i korišćenje svih povoljnosti u vezi sa procesom pridruživanja EU i STO, kao i mnogo efikasnijim korišćenjem sporazuma o slobodnoj trgovini i ekonomskom saradnjom sa susednim zemljama i Rusijom.
Održanje inflacije na niskom nivou (3-5% godišnje) moguće je samo rigoroznom finansijskom disciplinom i svođenjem svih oblika potrošnje u realne okvire. Istovremeno, potrebno je, jačanjem konkurencije i sprečavanjem monopolskih ponašanja, stabilizovati odnose ponude i tražnje, a time i ukupni nivo cena
Da bi učešće investicija u BDP-u poraslo na nivo potreban za ostvarenje ciljanog privrednog rasta od 5% godišnje, a istovremeno ukupna potrošnja ostvarila makar minimalan realni rast, deficit tekućeg dela platnog bilansa ostao bi u zoni iznad 10% BDP-a sve do 2007. Zbog postojeće prezaduženosti zemlje, zaoštrava se pitanje njegovog finasiranja. U takvoj situaciji, izbor strategije za održivi platni bilans i privredni rast treba tražiti u bržem smanjenju deficita robe i usluga, a time i tekućeg platnog bilansa u BDP-u.
Monetarna politika treba da sledi politiku neutralnog novca, da jača tržišne elemente monetarnog regulisanja i da utiče na osavremenjivanje finansijskog sistema. Problemi monetarne politike su: mali broj raspoloživih mera za monetarno upravljanje, među kojima dominantnu poziciju imaju obavezne rezerve, nedovoljna restriktivnost fiskalne politike i „evroizacija” (deo prometa na tržištu se odvija u evrima i tim novcem centralna banka ne upravlja).
U narednim godinama treba:
da monetarna politika sledi politiku neutralnog novca, tj. da održava monetarnu ravnotežu, kao pretpostavku stabilnosti cena i uravnoteženog kursa nacionalne valute:
monetarnu politiku voditi sa što većim oslanjanjem na operacije otvorenog tržišta i što manjim manipulisanjem obaveznim rezervama i politikom kreditnih limita;
dograditi elemente sterilizacije primarnog novca kreiranog po osnovu kapitalnih priliva iz inostranstva;
razviti do maksimuma kontrolnu funkciju centralne banke i zaštititi finansijski sistem od uticaja državnih organa ili interesnih grupa;
postaviti ograničenja poslovnim bankama za otkup državnih obveznica za pokriće budžetskog deficita.
Kao što je slučaj i sa ostalim zemljama u tranziciji, izbor valutnog režima je od naročitog značaja za privredni rast i ekonomsku stabilnost Srbije. Nema unapred određene »najbolje« varijante valutnog režima, koja bi zadržala stalnu prednost ili koja bi predstavljala optimalno rešenje za svaku zemlju. Pritom uopšte nije nužno da se pravi izbor između potpuno fiksnog ili potpuno fluktuirajućeg valutnog sistema, nego pre između različitog stepena fleksibilnosti.
Uspešna politika deviznog kursa mora da bude povezana sa konzistentnim i ispravnim fiskalnim, monetarnim i finansijskim okruženjem, umesto da se devizni kurs tretira kao najvažniji instrument ekonomske politike.
Situacija u fiskalnom sistemu se od 2000. godine značajno poboljšala. Fiskalni deficit je relativno nizak – 2000. kretao oko 3% BDP-a, da bi u 2004. iznosio 2.5%, što je prihvatljivo i sa stanovišta kriterijuma iz Mastrihta. Ipak, fiskalna održivost još uvek predstavlja izazov.
Javna potrošnja je visoka – oko 46% BDP-a u 2004 – i opterećena je ogromnim transferima iz budžeta u socijalne fondove. Za sada se još uvek sredstva iz privatizacije koriste za pokriće budžetskog deficita – drugim rečima, kapital se preliva u potrošnju. Kako gotovo da ne postoji prostor za realno smanjivanje javne potrošnje, ono se mora tražiti u rastu BDP-a. Potrebno je, međutim, promeniti strukturu javne potrošnje – smanjiti subvencije, transfere iz budžeta i izdatke za plate s ciljem povećanja investicija i otplate duga, a funkcionalno, povećavati učešće troškova za obrazovanje a smanjivati izdatake za odbranu. Treba, takođe, otvoriti pitanje upravljanja javnom potrošnjom u celini sa gledišta odnosa republičkih i lokalnih vlasti. Veći stepen decentralizacije je na evropskom kursu, ali se u našim uslovima otvara problem konzistentnosti ukupne politike javne potrošnje.
Konsolidovani javni prihodi iznose 42-43% BDP-a. Učešće javnih prihoda u BDP verovatno je nešto precenjeno zbog potcenjenosti BDP usled slabijeg obuhvata privatnog sektora. Stoga, možemo zaključiti da je poresko opterećenje u Srbiji u odnosu na zemlje EU i druge evropske zemlje u tranziciji umereno. Ovaj zaključak može se doneti i poređenjem najvažnijih poreskih stopa u Srbiji sa zemljama EU i regionom.
Dakle, na prihodnoj strani glavni strateški pravac treba da bude povećanje ubiranja prihoda sve većim uključivanjem sive ekonomije u formalne tokove, a na strani rashoda promena strukture potrošnje .
Ključno pitanje je definisanje fiskalne politike na srednji rok. S obzirom da prvi signali nakon uvođenja PDV-a pokazuju da bi poreski prihodi mogli biti uvećani usled smanjenja poreske evazije, otvara se mogućnost smanjenja poreskog opterećenja privrede i/ili stanovništva. Alternativno rešenje je ostaviti nepromenjene stope fiskalnih zahvatanja i formirati budžetski suficit. Po našem mišljenju, ovo rešenje daje prednost stabilizaciji. Imobilizacijom tog suficita, umanjuje se pritisak tražnje na uvoz, a time i na devizni kurs, ali i obezbeđuju dovoljne količine budžetskih sredstava za troškove restrukturiranja preduzeća i rešavanje pitanja viška zaposlenih.
Preporuke u vezi sa promenama u fiskalnoj politici u narednom periodu:
Nastaviti tok reforme proširenjem poreske osnovice, učvršćivanjem i modernizovanjem Uprave javnih prihoda, sa posebnim naglaskom na ubiranju i kontroli prihoda s ciljem smanjivanja utaje poreza, tj. uključivanja sive ekonomije u formalne tokove;
Koncipirati razvojni budžet, tj. preusmeravati deo javnih izdataka sa potrošnje na investicije;
Započeti prenos dela tereta socijalne zaštite sa države na privatni sektor (što će posredno uticati na razvoj finansijskog tržišta). Razvijati privatno penzijsko osiguranje.
Spoljnotrgovinska politika
Strategija i politika spoljne trgovine Srbije određena je, pored ostalog, i sledećim faktorima:
Raspoloživost proizvodnih resursa. Početkom dvadeset prvog veka srpska privreda je jedna od tehnološki najmanje konkurentnih privreda Evrope. U njenim fabrikama se proizvodi po zastareloj tehnologiji, što neminovno vodi nekvalitetnoj proizvodnji i padu izvozne konkurentnosti. Rezultat ovakvog stanja vidljiv je u dramatičnom rastu deficita spoljnotrgovinske razmene. Zbog toga uspešna strategija razvoja spoljne trgovine Srbije treba da pođe od toga da na tržištu moraju vladati odnosi konkurencije, a ne monopola. S obzirom na ustinjenost domaće privrede i finansijsku slabost, potreban je podsticaj stranih ulaganja i zajedničkih ulaganja koja vode tehnološkom napretku, koja su komplementarna sa domaćom privredom i gde domaći proizvođači mogu biti snabdevači stranih kompanija
Preovlađujući lokalni privredni i politički ambijent. To je svakako osnova na kojoj počiva svaka privredna strategija, pa i strategija spoljne trgovine. Slobodna trgovina između zemalja, oslobođena restrikcija, predstavlja optimalan model trgovine. Ali ekonomska politika, naročito u periodu dok se ne dosegne makar prosek razvijenosti glavnih spoljnotrgovinskih partnera, koristi i mere kojima se ublažavaju efekti liberalizovane trgovine, posebno u oblastima koje ostvaruju kratkoročne konkurentske prednosti na stranim tržištima
Reintegracija u međunarodne trgovinske, investicione i finansijske tokove, posredstvom međunarodnih institucija kao što su: STO, SB i MMF. Srbija je započela proces priključivanja Svetskoj trgovinskoj organizaciji. Samim tim je njena strategija i politika spoljne trgovine definisana okvirom koji pred nju postavlja ova međunarodna institucija. Liberalizacija spoljne trgovine je prvi uslov koji zahteva članstvo u STO. S druge strane, Srbija želi da postane članica Evropske unije, pa su i njena pravila dodatni okvir za definisanje spoljnotrgovinske politike.
Devizni i spoljnotrgovinski sistem su relativno dobro uređeni. U Deviznom zakonu postoji problem konvertibilnosti u tekućim i ograničenja u kapitalnim transakcijama. To otvara mogućnost za transfer kapitala kroz nerealne carinske deklaracije, što treba sprečavati rigoroznom kontrolom. Ostaju pitanja u vezi sa arhaičnim Zakonom o kreditnim odnosima sa inostranstvom. Carinski sistem nije konzistentno uređen sa gledišta efektivne carinske zaštite, ali to je rezultat svojevremenog usklađivanja tarifa u SCG i sada je neproduktivno vraćati tarife nazad u ime „dvostrukog koloseka”. U vezi sa liberalizacijom postoji problem monopola (uvoz nafte, i sl.).
Pitanje spoljnotrgovinskog deficita postavlja se u vezi sa njegovim obimom i strukturom tj. odnosa uvoza namenjenog investicijama i potrošnji, od čega zavisi budući izvoz i sposobnost da se smanji deficit. Kada je reč o obimu deficita, on se indukuje domaćom tražnjom a od njegovog pokrivanja novim kreditima, ili stranim investicijama, zavisi i održivost servisiranja spoljnog duga.
Prema svemu, rešenje spoljnotrgovinskog deficita podrazumeva upravljanje obimom tražnje i njenom strukturom, te smanjenje cena i rizika investiranja – a ne stepena liberalizacije i politike kursa, koja može biti samo korektivni faktor.
Razvoj konkurentnog sektora preduzeća neophodan je uslov održivog privrednog rasta, povećanja izvoza i, konačno, pristupanja EU. Ekonomski kriterijum iz Kopenhagena zahteva konkurentna preduzeća sposobna da izdrže pritisak zajedničkog tržita.
Srbija je u 2004. godini prema Indeksu poslovne konkurentnosti Svetskog ekonomskog foruma rangirana čak na 85. mesto od 104 zemlje. Stoga je neophodno poboljšanje poslovnog okruženja pogodnog za izgradnju efikasne i konkurentne privredne.
Ključnu ulogu u tome ima uspešna privatizacija i restrukturiranje preduzeća, razvoj preduzetništva i sektora malih i srednjih preduzeća i ukupno poboljšanje investicione i poslovne klime.
Privatizacija i restrukturiranje
Osnova strategije reforme sektora preduzeća u Srbiji protekle tri godine bio je program privatizacije društvenih preduzeća, baziran na Zakonu o privatizaciji usvojenom u junu 2001. Do sada je učinjen značajan napredak u tenderskoj, a naročito aukcijskoj privatizaciji. Mnogo manje napretka bilo je sa restrukturiranjem velikih problematičnih društveno/državnih, a posebno javnih preduzeća.
Do sada je identifikovano 73 preduzeća za koja se procenilo da, pre prodaje, treba da prođu kroz proces restrukturiranja. Ako se uzmu o obzir i zavisna preduzeća, onda se može reći da se u restrukturiranju nalazi oko 600 preduzeća. Ova preduzeća zapošljavaju preko 200.000 radnika.
Javna preduzeća su poseban problem. Ova preduzeća zapošljavaju oko 130.000 lica a njihov ukupan dug iznosi oko 17% BDP-a. Osnovni problemi sa kojima se ova preduzeća suočavaju su: veoma visok obim internih i eksternih dugova; zastarela i prevaziđena tehnika i tehnologija koju koriste, kao i struktura proizvodnje; veliki viškovi zaposlenih; nesređena imovinsko-pravna dokumentacija. I pored donošenja pojedinačnih strateških planova razvoja, ovaj proces je još na samom početku.
Uprkos određenom napretku u protekle tri godine, privatni sektor doprinosi BDP-u u 2003. još uvek sa samo 45%. Što se tiče zaposlenosti, iako je došlo do značajnog povećanja zaposlenih u privatnom sektoru u 2003. u odnosu na 2000. godinu – sa oko 10% ukupno zaposlenih u 2000. na oko 21% u 2003. (RZS) – ono je još uvek izuzetno nisko.
Stoga je potreban integrisan pristup razvoju privatnog sektora, a time i konkurentnog sektora preduzeća. Osnovno je da se proces privatizacije nastavi i ubrza. Sastavni deo ovog procesa je restrukturiranje, privatizacija i/ili likvidacija velikih društvenih i državnih preduzeća razdvajanjem na delove ili gašenjem firmi koje se ne mogu prodati kao i uvođenjem čvršćih budžetskih ograničenja, kako bi se njihova aktiva stavila u produktivne svrhe. Radi ubrzanja procesa privatizacije i restrukturiranja, Vlada Republike Srbije je krajem 2004. godine, predložila Izmene i dopune Zakona o privatizaciji po kome se ceo javni dug svih državnih poverilaca otpisuje uslovljeno privatizacijom. Ovim će se podstaći ubrzana privatizacija ostatka društvenog sektora privrede Srbije i selekcija onih koji će se privatizovati u postupku stečaja. Takođe, treba ubrzati restrukturiranje velikih javnih preduzeća:
– neophodno je uspostavljanje efikasnog mehanizma stečaja koji bi olakšao realokaciju kapitala i ljudskog resursa nerestrukturiranih i lošestojećih firmi u tržišno perspektivne oblasti. Iako novi Zakona o stečajnom postupku postavlja osnovu za poboljšanje prava kreditora time što pojednostavljuje i ubrzava stečaj, on ne može da deluje ukoliko se ne uspostave neophodne institucije i ukoliko ne postoji jaka politička volja za njegovim sprovođenjem. Prema novom zakonu, sud će donositi više sudske nego operativne odluke, dok će stečajni upravnik imati aktivniju ulogu. Zato je neophodno jačanje Agencije za licenciranje stečajnih upravnika;
– u slučajevima postojanja privlačnih ponuda za privatizaciju država treba da odigra aktivnu ulogu – obavi restrukturiranje javnog duga kompanija, otpisivanje fiskalnih obaveza i sl;
– stvoriti adekvatni zakonski ambijent za restrukuriranje javnih preduzeća. Zakon o energetici je usvojen jula 2004. godine a Zakon o železnici februara 2005;
– potrebno je obezbediti dovoljno budžetskih sredstava za troškove restrukturiranja i viška zaposlenih, uz pripremu adekvatnih programa tržišta rada i programa razvoja malih i srednjih preduzeća;
– transparentna prodaja manjinskih udela koji ostaju u rukama države u velikom broju preduzeća privatizovanih pre 2001. godine po ranije važećim zakonima, kako bi se poboljšalo korporativno upravljanje;
– zaštita imovinskih prava.
Investiciona klima
Privlačenje stranih ulaganja, koja predstavljaju značajan izvor privrednog rasta, jedan je od prioriteta Vlade Republike Srbije. Značaj stranih ulaganja se ogleda u mogućnosti da se prenesu nova znanja i tehnologije, otvaranju novih radnih mesta, unapređenju produktivnosti, konkurentnosti i preduzetništva i iskorenjivanju siromaštva. Radi unapređenja investicione klime potrebno je otkloniti administrativne prepreke za strana ulaganja kroz izmene postojećih propisa, osnivanje i jačanje odgovarajućih institucija, kao i dalji razvoj infrastrukture.
Suština svih ovih mera i aktivnosti je poboljšanje investicionog i poslovnog ambijenta, koje pogoduje razvoju privatnog sektora i zapošljavanju na konkurentnim tržištima i omogućava pristup sredstvima finansiranja kroz razvoj finansijskog sektora. Za to je važno uspostavljanje političke, institucionalne i makroekonomske stabilnosti, izgradnja moderne i efikasne državne uprave, uprošćavanje administrativnih procedura, jačanje pravne sigurnosti i efikasnosti pravosuđa.
Do sada je ostvaren određeni napredak. Novi Zakon o registraciji privrednih subjekata dodatno će pojednostaviti i ubrzati postupak registracije u narednom periodu i smanjiti administrativne troškove. Novina je da će postupak registracije privrednih subjekata u Registar privrednih subjekata voditi Agencija za privredne registre (umesto trgovinskih sudova i opština). Na taj način stvoriće se jedinstvena baza podataka. Pojednostavljivanje sistema registracije predstavnja važan korak u procesu usklađivanja sa EU standardima.
Novim Zakonom o privrednim društvima, značajno je smanjen minimalni kapital potreban za osnivanje preduzeća (za osnivanje društva sa ograničenom odgovornoću potrebno je 500 evra), pa se i ovde očekuje poboljšanje.
Da bi se pojednostavila kupovina zemljišta i poboljšao pristup razvoju i korišćenju građevinskog zemljišta, u aprilu 2003. usvojen je novi Zakon o urbanističkom planiranju i izgradnji.
Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom u saradnji sa drugim ministarstvima i drugim domaćim i stranim organizacijama je izradilo Akcioni plan za otklanjanje administrativnih prepreka za strana ulaganja, koji je Vlada Srbije usvojila 27.5.2004. godine. Ovaj dokument je utvrdio mere, nadležne institucije, kao i rokove u kojima treba sprovesti određene mere, a predviđa i sopstveno ažuriranje i dopunjavanje jednom godišnje. U cilju sprovođenja Akcionog plana imenovana je Komisija za podsticaje ulaganja u privredu Srbije, sastavljena od predstavnika 17 ministarstava i vladinih institucija. Zbog navedenog značaja koja strana ulaganja imaju za reformu i razvoj srpske privrede neophodno je utvrditi osnovne strateške pravce privlačenja stranih investicija i promovisanja domaćeg izvoza. Stoga je Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom započelo izradu Strategije podsticanja stranih ulaganja u privredu Srbije. Kao prioritetni cilj Strategija ima obezbeđivanje uslova za povećani priliv direktnih stranih ulaganja.
Uprkos opisanom napretku, klimu za poslovanje u Srbiji odlikuju preostale značajne slabosti:
– kad je u pitanju efikasnost izvršenja ugovora na sudovima (rešavanja sporova), situacija u Srbiji je zabrinjavajuća
– pristup finansijskim sredstvima predstavlja jedan od glavnih problema. I pored određenih aktivnosti, još uvek nedostaje ili je tek osnovano nekoliko institucija koje su od ključnog značaja za kreditore (Centralni registar kolaterala, kreditni registar, Garancijski fond). Pokazatelji koji se odnose na odobravanje kredita ukazuju da je kreditiranje u Srbiji teško i skupo;
– visoki troškovi transakcija pri promeni vlasništva nad zemljištem predstavljaju prepreku prenosu imovine i vođenju pravilnog katastra.
Da bi se otklonili ovi nedostaci, neophodno je:
– reforma sudova. Usvajanje novog Zakona o izvršnom postupku predstavlja značajan korak ka ovom cilju, međutim, jednako je važno uspostavljanje institucionalnih kapaciteta radi poboljšanja sprovođenja ugovora – poboljšanje rada službenika i jašanje resursa suda (obrazovanje, sudske statistike, razmena informacija);
– donošenje zakona o restituciji;
– postići stabilno i funkcionalno tržište zemljišnog poseda/nekretnina. Usvojiti i sprovoditi zakon o katastru;
– poboljšati trenutno ograničene ljudske i fizičke potencijale u različitim delovima sistema upravljanja zemljištem, kao što su katastar, hipoteke i druge institucionalne usluge;
– usvojiti zakon o hipoteci, kojim bi se poboljšao pristup finansiranju.
U Srbiji stanje korporativnog upravljanja nije dobro i srpska privreda zaostaje za drugim, posebno razvijenim zemljama. Još uvek nije privatizovan veći broj preduzeća; ni privatizovana i orginalno privatna preduzeća nisu oslobođena problema korporativnog upravljanja, odnosno teškoća usled razdvajanja funkcije upravljanja od vlasničke funkcije u privatnim preduzećima, a na osnovu različitih interesa vlasnika i menadžera; kulturološki problem, koji je uglavnom posledica tradicije, odnosno dominacije jednog načina upravljanja u ranijim vremenima i teškoća ljudi da se oslobode tih navika; privredna regulativa nije u svemu dobro reformisana, pa šalje loše podsticaje u zakonski okvir funkcionisanja preduzeća.
Osnovna regulaciona rešenja za korporativno upravljanje nalaze se u Zakonu o privrednim društvima, usvojenom novembra 2004. godine:
Nadležnosti skupštine su široko koncipirane;
Upravni odbor, kao organ vlasnika, koncipiran je kao suštinski osnovna vlast u preduzeću;
Zakon ustanovljava obavezu izbora u upravni odbor kotiranih akcionarskih društava većinu „neizvršnih“ članova i najmanje dva nezavisna člana;
Nadzor nad poslovanjem menadžmenta i upravnog odbora koncipiran je kao zajednička dužnost spoljnog revizora i skupštine društva;
Određivanje zarade menadžera je deregulisano;
Menadžment je odredbama o fiducijarnosti obavezan na lojalno postupanje prema firmi;
Razvijena je zaštita manjinskih akcionara, što je u Srbiji važno jer u privatizovanim preduzećima postoji izrazita i po male akcionare riskantna dominacija jednog vlasnika.
Važna mogućnost ograničavanja samovolje menadžera jeste ukrupnjavanje inače disperzivnog vlasništva, kakvo sada postoji u društvima privatizovanim po ranijim zakonima.
Strateški pravci razvoja korporativnog upravljanja
Korporativno upravljanje u užem smislu doskora nije bilo neposredno obuhvaćeno harmonizacijom na nivou Unije. Pokazalo se da se razlike među zemljama članicama ne mogu lako ukloniti i da će dalja harmonizacija verovatno imati fleksibilnije forme i veću usmerenost na usvajanje principa koje će nacionalna zakonodavstva dalje razrađivati.
Važan korak u razvoju korporativnog upravljanja u EU su preporuke za razvoj kompanijskog prava koje je najvećim delom prihvatila Evropska komisija i ugradila u svoj Akcioni plan 2003. godine. Osnovna orijentacija Akcionog plana je širenje transparentnosti i jačanje uloge članova upravnog odbora. Pored kompanijskog prava, za regulaciju korporativnog upravljanja važne su još dve oblasti: regulacija evropske kompanije (Societas Eurepaea) i regulacija finansijskih usluga, ali i dobrovoljna regulacija – u zemljama EU postoje brojni kodeksi korporativnog upravljanja koje usvajaju raznovrsne institucije, profesionalna tela i asocijacije na dobrovoljnoj osnovi.
Za Srbiju su dobro vođena i konkurentna preduzeća od naročite važnosti za održiv dugoročan ekonomski razvoj. Prvi korak u unapređenju korporativnog upravljanja u Srbiji predstavlja nastavak i završetak procesa privatizacije, kako bi sva preostala društvena i mešovita, kao i neka državna preduzeća, prešla u privatnu svojinu i na taj način dobila znatno bolji sistem upravljanja.
Drugi korak je dalje unapređenje zakonodavstva iz oblasti kompanijskog prava i finansija. Zakon o privrednim društvima je nedavno usvojen, ali su već sada uočljive određene slabosti, na primer mogućnost da upravni odbor preduzeća, za čije je akcije data javna ponuda, preduzme mere koje ometaju usvajanje ponude, radi održanja na položaju i protiv interesa akcionara.
U budućnosti pre svega treba delovati na tri područja korporativnog upravljanja koja su zapisana u Akcionom planu EU, a koja su i sama po sebi logična i najvažnija područja: objavljivanje informacija o preduzeću i korporativnom upravljanju, zaštita prava akcionara i karakter upravnog odbora.
Promene domaćeg zakonodavstva treba vršiti imajući u vidu propise Evropske unije. Pri tome treba imati u vidu da:
Ukoliko želi da postane član, Srbija mora da uskladi svoje propise u oblasti korporativnog upravljanja sa propisima EU (jedina mogućnost za relaksaciju eventualno neželjenih odredbi u domenu korporativnog upravljanja je pregovaranje o tranzicionom periodu, mada zemlje koje su postale punopravni članovi EU maja 2004. nisu koristile ovu opciju).
Međutim, nema potrebe da se domaće zakonodavstvo u kratkom roku u potpunosti uskladi sa acquis – brzim usvajanjem se ništa bitno neće dobiti (na dinamiku prijema Srbije u EU uticaće drugi razlozi), a brzo usklađivanje verovatno nije ni tehnički izvodljivo s obzirom na ograničeni domaći administrativni kapacitet.
Prilikom dalje reforme odgovarajućeg domaćeg zakonodavstva, pošto se u njemu utvrde slabosti koje je potrebno korigovati, potrebno je respektovati propise EU i ugrađivati ta rešenja, kako bi se pojednostavio i skratio postupak harmonizacije.
Harmonizacija korporativnog upravljanja sa EU biće olakšana time što u ovoj oblasti u Srbiji nema duboke tradicije, a priviknutost poslovnih ljudi na stalne, fundamentalne promene okruženja i regulacije upravljanja u preduzećima čini da se promene kompanijskog prava i sistema upravljanja preduzećima mogu relativno lako primeniti, bez izraženog otpora poslovnih krugova.
Treći korak bi trebalo da bude unapređenje pravosuđa. Dobar sudski sistem odvraća potencijalane prekršioce, u ovom slučaju menadžere, od zloupotrebe tekućih ovlašćenja i ugrožavanja prava drugih, u ovom slučaju vlasnika. Pored toga, u novi Zakon o privrednim društvima uneti su kao novi stub korporativnog upravljanja neki važni elementi iz anglosaksonske tradicije – naglašena fiducijarna dužnost direktora prema samom društvu i akcionarima, derivativna tužba itd. Ideja je da se menadžeri podstaknu da rade u interesu društva, odnosno akcionara. Da bi ovaj novi koncept unapređenja korporativnog upravljanja uopšte mogao da funkcioniše, potrebno je da sudije budu u stanju da ga na valjan način primenjuju – što nije jednostavno, jer se radi o osetljivim procenama karaktera poslovnih odluka menadžera. Time bi se dao doprinos širenju vladavine prava, što je takođe kopenhagenski kriterijum za priključenje Evropskoj uniji.
Formulisanje politike državne pomoći i konkurencije i njeno efikasno sprovođenje predstavlja jedan od preduslova za pristupanje EU, a imajući u vidu značaj koji joj pridaje EU, ova oblast će biti jedna od centralnih tokom pregovora o stabilizaciji i pridruživanju. Srbija ima formalno zakonsku regulativu konkurencije i institucije nadležne za njenu primenu. Međutim, institucije ne funkcionišu, a regulativa je teško primenljiva i nije u skladu sa regulativom EU.
Strateški ciljevi Srbije u oblasti politike državne pomoći i konkurencije treba da budu:
Stvaranje ambijenta koji će omogućiti maksimiziranje ekonomske efikasnosti;
Usvajanje i primena nove regulative;
Demonopolizacija javnog sektora;
Zakonsko regulisanje državnih subvencija i smanjivanje njihovog iznosa i
Stvaranje efikasne i nezavisne institucije zadužene za nadzor konkurencije.
1. Pitanje državne pomoći će nesumnjivo predstavljati jedno od centralnih pitanja prilikom pregovora o zaključenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Nivo državne pomoći u Srbiji ima opadajuću tendenciju i u 2004. godini procenjen na. 5,8% BDP (u 2003. je procenjen na 6,3% BDP), ali je znatno viši od nivoa u EU-15 (oko 1% BDP).
Sistem kontrole državne pomoći u EU ne zabranjuje svaki oblik državne pomoći. Ona je bezuslovno dozvoljena u slučaju pomoći koja ima socijalni karakter i koja se dodeljuje individualnim potrošačima, u slučaju prirodnih katastrofa i vanrednih situacija, javnim institucijama koje nisu privredni subjekti (bolnice, obrazovne ustanove i sl.), pomoći nadnacionalnih institucija i dr. U ostalim slučajevima, Evropska komisija odobrava pružanje državne pomoći u skladu sa usvojenim Uredbama i Uputstvima – u pitanju su pre svega sledeći slučajevi: podsticanje regionalnog razvoja, restrukturiranje preduzeća, istraživanje i razvoj, zaštita životne sredine, pomoć MSP i pomoć osetljivim sektorima. Zemlje koje su u procesu pristupanja EU imaju pravo da zadrže određeni obim državne pomoći, ali se od njih očekuje da ga smanjuju.
Srbija kao manje razvijena zemlja moći će da u narednom periodu zadrži određeni obim državne pomoći, ali je od izuzetnog značaja da se kreatori ekonomske politike opredele za nužne oblike državne pomoći, pošto stihijsko odobravanje neće biti moguće. Takođe, nužno je smanjivanje iznosa državne pomoći.
U ovoj oblasti Srbija je uradila prvi korak, to jest urađen je popis državne pomoći odobrene u 2004. godini. Stoga je potrebno preduzeti još niz mera:
Odrediti stalnu instituciju koja će biti zadužena za izradu redovnih godišnjih izveštaja o državnoj pomoći;
Doneti poseban zakon koji bi regulisao pitanje državne pomoći na jedinstven način, usklađen sa regulativom EU;
Oformiti poseban organ koji bi vršio nadzor i kontrolu sistema državne pomoći;
Uvesti obavezu dostavljanja redovnih godišnjih izveštaja Evropskoj komisiji;
Izraditi plan racionalizacije državnih subvencija, kako bi se ograničeni resursi najoptimalnije usmerili, po ekonomskim a ne političkim kriterijumima, u industrijske grane i preduzeća.
Iz navedenih razloga, potrebno je u okviru Ministarstva finansija formirati radnu grupu za izradu Zakona o državnoj pomoći, kao i odrediti jedinicu u okviru tog ministarstva koja bi ažurirala aktuelni izveštaj i do stupanja zakona na snagu pružala informacije o obimu i vrsti državne pomoći (Uprava za javna plaćanja ili Sistem za trezor). Nakon stupanja na snagu zakona, ovu funkciju će preuzeti Agencija za državnu pomoć, koja će takođe imati ovlašćenje da traži povraćaj nelegalno date državne pomoći. Agencija će blisko sarađivati sa Ministarstvom finansija, ali će biti funkcionalno nezavisna.
Popis državne pomoći u Republici Srbiji (2003. godina i prva 3 kvartala 2004. godine) u milionima dinara
Red.br. Vrsta pomoći 2003. 2004. Iznos Učešćeu % Iznos Učešćeu % 1 2 3 4 5 6 1. Horizontalna državna pomoć 8.224 11,9 6.001 11,1 2. Sektorska državna pomoć 30.241 43,9 26.360 48,6 3. Regionalna državna pomoć i državna pomoć na nivou lokalne vlasti 18.680 27,2 5.418 10,0 4. Poreske i carinske olakšice i izvozne stimulacije 11.734 17,0 16.495 30,3 Ukupno: 68.879 100,0 54.274 100,0
2. Politika zaštite konkurencije je jedna od najbitnijih oblasti prava Evropske unije i nalazi se u isključivoj nadležnosti Evropske unije. Bez pravila o zaštiti konkurencije, jedinstveno tržište EU ne bi bilo moguće, jer bi bilo podeljeno po nacionalnim granicama sa različitim pogodnostima za domaće kompanije i diskriminacijom kompanija iz drugih država EU. Zakon o zaštiti konkurencije, kao jedan od osnovnih zakona kojima se reguliše ponašanje subjekata na tržištu, bilo je neophodno doneti još 2001. godine, sa početkom privatizacije. Zbog toga je donošenje ovog zakona jedan od prioriteta u oblasti harmonizacije propisa Republike Srbije sa propisima EU. Time bi se po prvi put u Srbiji oblast konkurencije i uopšte ponašanja subjekata na tržištu regulisala na savremen način. U momentu izdavanja ove Strategije, Predlog Zakona o konkurenciji se nalazi u skupštinskoj proceduri.
Predlog Zakona o zaštiti konkurencije sadrži sve definicije, pojmove i obim primene na isti način kao i pravo EU. To znači da će biti zabranjeni svi sporazumi između preduzeća, odluke udruženja preduzeća i dogovora kojima se može uticati na trgovinu i čiji je cilj ili posledica sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje konkurencije na zajedničkom tržištu. Takođe će biti usvojeni i izuzeci od ove zabrane, u slučajevima i pod uslovima koje poznaje pravo EU. Uvodi se zabrana zloupotreba dominantnog položaja na tržištu ili na njegovom bitnom delu, prema istim principima koji postoje u pravu EU.
Državni monopoli, javna preduzeća i preduzeća sa specijalnim i isključivim pravima predstavljaju pretnju politici konkurencije i zato su predmet posebnog regulisanja. Član 37 Ugovora o EU zahteva da nacionalni monopoli komercijalnog karaktera budu predmet prilagođavanja i da po isteku tranzicionog perioda ne postoji diskriminacija između državljana EU u pogledu uslova pod kojima se roba nabavlja i uslova pod kojima se trguje.
Javna preduzeća predstavljaju dosta raširenu kategoriju u privredi Srbije, i to ne samo u oblastima koje predstavljaju prirodni monopol, već i u granama koje bi mogle biti konkurentne. Veliki broj njih se nalazi na lokalnom nivou i pod kontrolom lokalnih organa vlasti, koji često brojnim barijerama sprečavaju ili ograničavaju ulazak drugih preduzeća. Na demonopolizaciji javnih preduzeća nije urađeno gotovo ništa, i potrebno je uvođenje konkurencije, a naročito kada su u pitanju telekomunikacije, određeni vidovi saobraćaja i proizvodnja električne energije. Demonopolizacija određenih sektora imala bi pozitivne efekte na ostatak privrede, pre svega po osnovu sniženja cena i rasta kvaliteta usluga, tako da ona treba da predstavlja strateško opredeljenje u narednom periodu.
Stoga je neophodno identifikovati javne usluge za koje postoji opšti interes i na koje se neće primenjivati pravila konkurencije. Na sva ostala javna preduzeća (monopole komercijalnog karaktera) potrebno je, nakon određenog tranzicionog perioda, primeniti regulativu o zaštiti konkurencije. U sektorima u kojima postoji mreža vertikalno integrisanih preduzeća (poput električne energije, gasa i dr.) potrebno je u računovodstvu praviti razliku između različitih aktivnosti koje obavljaju (proizvodnja, transmisija i dr.).
Da bi politika konkurencije mogla da se sprovodi efikasno, bitno je da postoji puna institucionalna nezavisnost Antimonopolske komisije (Komisije za zaštitu konkurencije), kao i efikasan sudski sistem. U dosadašnjoj praksi i regulativi ovi preduslovi nisu bili ispunjeni, s obzirom da Antimonopolska komisija nije imala punu institucionalnu nezavisnost, kao i imajući u vidu činjenicu da su njeni članovi često birani iz redova «istaknutih privrednika», što je vodilo konfliktu interesa. Predlog Zakona o zaštiti konkurencije predviđa stvaranje kompetentne i institucionalno nezavisne komisije, a istovremeno je potrebno obezbediti brzo i efikasno sudsko rešavanje potencijalnih sporova iz ove oblasti. Potrebno je dati punu nadležnost Komisiji za sporovođenje istrage i izricanja kazni, bez učešća izvršne vlasti. Takođe, potrebno je omogućiti donošenje jedinstvenog rešenja kojim će se registrovati kršenje pravila o zaštiti konkurencije i kojim će se izreći adekvatna kazna. Protiv tog rešenja treba omogućiti pokretanje upravnog spora, u kojem će biti zagarantovana prava preduzeća koja smatraju da su oštećena rešenjem Komisije. Da bi nadležni sudovi mogli efikasno da rade potrebno je što hitnije izvršiti obuku sudija u oblasti prava konkurencije.
3.2.1. Reforma privrednog sistema
3.2.1.1. Reforma tržišta kapitala
A. Postojeće stanje
Bankarski sistem se obnavlja, posle radikalnih strukturnih promena (stečaj velikih banaka, ulazak inostranih banaka, privremena nacionalizacija nekih banaka po osnovu Zakona o Pariskom i Londonskom klubu). Kreditna aktivnost banaka raste. Kamatne stope se smanjuju, iako su i dalje relativno visoke.
U periodu od 2000. zatvoreno je oko 25 nesolventnih banaka. Bilansna suma ovih banaka je iznosila gotovo 2/3 aktive ukupnog bankarskog sistema. Glavni razlog za ovako radikalnu odluku je bila duboka bankarska kriza i niska sposobnost budžeta da dokapitalizuje insolventne banke. Broj banaka u Srbiji je – stečajem, spajanjima i pripajanjima – smanjen sa 83 u 2001. na 46 u 2004. godini.
Na osnovu posebnog zakona, Vlada Republike Srbije je od jula 2002. započela konverziju duga banaka Pariskom i Londonskom klubu poverilaca. Rezultat ovog procesa bila je privremena nacionalizacija velikog dela bankarskog sistema. Ovo je bila neizbežna mera iz dva razloga: prvi, banke dužnici nisu imale mogućnosti da bez većih poremećaja izvrše svoje obaveze i drugi – korporativna struktura banaka, nasleđena iz prethodnih rešenja, nije omogućavala efikasno upravljanje (glavni dužnici su bili istovremeno i glavni akcionari banaka).
Krajem 2004. bankarski sektor se sastojao od banaka u vlasništvu države, domaćih privatnih banaka i stranih banaka. Domaće banke su krajem 2003. posedovale približno 80% ukupne aktive i 87% kapitala. Brza ekspanzija depozita i kredita u stranim bankama menja konfiguraciju, tako da bi, posle uspešne privatizacije banaka u 2005. godini, bankarski sistem prestao biti dominantno u domaćem, specifično državnom vlasništvu.
Depozitni potencijal bankarskog sistema se povećava. Devizna štednja građana je sa gotovo zanemarljivog nivoa u 2000. godini povećana na preko 2 milijarde evra krajem 2004. Učešće dinarskih u strukturi ukupnih depozita je malo, što ukazuje na nisko poverenje u nacionalnu valutu i potrebu uspostavljanja sistema osiguravanja odnosno zaštite depozita.
Kreditna aktivnost banaka se takođe oporavlja. Ukupna vrednost kredita datih nevladinom sektoru (uključujući i kredite stanovništvu) povećana je sa 1,6 milijardi evra krajem 2001. na približno 3 milijarde evra krajem 2003. Dinamika brzog rasta kredita se nastavila i u 2004, posebno sektoru stanovništva. Ukupna aktiva banaka, na koje otpada više od 90% ukupnog finansijskog sistema, iznosila je krajem 2003. 6,9 milijardi USD ili 35,8% BDP.
Glavni problemi bankarskog sistema Srbije su, i dalje, relativno mali kapaciteti (mereni vrednošću kredita u odnosu na vrednost bruto domaćeg proizvoda), niska efikasnost i nestabilnost. Osnovni uzročnik je relativno nisko poverenje u bankarski sistem.
Osnovni koncept regulacije bankarske delatnosti je dobro postavljen i potrebno ga je dalje usavršavati. Zakon o bankama i drugim finansijskim organizacijama usvojen je 1993. godine a kasnije je, serijom izmena i dopuna, prilagođavan osnovnim uputstvima EU. Poslednje izmene ove vrste u Republici Srbiji učinjene su sredinom 2003. godine. Ovaj zakon je, po osnovnim rešenjima (licenciranje, osnovni kapital, nadzor) u skladu sa standardima EU. U procesu reformi zakonodavstva i regulatornih sistema ostvaren je značajan napredak, posebno u harmonizaciji nacionalnih propisa sa međunarodnim standardima, uključujući i standarde EU. Zakon o računovodstvu od banaka zahteva usvajanje Međunarodnih standarda u računovodstvu (IAS) počev od 2004. godine. Platni promet je početkom 2003. prenet u komercijalne banke bez značajnijih poremećaja.
B. Neki elementi strategije prilagođavanja evropskom bankarskom sistemu
Osnovni strateški cilj dodatnih promena u bankarskom sektoru je povećanje njegovog kapaciteta (ponude kredita) i efikasnosti (smanjivanje troškova posredovanja). Da bi ovaj cilj bio ostvarljiv u srednjem roku, potrebno je konzistentno rešiti status evra u nacionalnom monetarnom sistemu i povećati nivo sigurnosti depozita donošenjem novog zakona o osiguranju depozita.
Osnovno je povećanje veličine bankarskog sektora, što je ostvarljivo u srednjem roku, jer bankarski sektor Srbije ima visok potencijal rasta. Održavanje trenda rasta štednje je izuzetno važno, ne samo za efikasnost, kvalitet i kapacitet bankarskog sektora, već pre svega za povećanje aktivnosti u realnom sektoru.
Da bi se održala dinamika obnove bankarskog sektora, potrebno je održati visoku dinamiku rasta štednje. Rešenje je u aktiviranju sistema zaštite (osiguranja) devizne štednje. Zastoj dinamike rasta i nizak nivo iskorišćenosti postojeće devizne štednje su verovatni uzroci usporavanja dinamike obnove kreditne aktivnosti banaka. Da bi se obnovio nekadašnji rast štednje, potrebno je, pored zamene sadašnjeg sistema «osiguranja depozita», rešiti fundamentalna pitanja strategije monetarne regulacije: status i korišćenje devizne štednje i rezervne valute uopšte.
Drugi zadatak je povećanje efikasnosti bankarstva, odnosno smanjivanje troškova finansijskog posredovanja. Troškovi, profit i drugi parametri efikasnosti banaka u Srbiji su izrazito nepovoljni – indikator troškova je za najbolje banke u Srbiji oko 2,5 puta od uporedivih veličina u drugim zemljama. Kod neefikasnih državnih banaka ovaj indikator je i 10 puta veći od uporedivog.
Povećanje efikasnosti banaka je uslov za povećanje efikasnosti finansijskog posredovanja. Da bi se to ostvarilo u kratkom roku, potrebno je stvoriti uslove pune konkurencije, u kojima bi efikasnije (domaće i inostrane) banke preuzimale depozite i kreirale kredite. Dakle, potrebna je konsolidacija ove delatnosti, tako što bi se male banke povezivale sa velikim sistemima. Promene u strukturi bankarskog sektora mogu značiti ili likvidaciju neefikasnih i malih banaka ili njihovo brzo dokapitalizovanje i ekspanziju kroz nova strateška ulaganja. Pošto je značajan deo ovakvih banaka u vlasništvu države, potrebna je i poželjna koncepcija rešavanja problema banaka koje se ne mogu privatizovati.
Povećanje nivoa sigurnosti bankarskog i finansijskog sistema, odnosno smanjivanje nivoa njegove rizičnosti, treba da omogući lakše integrisanje u evropske procese i smanji troškove transfera. Nadzor nad poslovanjem banaka i drugih finasijskih institucija potrebno je modernizovati u institucionalnom i tehničkom smislu. Povećanje nadzornog kapaciteta NBS je moguće sprovođenjem plana razvoja kontrolne funkcije i uspostavljanjem i održavanjem posebnog nadzora nad bankama u državnom vlasništvu. Poseban zadatak supervizije banaka jeste praćenje banaka koje ostvaruju brzi rast bilansne sume.
Imajući u vidu stepen povezanosti banaka, osiguravajućih društava i brokerske delatnosti, poželjno je razmotriti iskustva nekih zemalja EU koje imaju jedinstvenu instituciju za nadzor nad svim finansijskim delatnostima.
Posle dostizanja poželjnog nivoa sigurnosti bankarskog sistema, moguće je aktivirati novi kanal finansijskog posredovanja – nebankarske finansijske institucije, štedionice, štedno-kreditne zadruge i mikrokreditne institucije. Aktiviranje ovog sistema može doprineti povećanju efikasnosti sistema i povećanju konkurentnosti na tržištima kredita i depozita. Postavljanje osnova za razvoj sektora nebankarskih finansijskih institucija je moguće uspostavljanjem nadzornog kapaciteta u sektoru osiguranja i usvajanjem strategije srednjoročnog razvoja ovog sektora.
Veliki unutrašnji dugovi otežavaju normalno funkcionisanje finansijskog sistema. Jedan deo tih dugova koncentrisan je u odnosima preduzeća i banaka u stečaju. Novim zakonom koji uređuje stečaj i likvidaciju banaka potrebno je rešiti status tih dugova i institucije koja njima upravlja. Potrebno je poboljšati pravnoi i institucionalni okvir za gašenje banaka, uključujući reviziju statusa i davanja većih ovlašćenja Agenciji za sanaciju banaka.
Radi harmonizovanja ove oblasti sa regulativom EU, potrebno je:
– doneti novi zakon koji uređuje stečaj i likvidaciju banaka;
– doneti zakon o osiguranju depozita;
– dopuniti postojeći Zakon, ili eventualno usvojiti novi zakon na republičkom nivou, kojim bi se uredila aktivnost štedionica i mikrokreditnih institucija;
– podzakonska akta vezana za nadzor i za finansijsko izveštavanje u bankama uskladiti sa odgovarajućim uputstvima.
Finansijska tržišta
Postojeće stanje
Aktivnost finansijskog tržišta tokom poslednje tri godine oslonjena je, većim delom, na akcije emitovane u postupku privatizacije po Zakonu iz 1997. godine i, manjim delom, na obveznice Republike Srbije emitovane radi izmirenja stare devizne štednje. Marta 2004. godine kapitalizacija tržišta dostiže 203 milijarde dinara. Ovaj nivo je (u odnosu na uporedive zemlje) relativno visok i iznosi 28 procenata GDP.
Beogradska berza je glavno tržište kapitala u Srbiji. Članovi berze su dominatno brokerske kuće, dok su vlasnici banke i država.
Tržište korporativnih hartija (akcija i obveznica) raste, ali je još uvek nisko likvidno i netransparentno. U periodu do 2003. ovo tržište je funkcionisalo dominanto sa kratkoročnim komercijalnim papirima preduzeća. Berza još uvek nema ni jednu od ovih hartija na oficijelnom listingu. Osnovna korporativna hartija kojom se trguje su akcije iz privatizacije. Dominantni prodavci su iz sektora stanovništva, koji su ove akcije dobili besplatno u postupku masovne privatizacije. Dominantni kupci su iz sektora preduzeća. Dakle, tržište kapitala u Srbiji još uvek nije značajan mehanizam finansiranja sektora preduzeća. Ono je pre svega mehanizam preraspodele (koncentracije) akcija distribuiranih u postupku masovne privatizacije.
Obveznice devizne štednje su likvidne i po prinosu veoma atraktivne hartije. Iako nisu direktno konvertibilne, mogu se koristiti za kupovinu akcija preduzeća u privatizaciji. Njihovo uvođenje u berzanski promet (septembra 2002) je značajno uticalo na nivo kapitalizacije tržišta i njegovu likvidnost. Ova hartija će u narednom periodu biti značajan deo ukupnog prometa, jer je vrednost emisije relativno visoka (4.2 milijarde evra), a likvidnost zadovoljavajuća. Ovim hartijama se trguje kontinuelno. Prinosi ovih obveznica su na početku funkcionisanja tržišta bili relativno visoki. Tokom vremena oni se postepeno normalizuju i intervalu od 7-10% na godišnjem nivou.
Tržište novca u Srbiji je još uvek plitko i nerazvijeno. Osnovni problemi njegovog funkcionisanja su relativno visoke kamatne stope i visok nivo obaveznih rezervi Narodne banke Srbije. Nivo kamatnih stopa za kratkoročnim pozajmicama je veoma visok.
Tržišta korporativne kontrole (tržište preuzimanja) je aktivirano oktobra 2003. godine. Aktiviranje ovog tržišta u uslovima niske zaštite manjinskih akcionara dovodi do njegove očekivane deformacije. Najvećem riziku preuzimanja izložena su najbolja preduzeća. Proces preuzimanja preduzeća u Srbiji nosi sve osobine rane tranzicije: ubrzanu koncentraciju vlasništva i nizak nivo zaštite manjinskih vlasnika.
B. Strategija razvoja tržišta, regulativa i mogućnosti njene dogradnje
Osnovni cilj razvoja finansijskog tržišta je njegovo postepeno prerastanje od danas dominantnog mehanizma preraspodele svojinskih prava i u mehanizam finansiranja realnog sektora. Ovo je moguće učiniti u okviru strategije razvoja finansijskog sektora kao celine. Stabilizacija i povećanje likvidnosti tržišta vodiće postepeno i promenama njegovih osnovnih funkcija.
Drugi osnovni problem finansijskog tržišta Srbije su visoki sistemski rizici (rizici koji se ne mogu izbeći). Smanjivanje rizika investiranja u realni sektor moguće je sveobuhvatnom strukturnom (zakonodavnom) i regulatornom reformom, koja bi neizbežno obuhvatila i reformu niza postojećih ili donošenje novih zakona.
Uspostavljanje jedinstvenog pravnog okvira za sve učesnike na finansijskim tržištima znači, pre svega, temeljnu reviziju Zakona o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata. Ovaj je usvojen na saveznom nivou novembra 2002. godine. Iako je delimično usklađen sa nekim uputstvima EU, ne obezbeđuje da ukupna regulativa ove oblasti bude u skladu sa standardima EU.
Ovaj zakon je takođe u konfliktu sa Zakonom o privatizaciji. Rešenjima Zakona ugroženi su osnovni principi akcionarstva. Dopunama zakona je neophodno ukloniti ovaj konflikt i obezbediti normalno funkcionisanje tržišta „privatizacionih akcija“. Postoji čitav niz nedostataka u regulaciji prometa akcijama otvorenih (javnih) i zatvorenih akcionarskih društava.
Zakon nije uspešno rešio problem otvaranja preduzeća i ima arhaično rešenje odgovornosti za sadržaj prospektusa. Umesto podeljene odgovornosti, koju sadrži Zakon, poželjno je, a u našim uslovima čak nužno, definisati nedvosmislenu odgovornost emitenta za sadržaj ovog dokumenta. Zakon ne poznaje pojam povezanih lica. Ovaj nedostatak može, ukoliko se ne ukloni, dovesti do kolapsa tržišta. Naime, parovi ili grupe povezanih lica (emitenti, banke, oditori, brokeri) mogu izazvati seriju poremećaja na tržištu – od deformacije cene pojedinačne berzanske transakcije do manipulacija kod javnih plasmana hartija.
Druga važna oblast nužnih i poželjnih promena jeste oblast preuzimanja. U ovoj oblasti zakoni ne definišu precizno proceduru, nadzor i obavezu preuzimača. Potreba za uređivanjem ove oblasti je nesporna, nezavisno od toga da li će se to učiniti posebnim zakonom o preuzimanju ili revizijom Zakona o tržištu hartija od vrednosti. Poželjno rešenje je donošenje novog zakona o preuzimanju.
Krajem 2004. godine donet je Zakon o privrednim društvima. Zakon posebnu pažnju posvećuje javnim korporacijama odnosno otvorenim akcionarskim društvima. Očekivani rezultat implementacije ovih rešenja jeste smanjenje rizika investiranja u realnom sektoru i, na srednji rok, osposobljavanje realnog sektora da pribavlja dodatni kapital ne samo preko bankarskog sistema nego i preko finansijskog tržišta. Ostvarenje ovog cilja zavisi ne samo od rešenja iz ovog zakona. Jednako bitni su i zakoni koji uređuju finansijska tržišta. Razvoj tržišta kapitala zahteva unapređenje upravljanja akcionarskim društvima, posebno unapređenje zaštite manjinskih akcionara.
Uporedo sa smanjivanjem rizika, koje bi se izvelo revizijom osnovnih zakona, moguće je i aktiviranje novih izvora tražnje na finansijskom tržištu. Istovremeno razvijanje ovih procesa omogućava produbljivanje tržišta i povećanje njegove likvidnosti. Bez institucionalnih i portfolio investitora ne može se očekivati brzi rast tržišta kapitala. Zbog toga je neophodno što pre usvojiti zakon o investicionim fondovima, odnosno investicionim kompanijama.
Pored osnovnih zakona, potreban je i poseban zakon o hipotekarnim hartijama od vrednosti. Ovim zakonom bi se omogućilo emitovanje niskorizičnih hartija od vrednosti zasnovanih na hipoteci.
Strateški važnim ciljem može se smatrati i jačanje supervizorske funkcije na finansijskim tržištima. Nužno je redefinisati nadležnosti Komisije za hartije od vrednosti i povećati njenu stvarnu sposobnost regulacije i nadzora, definisanjem njenog statusa kao nedvosmisleno nezavisnog regulatornog tela. Komisija mora imati stvarnu sposobnost da primenjuje svoje nadležnosti, posebno u oblasti efikasnog nadzora učesnika i procesa na tržištu. Druga bitna oblast u kojoj treba pojačati nadzornu sposobnost Komisije je uvođenje adekvatnih izveštavanja zasnovanih na IFRS i IOSCO principima. Zatim, postupak otvaranja preduzeća kod emitovanja hartija na primarnom tržištu i zaštita manjinskih akcionara mogu biti podignuti na znatno viši nivo.
Ove ciljeve je moguće ostvariti bilo jačanjem postojeće institucije (Komisije za hartije od vrednosti), bilo formiranjem nove institucije za nadzor nad svim finansijskim delatnostima (bankarstvo, osiguranje, finansijsko tržište). Imajući u vidu iskustva drugih zemalja, poželjno je razmotriti i mogućnost formiranja nove institucije objedinjenog nadzora nad svim finansijskim delatnostima, koja bi bila faktički i institucionalno nezavisna, kako od izvršne vlasti tako i od učesnika na tržištu.
U oblasti međunarodne i regionalne saradnje, moguće je ojačati nacionalno finansijsko tržište nastavljanjem i intenziviranjem saradnje u IOSCO. Srbija je punopravni član ove međunarodne asocijacije regulatornih tela za hartije od vrednosti. Ova saradnja može poboljšati kvalitet nacionalne regulative i povećati kapacitet nadzora nacionalnog regulatornog tela.
Sledeći važan cilj je jačanje samoregulatornih tela i profesionalnih asocijacija, koje omogućavaju povećanje tržišne discipline i unapređenje etičkih standarda profesija, povećanje nivoa profesionalnih znanja i veština i kreiranje poverenja investicione i opšte javnosti prema institucijama.
A. Analiza stanja
U poređenju sa praksom EU i drugih razvijenih zemalja, osiguravajući sektor daleko zaostaje po stepenu razvoja. Na domaćem tržištu osiguranja svega 3,5% od ukupnog osiguranja potiče od životnog osiguranja, prema oko 60% koliko iznosi u razvijenijim zemljama. Takođe, podaci kao što je iznos bruto premije po glavi stanovnika (40,4 USD) ili učešće naplaćenih premija osiguranja u BDP-u (2,25%) ubedljivo govore o niskom nivou razvoja domaćeg sektora osiguranja.
Novi Zakon o osiguranju, koji je u najvećoj meri usklađen sa relevantnim uputstvima EU i međunarodnim standardima iz oblasti osiguranja, stvorio je sistemske uslove za razvoj ove delatnosti. Najznačajniji doprinos Zakona ogleda se u osetnom jačanju nadzorne uloge države, koja je dodeljena Narodnoj banci Srbije. NBS je time stekla i ovlašćenja da izdaje dozvole za obavljanje poslova iz osiguravajuće delatnosti i da usvaja regulativu iz ove oblasti.:
Sledeća novina odnosi se na organizacione promene, u smislu podele na životna i neživotna osiguranja. Jedno osiguravajuće društvo neće više moći istovremeno da obavlja obe vrste osiguranja, niti će društvo za osiguranje moći da obavlja poslove reosiguranja, posredovanja ili zastupanja u osiguranju, s obzirom da će se ti poslovi organizovati kao posebne delatnosti. Obavezno je i formiranje službe interne revizije.
Novim Zakonom je osetno povećan novčani deo osnivačkog kapitala. Zatim, dodatno je liberalizovan pristup stranog kapitala na domaćem tržištu osiguranja – stranoj osiguravajućoj kompaniji se dozvoljava da na domaćem tržištu osnuje društvo sa kompletnim stranim kapitalom, ali registrovano kao domaće lice.
B. Strateški pravci razvoja
Od primene novog Zakona o osiguranju očekuje se ključni doprinos u sređivanju poremećenih tržišnih odnosa, otklanjanju nelojalne konkurencije, te smanjenju broja osiguravača na optimalan nivo, imajući u vidu kapacitet domaćeg tržišta. Međutim, za razvoj domaćeg osiguravajućeg sektora i njegovo približavanje principima poslovanja koji karakterišu ovu delatnost u okviru EU, potrebno je preduzeti još niz dodatnih mera.
Neophodno je što pre zaokružiti pravnu regulativu iz ove oblasti, usvajajući nedostajuće podzakonske akte, kao i Zakon o obaveznom osiguranju u saobraćaju.
Radi obezbeđenja finansijske stabilnosti sektora, potrebno je što pre utvrditi pravila za izračunavanje margine solventnosti, tehničkih rezervi, maksimalno moguće štete, koeficijenta likvidnosti i dr., uvažavajući uputstva EU o životnom i neživotnom osiguranju, ali ne zanemarujući stepen ekonomske moći domaćih osiguravača.
S ciljem kreiranja efikasnog i konkurentnog sektora osiguranja, spremnog izlaganju i suočavanju sa inostranom konkurencijom, neophodno je sprovesti proces konsolidacije (aktivno koristeći metode dokapitalizacije, merdžere i akvizicije, po uzoru na proces koji se već odigrao u bankarskom sektoru), završiti proces restrukturiranja i započeti sa privatizacijom osiguravajućih kompanija.
Za širenje portfelja osiguranja (uvođenje nedostajućih oblika osiguranja), potrebno usvojiti regulativu o zdravstvenom osiguranju, a kasnije i o dobrovoljnom penzijskom osiguranju.
Za uspešan razvoj osiguravajuće delatnosti presudnu ulogu imaće i investiciona strategija koju će primenjivati osiguravajuće kompanije. Svaka investicija osiguravajućih kompanija mora da zadovolji dva osnovna principa: obezbeđenje visokog stepena zaštite svojih osiguranika od rizika i postizanje što većeg prinosa na plasirana sredstva. U Srbiji je investiranje u velikoj meri limitirano razvojem domaćeg finansijskog tržišta. Bez stvaranja kompletnih uslova za funkcionisanje kvalitetnog tržišta kapitala, osiguravajuće kompanije neće moći da odbrane svoju likvidnost, niti da obezbede adekvatnu sigurnost i profitabilnost ulaganja. Zakonom je dozvoljena mogućnost ulaganja sredstava u inostranstvo, i to do 20% od iznosa osnovnog kapitala, uz saglasnost NBS, ali tek od 1. januara 2007. godine. Kako je domaće finansijsko tržište nedovoljno razvijeno, plitko, sa malom ponudom hartija od vrednosti i nedovoljno likvidno, mogućnost liberalizacije kapitalnih ulaganja trebalo bi razmotriti i pre navedenog roka.
Kada je reč o liberalizaciji ulaganja u suprotnom smeru, potrebno je voditi računa da nagli i prekomerni ulazak stranih osiguravajućih kompanija može ugroziti poslovanje domaćih osiguravača. Zbog toga je u bliskoj budućnosti primarno potrebno raditi na stabilizaciji domaćeg sektora osiguranja, nakon čega se može (i poželjno je) dozvoliti ulazak stranih osiguravajućih kompanija.
Radi razvoja domaćeg sektora osiguranja, neophodno je regulisati obavezu izračunavanja realnih premija (tarifa) u osiguranju i uspostaviti odgovarajuću statistiku osiguranja. Takođe, neophodno je detaljnije regulisati položaj i ovlašćenja aktuara, uz pooštravanje uslova za sticanje zvanja ovlašćenog aktuara. Potrebno je obezbediti kontinuiranu edukaciju, kako zaposlenih u sektoru osiguranja, tako i samih građana kao potencijalnih korisnika ovih usluga.
3.2.1.2. Reforma poreskog sistema
A. Analiza stanja
Poreski sistem 90-tih karakterisao je visok stepen centralizacije, nestabilnost, netransparentnost, nepravičnost, izuzetno raširena siva ekonomija. Radikalne promene nastupile su 2001. godine, kada je poreski sistem pre svega pojednostavljen i značajno rasterećen. Reformisane su i institucije poreskog sistema – budžetski sistem, oformljen je Trezor pri Ministarstvu finansija sa osnovnom ulogom optimizacije finansijskog planiranja, upravljanja i kontrole državnih (lokalnih) sredstava. Zakonom o lokalnoj samoupravi sprovedena je značajna decentralizacija javnih finansija, započeta je reforma poreske službe.
Prosečno poresko opterećenje iznosi oko 42% BDP-a, što u poređenju sa EU15 nije previsoko (prosek EU15 iznosi 40,5% BDP-a). Značajnija razlika je u sturkturi poreza u ukupnim poreskim prihodima – u Srbiji fiskalni teret prevashodno pada na potrošnju – oko 49% javnih prihoda (EU15 oko 30%), dok najmanje opterećenje trpi kapital od čijeg se oporezovanja stiče svega 7,5% prihoda (u EU15 obezbeđuje 20% ukupnih prihoda).
I pored značajnog poreskog rasterećenja, ali i započete reforme poreske službe, učešće sive ekonomije je i dalje značajno. Iako je u protekle četiri godine učinjen pomak u poreskoj administraciji, ona je još uvek nedovoljno efikasna, sa nedostatkom kompetentnog osoblja.
Poreska reforma nakon 2000. godine doprinela je značajnom povećanju transparentnosti poreskog sistema, njegovoj decentralizaciji i prilagođavanju potrebama tržišno orijentisane privrede, ali treba da se nastavi, pre svega da bi se obezbedilo efektivno ubiranje poreza.
Oporezivanje potrošnje – 1. januara 2005. godine počela je primena poreza na dodatu vrednost (PDV) sa standardnom stopom od 18% i sniženom stopom od 8%. Usvojeni Zakon o PDV-u u načelu odgovara «evropskom modelu» i osnovnim rešenjima sadržanim u Šestom uputstvu EU, uz potrebe za manjim prilagođavanjima, koja će postati aktuelna u kasnijoj fazi pridruženja. Prvi rezultati uvođenja PDV-a (u kombinaciji sa uvođenjem fiskalnih kasa) ukazuju na značajno povećanje budžetskih prihoda i smanjenjenje sive ekonomije.
Sistem akciza u Srbiji takođe koncepcijski ne odstupa značajno u odnosu na EU. Sužena je lista akciznih proizvoda i usvojena je dugoročna strategija akciza na cigarete – do 2010. se planira ukidanje podele na domaće i uvozne cigarete (u skladu sa odredbama Uputstva 92/79/EEZ), a akcizne stope se postepeno usklađuju sa EU. Shodno tome, do potpisivanja SSP nema posebnih potreba za izmenama sistema akciza. Tek u fazi nakon zaključivanja SSP otvoriće se potreba daljeg usaglašavanja sa EU.
Porez na dohodak građana u Srbiji je mešovit – svi primaoci dohotka podležu seriji cedularnih poreza (odvojeno se oporezuju različiti prihodi), a određeni broj poreskih obveznika plaća i komplementarni godišnji porez na dohodak od 10%. Ovakav sistem potrebno je zameniti globalnim (sintetičkim) porezom na dohodak građana, koji primenjuje većina zemalja članica EU. Sintetički porez oporezuje sve prihode koje ostvari poreski obveznik, bez obzira na prirodu primanja i izvore iz kojih oni potiču, jednim porezom čija je stopa obično progresivna. Za prelaženje na globalni sistem potrebno, je pre svega unaprediti poresku administraciju.
Poreska osnovica kod poreza na prihode od samostalne delatnosti je u velikoj meri potcenjena, a čak više od 60% poreskih obveznika iz ove grupe se oporezuje paušalno. Potrebno je znatno pooštriti zakonski postavljene kriterijume za odobravanje paušalnog oporezivanja, posebno kad su u pitanju usluge u kojima se stvara značajna dodata vrednost.
Dohodak individualnih poljoprivrednika se uglavnom zahvata porezom na katastarski prihod. Kako je katastarski prihod poslednji put utvrđen 1994. godine i od onda nije menjan, on je u realnom iznosu izuzetno nizak te uslovljava i nizak nivo poreskih prihoda. Zbog toga je potrebno sprovesti revalorizaciju katastarskih prihoda, a srednjoročna mera podrazumeva kompletnu inovaciju sistema oporezivanja dohotka iz poljoprivrede kroz uvođenje poreza na ocenjeni dohodak proizvođača.
Radi izbegavanja dvostrukog oporezovanja prihoda od kapitala, potrebno je reformisati sistem oporezivanja. Kada je reč o oporezivanju dividendi, najefikasnije rešenje bilo bi ili potpuno izuzimanje dividendi iz poreza na dohodak građana ili njihovo podvrgavanje konačnom porezu po odbitku čija bi stopa bila znantno niža od trenutne efektivne stope od 10%. Analogno rešenje trebalo bi primeniti i na prihode od kamata.
Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje – Zbirno opterećenje (bruto) plata je značajno smanjeno 2001. godine i iznosi 35,8%. Imajući u vidu izuzetno visok deficit u Fondu penzionog osiguranja zaposlenih (od oko 6% BDP-a), ali i činjenicu da je ova stopa opterećenja najniža u regionu (a na nivou proseka EU), nije realno dalje smanjivanje stopa.
Porez na dobit preduzeća – Stopa poreza na dobit preduzeća iznosi 10% i jedna je od najnižih u svetu. U proteklom periodu dva puta je menjana ova stopa (najpre sa 20% na 14% od 01.01.2003. godine, a zatim sa 14% na 10% od 01.08.2004. godine), što je proizvelo značajan efekat na budžetske prihode po ovom osnovu. Tako su prihodi od poreza na dobit nominalno porasli za 27% u 2003. godini u odnosu na 2002. godinu, a za 59% u periodu januar-maj 2005. godine, u odnosu na isti period prošle godine. U kasnijoj fazi pripreme za priključenje EU biće potrebna i određena usklađivanja ovog poreskog oblika sa preovlađujućim evropskim sistemom oporezivanja preduzeća.
Porez na imovinu – Porez na imovinu (nepokretnosti) je prema obuhvatnosti poreskih obveznika najšire rasprostranjen u grupi direktnih poreza, ali je obim prihoda izuzetno nizak (oko 0.9% ukupnih prihoda).
Najveći problem kod ovog poreskog oblika predstavlja utvrđivanje vrednosti poreske osnovice, koji je potrebno potpuno inovirati, oslanjajući se na savremena svetska načela u njenom definisanju: zasnovanost na celokupnoj i kapitalnoj vrednosti nekretnine. Celokupnu vrednost nekretnine (uključujući i vrednost građevinskog zemljišta) biće moguće odrediti tek nakon sprovedene privatizacije gradskog građevinskog zemljišta u Srbiji (za šta je potrebno usvojiti novi Ustav Republike), dok je kapitalnu vrednost nekretnina moguće utvrditi korišćenjem već ustanovljenih procena vrednosti nekretnine u slučaju poreza na prenos apsolutnih prava (lokacija, kvalitet, opremljenost objekta i sl.).
Ključni element poreske reforme je zapravo reforma poreske administracije. Jedan od važnih faktora neefikasnosti poreskog sistema i rasprostranjenosti sive ekonomije su institucionalne slabosti – neefikasni i nerazvijeni kontrolni mehanizmi (poreska administracija, inspekcijske službe…).
Podaci pokazuju da su inspekcijske službe povećale efikasnost, ali i dalje postoje brojni problemi: nedovoljna informatička opremljenost, neadekvatna opremljenost inspektora na terenu, nepovezanost sa drugim inspekcijskim službama, odsustvo saradnje sa poreskim organima, nedovoljan broj zaposlenih, male plate inspektora, neodgovarajuća i zastarela organizacija. Izražena je potreba za edukacijom zaposlenih iz oblasti javnih finansija, ali i poreskih obveznika.
Dakle, potrebno je:
reformisanje inspekcijskih službi;
bolja opremljenost, obučenost, specijalizovana znanja;
dogradnja informacionog sistema;
preispitivanje broja zaposlenih;
preispitivanje kaznene politike;
formiranje kriterijuma za zapošljavanje;
poboljšanje kontrole rada inspektora;
povezivanje baza podataka različitih službi
A. Stanje i problemi
Kao maloj zemlji, kojoj tek predstoje duboki i suštinski sistemski zahvati u tranziciji ka tržišnoj privredi, i sa okruženjem koje čine zemlje već značajno integrisane u odgovarajuće evropske procese, Srbiji se razvoj spoljne trgovine nameće kao imperativ, s obzirom da njeno malo tržište predstavlja ograničenje za obezbeđenje dugoročno stabilnog rasta.
Takođe, to što je Srbija istovremeno u procesu pristupanja STO i otpočinjanja pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i priduživanju sa EU jasno ukazuje da oba procesa moraju biti usko koordinisana i iskorišćena na optimalan način za izgradnju stabilnog i primenjivog zakonskog okvira trgovinske politike i odgovarajućih institucija sistema sa dobro obučenim kadrovima.
Reforme koje je Vlada Srbije započela 2001. godine predstavljale su značajan iskorak u pravcu liberalizacije spoljne trgovine (ukidanje kvantitativnih ograničenja, dozvola i saglasnosti, smanjivanje prosečne stope carinske zaštite i dr.) i istovremeno su uvele privredu Srbije u period makroekonomske stabilnosti i stabilnog deviznog kursa. Započet je proces pregovora koji je dovršen potpisivanjem bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini sa zemljama u regionu (u okviru Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope), a pristup tržištu EU je poboljšan kroz sistem autonomnih carinskih preferencijala (ATMs).
Uprkos tome, učešće izvoza Srbije u njenom BDP još uvek je nisko. Najveće opterećenje za privredu Srbije predstavlja visok spoljnotrgovinski deficit. Upravo činjenica da se najveći procenat trgovinskog deficita generiše u razmeni sa EU (preko 50%), sa kojom će u ne tako dalekom vremenskom periodu nastupiti slobodna i bescarinska razmena kroz okvir Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, pretpostavlja da je izvozna orijentacija zasnovana na snažnoj ulozi preduzeća sa stranim ulaganjima.
Srbija ima zaključene sporazume o slobodnoj trgovini sa zemljama jugoistočne Evrope (JIE) i sa Ruskom Federacijom (RF). Sve zemlje u regionu JIE, osim BiH, su članice STO, a takođe – sa izuzetkom Srbije, BiH i Albanije – imaju zaključene sporazume o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa EU, što ih već kvalifikuje da pripadaju zoni partnera sa visokim nivoom konkurentnosti. Dakle, posmatrano iz ugla spoljne trgovine, Srbija je najuže vezana za region u kome vladaju pravila ponašanja u trgovini koja ostavljaju malo mesta za diskrecione politike.
Srbija je nakon 2000. godine počela sa reformama trgovinske politike s ciljem jačanja izvozno usmerene razvojne strategije. Međutim, uprkos značajnoj liberalizaciji spoljne trgovine u poslednje 4 godine, ona nije bila praćena drugim ekonomskim politikama i merama koje bi omogućile stvaranje konkurentne proizvodnje.
Uprkos relativno nižim nadnicama u odnosu na razvijene zemlje i nove članice EU, preduzeća u Srbiji karakteriše naglašena sporost u uvođenju novih proizvoda, zbog nedovoljne inovativne aktivnosti u preduzećima i zbog relativno niskog nivoa direktnih stranih ulaganja.
Tehnološki nivo većeg dela izvozne proizvodnje Srbije nije prilagođen snažnoj konkurenciji na svetskom tržištu, a delovanje necenovnih činilaca (ispitivanje tržišta prodaje, primena standarda kvaliteta) još uvek nije postalo bitan činilac izvoznog uspeha.
Složeni oblici međunarodne ekonomske saradnje su malo zastupljeni u odnosima privrede Srbije sa inostranstvom. Na ovaj način se smanjuje razvojni uticaj međunarodnih ekonomskih odnosa.
Uslužna podrška izvozu proizvoda prilično je slaba i nerazvijena, a finansiranje izvoza kao vid penetracije na inostrana tržišta je zanemareno (pre svega zbog nedostatka kapitala).
Usluge su nedovoljno zastupljene u izvozu privrede Srbije, uz oslonac na tradicionalne usluge kao što je saobraćaj.
Pored toga, porast otvorenosti privrede nije bio praćen dovoljnom koordinacijom između niza politika u okviru jedinstvenog strateškog okvira (izrada i vremenski plan sprovođenja strategije razvoja privrede, strategije izvoza ili strategije konkurentnosti). U takvim okolnostima nisu mogli ni da se ispolje pozitivni efekti ekstenzivne liberalizacije, jer je preduslov za to visoka konkurentnost ukupne privrede, odnosno pojedinačnih sektora.
Odgovarajuća strategija spoljnotrgovinske politike stoga nalaže usvajanje optimalne kombinacije mera i instrumenata iz okvira carinske politike i politike necarinske zaštite, industrijske i razvojne politike, ali istovremeno i najužu koordinaciju toga sa ostalim relevantnim politikama – razvojna, politika privatizacije, monetarna, poreska politika, socijalna politika.
Prvi korak u tome je reforma privrednog zakonodavstva u skladu sa pravilima STO i pravnom tekovinom EU (acquis communautaire), ali na način da takav pravni okvir bude praćen projekcijom ukupnih efekata usvojene legislative, čime bi se obezbedilo efikasno sprovođenje reforme, što podrazumeva i izgradnju odgovarajućih funkcionalnih institucija.
B. Ciljevi i strateški pravci
Dva procesa koja se simultano odvijaju – proces pristupanja Svetskoj trgovinskoj oganizaciji i proces pridruživanja EU predstavljaju okvir za razvoj i održavanje izvozno orijentisanog koncepta razvoja Srbije. Činjenica da je EU danas najznačajniji spoljnotrgovinski partner Srbije i da će taj odnos u narednim godinama jačati kako se bude razvijao proces pridruživanja EU, zahteva od Srbije postojanje konkurentne privrede kao jednog od najvažnijih preduslova za suočavanje sa pritiskom konkurencije i tržišnih sila unutar EU. Ovo je naročito važno s obzirom na proširenje EU na 25 članica i njenim daljim širenjem sa ulaskom Rumunije i Bugarske. Takav razvoj u neposrednom okruženju postavlja neophodnost pronalaženja niša na tržištu EU, što sa svoje strane zahteva jačanje konkurentnosti domaće proizvodnje u funkciji razvoja globalnog kvaliteta roba i usluga, čime se realizuje povećanje izvoza.
Spoljnotrgovinska politika će primarno morati da bude definisana onim zahtevima koje će pred nju postaviti uspostavljanje zone slobodne trgovine sa EU u kontekstu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
Asimetrično otvaranje tržišta EU za proizvode iz Srbije značiće velike prednosti i dobit samo ako se simultano nastavi sa restrukturiranjem i privatizacijom, koja treba da obezbedi razvoj stabilnog preduzetničkog sektora i ulazak stranih investitora koji sa sobom donose nove tehnologije i standarde globalnog kvaliteta prepoznatljive na tržištu EU.
Zakonodavno okruženje mora biti uspostavljeno u skladu sa pravnom tekovinom EU, a primarni zakoni iz tog korpusa koje treba doneti ili odgovarajuće izmeniti i dopuniti su Zakon o spoljnoj trgovini, Carinski zakon, Zakon o carinskoj tarifi, zakonski okvir koji će regulisati državnu pomoć u skladu sa pravilima STO i odgovarajućim uputstvima EU, kao i zakonski okvir za primenu tehničkih propisa i standarda, takođe u skladu sa pravilima STO i sa tzv. Uputstvima novog pristupa EU.
Zakonodavna reforma mora biti praćena uspostavljanjem efikasnih institucija za sprovođenje novih propisa, posebno u vezi s primenom zaštitnih mehanizama na granici u skladu sa pravilima STO. Poseban zadatak u tom okviru je uspostavljanje institucionalnih i profesionalnih kapaciteta u datim institucijama za odgovarajuće ekonometrijske analize i statistička praćenja.
Stabilan razvoj izvoznih aktivnosti zahteva održavanje stabilnog i konkurentnog realnog deviznog kursa.
Potrebno je razviti efikasan mehanizam povraćaja carina i poreza, posebno imajući u vidu da njihova visina na impute, u slučaju uvoznih imputa velike dodatne vrednosti, može da značajno poveća troškove i smanji izvoznu konkurentnost kod proizvoda sličnog kvaliteta.
Značajna podrška izvozu mora biti razvijena kroz uspostavljanje efikasnog mehanizma finansiranja i osiguranja izvoznih poslova, a u tom okviru je potrebno ojačati kadrovski i finansijski Agenciju za strana ulaganja i unapređenje izvoza i dati joj vidljiviju i aktivniju ulogu u interministarskoj koordinaciji politika koje utiču na razvoj izvoza. Takođe, potrebno je ojačati finansijski i kadrovski potencijal Agencije za osiguranje izvoznih poslova.
Potrebno je forsirati obnovu saobraćajne infrastrukture kroz izmene odgovarajućih politika i zakona i korišćnjem pune prednosti dobijanja podrške EU za projekte na saobraćajnim koridorima E-7 i E-10.
Imajući u vidu ovaj niz neophodnih akcija, dalji strateški pravci politike međunarodnih ekonomskih odnosa Srbije su:
Prilagođavanje strukture izvoza privrede Srbije zahtevima uvozne tražnje zemalja EU;
Razvijanje novih komparativnih prednosti u izvozu, zasnovanih na tehnološkoj modernizaciji privrede i poboljšanju koncepta obrazovanja, upravljačkih i organizacionih znanja i iskustava;
Početak izrade strategije izvoza za narednih deset godina, kojom će se identifikovati sektori i proizvodi koji imaju komparativnu prednost na tržištu EU, imajući u vidu realni izvozni kapacitet, prvenstveno kreiran od strane preduzeća sa stranim ulaganjem, kao i očekivani razvoj uvozne tražnje EU u funkciji realizacije Lisabonske agende razvoja ove integracije. Poseban akcenat razvoja izvozne ponude Srbije treba usmeriti na sektor proizvoda visoke dodate vrednosti i sektor usluga.
3.2.2.1. Tržište rada i zapošljavanje
A. Stanje i problemi
Formalno tržište rada u Srbiji karakteriše visoka nezaposlenost, velika prikrivena nezaposlenost, nisko učešće zaposlenosti u privatnom sektoru i veoma niska mobilnost radne snage.
Nezaposlenost u Srbiji ima dugoročni, strukturni i tranzicioni karakter. Postoje dve stope nezaposlenosti zasnovane na različitim izvorima – međunarodno uporedivoj Anketi o radnoj snazi Republičkog zavoda za statistiku (ARS) i prema evidenciji Nacionalne službe zapošljavanja (NSZ). Prema anketi o radnoj snazi, nezaposlenost kod nas je godinama bila relativno niska – u 2003. iznosila je 14.6%, a ranijih godina oko 12%. Međutim, stopa za 2004. od 18.4% koja je značajno porasla usled promene metodologije, ukazuju na nepouzdanost prethodnih podatke. Kada posmatramo zvanične podatke tj. registrovanu nezaposlenost od oko 30% ili blizu milion prijavljenih na tržištu rada, nezaposlenost postaje dramatičan problem.
Viska stopa registrovane nezaposlenosti, velika prikrivena zaposlenost (višak zaposlenih) kao i diskrepancija između zvanične stope nezaposlenosti i stope prema ARS ukazuju na izuzetno nepovoljnu situaciju na tržištu rada – pre svega strukturnu nezaposlenost i njen dugoročni karakter, ali i rigidnosti tržišta rada i široko prisustvo sive ekonomije. Pored toga, treba očekivati da će se broj nezaposlenih povećavati usled procesa restrukturiranja društveno-državnih preduzeća, javnih preduzeća, kao i racionalizacije društvenih delatnosti i državnih organa.
Struktura nezaposlenih lica je takođe veoma nepovoljna – dominantno je učešće najmlađe starosne grupe (15-25) u ukupnoj nezaposlenosti sa stopom nezaposlenosti od 44.83 %, što je čak tri puta više od prosečne stope nezaposlenosti ove starosne grupe u zemljama EU (oko 15 %). Takođe, relativno je visoko učešće grupe niskog obrazovnog profila (ispod srednjeg obrazovanja). Nezaposleni sa obrazovanjem nižim od srednje škole činili su 24.1% ukupnog broja nezaposlenih u 2003. Najveći udeo u ukupnoj nezaposlenosti imaju lica sa završenom srednjom školom, koja čine oko dve trećine ukupnog broja nezaposlenih (66%).
B. Preporuke
Jedan od kratokoročnih ciljeva Evropskog partnerstva u oblasti politike zapošljavanja je potreba da se razvije i sprovede sveobuhvatna strategija o promovisanju zaposlenosti i borbi protiv nezaposlenosti, naročito u pogledu reforme stručnog obrazovanja i reformi tržišta rada, uključujući sve relevantne aktere.
14. aprila 2005.godine usvojena je Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2005.-2010. godine, koja predstavlja osnov za donošenje Akcionog plana zapošljavanja za period 2005-2007. godine i čija je izrada u toku. Akcioni program za rešavanje viška zaposlenih u ZZO Kragujevac usvojen je u aprilu 2005.godine i njegova realizacija je u toku. Opšti principi i ciljevi usvojeni kao polazna osnova ovog dokumenta potiču upravo iz Evropske strategije zapošljavanja. Nacionalna Strategija zapošljavanja ima jasnu ideju konvergencije ka Evropskoj strategiji, uz nužno drugačije akcente s obzirom na različite probleme na tržištu rada i relativno ranu fazu pridruživanja zemlje EU. Ona pri tome uzima u obzir tri sveobuhvatna cilja Evropske strategije zapošljavanja:
Punu zaposlenost,
Kvalitet i produktivnost rada, i
Društvenu koheziju i uključivanje na tržište rada.
Pri sprovođanju ovih ciljeva, polazi se od realnosti našeg tržišta rada. Znači, Nacionalna strategija zapošljavanja prihvata kao sastavni deo deset prioriteta za akciju definisanih smernicama Evropske komisije iz aprila 2003. godine, ali, imajući u vidu posebne probleme i potrebe srpskog tržišta rada, Strategija im pridružuje još dva prioriteta:
Pomoć u traženju posla i prevencija dugoročne nezaposlenosti;
Podrška preduzetništvu i unapređenju klime za otpočinjanje poslovanja;
Promovisanje adaptibilnosti radnika i preduzeća za promene;
Obezbeđivanje više i kvalitetnijeg ulaganja u ljudski kapital;
Rast ponude rada i podrška aktivnom starenju;
Podrška ravnopravnosti polova u pogledu zapošljavanja i zarada;
Borba protiv diskriminacije posebno pogođenih grupa;
Unapređenje finansijskih podsticaja da bi se rad više isplatio;
Značajno smanjenje neformalnog rada;
Podrška profesionalnoj i geografskoj mobilnosti;
Podrška stranim direktnim investicijama i investicionom aktiviranju domaće štednje usmerenom ka održavanju i kreiranju zaposlenosti i
Smanjivanje razlika između regionalnih tržišta rada.
Strategija prihvata integrativni pristup zastupljen u otvorenom metodu koordinacije Evropske strategije, što znači da se strateške preporuke za zapošljavanje ne ograničavaju na aktivne politike tržišta rada, već se proširuju na socijalnu, obrazovnu, poresku, korporativnu, regionalnu i druge relevantne politike.
Da bi se uspostavio stabilan i održiv trend rasta zaposlenosti, nepohodna je, pre svega, povećana privredna aktivnost. S tim u vezi, bitna je podrška stranim direktnim investicijama i investicionom aktiviranju domaće štednje, preduzetništvu i unapređenju klime za otpočinjanje poslovanja i unapređenje finansijskih podsticaja da bi se rad više isplatio.
Kada su u pitanju politike tržišta rada, osnova promene politike zapošljavanja je davanje prednosti aktivnim u odnosu na pasivne mere. Ovo predstavlja veliki izazov, posebno imajući u vidu da je, sa odmicanjem procesa restrukturiranja, opšta tendencija rasta učešće izdataka za pasivne mere u ukupnim izdavanjima za politike tržišta rada (trenutno ovi izdaci prelaze 90% ukupnih troškova). Kao jedan od instrumenata transformacije pasivnih u aktivne mere preporučuju se vaučeri (kuponi) za zapošljavanje, kojim bi se u trenutku zapošljavanja nezaposlenog lica omogućio transfer prava na naknadu (odnosno otpremninu) na poslodavca koji ga zapošljava.
Posebnu pažnju treba posvetiti programima samozapošljavanja (direktnom obezbeđivanju kredita i tehničke pomoći ili u obezbeđivanju pristupa kreditnom tržištu, a manje bespovratnu pomoć). Ministarstvo finansija je, u saradnji sa Ministarstvom rada, zapošljavanja i socijalne politike i Ministarstvom privrede, predvidelo program davanja mikrokredita za nezaposlene. Iako se, kada su ovakvi programi u pitanju, obično ukazuje na činjenicu da samo mali procenat radnika ima preduzetničke sklonosti, u uslovima restrukturiranja velikih preduzeća programi samozapošljavanja mogu predstavljati jedino praktično rešenje. Stoga bi u narednim godinama trebalo posvetiti dodatnu pažnju i razviti nove modalitete za programe samozapošljavanja.
Kada je u pitanju obuka i prekvalifikacije kao važna aktivna mera za prilagođavanje ponude rada zahtevima poslodavaca, za uspeh ovih programa potrebna su ozbiljnija finansijska sredstva i veće angažovanje svih aktera – poslodavaca, nezaposlenih, službe za zapošljavanje.
Za prevenciju dugoročne nezaposlenosti, neophodno je postaviti cilj Nacionalnoj službi za zapošljavanje da sa svakim nezaposlenim licem u određenom roku (npr. 6 meseci) od dana prijavljivanja na evidenciju razvije individualni plan zapošljavanja tog lica. U okviru aktivnosti na prevenciji dugoročne nezaposlenosti, po značaju se izdvajaju mere stručnog osposobljavanja, odnosno sticanja radne prakse.
Radi smanjenja nezaposlenosti i povećanja radne aktivnosti mladih, i uspešnog uključivanja u tržište rada neposredno posle završetka školovanja, potrebno je široko primenjivati praksu karijernog vođenja i savetovanja na svim nivoima obrazovanja, uključujući i informisanje o stanju i perspektivama na tržištu rada i sadašnjim i očekivanim šansama određenih profesija.
Bitan preduslov za uspešno sprovođenje Strategije zapošljavanja je reforma Nacionalne službe za zapošljavanje. U tu svrhu, potrebno je zaposliti dovoljno stučnog osoblja, dodeliti dovoljnu količinu sredstava i izvršiti decentralizaciju, kako bi se postiglo da tzv. klijentska orjentacija postane jedan od osnovnh instrumenata za efikasnu primenu aktivne politike zapošljavanja. Pored toga, neophodno je obezbediti jedinstven informacioni sistem za praćenje stanja i aktivnosti na tržištu rada. Poboljšanje službe za zapošljavanje jedan je od kratkoročnih prioriteta definisan Evropskim partnerstvom, međutim, za ostvarenje ovog cilja ne postoje neophodna sredstva.
Modernizacija i transformacija obrazovanja je pretpostavka celokupnog društveno-ekonomskog razvoja Srbije. U tom kontekstu, ulaganje u obrazovanje, odnosno u ljudski kapital, dobija i karakter investicionog ulaganja. Samim tim, politika obrazovanja nije samo politika kreiranja ljudskog kapitala već je deo ukupne razvojne politike društva. Ono što ovu politiku čini veoma specifičnom jeste njen izrazito dugoročni strateški karakter. Koncepcijske greške u obrazovnoj politici rezultiraju odloženim, ali težim posledicama, koje su najpre vidljive na tržištu rada u obliku neravnoteže u ponudi i tražnji za pojedinim profesijama, da bi se na kraju manifestovale u opštem privrednom zaostajanju. Samim tim, dalji razvoj obrazovanja u Srbiji i njegovo mesto u razvoju obrazovanja u Evropi zahteva i njegovo drugačije pozicioniranje u ukupnom društveno-ekonomskom razvoju Srbije.
A. Stanje i problemi
I pored razvijene mreže osnovnih škola i već pola veka zakonski obaveznog i besplatnog osnovnog obrazovanja, u Srbiji još uvek ima 232.925 potpuno nepismenih stanovnika starijih od 10 godina (3,4%). Ukupna obrazovna struktura stanovništva je i dalje nepovoljna – blizu 22% stanovništva starijeg od 15 godina nema potpuno osnovno obrazovanj, skoro 24% stanovništva ima samo osnovno obrazovanje, dakle skoro 46% stanovništva se nalazi na osnovnom obrazovnom minimumu ili ispod njega (podaci za 2002.
Proces modernizacije i usavršavanja sistema obrazovanja i vaspitanja u Srbiji započeo je 2001, u pravcu poboljšanja kvaliteta, transformaciji sistema upravljanja i finansiranja obrazovanja, uključivanja interesnih grupa i socijalnih partnera i uz puno uvažavanje etničkih, kulturnih i lingvističkih različitosti. Osnovni ciljevi procesa reformisanja sistema obrazovanja obuhvatili su osavremenjavanje sistema obrazovanja, radi njegovog što efikasnijeg doprinosa ekonomskom oporavku zemlje, podrške razvoju demokratije u zemlji i podrške budućoj evropskoj integraciji zemlje. Promene u oblasti obrazovanja obuhvatile su nekoliko osnovnih pravaca:
Decentralizaciju i demokratizaciju, što znači prenošenje dela odgovornosti za obrazovni sistem na lokalnu samoupravu, školske uprave, zavode (za unapređivanje vaspitanja i obrazovanja i vrednovanje kvaliteta), nacionalne i regionalne centre, akademske institucije, stručna društva i škole;
Osposobljavanje škola za samovrednovanje kvaliteta rada;
Školsko razvojno planiranje uvedeno je u 750 škola (jačanje autonomije škole i povezivanje škole i lokalne zajednice, a samim tim i jačanje školskih uprava);
Poboljšanje kvaliteta nastavnog procesa i učenja, sadržaja obrazovanja i obrazovnih postignuća. Modernizacija nastavnih programa, sistema ocenjivanja, stručnog usavršavanja nastavnika, ukidanje fakultativnih i uvođenje izborno-obaveznih predmeta;
Unapređivanje obrazovne strukture i opremanje obrazovnih institucija. Rekonstrukcija i dogradnja delova škola, opremanje fiskulturnih sala, nabavka školskog nameštaja, modernizacija školskih učila i nastavnih sredstava;
Povezivanje škola u jedinstveni informacioni sistem i formiranje baza podataka nastavnog kadra;
Unapređivanje obrazovanja dece sa posebnim potrebama;
Uvođenje dva obavezna strana jezika, od prvog i od petog razreda osnovne škole. Praćenje i širenje projekta dvojezične nastave;
Uvođenje novih obrazovnih profila u srednje stručne škole (u skladu sa potrebama tržišta rada). Uvedeno je 27 novih profila u 99 srednjih stručnih škola;
Započet je proces standardizacije obrazovanja;
Primena celovitog programa bezbednosti dece u školi – projekat «Bezbedna škola – školski policajac»;
Modernizacija školskih biblioteka u Srbiji;
Uključivanje u novi ciklus PISA studije;
Pristupanje programu «CEEPUS» – Centralnoevropski program univerzitetske razmene.
Proces modernizacije i razvoja srednjeg stručnog obrazovanja podržan je 2003, i to uvođenjem projekta «Program reforme srednjeg stručnog obrazovanja» koji realizuje Evropska unija u okviru programa KARDS. Kompleksna struktura programa obuhvatila je skoro sve segmente srednjeg stručnog obrazovanja, a realizuje se kao ogledni program u 55 srednjih stručnih škola u Srbiji.
B. Pravci politike razvoja i mere
Uvažavajući osnovne reformske principe obrazovanja u Srbiji i principe razvoja obrazovanja u Evropi za 2010. godinu, dalji proces modernizacije i osavremenjavanja obrazovanja u Srbiji treba da obuhvati njegovo pozicioniranje među faktore tehničko-tehnološkog, socijalno-ekonomskog i individualnog razvoja. Dalji razvoj obrazovanja u Srbiji treba da se uskladi i sa sledećim ciljevima razvoja obrazovanja u Evropi do 2010:
Povećanje kvaliteta obrazovanja i osposobljavanja, u skladu sa novim zahtevima društva zasnovanog na znanju i modernizacija nastavnog procesa i procesa učenja;
Obezbeđivanje lakše dostupnosti sistemima obrazovanja i osposobljavanja svima, u skladu sa principima doživotnog učenja, bržeg zapošljavanja, razvoja karijere i aktivnog građanstva, jednakih šansi i društvene kohezije i
Otvaranje obrazovanja i osposobljavanja prema širokom svetu u svetlu bržeg povezivanja rada i društva i odgovora na izazove koji nastaju u procesu globalizacije.
Proces usklađivanja sa ciljevima Evrope za 2010. godinu zahteva usaglašavanje i usavršavanje zakonskih i podzakonskih akata u oblasti obrazovanja. Ovaj proces treba da obuhvati postojeći zakonski okvir ali i da inicira donošenje novih sistemskih zakona i podzakonskih akata. U skladu s tim, neophodno je usaglasiti i inovirati zakonsku regulativu i podzakonska akta, posebno u sferi finansiranja obrazovanja, obrazovanja dece sa posebnim potrebama, stručnog obrazovanja, akreditacije i sertifikacije stručnog osposobljavanja i obrazovanja, obezbeđivanja kvaliteta. Neophodno je usaglasiti zakonska i podzakonska akta sa već usvojenim strateškim i konceptualnim dokumentima: Strategijom za smanjenje siromaštva, Nacionalnim planom akcija za decu, Koncepcijom srednjeg stručnog obrazovanja (Beograd, 2004), Razvojem politike i strategije stručnog obrazovanja u Srbiji (Nacrt, 2005).
Krupne socijalne, ekonomske, tehničko-tehnološke i demografske promene sa kojima se suočava Srbija nameću potrebu da se kreira otvoren i fleksibilan sistem stručnog obrazovanja, koji kombinuje sve nivoe, oblike i puteve učenja – od elementarnog do visokoškolskog, inicijalnog i kontinuiranog, formalnog i neformalnog – i koji otvara mogućnosti za doživotno učenje, unapređenje ljudskih potencijala i uspešnu integraciju Srbije u evropski kulturni i ekonomski prostor. To bi omogućilo ostvarivanje institucionalnog, programskog i organizacionog pluralizma u formalnom i neformalnom stručnom obrazovanju a u skladu sa potrebama tržišta rada i ekonomskog razvoja Srbije. Radi ostvarivanja ovih ciljeva potrebno je:
donošenje posebne regulative kojom bi se regulisali međusobni odnosi, odgovornosti i uloge socijalnih partnera,
dalji institucionalni razvoj u stručnom obrazovanju (Formiranje posebnog tela ili saveta za stručno obrazovanje),
razvoj standardizacije u oblasti stručnog obrazovanja (standardi zanimanja, obrazovni standardi),
obezbeđivanje sistemskog povezivanja tržišta rada i razvoja stručnog obrazovanja i osposobljavanja u profesijama, područjima rada i profilima,
Jedan od osnovnih ciljeva daljeg razvoja stručnog obrazovanja je njegova zasnovanost na konceptu doživotnog učenja. Da bi ostvarila neophodne socijalne i ekonomske promene, Srbija mora da restrukturira svoj ljudski kapital, snadbe ga novim znanjima, veštinama i sistemom vrednosti, stavova i ponašanja. To znači da se obrazovanje odraslih nalazi u osnovi socijalno- ekonomske transformacije Srbije.
Sistem uspostavljanja standarda predstavlja osnovu za uspostavljanje sistema obezbeđivanja kvaliteta, koji ima ključnu ulogu u funkcionisanju i razvoju obrazovanja. Sistem mora biti efikasan i ekonomičan, da u sebi sadrži komponentu otvorenosti, da je javan i dostupan svim zainteresovanima, kako učesnicima obrazovnog procesa tako i socijalnim partnerima i široj javnosti. Posebno pitanje je oblast stručnog usavršavanja nastavnika, koje zahteva posebno regulisanje i sistemsko postavljanje u okvirima harmonizacije sa strateškim ciljevima razvoja obrazovanja u Evropi.
Postojeća zakonska rešenja u oblasti obrazovanja predvidela su dostupnost vaspitanju i obrazovanju pod jednakim uslovima deci sa posebnim potrebama i deci pripadnicima nacionalnih manjina.
Polazeći od preporuka Strategije za smanjenje siromaštva, Nacionalnog plana akcije za decu i rezultata oglednih programa u ovoj oblasti, neophodno je pripremiti i usvojiti strategiju o vaspitanju i obrazovanju dece sa posebnim potrebama i pripremiti poseban zakon o deci sa posebnim potrebama koji će u celini regulisati ovu oblast.
U oblasti obrazovanja manjina zadržana su dobra zakonska rešenja iz prethodne regulative, koja daju punu garanciju i jednakost za obrazovanje pripadnika svih nacionalnih manjina, obuku nastavnika za obrazovanje na jezicima manjina i izdavanje udžbenika na jezicima manjina. Ono što je neophodno u ovoj oblasti jeste razrada podzakonske regulative, posebno za pitanja obrazovanja i usavršavanja nastavnika, finansiranje, standardi, itd.
Strategija unapređivanja i obrazovanja Roma je u fazi usvajanja kao prioritena oblast. Sa stanovišta ravnopravnosti, obrazovanje ove nacionalne manjine je najveći izazov za obrazovni sistem Srbije. Osnovni ciljevi Strategije su: uključivanje Roma u obrazovni sistem i obezbeđivanje kontinuiteta školovanja, obezbeđivanje kvalitetnog obrazovanja, razvijanje tolerancije i uvažavanja različitosti i negovanje kulturnog identiteta.
U oblasti visokog obrazovanja, donošenje novog zakona o visokom obrazovanju predstavlja početak procesa usklađivanja sa Bolonjskom deklaracijom i početak reformskih promena. Potpisivanjem Bolonjske deklaracije naša zemlja se pridružila grupi evropskih zemalja koje su se obavezale na koordinaciju svojih politika u oblasti visokog obrazovanja, kako bi do 2010. godine bila uspostavljena Evropska zona visokog obrazovanja, uz očuvanje kulturnih, jezičkih i nacionalnih specifičnosti svake zemlje. U skladu s tim, pripremljen je Nacrt zakona o visokom obrazovanju, kojim se uređuje i redefiniše sistem visokog obrazovanja u skladu sa principima uspostavljenim u okviru evropskih integracija, zatim utvrđuju uslovi i načini funkcionisanja sistema i njegovo finansiranje. U tom smislu dalji proces harmonizacije u sferi visokog obrazovanja treba da obuhvati nastavak procesa na usaglašavanju sa Bolonjskom deklaracijom i modernizaciju visokog obrazovanja.
3.2.2.3. Istraživanja i razvoj
A. Stanje istraživanja
U Srbiji se trenutno istraživačkim radom bavi oko 8500 naučnika, u oko 100 registrovanih naučnoistraživačkih organizacija (NIO) i na oko 80 fakulteta. Za oko 35 NIO osnivač je Republika Srbija, a preostali su istraživačke jedinice pri preduzećima.
Naučnoistraživačka delatnost u Srbiji se finansira u skladu sa Zakonom o naučnoistraživačkoj delatnosti. Zakon predviđa budžetsko finansiranje istraživanja isključivo preko naučnoistraživačkih i razvojnih projekata, a finansiranje ostalih troškova vezanih za oblast nauke – preko posebnih programa navedenih u zakonu. Za razliku od drugih zemalja, sredstva iz budžeta namenjena naučnoistraživačkoj delatnosti mogu se davati samo naučnoistraživačkim organizacijama registrovanim u Ministarstvu nauke i zaštite životne sredine, u slučaju da ispunjavaju definisane uslove. Razlog ovako striktnog uslova leži u ograničenosti budžetskih sredstava, sa čijim rastom se može očekivati relaksiranje uslova finansiranja.
Da bi se izgradilo društvo zasnovano na znanju i Srbija aktivno uključila u evropski istraživački prostor, 2001. godine otpočeo je proces revitalizacije naučnoistraživačkih kapaciteta, razvoj inovativnog društva i osnovne inovativne infrastrukture za brz i održiv razvoj. Posebna pažnja je posvećena izgradnji pretpostavki za uvođenje informatičkog društva (e-Evropa).
Učinjen je značajan napredak u smislu legalizacije softvera koji koriste državni organi i akademske institucije, čime je SCG skinuta sa «crne liste», a svake godine se izdvajaju značajna budžetska sredstva za unapređenje uslova potrebnih za obavljanje naučnoistraživačke delatnosti. Istraživačke grupe iz Srbije uključene su i u programe saradnje sa EU (od 2001. program COST, kao Peti okvirni program EU, od 2002. Šesti okvirni program, uključujući i program mobilnosti). Naša zemlja je od juna 2002. godine i članica EVREKA programa (Evropska inicijativa za unapređenje konkurentnosti).
Krajem 2003. godine Vlada Republike Srbije je donela zaključak koji uključuje Lisabonske preporuke iz 2000. godine, kao i „cilj 3%“ izdvajanja iz budžeta za istraživanje i razvoj do 2010, postavljen u Barseloni 2002. Ovim zaključkom se predviđa budžetsko izdvajanje za naučnoistraživačku delatnost u iznosu od 1% BDP u 2007. godini. Trenutno budžetsko izdvajanje je oko 0,4% BDP, a ulaganja privrede su zanemarljivo mala (manje od 0,1% BND). Mora se napomenuti da je budžetsko izdvajanje u ovom trenutku, iako dosta limitirano, povećano četiri puta u odnosu na 2001. godinu. Mada su ulaganja od 2001. godine sve veća, ona u apsolutnim iznosima (po stanovniku) nisu dostigla nivo koji imaju zemlje koje su nedavno ušle u Evropsku uniju (20 – 25 evra po stanovniku godišnje).
B. Ciljevi razvoja nauke i informacionih tehnologija
Da bi bila prevaziđena dugogodišnja izolacija, rascepkanost i nesavremena oprema kojom raspolaže naučnoistraživačka zajednica u Srbiji, kao i mnogobrojne negativne posledice do kojih je ovakvo stanje dovelo, potrebno je raditi na ostvarivanju sledećih ciljeva:
Srbija treba što pre da dostigne nivo ulaganja u istraživanje i razvoj koje su imale 2000. godine većina zemalja Evrope u tranziciji i koje su postale kandidati za članstvo u EU (minimalno 20 evra po stanovniku), što zahteva budžetska izdvajanja u ove svrhe od 150 miliona evra i
Imajući u vidu Lisabonsku deklaraciju EU o dostizanju izdvajanja za IR od 3% BDP u 2010. godini, neophodno je da i Srbija do tada značajnije poveća učešće IR u BDP.
Osim povećanih ulaganja u istraživanja i razvoj, potrebno je obezbediti i njihov uticaj na privredni rast. Najbolji način je, svakako, povećanje zainteresovanosti privrede za uvođenje novih tehnologija, i to kako zamenom tehnologija ulaganjem u inovacije, koje bi bile realizovane u malim i srednjim preduzećima, tako i kad se ne zahtevaju visoka ulaganja u razvoj i kapitalnu opremu, tj. gde dominira ljudsko znanje, kreativni istraživački i visokostručni rad i kad postoje mogućnosti za stvaranje uslova za razvoj i proizvodnju proizvoda sa međunarodnom konkurentnošću. Dosadašnje analize i ocene pokazuju da ove uslove zadovoljavaju informacione tehnologije (razvoj aplikativnog softvera, bioinformatika), biotehnologije (agro-biotehnologija) i genomika (molekularna biomedicina).
U slučajevima kad istraživanja zahtevaju velika ulaganja, treba razvijati istraživačke kadrove sposobne da ovladaju znanjima o ovim tehnologijama, da bi kasnije mogli da budu nosioci njihove primene u industriji. U ove vrste tehnologija spadaju nanotehnologija, naročito nanomaterijali, kao i tehnologije koje koriste obnovljive izvore energije.
Predloženim Zakonom o inovacionoj delatnosti podstiče se stvaranje inovativnog sistema koji objedinjuje obrazovanje, naučna i razvojna istraživanja i razvoj i rad inovativnih preduzeća. Nacionalni inovacioni sistem treba da omogući transfer znanja u privredu i društvo, razvoj tehnoloških inovacija u industriji, kao i razvoj i rad novih inovativnih preduzeća. Neophodno je razviti inovativni lanac koji povezuje sve bitne karike u stvaranju novih i međunarodno konkurentnih inovativnih proizvoda i usluga. On mora da omogući realizaciju kreativnih ideja uz što manje vremenskih i materijalnih gubitaka.
Da bi se ostvarili postavljeni ciljevi i dostigao planirani nivo ulaganja u naučnoistraživački rad, potrebno je:
Utvrđivanje dinamike rasta budžetskih izdvajanja za nauku;
Definisanje komplementarnih mera za povećanje ulaganja industrije i privatnog sektora u istraživanja;
Utvrđivanje podsticajnih mera za inovativni istraživački rad;
Utvrđivanje mera za povećanje broja i mobilnosti istraživača;
Utvrđivanje postupka za uzajamno priznavanje istraživačkih zvanja;
Formiranje centara izvrsnosti koji bi imali kritičnu masu istraživača;
Utvrđivanje podsticajnih mera za razvoj i primenu informacionih tehnologija;
Regulativu u oblasti informacionih tehnologija uskladiti sa zakonodavstvom EU.
EU posebnu pažnju posvećuje socijalnoj politici i modernizaciji socijalnog sektora. Lisabonskom strategijom EU teži, pored ostalog, većoj «socijalnoj koheziji». Da bi se tom cilju približila, EU kao jedan od ključnih strateških pravaca vidi modernizaciju «Evropskog socijalnog modela». Na samitu u Nici 2000. godine usvojena je Agenda socijalne politike EU za period 2000-2005, dok je za period 2006-2010. godina Evropska komisija već najavila formulisanje nove agende, sa sledećim ciljevima: modernizacija sistema socijalne zaštite, promovisanje socijalne kohezije i borba protiv siromaštva, promovisanje jednakih mogućnosti itd. Ovi ciljevi treba da predstavljaju osnovne smernice, a neki od njih su i prioriteti reformskih promena u Srbiji.
Sistem socijalnog osiguranja i zaštite u Srbiji generalno je uporediv sa sistemom EU, kako po konceptu i načinu na koji je organizovan, tako i po visini troškova, s tim što je učešće privatnog sektora u finansiranju još uvek zanemarljivo.
A. Stanje i problemi
Penzioni sistem u Srbiji je obavezan (državni) sistem, zasnovan na principu međugeneracijske solidarnosti i tekućeg finansiranja (pay-as-you-go). Pokriva zaposlene, samozaposlene (uključujući slobodne profesije) i poljoprivrednike pa je u skladu s tim organizovan u vidu tri posebna fonda: Republički PIO fond zaposlenih, Republički PIO fond samostalnih delatnosti i Republički PIO fond poljoprivrednika.
Penzioni sistem je već godinama u dubokoj krizi. I pored značajnih reformi koje su izvršene 2001. i 2003. godine, penzioni sistem karakteriše nepovoljan odnos penzionera/osiguranika, još uvek visok odnos prosečne zarade i penzije i nasleđena dugovanja prema penzionerima. Doprinosi nisu dovoljni za finansiranje penzija – oko 40% prihoda penzionog fonda su dotacije iz budžeta (deficit penzionog fonda godišnje iznosi oko 6% BDP-a.)
Pored problema kratkoročne prirode izazvanih lošim upravljanjem penzionim sistemom prethodnih decenija (i to pre svega tokom 90-tih), sasvim je izvesno da će se ovako koncipiran penzioni sistem u budućnosti, kako se demografska situacija bude pogoršavala, suočiti sa još većim finansijskim problemima.
Reforma državnog penzijskog osiguranja počela je 2001. godine, kada je u jednom koraku (a ne fazno, kao u drugim zemljama) pomerena starosna granica za odlazak u penziju na 58 godina (sa 55) za žene i 63 godine (sa 60) za muškarce. Smanjena je stopa doprinosa – trenutno iznosi 22 odsto. Uveden je švajcarski model usklađivanja penzija, kojim rast penzija podjednako prati rast zarada i rast troškova života. Na taj način rast penzija se značajno usporava. Pored toga, reforma je nastavljena u martu 2003. godine, novim Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju, po kome se iznos penzije određuje prema zaradi u celom radnom veku. Na ovaj način uspostavljena je neposrednija veza između doprinosa i visine penzije. Zatim, uvedeno je plaćanje doprinosa na sva primanja (autorski honorari, ugovori o delu, rad preko omladinske zadruge za sve osim za studente), minimalna starosna granica povećana za sve na 53 godine, značajne promene u oblasti invalidksih penzija, itd.
B. Preporuke
Prema sadašnjim propisima EU, penzioni sistem se reguliše na nivou pojedinačnih država članica. Najveći broj zemalja EU takođe je suočen sa reformisanjem i modernizovanjem svojih penzionih sistema. Evropska komisija je svojim članicama na samitu u Likenu 2001. preporučila tzv. «otvoreni metod koordinacije» u oblasti penzione reforme, kojim se razmenjuju iskustva zemalja članica u reformi svojih sistema, utvrđuju smernice, postavljaju referentne tačke itd, i čiji je krajnji cilj koordinacija penzionih sistema među zemljama EU. Ovaj metod trebalo bi pratiti u reformi našeg penzionog sistema, kako bi se iskoristila iskustva zemalja članica, što bi u krajnjoj instanci vodilo približavanju njihovim penzionim sistemima.
Reforma penzionog sistema treba da bude dvojaka – prva grupa mera zasnovana na nastavku «parametarskih» reformi (reforma obaveznog/javnog fonda) i druga – razvijanje privatnog penzionog osiguranja.
Kada su u pitanju parametarske reforme državnog (prvog) stuba, one imaju za cilj povećanje njegove efikasnosti i smanjenje tekućeg deficita. I pored reformi iz 2001. i 2003. godine, koje su već dale dobre rezultate, potrebno je nastaviti reforme na prvom stubu. U narednoj fazi predlažu se sledeće mere:
U planu je objedinjavanje tri penziona fonda – zaposlenih, samostalnih delatnosti i poljoprivrednika – kako bi se smanjili fiksni troškovi servisiranja isplata penzija. Ovo ipak neće imati značajan trenutni efekat na smanjenje deficita, usled izuzetno loše naplate doprinosa fonda poljoprivrednika. S druge strane, očekuju se srednjoročni efekti, pošto se broj aktivnih osiguranika u fondu samostalaca povećava i povećavaće se u narednom periodu zbog prelaska na privatnu privredu
Poboljšanje naplate doprinosa. Neke procene govore da je u Srbiji čak oko milion zaposlenih u neformalnom sektoru. Pored toga, značajno je postojanje sive ekonomije i u formalnom sektoru. Stoga je neophodno ojačati funkcije poreske uprave i administracije – reformisati inspekcijske službe, poboljšati kontrolu rada inspektora, dograditi informacioni sistem – kao i poboljšati vezu između poreske uprave i PIO fonda
Dalje podizanje starosne granice. Trend u EU je izjednačavanje starosne granice na 65 godina i za muškarce i za žene, dok se u regionu granica za muškarce kreće izemđu 62-65, uz tendenciju izjednačenja starosne granice za žene. U narednoj fazi, tj. u naredne dve godine treba započeti pomeranje starosne granice za žene. U kasnijim fazama, starosna granica treba da se približava uobičajenim starosnim granicama zemalja EU.
U sklopu druge kategorije reformi je razvijanje privatnih penzionih fondova na dobrovoljnoj osnovi. Dobrovoljno penziono osiguranje u Srbiji još uvek nije zakonski regulisano. Postoji jedan broj privatnih penzionih fondova koji je započeo praksu dobrovoljnog osiguranja po Zakonu o životnom osiguranju. Međutim, ova vrsta osiguranja zahteva posebna i rigorozna pravila kontrole svih organizacija koje ga sprovode, jer obuhvata i najveće rizike.
Nacrt zakona o dobrovoljnim penzijskim fondovima i penzionim planovima je u završnoj fazi i očekuje se njegovo usvajanje. Njime će se definisati osnivanje i funkcionisanje ovih fondova, kao i nadležnost Narodne banke Srbije u vršenju nadzora nad penzionim fondovima. Bližu uredbu o tome kako će se ovi fondovi kontrolisati treba da donese NBS kao supervizor penzionih fondova.
Pored zakonskih mera vezanih za regulisanje rada fondova, izuzetno je važno i jasno precizirati poreske olakšice, kako za pojedince tako i za poslodavce koji bi na račun svojih zaposlenih uplaćivali doprinose u dobrovoljne penzione fondove. Uobičajena praksa je da se poreza oslobađaju doppinosi i investicioni prinosi, dok se penzije oporezuju kroz standardni porez na dohodak građana.
Većina navedenih mera može dati efekte na kratak ili srednji rok, ali ne pomaže da se reši suština problema. Zato su dugoročno neophodne dublje reforme penzionog sitema – u pravcu zadržavanja državnog sistema ali sa tendencijom smanjivanja njegovog učešća u korist kapitalno fundiranih fondova. Jedna od alternativa je, pored sistema privatnih penzionih fondova na dobrovoljnoj osnovi (tzv. treći stub), uvođenje i tzv. drugog stuba – tj. obaveznog privatnog osiguranja – gde se jedan deo doprinosa na plate umesto u javni (pay-as-you-go) fond preusmerava u obavezni kapitalizovani fond. Trenutno, međutim, ne postoje adekvatni uslovi za uvođenje obaveznog privatnog osiguranja i treba ga ostaviti za kasniju fazu reforme penzionog sistema. To međuvreme treba iskoristiti za praćenje iskustava zemalja koje su uvele drugi stub, kao i svih iskustava u reformama penzionih sistema, i na osnovu toga formulisati dugoročnu strategiju.
A. Stanje i problemi
Sistem zdravstvene zaštite u Republici Srbiji pripada sistemima sa obaveznim socijalnim/zdravstvenim osiguranjem (tzv. „Bizmarkov model“). Karakterišu ga skoro potpun obuhvat stanovništva zdravstvenim osiguranjem, širok obim prava iz zdravstvenog osiguranja i dominantno državno vlasništvo nad zgradama i opremom. Upravljanje sistemom je izrazito centralizovano na republičkom nivou. Privatni sektor zdravstva je nerazvijen.
I pored značajnog izdvajanja za zdravstvenu zaštitu iz bruto društvenog proizvoda, kako državnog sektora zdravstva (6.8%), tako i ukupnih troškova koji prema procenama iznose i do 10% BDP-a, ovaj sistem je suočen sa stalnim problemima u finansiranju.
Takva situacija ugrožava osnovne principe funkcionisanja sistema zdravstvene zaštite, koji je baziran na širokim pravima korisnika iz perioda kada je nivo raspoloživog BDP-a bio mnogo veći, i još uvek nije podvrgnut ozbiljnim reformskim promenama. Dostupnost zdravstvenih usluga je ograničena značajnim plaćanjima iz džepa korisnika, posebno za siromašno stanovništvo (stari, invalidi, izbeglice, Romi, interno raseljeni).
Republički zavod za zdravstveno osiguranje finansira postojeću strukturu – tj. dobro razvijenu mrežu zdravstvenih ustanova sa izuzetno dobrom obezbeđenošću zdravstvenim kadrom – kako one sa visokom stručnom spremom, tako i sa višom i srednjom, kao i administrativno i tehničko osoblje. Prvenstveno nastoji da obezbedi platu svim zaposlenima, a tek potom troškove nege i lečenja. Ovakvim načinom plaćanja davalaca usluga čuva se socijalni mir, a ne stimuliše efikasnost i kvalitet rada. Nezadovoljstvo visinom plata, mala motivisanost za rad i nepoznavanje veštine menadžmenta na nivou zdravstvene ustanove generiše učestale štrajkove zdravstvenih radnika.
Reforma sistema zdravstvene zaštite je kasnila posle oktobarskih promena 2000. godine u odnosu na druge društvene podsisteme i praktično je započeta 2002. godine. Zdravstvene ustanove su opremljene modernom opremom i postignuta je bolja snabdevenost lekovima i sanitetskim materijalom, uz istovremenu primenu mera za racionalizaciju potrošnje, posebno lekova, ustanovljavanjem „pozitivne liste lekova“ i uvođenjem informacionog sistema za praćenje njihove potrošnje. Uvedene su liste čekanja za najskuplje intervencije i zakazivanje za dijagnostičke preglede, čime je povećana pristupačnost ovih usluga stanovništvu.
Jedan od sistemskih zakona – Zakon o lekovima i medicinskim sredstvima, koji je rađen u saradnji sa evropskim ekspertima i harmonizovan sa zahtevima EU, je usvojen (Službeni glasnik RS, broj 84/2004), dok su nacrti zakona o zdravstvenoj zaštiti i o komorama zdravstvenih radnika trenutno na javnoj raspravi. Planira se da se u 2005. godini pripremi i nacrt novog zakona o zdravstvenom osiguranju. Pored navedenih sistemskih, usvojen je i Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti, kao i Zakon o sanitarnoj inspekciji.
Na jačanju osnovnih funkcija javnog zdravstva i preduzimanju mera za promociju zdravlja i prevenciju bolesti i povreda radi se u okviru projekata Evropske unije preko Evropske agencije za rekonstrukciju, kao i na razvoju elektronskog zdravstvenog kartona i integrisanog zdravstvenog informacionog sistema kojim bi se povezali primarni i sekundarni nivo zdravstvene zaštite.
Ceo sistem zdravstvene zaštite je mobilisan na uvođenju nove kulture stalnog unapređenja kvaliteta rada, procene zadovoljstva korisnika radom zdravstvene službe i pripremama za uvođenje mehanizama licenciranja i relicenciranja zdravstvenih radnika, kao i akreditacije zdravstvenih ustanova i programa.
Jačanje kapaciteta Ministarstva zdravlja i zdravstvenih ustanova, edukacijom i sticanjem novih veština za izvođenje promena u sistemu zdravstvene zaštite, takođe se odvija putem nekoliko projekata EU i Svetske banke.
B. Preporuke
Prema sadašnjim propisima EU, zdravstvena zaštita i sistemi zdravstvene zaštite predstavljaju odgovornost zemalja članica. One same određuju kako će upravljati svojim zdravstvenim sistemima, količinu finansijskih sredstava koje će trošiti na zdravlje i zdravstvenu zaštitu svojih građana, koje će lekove obezbediti pacijentima, kao i koje će medicinske tehnologije koristiti u dijagnostici i lečenju. Međutim, zarazne bolesti, oboljenja prouzrokovana pušenjem, neodgovarajućom ishranom i drugim rizičnim ponašanjima (alkohol, droge), prevazilaze granice zemalja i od zajedničkog su interesa za članice EU. Jedinstveno tržište nameće zajedničku odgovornost za bezbednost lekova, krvi i produkata od krvi, kao i tkiva i organa koji se koriste u tretmanima i transplantacijama.
Izuzev lekova – za koje je usvojen novi zakon i uglavnom sva podzakonska akta – sve druge navedene oblasti su prioriteti za reformu sistema zdravstvene zaštite. Pripremljena je Strategija nabavke bezbedne krvi i njenih produkata, kao i Predlog zakona o transfuziji (projekat finansira EU) i oni uskoro idu na javnu raspravu. Izrađeni su nacrti strategije za kontorlu duvana i strategije javnog zdravlja (projekte finansira EU), i oni će u 2005. biti predstavljeni javnosti.
Usvojeni su i dokumenti koji predstavljaju osnovu za sprovođenje reforme u ovom sektoru. Dokument Zdravstvena politika Srbije (2002. god.) definisao je osnovne ciljeve i pravce razvoja zdravstvene zaštite u Srbiji: očuvanje i unapređenje zdravstvenog stanja stanovništva; pravičan i pod jednakim uslovima pristup zdravstvenoj zaštiti; postavljanje korisnika (pacijenta) u centar sistema; postizanje finansijske i institucionalne održivosti sistema; poboljšanje efikasnosti i kvaliteta rada – uz definisanje posebnih nacionalnih programa u oblasti kadrova, mreže ustanova, zdravstvene tehnologije i medicinskog snabdevanja; definisanje uloge privatnog sektora i unapređenje kadrovske baze u sistemu zdravstvene zaštite.
Pojava međunarodnih partnera, među kojima su bili Evropska unija (EAR) i Svestka banka, tokom te godine nametnula je potrebu definisanja jasne vizije sistema zdravstvene zaštite sa smernicama razvoja. Vizija sistema zdravstvene zaštite u Srbiji je konkretizovana na konsultativnom sastanku svih ključnih aktera u sistemu zdravstvene zaštite u 2002. godini. Opšta vizija zdravstvenog sektora polazi od nekoliko premisa:
Sistem zdravstvene zaštite u Srbiji razvijaće se iz postojećih kapaciteta i nasleđene tradicije;
Princip solidarnosti biće najvažniji za donošenje odluka i izbor rešenja, pa se mora kontinuirano poštovati na svim nivoima. Korisnik zdravstvene zaštite mora da bude u centru pažnje onih koji donose odluke na političkom, administrativnom i profesionalnom nivou, kao i davalaca usluga;
Iako cilj mora da bude usmeravanje svih neophodnih resursa za obezbeđenje najbolje moguće zdravstvene zaštite, razvoj u narednim godinama biće suočen sa finansijskim ograničenjima, odnosno ekonomskim mogućnostima zemlje. O ovoj činjenici mora se otvoreno diskutovati, kako u političkim institucijama, tako i u javnosti;
U toku sledeće decenije, kontrolisane promene trebalo bi da dovedu do takvog sistema zdravstvene zaštite u kome će se, zajedničkim delovanjem javnog i privatnog sektora u pružanju zdravstvenih usluga i delotvornom organizacijom realnih resursa, obezbediti stanovništvu jednak pristup zdravstvenim uslugama. Te usluge biće bazirane na modernoj tehnologiji i savremenim naučnim metodama, podržane efektivnim preventivnim i promotivnim aktivnostima.
Radna verzija Strategije sa akcionim planom reforme sistema zdravstvene zaštite u Republici Srbiji do 2015. godine bazirana je na prethodnim dokumentima i zajedno s njima predstavljena u publikaciji Ministarstva zdravlja „Bolje zdravlje za sve u trećem milenijumu“. Postavljajući platformu za aktivnosti Vlade u zdravstvenom sektoru, ova strategija je ustanovila prioritete koji proističu iz procene zdravstvenog stanja stanovništva, usmerila aktivnosti na one oblasti koje će obezbediti najveće dobrobiti za stanovništvo imajući u vidu ograničene ekonomske mogućnosti zemlje i uspostavila partnerstvo između vladinog i nevladinog sektora, obuhvatajući širok spektar socijalnih i ekonomskih odrednica i odrednica životnih stilova u razvoju programa i projekata kojima se čuva i unapređuje zdravlje i sprečava nastanak bolesti i povreda.
Uspostavljeni prioriteti u reformi sistema zdravstvene zaštite su smanjivanje preventibilnog morbiditeta i prevremenog mortaliteta stanovništva, usklađivanje prava iz zdravstvenog osiguranja sa materijalnim mogućnostima društva i stvaranje modernog, održivog, decentralizovanog i transparentnog sistema zdravstvene zaštite.
A. Stanje i problemi
Socijalna zaštita u Srbiji obuhvata pomoć siromašnom pojedincu (ili porodici) da dostigne egzistencijalni nivo dohotka, zatim brigu o pripadnicima ranjivih grupa i podršku formiranju mladih porodica, uključujući i podsticanje rađanja.
Sa stanovišta podrške siromašnima, u postojećem sistemu socijalne zaštite su dva osnovna programa: socijalna pomoć («materjalno obezbeđenje porodice») i dečji dodaci. Socijalna pomoć u Srbiji je malog obuhvata, prilično dobro ciljana na najsiromašnije građane, favorizuje male porodice i obuhvata uglavnom slabo školovane, nezaposlene i nesposobne za rad. Dečji dodaci su najveći program podrške siromašnima.
Sistem socijalne zaštite ima određenih nedostataka koji su manje rezultat koncepcijskih slabosti, a više operativnog regulisanja i sprovođenja. Najveći problem je nemogućnost da se isfinansira potreban nivo zaštite, pre svega imajući u vidu veliki broj siromašnih u Srbiji, i očekivano novo siromaštvo kao posledicu procesa tranzicije. Pored toga, nedovoljno je razvijena aktivna socijalna politika prema ugroženim gupama. U sistemu socijalnih usluga nedostataju alternativni oblici socijalne zaštite.
B. Ciljevi i preporuke
Osnovni cilj socijalne zaštite je da obezbedi minimalnu socijalnu sigurnost. Postojeći sistem socijalne zaštite u osnovi je dobar i moderan, i njegove osnovne karakteristike, kao što je linija siromaštva, dopunjavanje do linije siromaštva itd. treba zadržati.
Reforma socijalne zaštite je potrebna u pravcu boljeg ciljanja socijalnih transfera:
U smislu proširenja pomoći kroz veće iznose transfera i kroz mrežu socijalne zaštite koja bi uključila najugroženije grupe koje trenutno ne zadovoljavaju kriterijume za socijalnu pomoć i
Obezbeđenje pristupa za sve koji zadovoljavaju kriterijume ali trenutno ne ostvaruju socijalnu zaštitu, poput Roma, izbeglica i interno raseljenih lica sa Kosova.
Značajno poboljšanje ciljanja već je ostvareno. Izmenama i dopunama Zakona o socijalnoj zaštiti i socijalnoj sigurnosti građana iz 2004, decentralizovani kriterijum utvrđivanja linije siromaštva zamenjen je centralizovanim (jedinstvena linija siromaštva na celoj teritoriji Srbije), uvedena je indeksacija linije siromaštva troškovima života, značajno povećano pravo na tuđu negu i pomoć.
Važan element dugoročne strategije je reforma socijalnih usluga, koja se kreće u pravcu deinstitucionalizacije, razvoja alternativnih formi socijalne zaštite i uključivanja različitih aktera u sferu pružanja usluga. Važno je da odlazak u institucije ne bude jedina opcija, pa je otvaranje prostora alternativnim oblicima socijalne zaštite, koji će omogućiti deinstitucionalizaciju, posebno značajno. Ovakvi programi se na lokalnom nivou već pilotiraju kroz program Fonda za socijalne inovacije i Fonda za finansiranje invalidskih organizacija.
3.3. Sektorske politike
3.3.1. Razvoj industrije, MSP i preduzetništva
3.3.1.1. Industrija
A. Postojeće stanje
Industrijska politika suštinski predstavlja politiku državnih organa usmerenu na stvaranje povoljne i stabilne poslovne klime koja privlači investicije koje će da omoguće otvaranje novih radnih mesta, održavanje i povećanje postojeće poslovne aktivnosti i ohrabrivanje preduzetništva. Ekonomski razvoj podrazumeva politiku i programe, što treba da omogući uspešno uklapanje u ekonomske promene putem poboljšanja svoje konkurentske pozicije u ključnim faktorima proizvodnje: ljudski resursi, informacije i tehnologije, kapital i infrastruktura.
Industrija, u odnosu na ostale delatnosti, najviše učestvuje u stvaranju BDP-a Srbije. U 2000. godini to učešće je iznosilo 33%, da bi se u 2003. smanjilo na 27.6%. U strukturi industrijske proizvodnje dominira prerađivačka industrija (77%), u odnosu na proizvodnju i snabdevanje električnom energijom, vodom i gasom (16%) i vađenje rude i kamena (7%).
Industrija je u višedecenijskom periodu bila glavna poluga privrednog razvoja Srbije. Oslonjena na glomazne proizvodne sisteme, finansirana skupim inostranim kreditima, zaštićena visokim carinskim i drugim barijerama, vođena samoupravno-etatistički, orijentisana na domaće a mnogo manje na inostrano tržište, sa velikim viškovima zaposlenih, industrija je nespremno dočekala tehnološke i strukturne promene u svetskoj privredi i na svetskom tržištu, da bi tokom 90-tix godina, zajedno sa ostalim delovima privrede, zapala u veliku krizu, sa velikim padom proizvodnje i zaposlenosti.
Posle početka radikalnih tranzicionih i reformskih procesa 2001. godine, industrija Srbije se ubrzano uključuje u proces privatizacije i restrukturiranja cele privrede, ponovo beleži pozitivne stope rasta, povećava produktivnost i izvozne performanse. Ipak, teško breme nasleđene strukture i načina funkcionisanja u prethodnom periodu i dalje pritiska sve oblasti industrije, naročito metalski kompleks.
Činjenica je da naša industrija ima izrazito nisku konkurentnost i da, osim nekih izuzetaka, nije u stanju da se nosi sa konkurentima iz sveta. I pored relativno visokih investicija u toku 70-tih i 80-tih, danas industrija raspolaže praktično samo tradicionalnim tehnologijama, prethodne i starijih generacija, i to najvećim delom stranog porekla.
U industriji je ozbiljan nedostatak stručnog kadra. Kvalitetni kadrovi za pojedine poslove su deficitarni (na primer, za kreativne upravljačke poslove), a za druge poslove mnogi kvalitetni kadrovi su, zbog neadekvatnih uslova, napustili industriju, a ne retko i zemlju. Prema procenama, nedostaje oko 40.000 menadžera svih nivoa i stručnjaka svih profila .
U pogledu infrastrukture kvaliteta, u Srbiji se nalazimo praktično na početku. Nju čine, pre svega, tehnička zakonska regulativa, institucije i harmonizovane procedure za sertifikaciju, akreditaciju i notifikaciju koja jako zaostaje za onom u EU, i u ovom trenutku predstavlja jednu od glavnih barijera našem priključenju EU. Osim toga, ukupna funkcija države u ovoj oblasti u Srbiji je podeljena, tako da je donošenje zakona iz sfere infrastrukture kvaliteta na nivou državne zajednice, dok su sprovođenje zakona i nadzor nad tržištem na nivou Republike Srbije. Važeći zakoni o standardizaciji, metrologiji i akreditaciji koncepcijski su zastareli, ne zadovoljavaju sadašnje ni buduće potrebe naše privrede i nisu u skladu sa konceptom i procedurama EU. Isti zaključak važi i za organizaciju institucija infrastrukture kvaliteta.
B. Osnovni pravci razvoja industrije
Osnovni cilj industrijske politike jeste razvoj strukturne politike. To je proces kojim se industrija na permanentnim osnovama prilagođava signalima koje šalje tržište. Osnovni pristup mora biti sprovođenje pozitivnog prilagođavanja, razvojno usmerenog, i to pre svega alokacije resursa na ona mesta gde će njihova upotreba biti najefikasnija.
Pored ovog pristupa neophodno je paralelno primenjivati pristup zaštite ugroženih i to pre svega na selektivnoj osnovi. Pri tome se moraju identifikovati oni sektori koji nemaju perspektivu, gde se mora pristupiti upravljanju gašenjem kapaciteta, kao i onih koji imaju perspektivu, ali su pod uticajem nepovoljnih kretanja i brojnih limitirajućih faktora i treba ih posebnim merama (poreskim, carinskim, vancarinskim, direktnom finansijskom pomoći, odnosno kreditima pod podpovoljnim uslovima od fondova i poslovnih banaka, prefencijalnim finansiranjem izvoza-podrška promotivnim aktivnostima na stranim tržištima, pojednostavljenjem administrativnih i drugih procesa oko izvoza i uvoza i drugih mera za rešavanje poremećaja procesa proizvodnje) štititi duži vremenski period. Zaštita ugroženih podrazumeva i određivanje onih industrija i podsektora koje imaju strateški značaj za zemlju ili određeni region.
Kriterijumi selektivnosti moraju biti ne samo tehnološke mogućnosti koje neka grana ima, već i realan značaj za zemlju, njene tekuće i razvojne ciljeve, kritična masa kadrova, investicije, kao i kriterijumi koji se odnose na zaposlenost, doprinos izvozu i supstituciji kako uvoza tako i izvoza.
U industriji to su oblasti: proizvodnja osnovnih metala, proizvodnja hemikalija, proizvodnja sredstava za pranje i farmaceutska industrija, prerada kaučuka, proizvodnja poljomehanizacije, proizvodnja motornih vozila i prikolica, mašinogradnja, tekstilna i industrija kože i obuće i proizvodnja finalnih proizvoda od drveta. «
V. Zahtevi u pogledu osposobljavanja industrije za ulazak u EU
Osnovno polazište strategije industrijskog razvoja je povećanje konkurentnosti proizvoda, zasnovano na rastućem učešću znanja, što, pored ostalog, zahteva promenu industrijske strukture koja će omogućiti što lakšu integraciju sa privredom EU.
Povećanje konkurentnosti utiče na povećanje izvozne sposobnosti industrije, o čemu svedoči i iskustvo razvijenih zemalja. Ono omogućava veći obim i povoljniju strukturu izvoza, sa većom zastupljenošću proizvoda višeg stepena obrade i usluga. Istovremeno, smanjuje uvoznu zavisnost.
Jedan od ključnih faktora povećanja konkurentnosti je, ne samo stvaranje povoljnih uslova za dolazak stranih kompanija, već i način njihovog povezivanja sa domaćim preduzećima. Savremeni način takvog povezivanja je kroz tehnološke i organizacione inovacije. Time se stvara mogućnost transfera znanja, pomoći u restrukturiranju, organizaciji i menadžmentu, dobijanja finansijske pomoći i dr., što će domaća preduzeća učiniti konkurentnijim i direktno i indirektno izvozno sposobnim.
Imajući u vidu ovaj cilj, Srbija bi mogla da se orijentiše na razvoj industrijskih parkova koji bi kasnije prerasli u klastere. Klasteri su grupe nezavisnih kompanija, obično geografski vezani za jedan region, specijalizovane u određenoj oblasti, vezane zajedničkom tehnologijom i znanjem (know-how). Dakle, reč je o formiranju industrijskih grupa (npr. automobilska, elektronska, mašinogradnja) kao koncentracija sličnih ili komplementarnih poslovnih aktivnosti u jednom regionu, između kojih deluju sinergetski efekti i zajednički strateški pristup koji omogućavaju dinamičan razvoj tih delatnosti kao i razvoj pratećih uslužnih delatnosti. Osnovni zadatak države je da, u podršci razvoju takvog koncepta industrijskog razvoja, obezbedi neophodnu putnu i ostalu infrastrukturu, mogućnost brze izgradnje poslovnih i proizvodnih objekata, fiskalne podsticaje i (visoko) kvalifikovanu radnu snagu.
Proces restrukturiranja i privatizacije je ključan za razvoj industrije. Cilj procesa privatizacije je, pored promene svojinske strukture, i uključivanje u svetske tokove kroz direktne investicije inostranih partnera. Proces privatizacije je neophodno nastaviti, s tim što velika preduzeća u državnoj svojini (na primer, iz automobilske, metalne i hemijske industrije), treba što pre, ne čekajući pojavu strateškog partnera, restrukturirati. Ta preduzeća, naime, objektivno predstavljaju ozbiljnog potencijalnog kupca proizvoda i korisnika usluga domaćih privrednih subjekata, malih i srednjih preduzeća.Neophodno je povećanje konkurentnosti javnih infrastrukturnih preduzeća iz oblasti elektroprivrede, naftne i gasne privrede i transporta, kako ona ne bi postala kočnica podizanju konkurentnosti industrijskih preduzeća, odnosno industrije u celini.
U sledećoj fazi, u mnogim oblastima industrije jedan od važnih koraka može biti reinženjering proizvodnih tehnologija i investiranje u nadgradnju postojećih tehnologija, a potom i osvajanje novih proizvodnih tehnologija. Ovde izuzetan značaj imaju strane direktne investicije, jer ne samo da bi ubrzale ovu fazu podizanja konkurentnosti, već bi obezbedile i njenu uspešnu realizaciju. Istraživanje i razvoj direktno pomažu osvajanje novih tehnologija i doprinose podizanju kako tehnološke, tako i ukupne, na znanju zasnovane, konkurentnosti industrije.
Konačno, za visoku konkurentnost industrije potrebno je da država obezbedi određene uslove na širem planu. Ovo se, pre svega, odnosi na infrastrukturu kvaliteta, koja mora biti blagovremeno dovedena na nivo infrastrukture kvaliteta zemalja članica EU. Privredni subjekti treba što pre da prihvate i implementiraju uputstva «Novog pristupa» EU i CE znak kao svojevrsni «pasoš» koji ukazuje na kvalitet robe. To će doprineti podizanju konkurentnosti domaćih privrednih subjekata i olakšati izvoz naših proizvoda u zemlje EU.
Ustanovljavanje suštinskih bezbednosnih, zdravstvenih, odnosno ekoloških zahteva, u formi zakona, predstavlja volju država članica da obezbede da svaki proizvod koji se stavlja na tržište bude bezbedan za korišćenje, neškodljiv za ljudsko zdravlje i da ne narušava okolinu. Harmonizovani standardi moraju biti preneti na nacionalni nivo i svi standardi koji su sa njima u sukobu moraju biti povučeni u određenom periodu.
U vezi sa zahtevima za harmonizaciju, u ovoj oblasti treba:
Doneti nove zakone o standardizaciji, akreditaciji, metrologiji i tehničkim propisima (za njihovo donošenje je nadležna državna zajednica);
Uspostaviti odgovarajući sistem kontrole tržišta, uz stvaranje odgovarajuće organizacione strukture;
Preneti sva Uputstva novog pristupa u naše zakonodavstvo;
Preneti sve harmonizovane standarde u naše zakonodavstvo;
Modernizovati institucije infrastrukture kvaliteta;
Razviti sistem ocene usaglašenosti i
Kreirati industrijsko okruženje koje prepoznaje SE znak.
Imajući u vidu iskustva drugih zemalja, najbolje je da zakoni iz oblasti infrastrukture kvaliteta budu «okvirni» zakoni, koji će dati samo opšta rešenja, a da se posebna konkretna rešenja daju podzakonskim aktima koje donosi Vlada. U tom slučaju sve Uputstva Novog pristupa mogu da budu prenete u naše zakonodavstvo na jednostavan način putem podzakonskih akata.
Potrebno je razviti savremen i usklađen sa zahtevima EU sistem ocene usaglašenosti, koji obuhvata metrologiju i kalibraciju, laboratorije za ispitivanje, sertifikaciona, inspekciona i akreditaciona tela. Taj sistem treba da omogući međusobno upoređivanje u zemljama članicama i na nivou EU. On mora biti u skladu sa ECAP (European Conformity Assessment Protocols).
Država treba da pomogne industriji, odnosno privredi u celini, da veliki posao prihvatanja Uputstva Novog pristupa, harmonizovanih standarda, procedura za ocenu usaglašenosti i obezbeđenja SE znaka za svoje proizvode, bude obavljen u što kraćem vremenu i sa što nižim troškovima. Industrijska preduzeća u Srbiji, sticanjem prava da na svoje proizvode stave SE znak, stvaraju uslove za plasman svojih proizvoda na unutrašnje tržište EU, bez ikakve naknadne provere ili sertifikacije, dakle za najkraće vreme i uz minimalne troškove, čime mogu značajno da poboljšaju sopstvenu konkurentnost i da stvore uslove da održe razvojni korak sa konkurencijom.
Realizacija svih pomenutih aktivnosti ima, istovremeno, ključni značaj za zaštitu domaćeg tržišta i domaće privrede od nelojalne konkurencije iz inostranstva i prevenciju uvoza proizvoda manjeg kvaliteta, odnosno manje bezbednih proizvoda i proizvoda koji su štetni za zdravlje ljudi i za njihovu okolinu.
3.3.1.2. Mala i srednja preduzeća i preduzetništvo
A. Postojeće stanje
Glavna snaga za razvoj konkurentosti, inovacija i zapošljavanja u Evropi su mala preduzeća. Evropska unija finansira veliki broj programa namenjenih razvoju MSP, pa stoga insistira na njihovoj jedinstvenoj definiciji (da ne bi došlo do diskriminacije pri alokaciji sredstava). Definicija MSP u Srbiji je u skladu sa EU definicijom kada je u pitanju broj zaposlenih kao kriterijum.
Kao i u EU, mala i srednja preduzeća u Srbiji čine 99% svih aktivnih preduzeća – od ukupno 68.882 aktivnih preduzeća u 2003., 66.753 su mala i srednja, pri čemu dominiraju mala preduzeća (96% tj. 66.091 u 2003). Od toga, 87% ih je u privatnoj svojini. Ovom broju treba dodati i oko 200.000 preduzetnika.
Nešto više od 50% zaposlenih u privredi Srbije se nalazi u MSP (u EU 70%) i ona su u 2003 godini u formiranju BDP učestovala sa 39.8% (mala 23.3%, a srednja 16.5%). Ovo je znatno manje u odnosu na EU, gde mala i srednja preduzeća doprinose BDP-u sa oko 50%-60%.
Obezbeđivanje finansijskih sredstava predstavlja jedan od glavnih problema sektora MSP. Pokazatelji koji se odnose na odobravanje kredita ukazuju da je kreditiranje u Srbiji teško i skupo.
Do sada su preduzete brojne aktivnosti da se olakša pristup sektora MSP izvorima kapitala, uključujući Fond za razvoj Republike Srbije, koji od 2001. oko 97% svojih sredstava plasira u MSP sektor, zatim i Program samozapošljavanja Republičkog zavoda za tržište rada, osnivanje Garancijskog fonda 2003. godine. Osnovna funkcija Fonda je izdavanje garancija za kredite koje banke odobravaju MSP (obično do 50%).
Vlada Srbije je početkom 2003. godine usvojila «Strategiju razvoja malih i srednjih preduzeća i preduzetništva u Republici Srbiji za period od 2003. do 2008». Osnovni cilj ove strategije je da pruži okvir za stvaranje održivog, konkurentnog i na izvoz orijentisanog sektora MSP. S tim ciljem, Vlada je kao glavne elemente definisala: jačanje institucionalne podrške i uvažavanje interesa sektora MSP na svim nivoima, uklanjanje pravnih prepreka za poslovanje preduzeća i privatnih preduzetnika, predlaganje mera za olakšavanje pristupa sektora MSP izvorima finansiranja, jačanje veza između obrazovnog sistema i naučnoistraživačkog sistema i sektora MSP, podrška primeni informacionih i komunikacionih tehnologija u poslovanju i postepenim uvođenjem principa elektronske vlade (e-government), itd. Za implementaciju Strategije od suštinske važnosti je da se mreža regionalnih MSP agencija ojača i proširi.
Od strateškog značaja za razvoj MSP je i prihvatanje, potpisivanjem Solunske deklaracije na Samitu EU u junu 2003, Evropske povelje o malim preduzećima, čiji su prioritetijefitinije i brže pokretanje biznisa, bolje zakonodavstvo i regulativa, postojanje adekvatne ponude veština (znanja) potrebnih za razvoj MSP, unapređivanje on-line pristupa, više izlazaka sa pojedinačnih tržišta, takse i drugi finansijski segmenti i drugo.
B. Strateški pravci razvoja MSP
Razvoj MSP u Srbiji je važan i zbog socijalne prirode sektora MSP, tj. zbog mogućnosti povećanja zaposlenosti, i to posebnih kategorija (mladi, žene, penzioneri, invalidi, itd). On je u skladu sa zalaganjem za strukturno prilagođavanje privrede po uzoru na privrede zemalja EU, a i u skladu je sa Lisabonskom strategijom koja sektor MSP označava kao jedan od stubova privrednog razvoja EU.
Do sada su preduzete brojne mere i aktivnosti koje doprinose stvaranju stimulativnog pravnog i administrativnog okvira za poslovanje MSP, kao i za poboljšanje njihovog finansiranja.
Ministarstvo privrede Vlade Republike Srbije je izradilo Nacrt Akcionog plana za podršku razvoju MSPP, koji predviđa mere kojima bi država u narednom periodu, do 2007. godine, trebalo da podrži sektora malih i srednjih preduzeća i radnji. Kao vremenski period za sprovođenje ovog plana, određen je period mandata Vlade.
Ovaj Akcioni plan utvrđuje zadatke, ciljeve, aktivnosti, nosioce i rokove, kojima će se stanje u oblasti MSP značajno poboljšati.
Cilj predloženih mera je uklanjanje ograničenja rastu i razvoju sektora MSPP, a koja su u:
Institucionalnom okruženju i odgovarajućoj regulativi,
Nedovoljnom znanju i osposobljenosti samih preduzetnika i zaposlenih u ovom sektoru,
Nerazvijenom tržištu poslovnih usluga potrebnih MSPP,
Nepovoljnim uslovima finansiranja i nedovoljnoj finansijskoj podršci MSPP,
Nedovoljnoj masi inovacija i nedovoljnoj i sporoj primeni savremenih tehnologija, bez čega nema razvoja izvozno orijentisanih preduzeća i ravnopravnog uključivanja u utakmicu na svetskom tržištu.
Ovaj set predloženih mera namenjen je efikasnijem poslovanju u čitavom životnom ciklusu preduzeća: od osnivanja, preko rasta i razvoja, do gašenja.
U ovoj fazi tranzicije neophodno je stvoriti značajnu masu novih preduzeća, koja bi bila nosilac rasta i razvoja. U prvim godinama sprovođenja Akcionog plana, prioritet je dat:
pojedincima i firmama koji počinju posao,
kao i uslovima njihovog finansiranja.
Mere koje Akcioni plan za podršku razvoju MSPP predviđa za 2005. godinu, ali i kasnije, prvenstveno su namenjene podršci razvoja malih privrednih subjekata, kakvi su obično po osnivanju.
Akcionim planom su sistematski objedinjene mere i aktivnosti u sprovođenju politike utvrđene Strategijom razvoja MSPP i Poveljom EU o malim preduzećima. Međutim, potrebno je napomenuti, da se Akcionim Planom sprovodi i politika definisana dokumentima koji vide rast i razvoj preduzetništva kao jedan od osnovnih poluga ekonomskog razvoja Srbije, kao što su Strategi ja za smanjenje siromaštva, Strategija zapošljavanja, Program reforme stručnog obrazovanja.
Najvažniji dalji pravci akcije su:
Nastaviti sa implementacijom Strategije razvoja MSP;
Nastaviti sa primenom Evropske povelje o malim preduzećima;
Puna primena Zakona o registraciji privrednih subjekata; stvaranje uslova za on-line vršenje određenog broja procedura vezanih za registraciju preduzeća u okviru nove Agencije za privredne registre;
Sprovođenje Zakona o stečaju i jačanje Agencije za licenciranje stečajnih upravnika
Dalji rad na stvaranju uslova za finasiranje razvoja MSP. Pored refome bankarskog sektora, potrebno je olakšati odobravanje mikrokredita nevladinim organizacijama, jačati postojeće fondove za finansiranje MSP i formirati mrežu regionalnih i lokalnih; jačanje funkcije novoosnovanog Garancijskog fonda. Izuzetno je važno upoznavanje preduzetnika sa mogućnostima za korišćenje kredita;
Transformisati i racionalizovati Fond za razvoj;
Racionalizovati složenu organizaciju Privredne komore. U vezi s tim treba doneti novi zakon o privrednim komorama; koncentrisati jedinstvene funkcije zastupanja, istraživanja i razvoja privrede prema nemačko-austrijskom modelu organizacije i
Jačati obrazovanje i obuku za preduzetništvo.
Na kraju, treba imati u vidu da EU odobrava značajna finansijska sredstva, kao pomoć razvoju MSP. U uslovima nedostatka domaćih sredstava, treba maksimalno iskoristiti ove mogućnosti.
3.3.2. Telekomunikacije i audio-vizuelne usluge
3.3.2.1. Telekomunikacije
A. Postojeće stanje
Oblast telekomunikacionih usluga je regulisana Zakonom o telekomunikacijama,čija primena tek treba da počne imenovanjem članova Upravnog odbora i formiranjem agencije za telekomunikacije.
Monopol nad uslugama fiksne telefonske mreže drži operater Telekom Srbija a.d, koji ujedno pruža i mobilne telefonske usluge. Telekom Srbija ima ekskluzivno pravo u pružanju usluga fiksne telefonije do 9. juna 2005. godine. Sadašnji stepen razvoja javne fiksne telekomunikacione mreže još uvek nije na potrebnom nivou, u poređenju sa zemljama okruženja i Evrope.
Mobilne telefonske usluge pružaju dva preduzeća – Mobtel i Telekom, a PTT Srbija je suvlasnik oba preduzeća. Iako oba operatera uspešno funkcionišu, ostaje pitanje nerešenih vlasničkih odnosa u tim preduzećima, kao i pitanja vezana za sukob interesa.
Iako internet servis nije zakononski regulisan, u ovom trenutku u Srbiji deluje preko 40 internet-servis provajdera, koji obezbeđuju internet direktno iz inostranstva, a provajderi drugog i trećeg nivoa od njih kupuju kapacitete.
Regulatorni okvir za uvođenje univerzalnog servisa definisan je Zakonom o telekomunikacijama. Telekom Srbija, prema istom Zakonu, ima obavezu da obezbeđuje univerzalni servis dok traju njegova ekskluzivna prava, ali bez prava na nadoknadu troškova iz fonda za nadoknadu troškova univerzalnog servisa.
Loše stanje u oblasti satelitskih sistema je posledica neregulisanog razvoja tokom devedesetih i ratnog razaranja, kada je uništena oprema glavnog Satelitskog centra u Ivanjici i Satelitska stanica u Krnjači. Centar u Ivanjici je ponovo izgrađen, ali nije pušten u rad. Niz institucija, pored Telekoma, imaju uredne dozvole i dokumentaciju, dok drugi rade na osnovu neadekvatnih dozvola. Usled neadekvatne zakonske regulative u oblasti kablovskih distributivnih sistema, nema preciznih podataka o broju KDS pretplatnika i operatera.
Radio-difuzni sistem je tokom bombardobanja pretrpeo velika oštećenja. Poseban problem je nesređeno stanje u korišćenju radio-frekvencija. Više stotina radio-difuznih ultrakratkotalasnih stanica zvuka i televizijskih stanica radi bez odgovarajućih dozvola. Osnovni uzrok tome je neprimenjivanje Zakona o radio-difuziji i Zakona o telekomunikacijama, kao i nepostojanje prateće pravne regulative.
B. Strateški pravci razvoja
Neophodna je implementacija novog zakonskog okvira, koja podrazumeva i usvajanje strategije razvoja telekomunikacija (trenutno u fazi nacrta), uz sveobuhvatne institucionalne reforme.
Potrebno je restrukturirati Telekom Srbija. Od presudne važnosti je i rešavanje unakrsnih vlasničkih odnosa i uloge države kod dva glavna operatera.
Razvojne aktivnosti u sektoru fiksne telekomunikacione mreže treba usmeriti ka: ubrzanom razvoju i digitalizaciji mreže, razvoju pristupne mreže određenog kvaliteta i skraćivanju liste čekanja. Kao rezultat ovih aktivnosti, treba dostići ciljni procenat penetracije 45% za telefonske pretplatnike i 30% za internet korisnike. Radi poboljšanja performansi postojeće fiksne mreže, u narednom periodu treba je postepeno zameniti mrežama novije generacije (NGN – Next Generation Network), što će omogućiti pored postojećih i pružanje novih usluga: usluge inteligentne mreže i usluge višenamenske internet mreže.
U oblasti mobilnih telekomunikacija treba povećati procenat teritorije i stanovništva koji su pokriveni ovim uslugama. Potrebno je i povećanje kvaliteta usluga mobilnih telekomunikacija i uvođenje naprednih 2,5G sistema i UMTS-3G sistema. U vezi s tim, treba rešiti i pitanje frekvencijskog opsega neophodnog za rad UMTS sistema i definisati broj operatera za UMTS i GSM.
Tehnološki razvoj telekomunikacionih mreža trebalo bi da omogući da internet bude dostupan, jeftin, brz i siguran. Trenutno je najzastupljeniji „dial-up“ pristup internetu – korišćenjem analogne veze, što je nedovoljno za profesionalnu, poslovnu i obrazovnu primenu, za šta je neophodan “on-line“ internet, koji podrazumeva neprekidnu vezu značajno većeg protoka.
Da bi se ubrzalo uvođenje univerzalnog servisa u Republici Srbiji, potrebno je doneti dopunske propise, kao i Projekat za ubrzanu realizaciju univerzalnog servisa. Agencija za telekomunikacije i Agencija za radio-difuziju bi trebalo da obezbede, svaka u okviru svojih nadležnosti, odvojeni fond za realizaciju univerzalnog i javnog radio-difuznog servisa.
Radi dobijanja adekvatnih funkcionalnih sistema potrebno je izgraditi – duž koridora železničkih pruga, dalekovoda, gasovoda i naftovoda – telekomunikacione mreže za potrebe ŽTP, EPS i NIS-a (korišćenjem savremenih radio i optičkih sistema prenosa).
S obzirom na veliku zainteresovanost stanovništva za uvođenje KDS kao multiservisne mreže sa mogućnošću “on-line“ interneta, potrebno je stvoriti uslove za priključenje što većeg broja korisnika i njihovu punu zaštitu. Neophodno je izvršiti rekonstrukciju postojećih i izgradnju novih, savremenih KDS-a i stvaranje otvorenog tržišta za sve zainteresovane davaoce usluga.
Razvojem satelitskih komunikacija postiže se rasterećenje ostalih telekomunikacionih sistema, a time i uvođenje novih servisa. Za realizaciju ovog cilja prevashodno je puštanje u rad satelitskog centra u Ivanjici. U okviru razvoja ovog Teleporta, potrebno je planirati i proširenje kapaciteta, kao i mogućnost „podizanja“ na satelit svih programa zainteresovanih domaćih TV stanica. Za regulaciju i liberalizaciju tržišta satelitskih komunikacija potrebno je donošenje adekvatnih podzakonskih akata, kojima će se pojednostaviti procedura za dobijanje licenci i dozvola. U skladu s tim, moraju se doneti i propisi koji regulišu minimalne tehničke uslove koje treba da ispune sistemi i oprema za satelitske komunikacije, a u skladu sa dokumentima Međunarodne unije za telekomunikacije (ITU) i EU.
U radio-difuznim sistemima neophodno je regulisanje i sređivanje stanja u korišćenju radio-frekvencijskog spektra, što zahteva međunarodno usaglašen Plan raspodele frekvencija. Na Regionalnoj konferenciji o radio-komunikacijama 2004/2006 utvrđen je raspored aktivnosti za pripremnu fazu podnošenja zahteva i probnog planiranja, za nove digitalne dodele (Digitalni plan), kao i podnošenje podataka za postojeće i planirane analogne dodele (Analogni plan – koji će se štititi tokom prelaznog perioda). Treba pripremiti predlog zahteva za digitalne i analogne dodele, kroz predlog celovitog digitalnog plana koji će biti usvojen na Planskoj konferenciji 2006. Radi rešavanja problema obnove radio-difuznog javnog servisa i telekomunikacionog sistema, potrebno je doneti poseban akt koji će definisati formiranje odgovarajućeg fonda. Na Konferenciji vlada zemalja članica ITU, doneta je posebna ITU Rezolucija 126 o obnovi radio-difuznog javnog servisa, a kod nas je urađen „Generalni projekat obnove Javnog radio-difuznog sistema 2003. godine“. Budući razvoj radio-difuzije za sve prenose treba zasnivati isključivo na digitalnim tehnologijama.
3.3.2.2. Audio-vizuelne usluge
A. Stanje
U okviru audio-vizuelnih usluga, oblast radio-difuzije u Srbiji pravno je regulisana Zakonom o radio-difuziji, Zakonom o javnom informisanju i Zakonom o telekomunikacijama. U toku je proces reformisanja Zakona o kinematografiji, kao i usvajanje Zakona o javnom oglašavanju, kojim će biti regulisana oblast reklamiranja putem elektronskih medija. Uredba o privatizaciji predviđa privatizaciju lokalnih medija do jula 2006. godine.
Odlaganje sprovođenja Zakona o radio-difuziji blokiralo je transformaciju državnih emitera u javne servise.
Glavno regulatorno telo koje prati osnivanje i poslovanje elektronskih medija je Agencija za radio-difuziju. Auditorijum u Srbiji trenutno prati program oko 1.100 TV radio stanica, sa različitim stepenom pokrivenosti područja Republike. U državnom vlasništvu se nalaze jedan nacionalni emiter TV i radio programa (Radio televizija Srbije), kao i veliki broj lokalnih emitera. Pravi uvid u stanje medijske scene ograničen je činjenicom da najveći broj elektronskih medija radi bez ikakve dozvole za emitovanje. U okviru strategije razvoja radio-difuzije u Srbiji, kao najvažniji cilj nameće se dodela dozvola za korišćenje zemaljskih radio-difuznih frekvencija, koja je u nadležnosti Republičke agencije za radio-difuziju.
Važan aspekt procesa osnivanja medija jeste sprečavanje preterane koncentracije kapitala u vlasništvu nad medijima. Jedan od problema je nedostatak odredbi o transparentnosti, poreklu i vlasništvu kapitala kojim se osnivaju mediji. Agencija za telekomunikacije, uz Agenciju za radio-difuziju, trebalo bi da brine o sprečavanju koncentracije vlasništva u medijima i uspostavljanju monopola na tržištu.
U oblasti kinematografije, u toku je izrada Nacrta zakona o kinematografiji (postojeći pravni akt je iz 1991. godine), koji bi trebalo da po odredbama prati Evropsku konvenciju o kinematografskoj koprodukciji i Evropski sporazum o razmeni televizijskih filmova.
B. Strateški pravci razvoja
Neophodno je da Agencija za radio-difuziju, kao glavno regulatorno telo za elektronske medije, pripremi plan, odredi konkurs za dodelu frekvencija i donese jasne procedure i uslove za dobijanje dozvole za emitovanje.
Agencija za telekomunikacije, kao nadležno telo, kada bude formirana, dužna je da napravi plan i raspored frekvencija u etru Srbije. Emiteri će morati da jasno profilišu i odrede svoj program u skladu sa članom 45. Zakona o radio-difuziji, prema kojem mogu emitovati celokupne programe (informativni, naučni, obrazovni, kulturni, zabavni i sportski sadržaji), a mogu biti i emiteri specijalizovanih programa, ili se u celini baviti reklamiranjem i prodajom robe – kako bi se izvršila pravilna raspodela frekvencija.
Agencija za radio-difuziju treba da obezbedi i zaštitu interesa maloletnika i nacionalnih manjina, i da sankcioniše emitovanje programa kojima se podstiču diskriminacija, mržnja ili nasilje. U vezi s tim, neophodna je reforma sistema finansiranja posebnih programskih sadržaja (program na jezicima nacionalnih manjina, za društvene grupe sa specijalnim potrebama i sl.).
U oblasti audio i video produkcije neophodno je pravno regulisati proizvodnju i distribuciju optičkih diskova i razviti efikasne mehanizme za borbu protiv piraterije. Veliki problem su takođe neadekvatne sankcije za radio pirateriju.
Srbija će do priključenja EU morati da uskladi svoje zakonodavstvo sa zakonodavstvom Evropske zajednice u ovoj oblasti, prvenstveno sa Uputstvom pod nazivom «Televizija bez granica».
Kao strateški pravci razvoja sektora audio-vizuelnih usluga nameću se:
usvajanje jedinstvene strategije razvoja radio-difuznog sektora;
jasna i poštena raspodela frekvencija za emitovanje programa, uz prethodno definisanje procedura za izdavanje dozvola za rad elektronskim medijima i transformisanje medija u državnom vlasništvu u javne servise;
stvaranje uslova za kreiranje nezavisne uređivačke politike medija, sa posebnim osvrtom na principe informisanja od strane javnih emitera;
aktivna saradnja nadležnih državnih institucija i nezavisnih udruženja medija na unapređivanju programskog sadržaja elektronskih medija u skladu sa evropskim principima;
podsticanje međunarodne saradnje u razvoju programskih sadržaja i razmene programa, kao i promovisanje „evropskih sadržaja“;
razvijanje sistema državne pomoći emiterima u razvoju posebnih programskih sadržaja;
razvoj sistema monitoringa programskog sadržaja u smislu poštovanja prava nacionalnih manjina i maloletnika i
uspostavljanje efikasnog sistema zaštite autorskih prava u oblasti kinematografije i proizvodnje i prometa „nosača slike i zvuka“.
3.3.2.3. Informaciono društvo
A. Postojeće stanje
Evropska Unija je sebi postavila za cilj obezbeđivanje uslova za razvoj ekonomije zasnovanoj na proizvodnji znanja i razvoj informacionog društva, koje se opisuje kao „društvo u kome svako može da stvori, pristupi, koristi i deli informacije i znanje“ i koje „omogućava pojedincima, zajednicama i narodima da ostvare svoj pun potencijal i poboljšaju sopstveni kvalitet života na održiv način”.
Kao članica „Inicijative za elektronsku jugoistočnu Evropu“ (eSEE) koja funkcioniše u okviru Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope, Srbija je 2002. godine potpisala „Agendu za razvoj informacionog društva u regionu jugoistočne Evrope“. Ova Agenda stvorena je sa ciljem definisanja prioriteta državne politike i preuzimanja odgovornosti za brži razvoj informacionog društa u zemlji i regionu, po ugledu na uspešne inicijative Evropske unije eEvropa 2002 i eEvropa 2005. U skladu sa preuzetim obavezama, tokom 2005. očekuje se završetak i usvajanje Nacionalne strategije razvoja informacionog društva, čiju je izradu, krajem 2004, inicirala lokalna kancelarija UNDP, a čiji je glavni koordinator Ministarstvo za nauku i zaštitu životne.
B. Strateški pravci razvoja
Primarni zadaci razvoja oblasti informaciono-komunikacionih tehnologija i informacionog društva u Srbiji trebalo bi da budu:
Usvajanje Strategije i Akcionog plana za razvoj informacionog društva u Srbiji.
Aktivno angažovanje svih nadležnih institucija na stvaranju otvorenog i konkurentnog tržišta telekomunikacija, privatizaciji državnih monopola u ovoj oblasti i izgradnji pristupačne infrastrukture elektronskih komunikacionih mreža. Odgovornost državnih organa ogleda se u stvaranju uslova za slobodnu konkurenciju i podsticaja za investiranje u ovoj oblasti, sa ciljem da najveći deo infrastrukture izgradi privatni sektor. Međutim, tamo gde to nije isplativo za privatni sektor (na primer u udaljenim i siromašnim krajevima), država treba da interveniše direktnom izgradnjom infrastrukture ili obezbeđivanjem subvencija privatnom sektoru. Pored toga, na mestima gde nije moguć jeftin i lak pristup elekronskim komunikacionim mrežama, država bi trebalo da stimuliše otvaranje besplatnih pristupnih tačaka u javnim ustanovama (biblioteke, pošte, bolnice, škole, opštine, itd).
Ratifikovanje Konvencije Saveta Evrope o cyber kriminalu. Usvajanje regulative o mehanizmima međunarodne saradnje na istrazi i prevenciji krivičnih dela iz Konvencije.
Obezbeđivanje svih materijalnih i organizacionih uslova za efikasan rad jedne institucije koja bi imala sva potrebna ovlašćenja za upravljanje naporima u izgradnji informacionog društva. Ova institucija može da bude reformisani Zavod za informatiku i Internet, Sektor za informaciono društvo postojećeg Ministarstva za nauku ili sasvim novo Ministarstvo za informaciono društvo, koje bi objedinilo prethodne dve organizacije. Pored ključne uloge u iniciranju i koordiniranju rada na donošenju regulative iz oblasti informacionog društva, ostvarivanju aktivne međunarodne saradnje (u okviru procesa Svetskog samita o informacionom društvu UN, programa Evropske Unije iz oblasti informacionog društva, regionalnih inicijativa poput eSEE itd), ova institucija radila bi na razvoju konsultatitvnih mehanizama za uključivanje svih direktno zainteresovanih strana u proces izgradnje informacionog društva u Srbiji.
Omogućavanje građanima sticanje neophodnih znanja za upotrebu informacionih i komunikacionih tehnologija, kao i opštih znanja potrebnih za filtriranje, sortiranje i smislenu upotrebu informacija. Ova znanja treba da se stiču kontinuirano kroz osnovno, srednje i visoko obrazovanje, obuku uz rad ili prekvalifikaciju za rad, kao i kroz daljinsko učenje. Obrazovanje traba da bude obezbeđeno od strane države, privatnog sektora i kroz državno-privatna partnerstva (koja su naročito važna za obezbeđivanje kvalitetnog obrazovanja u udaljenim i siromašnim oblastima).
Pružanje podrške projektima koji imaju za cilj da se bogatstvo jezika, kulture i istorijskog nasleđa pretvori u digitalni oblik i učini dostupnim preko elektronskih komunikacionih mreža. Ovim će se obezbediti očuvanje identiteta etničkih grupa sa naših prostora i sačuvati njihova posebnost. Takođe, globalna dostupnost nacionalnih sadržaja uticaće na povećanje međusobnog razumevanja i tolerancije, olakšati saradnju i povećati poverenje među susedima. Tako će se ostvariti veća stabilnost i sigurnost u regionu, kao i ubrzati proces evropskih integracija.
Podsticanje razvoja celokupnog sektora proizvodnje i usluga u oblasti informacionih i komunikacionih tehnologija od strane države, kao najvećeg korisnika, putem sistema javnih nabavki.
Uvođenje informacionih i komunikacionih tehnologija u državnu upravu radi unapređenja poslovanja sa stanovništvom, racionalnosti u potrošnji javnih sredstava, efikasnosti u pružanju javnih usluga i javnosti u radu. Procesi funkcionisanja i metodologija primene informacionih i komunikacionih tehnologija trebalo bi da postanu osnova za kompletnu reformu javne uprave i načina odlučivanja Vlade i njenih organa.
3.3.3. Poljoprivreda
A. Postojeće stanje
Poljoprivreda je jedna od ključnih komponenti ekonomskog razvoja Srbije. Njen položaj u ekonomiji zemlje je specifičan, jer, osim ekonomskog, ima i izuzetan socijalni i ekološki značaj. Ona učestvuje u BDP-u sa oko 21% (čak 40%, ako se uključi i prehrambena industrija), upošljava više od 10% zaposlenih, a u izvozu učestvuje sa 26%.
U kratkom periodu tranzicije i dekadi koja joj je prethodila, poljoprivreda Srbije pretrpela je mnogo negativnih uticaja. Socioekonomski uslovi u kojima se, u ovom periodu, razvijala produbili su problem njene niske akumulativnosti, a period izolacije stopirao je tehnički i tehnološki razvoj, što je u krajnjoj instanci dovelo do pada njene konkurentnosti i gubljenju tržišta.
Poljoprivreda Srbije, posle nedaća sa kojima se suočila tokom proteklih petnaestak godina i poteškoća nastalih u prilagođavanju tržišnoj ekonomiji, se nalazi pred novim, velikim izazovom koji nameće pridruživanje Evropskoj uniji. Ovaj proces doneće brojne promene kao što su promene u strukturi proizvodnje, farmi, upravljanju resursima, sistemu kontrole proizvodnje, pristupu tržištu, odnosu prema očuvanju životne sredine i ruralnom razvoju. Ove promene, međutim, ne treba da budu samo proizvod integracionog procesa, već i rezultat uspostavljenih ekonomskih praksi koji treba da prodru u sve pore poljoprivrednog sektora.
Uopšte gledano, poljoprivreda Srbije treba da ima za cilj povećanje ukupne dobiti i integraciju u EU uz obostranu korist. U tom smislu strategija pridruživanja EU u sferi poljoprivrede zahteva ozbiljan pristup kroz detaljno saznavanje i definisanje ekonomskih pravilnosti koje će omogućiti da se izbegne situacija u kojoj se kurs reformi u poljoprivredi negativno menja u skladu sa individualnim interesima.
Imajući u vidu iskustava novih zemalja članica EU, izvesno je će poljoprivreda Srbije imati tri velike koristi od priključenja EU:
slobodan i neograničen pristup najvećem poljoprivrednom tržištu na svetu.
sofisticiran sistem veterinarskih, fitosanitarnih standarda, standarda za bezbednost i kvalitet hrane, koji pružaju podjednako sigurnost potrošačima na domaćem tržištu, kao i zaštitu domaćim proizvođačima i omogućen pristup stranim tržištima, bilo da se radi o EU ili zemljama koje su van nje i
značajna sredstava finansiranja koja će iz budžeta EU biti usmerena putem Zajedničke poljoprivredne politike i programa ruralnog razvoja.
Međutim, da bi se ostvarila maksimalna korist od procesa intergacje u EU, u svakoj fazi tog procesa Srbija treba da obezbedi neophodan zakonski okvir, da i administracija i agroindustrija budu spremni i sposobni da prihvate izazove koje pruža EU. Te šanse podrazumevaju omogućavanje pristupa tržištima EU, razne vidove pomoći kroz projekte tehničke pomoći i TWINNING projekte, potencijalna konkretna ulaganja u periodu pre pristupanja Sporazumu o Stabilizaciji i pridruživanju i na kraju, pristup Strukturalnim fondovima. Ostvarivanje ovih mogućnosti podrazumeva ulaganje velikih napora u izgradnju odgovarajućih ljudskih potencijala, institucija i infrastrukture za podršku razvoju poljorpivrede u skladu sa EU, kao i direktnih investicija u samu proizvodnju, uz istovremenu detaljnu ekonomsku analizu, kako bi se utvrdilo da je baš ta mera stvarno najbolja za Srbiju.
Sa druge strane, i poljoprivredna politika EU predstavlja metu u pokretu, što zahteva od kreatora agrarne politike u Srbiji da prave pretpostavke o budućnosti Common Agricultural Policy (CAP) i da im prilagode svoju strategiju pristupa EU. Ukoliko se Srbija pridruži EU u prvoj polovini narednog decenije, Strategija integracije treba da bude zasnovana na sledećim pretpostavkama.
Da će Doha runda pregovora u okviru Svetske trgovinske organizacije (STO) biti uspešno završena i da će reforma CAP-a biti nastavljena u prvacu u kome se sada kreće, što će rezultirati u: ukidanju izvoznih subvencija, prilagođavanju EU cena svetskim cenama za većinu poljoprivrednih proizvoda (sa nekoliko izuzetaka kao što su šećer i mleko gde će kvote biti korišćene da limitiraju domaću proizvodnju i održe cene iznad svetskih) i pojednostavljenoj šemi direktnih plaćanja odvojenoj od uticaja na nivo proizvodnje.
Nastavku stavljanja veće pažnje na finansiranje drugog stupca CAP-a, čime će se sredstva budžeta više usmeravati na finasiranje razvoja sela, malih i srednjih farmi (sa limitiranjem plaćanja izuzetno velikih farmi), zaštite životne okoline i proizvodnji kvaliteta.
sistem bezbednosti hrane EU će biti dodatno usloženjen, a sve u clju proizvodnje zdravstveno bezbedne hrane čime će se povećati obaveze proizvođača, prerađivača i trgovca prema veterinarskim i fitosaniratnim zahtevima.
Prva pretpostavka znači da, po pristupu u EU, poljoprivredna gazdinstva u Srbiji, ukoliko žele da nađu tržište za svoje proizvode, moraju da postanu konkurentna u pogledu kvaliteta i cene na svetskom tržištu, kao i da ne mogu očekivati veliku cenovnu i trgovačku podršku.
Trendovi u vezi sa drugom pretpostavkom idu u prilog Srbiji. Farme u Srbiji su trenutno manje produktivne i znatno manje od proseka u Evropskoj uniji, i prelaz na direktna plaćanja predstavlja realokaciju resursa od produktivnijih ka manje produktivnim farmama i, kroz modulaciju, od većih ka manjim farmama, što će odgovoriti na ogromnu potrebu Srbije za rehabilitacijom i razvojem sela, posebno u smislu stvaranja nepoljoprivrednih izvora prihoda, konsolidovanja poljoprivrednih gazdinstava i usklađivanja poljorpivredne proizvodnje i ruralne ekonomije u celini sa raspoloživim resursima i mogućnostima tržišta.
Treća pretpostavka ukazuje na potrebu ulaganja ogromnog napora radi prilagođavanja veterinarskih, fitosanitarnih i standarda o bezbednosti hrane sa standardima EU. U skladu sa ovim postojeća struktura proizvodno-marketinškog lanca oslonjenog na male farme, zelene pijace i mnoštvo malih prerađivača hrane u Srbiji je nedostatak u poređenju sa ekonomijom velikog obima u EU. Ova činjenica može da bude osnovni izazov koji može značajno usporiti pristup Srbije EU. Stoga, Srbija treba da uvede kompatibilni sistem bezbednosti hrane sa EU sistemom što je pre moguće za svoje glavne proizvode.
Takođe, oblast budućih velikih promena dešavaće se u polju zakonodavstva i mehanizama za primenu zakona, budući da izgradnja funkcionalnih institucija koje omogućavaju primenu CAP-a predstavlja jedan od većih izazova prilikom pristupanja EU.
B. Strateški pravci
Krajem 2004. godine predstavljena je Strategija poljoprivrede Srbije koja je zvanično definisala cljeve agrarne politike u Srbiji i predložila osnovne pravce agrarne politike koji treba da se sprovedu da bi se postigli zacrtani ciljevi.
Osnovni pravci:
Promena strukture (proizvođača, vlasništva i institucija);
Razvoj tržišta i tržišnih mehanizama;
Ruralni razvoj i zaštita životne okoline.
Osnovni strateški ciljevi:
Izgraditi održiv i efikasan poljoprivredni sektor koji može da se takmiči na svetskom tržištu, doprinoseći porastu nacionalnog dohotka.
Obezbediti hranu koja zadovoljava potrebe potrošača u pogledu kvaliteta i bezbednosti.
Osigurati podršku životnom standardu za ljude koji zavise od poljoprivrede, a nisu u stanju da svojim razvojem prate ekonomske reforme.
Osigurati podršku održivom razvoju sela.
Sačuvati životnu sredinu od uticaja efekata poljoprivredne proizvodnje.
Pripremiti poljoprivredu Srbije za integraciju u EU.
Pripremiti politiku domaće podrške i trgovine u poljoprivredi za pravila STO.
Strategijom poljoprivrede Srbije detaljno su identifikovani problemi, zacrtani ciljevi i date preporuke za širok niz pitanja sa kojima se poljoprivreda Srbija danas susreće, a koji su u vezi sa ulogom Vlade u poljoprivredi, izgradnjom funkcionalnog tržišta proizvoda, zemljišta i kredita, izgradnjom institucija, unapređenjem istraživanja, obrazovanja i transfera znanja, šumarske i politike voda, očuvanja ruralnih vrednosti i razvoj ruralnih područja uz zaštitu živtne okoline. Sve predložene aktivnosti Strategijom poljoprivrede Srbije su u potpunosti u skladu sa standardima EU.
Put poljoprivrede Srbije ka EU, možemo podeliti u tri faze, koje se delimično preklapaju:
Faza 1: Priprema
Faza 2: Implementacija/primena
Faza 3: Integracija
Faza 1: Priprema (2005-2007)
U ovoj fazi potrebno je kompletirati proces ekonomske tranzicije započet u novembru 2000. godine. Ona treba da obuhvati završetak transformacije poljoprivredne ekonomije od društvene ka tržišnoj i njenu pripremu za investiranje i restruktuiranje. Potrebno je jasno definisati ulogu Vlade u poljoprivrednom sektoru i akcenat staviti na izgadnju registara gazdistava, stoke i vinograda, izgradnju tržišta zemljišta i kredita. Direktnu podršku usmeravati u strukturalne promene, invensticionu podršku i podršku ruralnom razvoju.
Tokom ovog perioda Srbija će imati poziciju koja joj daje prefencijalni pristup na tržište EU, čime i mogućnost kratkog perioda zaštite u odnosu na otvaranje ka međunarodnoj konkurenciji. Ovo treba iskoristiti za podizanju kapaciteta i postavljanje osnova za naredne dve faze kroz povećano investiranje.
Glavni zadaci u ovoj fazi, koja je paralelna pripremama za pristupanje Svetskoj trgovinskoj organizaciji i pregovorima o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, su:
Privatizacija
Izgradnja institucija
Razvoj tržišta.
U ostvarivanju ovih zadataka, EU će pružiti podršku kroz preferencijalne mere pristupa tržištu, TWINNING i TAIEX programe.
Specifična područja projekta podrške:
Podizanje kapaciteta zaposlenih u Ministarstvu poljoprivrede i veterinarskoj i fitosanitarnoj službi i razvoj decentralizovanog sistema podrške rzavoju poljoprivrede i sela
Razvoj sistema laboratorija radi pružanja podrške veterinirskoj i fitosanitarnoj službi, kao i u kontroli hrane
Uspostavljanje EU kompatibilnog sistema za registraciju životinja i vinograda
Podrška u izgradnji tržišne infrastrukture
Podrška izgradnji sistema ruralnog plaćanja.
Na kraju ove faze Srbija treba da ima:
Tržišnu ekonomiju koja funkcioniše u poljoprivredi, sa:
Završenom privatizacijom svih državnih, kooperativnih farmi i poljoprivrednih preduzeća
Privatnim upravljanjem svom bivšom državnom zemljom i zemljom u zadrugama, bilo u vlasništvu ili pod rentom
Završenom transformacijom svih bivših državnih ili društvenih institucuja, bilo u privatno vlasništvo ili u okviru nove državne strukture
Tržišne cene poljoprivrednih proizvoda i inputa koje reflektuju nacionalnu i međunarodnu ponudu i tražnju
Izgrađenu konkurentnost dobavljača inputa i kupca
Konkurenciju i aktivno kreditno i finasijsko tržište u poljoprivredi.
Ministarstvo poljoprivrede sposobno da:
Pregovara glavne međunarodne sporazume
Razvija legislatativu harmonizovanu sa legislativom EU
Razvija efikasnu poljoprivrednu politiku i kontrolu njenih efekata
Razvija i sprovodi mere agrarne politike vezane za razvoj tržišta
Unapređuje saradnju u regionu.
Sporazume spremne za ratifikaciju za:
Prijavu za članstvo u STO
EU Sporazum za stabilizaciju i pridruživanje
Osnovu za pravni okvir na kojem se gradi EU-orjentisana struktura za:
Podršku poljoprivredi
Tržište zemljišta i kredita
Veterinaska kontrola, identifikacija životinja, i propisi o proizvodima životinjskog porekla
Fitosanitarna kontrola, semenski & sadni materijal, genetski modifikovani organizmi, i proizvodi za zaštitu bilja
Laboratorijske analize uzoraka biljnog i životinjskog porekla
Faza 2: Implementatcija (2007-2011)
Tokom ove faze srpska poljoprivreda će se u velikoj meri integrisati u poljoprivredu EU, kao i u druga strana tržišta. Jednostrane koncesije od strane EU u vidu trgovinskih preferencijala su zamenjeni obavezom koje proizilaze iz STO članstva uspostavljanjem slobodne zone trgovine u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Oba navedena ugovora će se realizovati u dužem periodu, ali srpski proizvođači i prerađivači će morati da ostvare brz napredak u pogledu kvaliteta i efikasnosti ukoliko žele da se uključe na ovo široko tržište. Nivo uspostavljenog kapaciteta Ministarstva poljoprivrede biće ključni faktor uspeha tokom ovoga perioda, kako u pogledu pregovaranja uslova za ulazak Srbije u EU, tako i u pogledu usklađivanja regulativa u skladu sa standardima EU.
Brzina kojom se farme mogu uvećati i rekonstruisati će zavisiti u najvećoj meri od brzine restruktuiranja u celokupnom ruralnom sektoru i nacionalnoj ekonomiji kojom bi se kreirali alternativni izvori prihoda i radna mesta koja mogu angažovati radnu snagu u poljoprivredi sa jednakim nivoom efikasnosti kao i u EU.
Osnovni zadaci koje treba ostvariti u ovoj fazi, koja paralelna sa primenom zahteva od strane STO, primenom Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i dobijanjem statusa zemlje kandidata za članstvo u EU, su:
Uvećavanje poseda, konsolidacija, restruktuiranje, specijalizacija i diverzifikacija ruralne ekonomije kao alternativa sitnom farmerstvu oslonjenom na ekonomski necelishodnim kombinovanim farmskim sistemima sa velikim brojem niskoakumulativnih poljoprivrednih proizvodnji
Osnovna racionalizacija u prerađivačkom sektoru koja će rezultirati u smanjenju broja privrednih subjekata koji će poslovati po EU standardima
Unapređenje efikasnosti poljoprivredne proizvodnje putem investiranja, savetodavne službe i edukacije
Unapređenje kvaliteta i marketinga
U ostvarivanju ovih zadataka, EU će pružiti podršku kroz pristup tržištu u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, TWINNING i TAIEX programe, učešće u predpristupnim fondovima.
Specifične projektna područja:
Poljoprivredna savetodavna služba, edukacija, istraživanje i razvoj
Tržišna infrastruktura, sistem kvaliteta, promocija izvoza
Mehanizmi za ostvarivanje ruralih plaćanja i korišćenja pre-pristupnih fondva
Do kraja ove faze Srbija bi trebalo da postigne:
Poljoprivredna industrija koja je konkurentna za veliki broj proizvoda na EU tržištu
Ministarstvo koje je sposobno da:
Implementira zaključene sporazume
Razvija legislatativu harmonizovanu sa legislativom EU
Razvija efikasnu poljoprivrednu politiku i kontrolu njenih efekata
Sprovodi mere agrarne politike vezane za razvoj tržišta
Dizajnira, sprovodi, koordinira i nadgleda projekte internog razvoja i razvojnih projekata u celini.
Faza 3: Integracija (2011-2013)
U ovoj fazi će se obaviti finalno poravnanje svih relevantnih sistema i legislativa u saglasnosti sa EU, jer se Srbija priprema da preuzme puna prava i obaveze koje proizilaze iz članstva. Razvoj u prethodne dve faze će u velikoj meri poravnati veliki broj aspekata poljoprivrednog sektora sa modelom EU, sa velikim značajem elemenata koji su neophodni za trgovinu sa EU i za efektivnu upotrebu fondova koji su, u periodu pristupanja, na raspolaganju. U ovoj finalnoj fazi, svaki deo legislative EU moraće da se primenjuje u Srbiji, čak i ako je isti od perifernog zančaja za poljoprivrednu industriju u ovoj zemlji. Što je još važnije, Srbija treba da se pripremi za predstojeću implementaciju CAP; sistem plaćanja koji je razvijen u svrhe isplaćivanja nacionalnih subvencija i razvojnih fondova EU moraće da se pripremi za implementaciju subvencija CAP, proizvodnju i regionalne kvote će verovatno trebati da se izmeste, i trebalo bi postaviti mehanizme tako da Srbija može da odigra svoju ulogu na tržištu menadžment sistema EU. Proizvođači u Srbiji će već funkcionisati u takmičarskom okruženju, i to će biti vreme da se cene i zaštita usaglase sa onim u EU, u okviru budžetskih ograničenja i obaveza prema STO. Kraj ove faze će omogućiti da Srbija postigne svoje ciljeve: ulazak u Evropsku Uniju kao puna i ravnopravna država članica.
Glavni zadaci u ovoj fazi, koja koincidira sa završetkom pregovora za pristupanje EU i prevazilaženjm bilo kakvih odstupanja ili specijalnih tretmana koji su od velike važnosti za Srbiju, su:
Pravna harmonizacija
Nadzor i fino podešavanje implementacionih mehanizama
Uspostavljanje svih potrebnih zakona i struktura koji su neophodni za implementaciju CAP
U ostvarivanju ovih zadataka, EU će pružiti podršku kroz pristup tržištu u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, TWINNING i TAIEX programe, učešće u predpristupnim fondovima, kao i propisano “sortiranje” u cilju postizanja saglasnost sa zahtevima EU
Specifični delovi projekta:
Plaćanja u poljoprivredi i sistem kontrole
Sistemi upravljanja tržištem
Na kraju ove faze Srbija treba da ima:
Status člana EU
Ministarstvo poljoprivrede koje je sposobno da:
u potpunosti usaglasi celokupni paket zakona i podzakonskih akata u poljoprivredi sa onima koji postoje u EU.
implementira glavne međunarodne sporazume
sprovodi efikasnu poljoprivrednu politiku i kontrolu njenih efekata
sprovodi mere agrarne politike vezane za razvoj tržišta
Operativne sisteme za:
Plaćanja i kontrolu subvencija u poljoprivredi
Upravljanje poljoprivrednim tržištima pod primenljivim politikama CAP
Započeta aktivna uloga u budućem razvoju STO
3.3.4. Saobraćaj
A. Postojeće stanje
Za stepen razvijenosti i stanje saobraćajnog sistema Srbije mogu se izreći sledeće ocene:
Saobraćajni sistem nije u potpunosti prilagođen potrebama privrede i stanovništva;
Domaća tehnika, tehnologija i menadžment su na nižem nivou u odnosu na prosek zemalja EU;
Saobraćajna mreža nije u potpunosti izgrađena i na nekim deonicama ne pruža adekvatni nivo usluge za rang saobraćajnice;
Nisu dovoljno iskorišćene prednosti za funkcionisanje pojedinih vidova transporta, čak i na onim relacijama gde postoje prirodne i infrastrukturne pretpostavke za njihovo funkcionisanje (posebno železničkog i rečnog);
Saobraćajni sistem nije dovoljno efikasan;
Integralni transport je na početnom stadijumu razvoja, stepen bezbednosti saobraćaja je među najnižima u Evropi – jednim delom usled neadekvatnog pravnog prilagođavanja novim standardima EU bezbednosti, a drugim, zbog zastarelosti i tehničke izraubovanosti prevoznih sredstava i infrastrukture;
Gotovo svi vidovi saobraćajne infrastrukture su bili oštećeni tokom NATO bombardovanja i
Nedostaju planski dokumenti, studije i projekti za mrežu puteva, kao bitni uslovi za ulaganje u putnu mrežu Srbije.
Funkcionisanje saobraćaja definisano je velikim brojem pravnih akata – preko 70 naredbi, odluka, pravilnika, rešenja, uredbi i zakona. U okvir relevantnih pravnih akata spadaju i mnogobrojne međunarodne konvencije i/ili bilateralni sporazumi o funkcionisanju saobraćaja.
Pored regulacije aktivnosti, saobraćajna oblast u okviru EU podrazumeva i rad na liberalizaciji i deregulaciji, jasnom odvajanju pojedinih delatnosti od države i definisanju podjednakih uslova privređivanja u intersektorskom i unutarsektorskom smislu, kao i na postavljanju čvrstih i ujednačenih (pre svega kvalitativnih) standarda itd.
Drumski saobraćaj – Drumski transport je najrazvijeniji vid saobraćaja u Srbiji, mereno rasprostranjenošću saobraćajne infrastrukture, kvalitetom mobilnih sredstava, ali i tržišnim učešćem. Dobar geografski položaj i gustina putne mreže pružaju šansu za privlačenje tranzitnih tokova na pravcu Evropa – Bliski istok, ali je potrebno izgraditi više deonica autoputa na evropskim pravcima E-75 i E-80 i poboljšati stepen održavanja putne mreže kako bi se ove prednosti valorizovale.
Železnički saobraćaj – Železnički saobraćaj karakterišu: loše stanje infrastrukturnih objekata i voznih sredstava, nizak kvalitet usluga, povećanje zaduženja koje ŽTP «Beograd» ne može da otplati, visoki troškovi poslovanja, visoki gubici u poslovanju, neadekvatna organizovanost sistema, nesposobnost za tržišni način poslovanja i izolovanost u odnosu na transportni sistem Evrope.
Imajući u vidu prednosti u prevozu roba železnicom na većim rastojanjima, železnički saobraćaj ne zauzima adekvatno mesto u saobraćajnom sistemu Republike Srbije. Ovo je jednim delom uslovljeno neadekvatnom politikom cena prevoza, kao i sporim prilagođavanjem ŽTP „Beograd” tržišnom načinu poslovanja.
Rečni saobraćaj – Srbija raspolaže značajnim prirodnim pogodnostima za razvoj rečnog saobraćaja. I pored toga, ovaj vid transporta je veoma malo iskorišćen. Izostanak investiranja u rečni saobraćaj traje više godina, iako je prema svim preporukama EU rečni transport identifikovan kao jedan od najpropulzivnijih vidova saobraćaja, posebno za jeftine i masovne terete. Evropski planovi razvoja saobraćaja panevropskim koridorima koji se ukrštaju na našoj teritoriji (Koridor X i Koridor VII – Dunav) i planirano preusmeravanje tokova roba u Evropi sa drumskog na rečni saobraćaj ukazuju da je razvoj vodnog i intermodalnog saobraćaja u našoj zemlji jedan od važnih strateških ciljeva.
Vazdušni saobraćaj – Vazdušni saobraćaj je najmlađa, ali i najpropulzivnija transportna grana, koja je svuda u svetu podložna pojačanim uticajama i regulaciji od strane države. Nacionalni prevoznik JAT je započeo proces organizacionog, kadrovskog i tržišnog restrukturiranja. Što se tiče pravne regulative, do sada je, u skladu sa Ustavnom poveljom, osnovana Agencija za kontrolu leta na nivou SCG, kao i Direktorat za civilno vazduhoplovstvo SCG. Trenutno je na snazi stari Zakon o vazdušnom saobraćaju, dok je u toku izrada novog zakonskog akta.
B. Strateški aspekti približavanja saobraćajnog sistema Srbije EU
Strateške preporuke približavanja saobraćajnog sistema Srbije EU na kraći rok vezane su pre svega za: revitalizaciju saobraćajnog sistema u svim njegovim segmentima, kontinuirano tekuće i investiciono održavanje infrastrukture, tekuće i investiciono održavanje mobilnih (transportnih i pogonskih) kapaciteta i nabavku novih kapaciteta, posebno u slučajevima prostog zanavljanja postojećih kapaciteta koji se ne mogu vratiti u funkciju ili se njihovo vraćanje ne isplati.
Na srednji i duži rok, strategijom saobraćajnog sistema zemlje treba obezbediti realizovanje najmanje tri strateška cilja: 1) brži razvoj i podizanje na viši tehnički, tehnološki i organizacioni nivo ukupnog saobraćajnog sistema, čime se stvaraju pretpostavke za efikasnije i racionalnije zadovoljavanje potreba za prevozom, ali i dostizanje evropskih standarda i normi u svim vidovima saobraćaja, 2) uspostavljanje takve strukture saobraćajnog sistema i tržišta prevoznih usluga koja odgovara valorizaciji konkurentskih prednosti svih saobraćajnih grana na pojedinim relacijama i 3) dalje integrisanje domaćih u evropske saobraćajne tokove, prema usaglašenim koridorima na nivou EU.
Na putu ka EU potrebno je mnogo više tržišnog ponašanja u oblasti saobraćaja nego što je do sada bio slučaj. Ovo se posebno odnosi na velika preduzeća iz oblasti železničkog i vazdušnog saobraćaja. Završetak procesa privatizacije u drumskom saobraćaju je svakako jedan od kratkoročnih ciljeva. Neophodno je i oživaljavanje i značajnije ulaganje u oblast rečnog saobraćaja. Posebno značajno mesto u strateškom smislu treba da zauzme razvoj integralnog transporta, kao efikasnijeg načina dostavljanja robe, posebno rečnim saobraćajem, do najvećih centara EU.
Kroz politiku harmonizacije uslova privređivanja, uporedo s procesom deregulacije i liberalizacije transportnog tržišta, država treba da izjednači startni položaj svih saobraćajnih grana u smislu obezbeđenja prioritetnih i podjednakih ulaganja u infrastrukturu, uz blago favorizovanje železničkog saobraćaja (za duge i srednje relacije – preko 200 km) i rečnog saobraćaja (ulaganja u pristaništa – posebno u blizini velikih firmi) i infrastrukturu integralnog transporta.
Na polju harmonizacije uslova treba ići na primenu modernih evropskih koncepata. To znači da svaki korisnik mora, srazmerno stepenu korišćenja infrastruktre, da snosi troškove njenog redovnog održavanja. To je u oblasti vazdušnog i rečnog saobraćaja relativno uspešno rešeno, a problemi koji su do sada u formalnom smislu bili u železničkom saobraćaju (isto preduzeće upravlja i infrastrkturom i transportom) rešavaće se primenom novog Zakona o železnici, dok je neophodno poboljšati pravičnost u plaćanju nadoknade za korišćenje infrastrukture u drumskom saobraćaju.
Investicioni prioriteti u oblasti infrastrukture treba da budu:
Drumski transport: modernizacija glavnih magistralnih puteva (razvoj i primena HDM-IV modela za utvrđivanje prioriteta pri rehabilitaciji), posebno onih koji čine sastavni deo evropske međunarodne putne mreže, od kojih su najznačajniji putni pravci: E-75, E-80, E-763, završetak obilaznice oko Beograda itd; takođe je neophodno uspostaviti sistem koji će kontinuirano pratiti stanje i održavati infrastrukturu.
Železnički saobraćaj: ulaganja treba da idu u magistralne saobraćajne pravce, na kojima, osim koncentracije nacionalnih, postoji i značajna koncentracija međunarodnih tranzitnih robnih i putničkih tokova: E-85, E-70, E-79, E-85, E-66, E-771 itd.
Rečni saobraćaj: renoviranje postojećih pristaništa, povezivanje velikih firmi sa Dunavom (npr. kompanija US-STEEL, kojoj treba 12 km kanala do reke), ulaganje u infrastrukturu integralnog transporta (Makiš kod Beograda i kod Bačke Palanke).
Vazdušni saobraćaj: unapređenje opreme i celokupne ponude na postojećim aerodromima (posebno u Beogradu, koji može da postane kargo centar Balkana), ulaganje u razvoj malih sporstko-turističkih aerodroma (npr. Vršac, Sombor, Zlatibor).
Posebna pažnja se u narednom periodu mora posvetiti restrukturiranju velikih saobraćajnih sistema, pre svega ŽTP «Beograd» (železnica) i JAT-a (avio prevoz).
Srbija, takođe, mora u narednom periodu da donese strategiju razvoja nacionalnog saobraćajnog sistema. To je jedan od kratkoročnih prioriteta, jer su aktuelnom dokumentu («Strategija i politika razvoja saobraćaja do 2010» iz 1998. godine) potrebna unapređenja.
Na putu Srbije ka EU značajna je saradnja na regionalnom nivou, odnosno dalja razrada Memoranduma o razumevanju o razvoju Centralne saobraćajne mreže u jugoistočnoj Evropi. Ovaj dokument su 2004. potpisale pet zemalja (Srbija i Crna Gora, Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Makedonija i Albanija). Prvi korak s njim u vezi već je realizovan – osnovana je i u procesu je infrastrukturnog opremanja Jugoistočno-evropska saobraćajna opservatorija (SEETO), sa stalnim sekretarijatom u Beogradu.
Dalji koraci na polju uključivanja u evropske saobraćajne tokove odnose se na pojačanu aktivnost naših predstavnika u okviru grupe na visokom nivou za proširenje glavnih transevropskih saobraćajnih osa EU na susedne zemlje i regione. Kao preliminarni rezultat rada predstavnika MKI, EU je početkom marta prihvatila naše projekte na koridoru E-7 (ceo plovni tok Dunava kroz Srbiju) i E-10 (od oko 800 km saobraćajnica, već je završeno 450 km). Realizaciju projekata vezanih za ova dva koridora finansiraće vodeće evropske i svetske institucije i banke, naša država, ali dobrim delom i strani koncesionari.
Osnove pravne harmonizacije saobraćajne delatnosti Srbije sa EU
Saobraćajna oblast je na nivou EU izuzetno harmonizovana. Suština zajedničke transportne politike EU se može svesti na tri cilja: unapređenje kvaliteta usluga, očuvanje okoline, podizanje bezbednosti i jačanje intergranske i intragranske konkurencije i uspostavljanje transportnih veza sa «trećim svetom».
Da bi se približila ovim zahtevima, Srbija treba da: a) uklanja preostale veštačke barijere u okviru svakog vida transporta, b) istovremeno sprovodi proces liberalizacije uz donošenje usaglašene regulative sa standardima EU na polju profesionalne klasifikacije, bezbednosti, socijalnih mera i obaveza koje se tiču vršenje javnih usluga, c) ujednačava pravila o pristupu profesiji drumskog i rečnog prevoznika sa standardima EU, d) donese kompenzacione mere u okviru državne pomoći javnom transportu s ciljem obezbeđivanja nediskriminatorskih uslova na tržištu, e) faktički i sasvim jasno odvoji funkcionisanje železničke infrastrukture od železničkih prevoznih preduzeća, f) sklopi ugovore o pristupu tržištu usluga aviosaobraćaja i g) prilagođavanje ostatku regulative zajedničke politike EU u ovoj oblasti.
Konkretno, Srbija treba da donese, promeni i uskladi sa standardima EU u narednih 1-2 godine sledeće zakone iz domena saobraćaja: Saglasnost sa Ugovorom o jedinstvenom vazdušnom prostoru («Open sky agreement»), Zakon o javnim putevima, Zakon o bezbednosti saobraćaja na putevima, Zakon o prevozu putnika u drumskom saobraćaju; Zakon o prevozu tereta u drumskom saobraćaju, kao i da započne implementaciju Zakona o železnici.
3.3.5. Energetika
A. Postojeće stanje
Oblast energetike regulisana je novim Zakonom o energetici i Zakonom o rudarstvu, koji su usaglašeni sa propisima EU u smislu kreiranja nediskriminatornih uslova za prenos, transport i trgovinu električnom energijom i prirodnim gasom u celom regionu. Za ovaj sektor su bitni i zakoni koji uređuje davanje koncesija, obaveze u pogledu zaštite životne sredine, način izgradnje objekata, kao i podzakonska akta, kojima se bliže uređuju uslovi za snabdevanje potrošača energijom i energentima, i pravila rada poslovanja i obaveze subjekata koji se bave energetskim delatnostima. Zakonom o energetici su definisane institucionalne, strukturno-organizacione, ekonomsko-poslovne i vlasničke promene u javnim energetskim preduzećima, shodno kojima se uspostavljaju nova pravila za obavljanje energetskih delatnosti i poslovanje i razvoj energetskih subjekata. Zakon takođe promoviše ciljeve energetske politike i utvrđuje obavezu donošenja Strategije razvoja energetike Republike Srbije, za period od najmanje deset godina.
Energetsku privredu Srbije u najširem smislu sačinjavaju naftna i gasna privreda, rudnici uglja, elektroenergetika i decentralizovani sistemi gradskih toplana i industrijske energetike.
Do januara 2005. godine Sektor elektroenergetike posluje u obliku vertikalno integrisanih energetskih subjekata u okviru javnog preduzeća Elektroprivreda Srbije ( JP EPS) u kojem se obavljaju proizvodnja, prenos, distribucija i upravljanje elektroenergetskim sistemom, uključujući i rudnike sa površinskom eksploatacijom lignita. Sektor naftne i gasne privrede Srbije organizovan je u okviru javnog preduzeća (JP NIS).
Delimično “zapušteno“ tehnološko stanje proizvodnih objekata u svim sektorima energetike, uslovljeno redukovannim ulaganjem u remonte i investicono održavanje tokom protekle decenije i delimičnim ošćenjenjem tokom NATO intervencije 1999. godiine, zahvaljujući finasjikoj podršci međunarodne zajednice (EU i bilateralne pomoći pojedinih zemalja) u proteklih četiri godine je obavljena uspešna sanacija, rehabilitacija i modernizacija pre svega elektroenergetskog sistema i delimično sistema gradskih toplana. Međutim, prestankom donacija i neodgovarajućim cenama električne i toplotne energije energetske kompanije nisu mogućnosti, ne samo da nastave dalje povećanje pa i očuvanje dostignutog stepena pozdanosti opreme sigurnosti proizvodnje i isporuke dva navedena vida energije, već i da povećaju efikasnost proizvodnje, transporta i distribucije i posebno ulažu u tehnološke mere za smanjenje ugrožavanja životne sredine.
Obim i struktura energetskih rezervi i resursa Srbije su veoma nepovoljni. Rezerve kvalitetnih energenata, nafte i gasa, su male i čine 1% u ukupnim bilansnim rezervama Srbije, dok preostalih 99% čine razne vrste ugljeva, u kome dominira niskokvalitetni lignit. Najznačajniji obnovljivi energetski resurs Srbije je hidropotencijal (oko 17.000 GWh), od čega je do danas iskorišćeno preko 10.000GWh. Preostali tehnički iskoristivi hidropotencijal nalazi se pretežno na “graničnim“ rekama Srbije, čije korišćenje nameće potrebu dogovaranja.
Ostali raspoloživi obnovljivi izvori energije odnose se na: biomasu, hidropotencijali malih vodnih tokova, energija geotermalnih voda i energija vetra i sunčevog zračenja, sa godišnjim potencijalom od preko 3 M t.en, od čega 80% se odnosi na potencija biomase Na oko 900 lokacija na rekama Srbije, utvrđene su mogućnosti izgradnje malih hidroelektrana (do 10 MW), sa mogućom proizvodnjom od oko 1800 GWh.
B. Strateški pravci razvoja i usklađivanje sa zahtevima EU
U cilju otvaranja domaćeg energetskog tržišta i njegove harmonizacije sa tržištem EU, osnovni strateški pravci razvoja su:
Reforme zakonodavno-institucionalnog okvira – Zakonom o energetici se postiže zadovoljenje nediskriminatornih uslova za prenos, transport i trgovinu energentima. Za implementaciju Zakona o energetici potrebno je formiranje odgovarajućeg institucionalnog okvira, koji bi činili: Agencija za energetiku, Operator prenosnog sistema za električnu energiju, Operator tržišta električne energije, Operator transportnog sistema za prirodni gas i Agencija za energetsku efikasnost.
Agencija za energetiku je najvažnija nova institucija koja posluje nezavisno od ostalih subjekata i u čijoj nadležnosti su: izdavanje licenci za obavljanje energetske delatnosti, odobravanje pravilnika o radu energetskog tržišta i davanje saglasnosti na cene energetskih subjekata čije su delatnosti regulisane, utvrđivanje metodologije za proračun opravdanih troškova za obavljanje odgovarajućih delatnosti energetskih subjekata.
Agencija za energetsku efikasnost je već počela sa radom i prema Zakonu o energetici obavlja poslove na unapređivanju efikasnosti korišćenja finalne energije, kao i na podsticanju racionalnog korišćenja primarnih izvora energije. Osim toga ona predlaže donošenje zakonske regulative kojima se energetski subjekti i potrošači podstiču na primenu odgovarajućih mera za povećanje energetske efikasnosti, za štednju, racionalnu i efikasnu upotrebu finalne energije i promoviše korišćenje obnovljivih izvora energije.
Strukturno-organizacione i svojinske promene-dva pravca promena: Prvi je postupno odvajanje delova dosadšnjeg vertikalno-integrisanog JP EPS u kojima se ne odvijaju osnovne elektroprivredne deletnosti, sa ciljem njihovog osposobljavanja za samostalno poslovanje i privatizaciju. Drugi se odnosi na pravo osnivanje dva pravno nezavisna energetska subjekta od delova JP EPS koji se bave osnovnim energetskim delatnostima. Urdebom Vlade Republike Srbije, u maju ove godine imenovani poslovodni organi.
Prvi subjekt nastao je iz današnjeg Sistema za prenos električne energije i delova JP EPS koji se bave upravljačkim funkcijama sistema, koji ostaje u vlasništvu države (JP EMS-Elektromreža Srbije). Drugi subjekt nastao je od današnjih kompanija za proizvodnju električne energije (uključujući rudnike sa površinskom eksploatacijom lignita), i današnjih preduzeća za distribuciju električne energije i kao takav ostaje u vlasništvu složene elektroprivredne kompanije-današnjeg javnog preduzeća, Elektroprivreda Srbije (JP EPS-Elektroprivreda Srbije).
U oblasti naftne i gasne privrede, Ministarstvo rudarstva i energetike, će u skladu sa dosadašnjim studijama i organa JP NIS, predložiti Vladi Republike Srbije model strukturno-organizacionih i svojinskih promena u postojećoj komapaniji naftne i gasne privrede Srbije.
U novonastalim uslovima društveno-ekonomskih reformi u Srbiji i političkog opredeljenja naše zemlje za njeno uključivanje u EU, Strategija razvoja energetike Republike Srbije do 2015.godine, usvojena u Skupštini 23. maja ove godine, saglasno osnovnim-energetskim, specifičnim-tehnološkim i ekološkim i strateško-razvojinm ciljevima nove nergetske politike Srbije i predpostavki makro-ekonomskog i privrednog razvoja relevantnih setora Republike, definiše energetske potrebe (saglasno energetskim uslugama u sektorima potrošnje utvrđen je obim i struktura finalne, dok je saglasno obimu i strukturi domaće proizvodnje primarne i energetske infrastrukture utvrđene ukupne potrebe primarne energije). Radi obezbeđenja navedenih energetskih potreba utvrđeni su Prioritetni programi razvoja razvoja celine energetskog sistema Srbije (energetskih proizvodnih sistema i sektora potrošnje energije), čija postupna realizacijom treba omogući sigurnu proizvodnju i pouzdano snabdevanje privrede i građana energentima, veću zaštitu životne sredine i viši kvalitet energetskih usluga uključujući i smanjenje izdataka za obavljanje energetskih usluga kako na nivou zemlje tako i na nivou svakog potrošača, na meru prihvatljivu našem ekonomskom razvoju.
U skladu sa promovisanim ciljevima energetske politike Srbije i osnovnim premisama pri utvrđivanju energetskih potreba, odabrani Priritetni program, raznorodni po programskim sadržajima ali komplementarni sa stanovišta usklađivanja rada i razvoja celine energetskog sistema i postupnog ali doslednog ostvarivanja promovisanih ciljeva, kako u pogledu sigurnosti snabdevanja privrede i građana potrebnim energentima, tako i u pogledu politike za racionalnu upotrebu i efikasno korišćenje energije, uključujući i intenzivnije korišćenje novih obnovljivih izvora energije i ekonomski opravdane i ekološki prihvatljive zaštite životne sredine.
Prvi-osnovni Prioritet kontinuiteta tehnološke modernizacije postojećih energetskih objekata/sistema/izvora, u svim energetskim poizvodnim sistemima
Drugi-usmereni Priritet racionalne upotrebe kvalitetnih energenata koji obuhvata pre svega supstituciju korišćenja električne energije, korišćenjem prirodnog gasa za toplotne energetske usluge u sektoru Domaćinstva i Javne i komercijane delatnosti, i posebno na povećanju energetske efikasnosti u proizvodnji distribuciji i korišćenju energije
Treći-posebni Prioritet korišćenja NOIE (novih obnovljivih izvora energije posebno biomase i hidropotencijala malih rečnih tokova i dr. izvore) i uvođenje novih energetski efikasnijih i ekološko prihvatljivih energetskih tehnologija i uređaja.
Četvrti-opcioni Priritet za vanredna/urgentna ulaganja u nove elektroenergetske izvore, sa novim gasnim tehnologijama (kombinovano gasno-parno termeenergetsko postrojenje), u slučaju izuzetno dinamičnog ekonomskog razvoja zemlje i pogoršanih uslova za isporuku električne energije i postojećih izvora ili iz okruženja.
Peti-dugoročno razvojni i regionalno strateški Prioritet, gradnje novih energetskih infrastrukturnih objekata i elektroenergetskih i toplotnih izvora (tzv. zamenski kapaciteti), kao i kapitalno-intenzivne energetske infrastrukture, u okviru regionalnih i panevropskih infrastrukturnih sistema.
Prva tri Prioritetna programa prepoznati su i pre utvrđivanja energetskih potreba do 2015. godine, saglasno odabranim scenarijima ekonomskog i industrijskog razvoja Srbije, de facto su “nametnuti“ postojećim energetsko-tehnološkim i ekonomsko-ekološkim uslovima u celini energtskog sistema, zbog čega njihova postupna i dosledna realizacija predstavlja preduslov ekonomski izvesnog, energetski efikasnog i ekološki prihvatljivog razvoja energetike Srbije u narednom periodu. Sadržaj programa, dinamika realizacije i obim ulaganja u nove elektroenergetske izvore ( četvrti i peti Prioritet), uslovljen je dinamikom privredno-ekonomskog razvoja i s tim u vezi obimom i strukturom energetskih potreba, kao i ekonomsko-energetskim okolnostima u okruženju, posebno sa stanovišta razvoja regionalanog i panevropskog tržišta električne energije i prirodnog gasa.
Osim specifičnih tehnološko-ekoloških (u energetskim proizvodnim sistemima) i energetsko-strukturnih ograničenja (u sektorima potrošnje energije), ekonomija Srbije i njen energetski sektor izloženi su i drugim ograničenjima, od kojih su najuticajnija; objektivna-prirodna ograničenja u pogledu raspoloživih resursa energije Srbije, i to ne samo kvalitetnih energenata (nafte, prirodnog gasa i kvalitetnog ulja), već i ograničenih rezervi lignita na teritoriji Centralne Srbije, uključujući i neizvesnost dogovora sa bivšim Republikama Jugoslavije oko korišćenja preostalog tehnički iskoristivog hidroenergetskog potencijala, a zatim nametnuta-politička ograničenja u pogledu pristupa energetskog sektora Srbije delu elektroenergetske infrastrukture i korišćenja našeg najvećeg resursa lignita, lociranog na Kosovsko-Metohijskim bazenima za proizvodnju električne energije u termoelektranama na locijama Centralne Srbije (po obodu administrativne granice sa pokrajinom KiM).
Ključne elemente nove energetske politike Srbije čine: Osnovni ciljevi, Prioritetni programi odabrani sa stanovišta ostvarenja ciljeva i odgovorajuće društveno-ekonomske i sistemsko-sektorske Mere i Instrumenti, kojima se omogućuje realizacija odabranih Prioriteta.
Osnovni mehanizmi državnog uticaja na tržišno poslovanje i povećanje finansijske stabilnosti energetskih subjekata i iskorišćenja razvojnih potencijala energetske privrede za dostizanje održivog socio-ekonomskog razvoja zemlje oličeni su u donošenju:
– Mera za uspostavljanje racionalnog tržišnog ambijenta, usklađivanja tarifne i cenovne, poreske, carinske i antimonopolske regulative, kao i merama za strukturnog reorganizovanja energetskih sektora i efektivniji nadzor i upravljanje nad društvenom imovinom u energetskoj privredi;
– Mera za uspostavljanje nove-savremene tehničke regulative, propisa i standarda za energetske tehnologije/delatnosti i uspostavljanje posebnih instrumenata za stimulisanje aktivnosti za racionalnu upotrebu i efikasno korišćenje energije, uključujući i formiranje tela za praćenje i upravljanje procesima reformi u energetici, odnosno za praćenje realizacije Strategije razvoja energetike Srbije, inoviranje prioriteta i aktuelizaranje istrumenata, saglasno ekonomskom razvoju zemlje i energetskim okolnostima u zemlji i okruženju;
– Mera za usklađivanje dinamike reforme energetskog sektora radi dostizanja uslova za ravnopravan pristup u energetsku Zajednicu zemalja jugoistočne Evrope (ECSSE Treaty), čije se osnivanje očekuje sredinom 2005. godine;
– Mera za utvrđivanje podloga za ratifikaciju Kjoto Protokola i naših obaveza koje proističu iz njegove implementacije u našu regulativu i praksu, uključujući i institucionalno organizovanje za naše učešće u korišćenju odgovarajućih olakšica koje omogućuju pojedini mehanizmi primene Kjoto Protokola;
– Mera za stimulisanje i podržavanje strateških inicijativa u domenu investicija u nove energetske izvore/tehnologije i energetski efikasne uređaje/opremu za korišćenje energije, odnosno Mere finansijskog podsticanja za privatna ulaganja u ekonomski-efektivne programe/projekte energetske efikasnosti i selektivnog korišćenja novih obnovljivih izvora energije, uključujući i Mere za osnivanje Nacionalnog fonda za navedene programe/projekte;
– Mera za izbalansiranu politiku socijalne zaštite najsiromašnije kategorije stanovništva i zaštite ekonomskog položaja energetskih subjekta, odgovornih za sigurnost snabdevanja privrede i stanovništva energentima, putem usklađivanja cena energenata sa “opravdanim“ troškovima električne i toplotne energije. U tom smislu cene energenata, treba da budu stimulativne za racionalnu upotrebu i efikasno korišćenja energije i podsticajne za podizanje konkurentne sposobnosti privrede i standarda građana, tokom “prelaznog“ perioda regulisanja/usklađivanja cena energenata i/ili subvencioniranja najsiromašnije kategorije stanovništva, posebno u periodu usporenog oporavka privredno-ekonomskog razvoja i usporenog rasta standarda građana.
Instrumenti za sprovođenje nove energetske politike i s tim u vezi realizacije Proritetnih programa Strategije “oličeni“ su u novim zakonodavnim i institucionalnim okvirima za rad i poslovanje energetskih subjekata i u reorganizovanju postojeće strukture energetskih javnih preduzeća i njihovom radu i poslovanju, najpre u tržišno-regulisanim uslovima, a potom na liberalizovanom i konkurentno-slobodnom energetskom tržištu. Kao logistička podrška ovim instrumentima predviđeno je donošenje specifičnih programa, kao što su Program energetske efikasnosti Srbije, Program novih obnovljivih izvora energije, Program zaštite životne sredine, Program naučno-istraživačkog i tehnološkog razvoja, Program usmerenog obrazovanja i usavršavanja kadrova za postojeće i sasvim nove aktivnosti u energetskim delatnostima, uključujući i uvođenje savremenog Sistema energetske statistike i donošenje dodatne-specifične energetske regulative za obavljanje energetskih delatnosti u novim uslovima, kako u zemlji tako i u okruženju.
Uvažavajući tekuće energetsko-tehnološko stanje celine energetskog sistema i privredno-ekonomske okolnosti u zemlji i okruženju, promovisana reforma energetskih sektora Srbije i postupna realizacija Prioritenih programa Strategije razvoja energetike Republike Srbije, do 2015 godine treba da omogući:
Usklađeni razvoj energetskih proizvodnih sektora sa energetskim potrebama sektora potrošnje energije, sa minimalnim društvenim troškovima za snabdevanje energentima i ekonomski prihvatljivom i energetski efikasnom supstitucijom finalnih energenata. Podsticanje konkurentne sposobnosti domaće privrede, posebno izvozno orijentisane industrije realizuje se putem smanjivanja energetskog intenziteta;
Povećano učešće domaćih energetskih izvora i unapređenje tehnoloških i operativnih performansi postojećih energetskih izvora, sa čitave teritorije Republike Srbije, putem modernizacije postrojenja i oplemenjavanja postojećih tehnologija savremenim, energetski efikasnijim i ekološko prihvatljivijim tehnologijama, a posebno sistemima za zaštitu životne sredine, dijagnostiku opreme i regulisanje/upravljanje;
Racionalnu upotrebu kvalitetnih energenata. Povećanje efikasnosti u proizvodnji, transportu i distribuciji električne i toplotne energije, a posebno toplotne energije na mestima obavljanja toplotnih energetskih usluga u sektorima Industrija, Domaćistva i Javne i komercijalne delatnosti;
Diverzifikaciju izvora i pravca snabdevanja naftom i prirodnim gasom. Intenziviranje istraživanja nafte i gasa u zemlji i inostranstvu u skladu sa ekonomskim mogućnostima energetske privrede i ekonomski opravdanim uvozom kvalitetnih energenata;
Postupno uvođenje tehnološki pouzdane, energetski efikasne, ekonomski izvesne i ekološko prihvatljive tehnologije, uključujući povećano korišćenje obnovljivih resursa i tehnologija sa prirodnim gasom, za spregnutu proizvodnju električne i toplotne energije;
Selektivno korišćenje novih i obnovljivih izvora energije, sa ciljem usporavanja stope rasta uvoza energenata, smanjivanje negativnog uticaja na okolinu i otvaranja jedne dodatne aktivnosti za domaću industriju i zapošljavanje lokalnog stanovništava, uključujući i prilagođavanje praksi i regulativi EU u ovoj oblasti.
Strukturno reorganizovanje javnih energetskih preduzeća i stvaranje ambijenta za tržišno poslovanje energetskih subjekata, sa tako regulisanim cenama energenata (za prirodne monopole), koje uvažavaju opravdane proizvodne troškove, i omogućuju ulaganja u razvoj i stvaranje fonda za zaštitu najsiromašnije grupe građana;
Stimulisanje naučno-istraživačkog rada, usmerenog obrazovanja i usavršavanja kadrova. Zasnivanje tehnološko-razvojnih programa za potrebe energetske privrede, posebno domaće mašino i elektrogradnje, uključujući obavljanje specijalizovanih usluga u energetskim delatnostima.
Da bi razvoj energetske privrede Srbije podsticajno uticao na ekonomski razvoj ostalih sektora privrede, neophodno je da Vlada utvrdi Strategiju privredno-ekonomskog razvoja Republike Srbije, u okvirima koje će se uskladiti strategije drugig sektora privrede, uključujući i sektor energetike Srbije.
Ugovor o osnivanju energetske zajednice
Najznačajniju aktivnost u tranziciji energetskih sektora naše zemlje i drugih zemalja iz regiona JIE ka njihovom funkcionisanju saglasno zahtevima EU, kao i veoma značajnu aktivnost za sveukupni proces evropskih integracija, predstavlja Ugovor o osnivanju energetske zajednice čije se potpisivanje očekuje septembra 2005.godine.
Zahtevi koje ovaj Ugovor, kao multilateralni međunarodnopravo obavezujući dokument, nameće našoj zemlji su kompatibilni sa Zakonom o energetici Republike Srbije. Podzakonska akta koja su u izradi i koja bi trebalo da učine ovaj sistemski Zakon operativnim, uzeće u obzir i zahteve Ugovora o osnivanju energetske zajednice.
Ugovor o osnivanju energetske zajednice, iako ograničen na električnu energiju i gas i pripadajuće aspekte u vezi sa energetskom efikasnosti i obnovljivim izvorima energije, pruža mogućnost proširenja njegovog obuhvata i sa drugim nosiocima energije. Njime se ostvaruje kompatibinost u funkcionisanju nacionalnih tržišta električne energije i gasa zemalja JIE, preduslovi za uključenje regionalnog energetskog tržišta JIE u šire panevropsko energetsko tržište, privlačenje investicija u elektroenergetske i gasne kapacitete, stabilno i kontinuirano energetsko snabdevanje koje je esencijalno za ekonomski razvoj i socijalnu stabilnost, pospešivanje konkurencije i smanjenje uticaja energetskih delatnosti na životnu sredinu.
Ovim Ugovorom se naglašava potreba i rokovi za implementaciju odgovarajućeg energetskog zakonodavstva (EU Uputstva 2003/54 i 2003/55 i Uredba 1288/2003), ekološkog zakonodavstva (EU Uputstva 85/337 sa odgovarajućim dopunama, 1999/32 sa odgovarajućom dopunom, 2001/80 i paragraf 2 člana 4 Uputstva 79/409), zakonodavstva u oblasti konkurencije i zakonodavstva koje se tiče obnovljivih izvora energije (Uputstva 2001/77 i 2003/30). Kroz rad regionalnih institucija koje će se obrazovati na osnovu Ugovora o osnivanju energetske zajednice, utvrdiće se i lista standarda relevantnih normativnih tela koje naša zemlja i zemlje regiona moraju da implementiraju.
3.3.6. Životna sredina
A. Postojeće stanje
Osnove politike životne sredine formulisane su najvišim pravnim i zakonskim aktima koji određuju pravo građana na zdravu životnu sredinu, kao i obavezu da je štite i unapređuju, u skladu sa zakonom.
Cilj aktivnosti i mera u oblasti životne sredine je stvaranje uslova za prilagođavanje strukture i dinamike privrednih i drugih delatnosti, odnosno procesa u životnoj sredini, tako da se zadovoljavanjem potreba sadašnjih generacija ne ugrožava pravo budućih generacija na zdravu životnu sredinu, na istom i višem nivou. U prvoj fazi tranzicije, koja je u sektoru životne sredine počela 2001. godine, urađeni su izveštaji o stanju životne sredine i prirodnih resursa, sa okvirnim prioritetima, predlozima zakonodavnog, institucionalnog i tehničkog organizovanja i unapređenja. U okviru Nacionalne strategije za smanjenje siromaštva (2003), deo vezan za životnu sredinu predstavlja integralni deo strategije. U okviru Reformske agende II (2003), životna sredina je kao jedan od prioriteta uključena pod infrastrukturu, i to primarno otpad i opasni otpad, kao i otpadne vode i izgradnja kapaciteta u institucijama za životnu sredinu.
Započet je proces usaglašavanja zakonodavstva sa propisima EU. Zakonodavstvo u ovoj oblasti čini preko 100 propisa. Nakon donošenja Ustavne povelje, nadležnost u ovoj oblasti je preneta u celini na države članice. Usvojeni su (2004): Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o integrisanoj kontroli i prevenciji zagađivanja (IPPC), Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu (EIA) i Zakon o strateškoj proceni uticaja (SEA).
Od početka reformi u toku je aktivnost na pripremi zakona u skladu sa EU. U 2005. godini planira se realizacija nacrta zakona o: zaštiti od jonizujućeg zračenja i nuklearnoj bezbednosti, upravljanju hemikalijama, upravljanju otpadom, ambalaži i ambalažnom otpadu, zaštiti vazduha, zaštiti prirode, ribarstvu, zaštiti od nejonizujućeg zračenja, kao i zaštiti od buke i vibracija.
U toku je izrada Nacionalnog ekološkog akcionog plana (NEAP, koji je prerastao u NESAP – Nacionalni program zaštite životne sredine i Akcioni plan), niza lokalnih ekoloških akcionih planova (LEAP). Započeta je izrada strategije održivog razvoja i nacionalnog projekta utvrđivanja indikatora održivog razvoja; osnovan je Savet za održivi razvoj Vlade Srbije; započelo je uključenje u Evropsku agenciju za životnu sredinu; uspostavljena je inspekcija životne sredine na granici (2003); uključili smo se u punopravnu saradnju u okviru saradnje u slivu Dunava (ICPDR – Međunarodna komisija za zaštitu Dunava, 2003) i započeli saradnju u slivu Save (2002).
Ministarstvo za zaštitu prirodnih bogatstava i životne sredine, osnovano 2002. godine, od marta 2004. godine postalo je Uprava za zaštitu životne sredine u okviru Ministarstva nauke i zaštite životne sredine. Zakonom o zaštiti životne sredine, osnovan je Fond za zaštitu životne sredine, čija realizacija je u toku. Agencija za zaštitu životne sredine počela je sa radom i uspostavljena je veza sa Evropskom agencijom za životnu sredinu.
B. Strateški pravci razvoja i usklađivanje sa zahtevima EU
Za harmonizaciju poglavlja životne sredine sa regulativom EU potrebno je:
Dalje izgrađivati sistem zaštite životne sredine, kojim se uređuje horizontalno zakonodavstvo prema acquis i postavljaju okviri za zakonodavstvo po oblastima prema acquis (analizom sprovodljivosti donetih zakona i njihovim usavršavanjem kroz izmene i dopune);
Usvojiti zakone po oblastima: o upravljanju otpadom, o vodama, o nejonizujućem zračenju, o zaštiti od jonizujućeg zračenja i nuklearnoj bezbednosti, o ambalaži i ambalažnom otpadu, o zaštiti prirode, o zaštiti vazduha, o upravljanju hemikalijama, o biocidima, o šumama, o ribarstvu (održivom korišćenju i zaštiti ribnog fonda), o zaštiti od buke i vibracija, o geologiji i druge zakone;
Završiti izradu i usvojiti strateške dokumente (NESAP, o održivom razvoju, o klimatskim promenama, šumama, otpadnim vodama, zaštiti vazduha od zagađenja, održivom korišćenju vodnih resursa i dr.) i usvojiti strategije o zaštiti prirode i biodiverziteta, održivom korišćenju prirodnih resursa i druge od značaja u izgradnji sistema zaštite životne sredine;
Doneti, na bazi obaveza u zakonu, akcione planove za: zaštitu voda, vazduha i atmosfere, unapređivanje prostornog planiranja i uređenje prostora, zaštitu zemljišta, zaštitu šuma, zaštitu ekosistema, zaštićena prirodna dobra, upravljanje otpadom, upravljanje hemikalijama, zaštitu od jonizujućeg i nejonizujućeg zračenja, zaštitu od udesa, zaštitu od buke i vibracija, održivo upravljanje energijom, razvoj informacionog sistema, razvoj naučnog istraživanja, obrazovanja i vaspitanja;
Usvojiti zakone o ratifikaciji međunarodnih ugovora iz oblasti životne sredine (Kjoto protokol, Arhuska konvencija i drugi – 26 u prioritetu); uspostaviti efikasne mehanizme sprovođenja međunarodnih obaveza i saradnje;
Usvojiti podzakonske akte iz seta zakona o zaštiti životne sredine, usvojiti podzakonske akte po oblastima, kao i standarde (na primer za vodu za piće);
Formirati stručne komisija koje će: odrediti EU Uputstva za koje je potreban tranzicioni period radi stvaranja osnova za pregovaračke pozicije u procesu pristupanja EU; izraditi integralnu strategiju usklađivanja sa propisima EU u oblasti životne sredine koja će razraditi rokove i uvažiti budžetske implikacije; izraditi nacionalnu strategiju održivog korišćenja prirodnih bogatstava;
Pratiti sprovođenje Nacionalnog programa zaštite životne sredine i akcionog plana (NESAP) i Strategije održivog razvoja; koordinirati, zajedno sa Savetom za održivi razvoj, sprovođenje Integralne strategije;
Periodično raditi monitoring i analizu realizacije; uvesti procedure, obezbediti i pratiti primenu EIA, IPPC i SEA propisa; napraviti bilans učinjenog i za zakonodavna rešenja koja su u međuvremenu u EU znatno izmenjena (na primer donošenje REACH regulative u EU za hemikalije), doneti zakone o izmenama zakona / nove zakone (drugi ciklus);
Pratiti postojeće propise, ažurirati ih i usklađivati sa propisima koji se donose u EU
Poboljšati integraciju životne sredine u ostale sektorske politike i
Na najširem planu podizati nivo ekološke svesti kod svih struktura društva.
Ostali zahtevi, pored zakonodavnih, u sektoru životne sredine:
Jačati administrativne i ljudske kapacitete za strateško planiranje u oblasti životne sredine, različite vrste dozvola, inspekciju, monitoring činilaca životne sredine, kao i za upravljanje projektima;
Oformiti institucije koje će efikasno pratiti i sprovoditi poslove približavanja EU i obezbediti im prostorne i tehničke uslove: Ministarstvo za životnu sredinu, vode i šume, Agencija za životnu sredinu, Regulatorno telo za jonizujuća zračenja, Fond za životnu sredinu i lokalni fondovi, a zatim pokrajinski, gradski i opštinski sekretarijati za životnu sredinu i održivi razvoj, Privredna komora Srbije, Savet za održivi razvoj kao intersektorsko telo Vlade, Ekotoksikološke i interventne jedinice za reagovanje u slučajevima ekoloških i hemijskih udesa i druge državne institucije i stručni organi;
Razviti u punom obimu saradnju sa Evropskom agencijom za životnu sredinu (EEA); izgraditi infrastrukturu za životnu sredinu; U postupku su strukturiranje Agencije za zaštitu životne sredine kao i strukturiranje informacionog sistema i povezivanje sa EEA;
Razviti u punom obimu saradnju na zaštiti i održivom korišćenju Dunava, Save, Tise i Drine;
Razviti u punom obimu saradnju sa Međunarodnom agencijom za atomsku energiju;
Uspostaviti ili nadgraditi mreže monitoringa činilaca životne sredine i zračenja, u skladu sa zahtevima EU;
Tehnički osavremeniti kontrolu na granicama za otpad, hemikalije, izvore jonizujućeg zračenja, zaštićene biljne i životinjske vrste i uključiti se u sistem jedinstvene granične i carinske kontrole;
Uspostaviti katastar zagađivača, posebno pratiti najveće zagađivače; podstaći primenu sistema upravljanja životnom sredinom u preduzećima, ISO 14000/EMS i EMAS, ekološkog obeležavanja, pre svega saradnjom sa Privrednom komorom Srbije; uspostaviti sistem dobre laboratorijske prakse u skladu sa Uputstvima EU iz 2004.
Obezbediti namenska sredstva i finansiranje investicija u sektoru životne sredine (Fond i dr.), posebno u oblasti rešavanja problema hemijskog i medicinskog otpada i upravljanja otpadom, otpadnim vodama i smanjivanja zagađenja iz termoenergetskih postrojenja, kao i očuvanja biodiverziteta;
izgraditi sistem „zelenih“ javnih nabavki (uzimanje u obzir sistemskih rešenja zaštite životne sredine kod sprovođenja postupka javnih nabavki) radi efikasnog sprovođenja preventive i principa održive potrošnje.
3.3.7. Zaštita radne okoline
A. Postojeće stanje
Oblast radne okoline, odnosno bezbednost i zdravlje na radu je regulisana Zakonom o zaštiti na radu, koji ne obuhvata sve elemente iz sistema bezbednosti i zdravlja na radu, a koji su postavljeni Uredbama i Uputstvima Evropske Unije.
Činjenica da je postojeća zakonska regulativa u ovoj oblasti u zaostatku na već uspostavljene promene odnosa u društvu uzrokovala je izradu novog teksta Zakona, tj. Predloga Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu, koji se nalazi u skupštinskoj proceduri za usvajanje.
Zahtevi za uspostavljanje sistema bezbedosti i zdravlja na radu u savremenim uslovima uključuju uvođenje elemenata koji utiču na stvaranje bezbednih i zdravih radnih uslova, kao što su:
– uvođenje principa prevencije u sprečavanju nastajanja povreda na radu i profesionalnih oboljenja;
– aktivno uključivanje službe medecine rada neposredno u radne i proizvodne procese;
– uvođenje principa odgovornosti organizatora radova za primenu mera iz oblasti bezbednosti i zdravlja na radu;
– izbor predstavnika zaposlenih za bezbednost i zdravlje, koji ima ulogu da sarađuje i odlučuje i sarađuje po svim pitanjima iz bezbednosti i zdravlja kod poslodavca;
– uvođenje obaveznog osiguranja zaposlenih radi naknade štete nastale povodom povreda na radu ili profesionalnih oboljenja i dr.
Cilj ukupne nove politike u oblasti bezbednosti i zdravlja na radu je, pre svega sprečavanja povreda na radu i profesionalnih oboljenja, a zasniva se na nizu pokretanja aktivnosti u oblasti delovanja.
Primena preventivnih mera koje se preduzimaju na svim nivoima rada podrazumeva ostvarivanje takvih uslova rada kojima se unapred vrši procena rizika i njihovo otklanjanje ili svođenje na najmanju moguću mere kako bi se izbegle sve mogućnosti nastajanja povreda na radu ili profesionalnih oboljenja zaposlenih, čime se u najvećoj mogućoj meri stvaraju preduslovi za sprečavanje ili eliminisanje rizika od mogućih povređivanja, profesionalnih oboljenja ili oboljenja u vezi sa radom zaposlenih, a što kao cilj ima ostvarivanje uslova za puno fizičko, psihičko i socijalno blagostanje zaposlenih.
Predlogom Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu započet je proces usaglašavanja zakonodavstva sa propisima EU.
Oblast bezbednosti i zdravlja na radu regulišu uputstva EU. Uputstvo 89/391 EEZ propisuje uvođenje mera za podsticanja bezbednosti i zdravlja zaposlenih na radu, koja sadrži opšte principe u vezi prevencije od profesionalnih rizika, sprovođenja bezbednosti i zdravlja, eliminisanje rizika i faktora koji mogu da izazovu nesrećne slučajeve, principe informisanja, konsultovanja, balansiranog učešća u skladu sa nacionalnim zakonom, obuke zaposlenih i njihovih predstavnika za samostalan i bezbedan rad i opšte smernice za primenu pomenutih principa.
Predlogom Zakona o bezbednosti i zdravlju na radu primenjeni su i drugi obavezujući principi evropskog komunitarnog prava, pa je predviđeno obrazovanje u okviru resornog ministarstva Uprave za bezbedost i zdravlje na radu, koja obavlja poslove državne uprave sa ciljem unapređenja i razvoja zdravlja na radu, odnosno smanjenja povreda na radu, profesionalnih oboljenja i oboljenja u vezi sa radom. Uprava, pored ostalih poslova, priprema stručne osnove za izradu nacionalnog programa razvoja bezbednosti i zdravlja na radu i prati njegovo ostvarivanje.
B. Zahtevi u cilju harmonizacije sa EU
Radi harmonizacije sa propisima EU iz oblasti bezbednosti i unapređenja radne okoline potrebno je:
dalje izgrađivati sistem bezbednosti i zdravlja na radu kroz uređivanje putem zakonskih i podzakonskih opštih akata na nivou Republike Srbije
usvojiti odgovarajuće zakone (Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu i dr.) kao i podzakonske opšte akte (Pravilnike) koji detaljnije regulišu određenu materiju iz ove oblasti:
– za procenu rizika na radom mestu i u radnoj okolini
– o postupku i rokovima preventivnih i periodičnih pregleda i ispitivanja uslova radne sredine i sredstava za rad
– o sadržaju elaborata o uređenju gradilišta
– o prethodnim i periodičnim lekarskim pregledima radnika raspoređenih na radna mesta povećanim rizikom
– o evidenciji iz oblasti o bezbednosti i zdravlja na radu
– o sadržaju izveštaja o povredi na radu
– program, način i visinu troškova polaganja stručnog ispita
– uslove i visinu troškova za izdavanje licence.
izraditi i usvojiti nacionalnu strategiju iz oblasti bezbednosti i zdravlja na radu
pratiti sprovođenje nacionalne strategije
periodično vršiti analizu stanja kako u zakonovadstvu tako i u praksi iz oblasti bezbednosti i zdravlja na radu
permanentno usaglašavati odredbe nacionalnog zakonodavstva sa standardima i uputstvima EU
obrazovati Savet za bezbednost i zdravlje na radu
na najširem planu podizati nivo svesti o unapređenju radne okoline.
3.4. Regionalna politika
Stanje i uzroci velikih razlika u stepenu razvijenosti srpskih regiona
Regionalne neravnomernosti u stepenu razvijenosti u Srbiji su najviše u Evropi i iz godine u godinu se povećavaju. Regionalna polarizacija od 2000. godine je sve izraženija (odnos najrazvijenije i najnerazvijenije opštine, bez beogradskih, uvećan je sa 1:19 u 2000. godini na 1:22 u 2003).
Kao posledice duboke ekonomske krize tokom 90-tih godina, ali i započetih procesa tranzicije, stvorena su, pored tradicionalno nerazvijenog juga Srbije i Stare Raške, nova područja nerazvijenosti (istočna Srbija, delovi centralne Srbije, regionalni centri rudarstva i tradicionalne industrije) i došlo je do daljeg demografskog pražnjenja ruralnih i nerazvijenih područja.
Regionalnu stvarnost karakterišu:
Demografske disproporcije i migracioni tokovi (samo u periodu 1991-2002. iz Pčinjskog okruga na jugu Srbije emigriralo je 11,3% stanovništva, dok se iz Borskog okruga, kao nove oblasti nerazvijenosti, iselilo 7,6% stanovnika);
Realni pad ND po stanovniku u 2003. u odnosu na 1990. godinu (100) iznosi:
Srbija – 53.5; Sever – 50.7; Jug Srbije – 47.4; Stari Ras – 38.5;
Stopa nezaposlenosti: 28% u Srbiji, 44% Stari Ras, 33% Jug Srbije;
Struktura putne mreže pokazuje da svega 10% oblasti Starog Rasa i 21% na Jugu Srbije ima lokalne puteve sa savremenim kolovozom;
Nerazvijena područja već preko tri decenije ne ostvaruju izvorne budžetske prihode iznad 60% proseka Republike;
Nedovoljno razvijeno preduzetništvo – od 1990. do 2003. godine odnos u strukturi MSP i zaposlenosti nije značajno izmenjen: dok je učešće MSP u ukupnoj zaposlenosti 1990. godine iznosilo 49,1%, u 2003. godini 55,6% zaposlenih participira u privatnom sektoru;
Društvenih preduzeća privatizovano je na Jugu Srbije 22.4% i Staroj Raški 23.5%, dok na nivou Srbije taj procenat iznosi 36.4%;
Privreda Juga Srbije i Starog Rasa učestvuje sa samo 6,6% u ukupnom broju preduzeća, 3% u ukupnom prihodu i 4% u ukupnom izvozu Srbije;
Niska i neadekvatna obrazovna i kvalifikaciona struktura nezaposlenih (među nezaposlenima u nerazvijenim opštinama 45,5% čine lica bez ikakvih kvalifikacija).
Postoje dva osnovna uzroka velikih regionalnih razlika u nivou razvijenosti. C jedne strane, reč je o posledicama ubrzanog procesa socijalističke industrijalizacije i urbanizacije u prethodnim decenijama, koji je imao obeležja ekstenzivnog i spontanog razvoja sa snažnim autarhičnim odlikama, ne samo na nivou velikih regionalnih celina već i u okviru lokalnih zajednica. Ovaj proces često je bio praćen neracionalnim prostornim razmeštanjem ekonomskih aktivnosti kao posledica netržišne alokacije faktora proizvodnje i davanja većeg značaja sektorskim u odnosu na strukturne i prostorne kriterijume.
S druge strane, velike razlike u razvijenosti srpskih regiona posledica su nepostojanja neophodnog institucionalnog okvira za ravnomerniji regionalni razvoj. Srbija još uvek nema strategiju, ni definisanu politiku, regionalnog razvoja. Ne postoje specijalizovane regionalne finansijske institucije ni regionalne razvojne agencije. Zbog ovakvog institucionalnog vakuuma, država nije u stanju da planski i na celovit način ponudi dugoročna rešenja za sve kritičniji položaj pojedinih regiona kao što su opštine na jugu Srbije, Borski bazen u istočnoj Srbiji, Sandžak i stari industrijski centri sa rastućim ekonomskim, socijalnim i političkim tenzijama.
B. Strateški pravci regionalnog razvoja u procesu priključenja EU
Prilikom definisanja nacionalne strategije i dugoročne politike regionalnog razvoja radi rešavanja osnovnih problema i uzroka velikih razlika u nivou razvijenosti, treba u punoj meri uvažiti opredeljenja evropske regionalne politike. Suština te politike je da promoviše solidarnost i time jača ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju EU. Operativni ciljevi evropske regionalne politike svode se na:
Pomoć regionima koji zaostaju u razvoju, kako bi uhvatili korak sa razvijenim područjima. To se, pre svega, odnosi na poboljšanja u oblasti bazne infrastrukture (saobraćaj, vodosnabdevanje, telekomunikacije, zdravstvo i obrazovanje);
Podrška ekonomskoj i socijalnoj konverziji u industrijskim, ruralnim i urbanim područjima koja se suočavaju sa strukturnim teškoćama. U ovim područjima glavni problem nije nedostatak infrastrukture već opadanje tradicionalnih industrija. Zato je ovde glavni zadatak razvoj alternativnih proizvodnih i uslužnih delatnosti i
Promocija zapošljavanja i modernizacija sistema obrazovanja. Ovaj cilj je više tematski nego teritorijalni i kao takav se odnosi na sve mere kojima se promovišu ljudski resursi i zaposlenost u EU.
Mere i instrumenti evropske regionalne politike su, pre svega, finansijske prirode. Kad stupi na snagu nova evropska regionalna politika za period 2007-2013. godina, pomenute finansijske instrumente za zemlje kandidate i potencijalne zemlje kandidate zameniće „Instrument za pomoć u pretpristupanju“.
Kao ključni dokument na osnovu kojeg se utvrđuje kofinansiranje regionalnog razvoja u državama članicama i kandidatima za EU, izrađuje se nacionalni plan razvoja. Period na koji se donosi taj plan poklapa se sa periodom za koji se definiše evropska regionalna politika, odnosno za koji se utvrđuju vrste strukturnih i drugih fondova i budžeti sa kojima će oni raspolagati.
Među inicijativama koje je Evropska unija pokrenula s ciljem harmoničnog i održivog razvoja teritorije EU, a koje se finansiraju iz evropskih strukturnih fondova za period 2000-2006. godina, nalazi se i INTERREG III, za saradnju među teritorijama EU. Iako Srbija i Crna Gora još uvek nije zemlja kandidat, ona može da učestvuje u inicijativi INTERREG III, koja podrazumeva tri segmenta: transgraničnu (INTERREG III A), transnacionalnu (INTERREG III B) i međuregionalnu saradnju (INTERREG III C).
Uvažavajući evropska opredeljenja u ovoj oblasti, osnovni strateški pravci regionalne strategije i politike Srbije, usklađeni sa principima EU, su:
Decentralizovano podsticanje ekonomskog i socijalnog razvoja pojedinih regiona u skladu sa njihovim specifičnim regionalnim problemima;
Partnerstvo lokalnih zajednica kao socijalnih partnera i institucija građanskih udruženja;
Postepeno prenošenje državnih nadležnosti na regione i opštine;
Usklađenost aktivnosti među ministarstvima, sa državama i regulativom u Evropskoj uniji, STO i sa drugim međunarodnim partnerima;
Usklađenost regionalne strategije i politike sa celovitom strategijom razvoja zemlje ( koju treba hitno usvojiti ) i
Finansiranje razvojnih programa i projekata zajedno sa lokalnim zajednicama.
Osnovni cilj je da se u Srbiji u narednim godinama najpre zaustavi dalje širenje regionalnih razlika a zatim, posle završetka najkritičnijih tranzicionih procesa, obezbedi smanjivanje tih razlika. Ovaj cilj se može ostvariti metodom policentričnog razvoja, odnosno decentralizovanog razvoja koji podrazumeva: ublažavanje strukturnih problema i regionalnih neravnomernosti, racionalno korišćenje faktora razvoja svih područja na osnovu tržišnih kriterijuma i suzbijanje prekomerne urbane koncentracije privrednih aktivnosti i stanovništva.
Sve to zahteva istovremeno delovanje države u tri osnovna pravca:
Institucionalni okvir
Donošenje zakona o ravnomernom regionalnom razvoju Srbije, kao osnovnog dokumenta iz kojeg bi usledilo donošenje strategije regionalnog razvoja Srbije; definisanje kriterijuma za određivanje stepena nerazvijenosti; osnivanje institucija koje se bave regionalnim razvojem; definisanje sistemskih rešenja u vezi s finansiranjem i druge podrške bržem razvoju nerazvijenih;
Donošenje strategije regionalnog razvoja Srbije, koja će definisati ciljeve, politike i zadatke koji proizlaze iz Strategije ekonomskog razvoja Srbije i Prostornog plana, s ciljem unapređenja regionalnog razvoja. Strategija regionalnog razvoja biće osnova za pripremanje regionalnih razvojnih programa. Ciljevi iz strategije regionalnog razvoja Srbije biće usklađeni sa sektorskim razvojnim programima za koje su odgovorna nadležna ministarstva;
Definisanje osnovne finansijske institucije koja bi prevashodno bila u funkciji smanjenja regionalnih neravnomernosti (najracionalnije rešenje bilo bi redefinisanje statusa Fonda za razvoj u Fond za regionalni razvoj) i
Istovremeno, potrebno je usklađivanje domaće regulative sa relevantnim propisima i standardima EU (Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Evropska povelja o regionalnim i jezicima manjina i dr.).
b) Regionalna politika
Uporedo sa izgradnjom regionalnih institucija, neophodno je u okviru tekuće ekonomske politike definisati niz mera i aktivnosti koje podstiču ekonomsku aktivnost i zapošljavanje u nerazvijenim područjima. S tim ciljem potrebno je:
nastaviti sa primenom podsticajnih fiskalnih mera;
Republički Fond za razvoj trebalo bi da deo sredstava pod posebno povoljnim uslovima plasira u nerazvijene regione;
prilikom izgradnje i modernizacije putne i ostale infrastrukture treba uključiti i regionalnu komponentu;
Nacionalna služba za zapošljavanje treba da posebnu pažnju i sredstva za aktivne mere zapošljavanja usmeri ka manje razvijenim područjima;
povećanje kapaciteta nerazvijenih područja pružanjem raznih oblika tehničke pomoći;
priprema razvojnih planova, stimulisanje kadrova za rad u nerazvijenim područjima, formiranje preduzetničkih inkubatora u saradnji sa lokalnim zajednicama;
inostrane kredite za razvojne projekte i donatorske programe više nego do sada usmeravati u nerazvijene regione;
donatorska sredstva koristiti za finansijsku podršku mikrokreditima preko banaka i nekomercijalnih institucija u narazvijenim područjima.
v) Podrška bržem razvoju lokalnih zajednica
Imajući u vidu nova zakonska rešenja, koja daju veću moć lokalnim zajednicama, potrebna je puna podrška sledećim aktivnostima:
privlačenju stranih i domaćih investicija za brži razvoj malih i srednjih preduzeća, koja su glavna poluga razvoja i novog zapošljavanja;
usmeravanju dela donatorskih sredstava za povećanje razvojnih kapaciteta siromašnih područja, pružanjem raznih oblika tehničke pomoći;
jačanju međuregionalne i međuopštinske saradnje, posebno na aktiviranju lokalnih razvojnih planova i otvaranju novih radnih mesta;
izgradnji komunalne infrastrukture, značajnoj za razvoj malih i srednjih preduzeća;
racionalnom gazdovanju prostorom i vođenju politike zemljišne rente;
povećanju dostupnosti građana obrazovnim, zdravstvenim, socijalnim i kulturnim institucijama.
IV GLAVA – PRIPREME ZA OBAVEZE KOJE PROIZILAZE IZ ČLANSTVA
4.1. Usklađivanje zakonodavstva sa komunitarnim pravom
4.1.1. Pojam usklađivanja
Proces institucionalnog povezivanja jedne države sa Evropskom unijom s ciljem njenog pridruživanja i kasnijeg članstva podrazumeva i usvajanje pravnih tekovina Evropske unije (acquis communautaire). Suštinu pravnih tekovina čine propisi koje su u toku svog postojanja donele Evropske zajednice, a kasnije ih je prihvatila i Evropska unija. Oni se uobičajeno nazivaju pravo Evropskih zajednica ili komunitarno pravo, a u poslednje vreme i pravo Evropske unije. U tom smislu se usvajanje pravnih tekovina uglavnom svodi na usklađivanje domaćih propisa sa pravom Evropske unije, a u određenoj meri i sa ostalim „merama i aktivnostima“, principima i praksom Suda pravde, koji ulaze u pojam pravnih tekovina.
Proces usklađivanja se, međutim, ne završava na usvajanju domaćih propisa čija su rešenja u formalnom smislu ili normativnom značenju u dovoljnoj meri usaglašena sa komunitarnim propisima, već je potrebno obezbediti uslove i institucionalne kapacitete za njihovo tumačenje i dobrovoljno poštovanje ili prinudno izvršenje pred sudskim ili administrativnim organima. Tako posmatran, proces usklađivanja obuhvata metode i tehnike prenošenja rešenja iz pravnih tekovina Evropske unije u domaći pravni poredak, proces njihove ugradnje u domaći pravni poredak i proces primene koji se sa stanovišta pojedinaca manifestuje kroz ostvarivanje subjektivnih prava ili prihvatanje konkretnih obaveza.
4.1.2. Osnov i ciljevi usklađivanja
Svako usklađivanje propisa je po obimu i po sadržini određeno ciljevima koji se žele postići njihovom primenom. Pravni osnov i ciljevi usklađivanja su za države članice Evropske unije sadržani u odredbama članova 3(ž) i 94 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, kojima je predviđeno usklađivanje (harmonization) zakonskih i podzakonskih akata i administrativnih mera u obimu koji je potreban za uspostavljanje ili funkcionisanje zajedničkog tržišta.
U pravnom smislu, Republika Srbija i državna zajednica Srbija i Crna Gora nisu još uvek prema Evropskoj uniji preuzele formalnu obavezu usklađivanja svojih propisa. Međutim, usvajanjem Rezolucije o pridruživanju Evropskoj uniji, Srbija je kao svoj strateški i cilj državne zajednice Srbija i Crna Gora postavila ubrzani ulazak u Evropsku uniju. Pored ovakve politički izražene volje, pravni osnov za usklađivanje domaćih propisa se u u širem smislu može naći u najvišem pravnom aktu, Ustavnoj povelji, u kojoj su u članu 3 kao ciljevi Srbije i Crne Gore određeni:
– „uključivanje u evropske strukture, a naročito u Evropsku uniju“;
– „usklađivanje propisa i prakse sa evropskim i međunarodnim standardima“; …
Ubrzani ulazak u Evropsku uniju podrazumeva i ubrzani postupak usklađivanja domaćeg prava sa pravnim tekovinama Evropske unije, pa je u tom smislu istom Rezolucijom prihvaćeno da će usklađivanje zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama Evropske unije dobiti prioritet u radu Narodne skupštine Republike Srbije.
Na potrebu usklađivanja domaćih propisa ukazano je i u Uredbi Saveta Evropske unije o uspostavljanju Evropskog partnerstva u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja i na osnovu njega usvojene odluke Saveta o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu.
Formalnu obavezu da usklade svoje propise sa propisima EU državna zajednica SCG i Republika Srbija će preuzeti tek potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Sve do tog momenta, već započeto usklađivanje se može smatrati kao dobrovoljni proces kojim treba ostvariti određene ciljeve.
U ovom trenutku usklađivanje domaćih propisa sa pravom Evropske unije ima za cilj da obezbedi uslove za sprovođenje reformi u političkom, ekonomskom i pravnom sistemu Republike Srbije i državne zajednice Srbija i Crna Gora koje su, sa jedne strane, neophodne za skladno funkcionisanje država članica državne zajednice i, sa druge strane, za pridruživanje i članstvo u Evropskoj uniji. Može se reći da pravno usklađivanje u ovom momentu ima razvojnu i formalnu funkciju u pravnoj politici Republike Srbije.
Ovako određeno ciljno usklađivanje domaćih propisa utiče i na obim i vrstu domaćih propisa koji je potrebno uskladiti sa pravnim tekovinama Evropske unije.
4.1.3. Obim usklađivanja
U Evropskoj uniji je obim usklađivanja ograničen Ugovorom o osnivanju na propise i druge mere čijom primenom bi trebalo u širem smislu obezbediti uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkog tržišta. Za potrebe usklađivanja propisa u trećim državama, Evropska unija je svoj „recept“ približavanja unutrašnjih propisa pravnim tekovinama ponudila u tzv. Beloj knjizi II. Belom knjigom II je državama koje žele da se uključe u evropske integracione tokove preporučeno da u 23 oblasti usklade svoje propise sa pravnom regulativom u EU. Međutim, za punopravno članstvo potrebno je uskladiti unutrašnje zakonodavstvo u sledećim oblastima:
1. Sloboda kretanja robe
2. Sloboda kretanja lica
3. Sloboda kretanja usluga
4. Sloboda kretanja kapitala
5. Kompanijsko pravo
6. Politika konkurencije
7. Poljoprivreda
8. Ribarstvo
9. Transport
10. Porezi
11. Ekonomska i monetarna unija
12. Statistika
13. Socijalna politika – zapošljavanje
14. Energija
15. Industrijska politika
16. Mala i srednja preduzeća
17. Nauka i istraživanje
18. Obrazovanje, sport i mladi
19. Telekomunikacije
20. Kultura i audio-vizuelna politika
21. Regionalna politika, strukturni instrumenti
22. Okolina
23. Zaštita potrošača i zdravstvena zaštita
24. Saradnja u pravosuđu i unutrašnjim poslovima
25. Carinska unija
26. Spoljni odnosi
27. Zajednička spoljna i bezbednosna politika
28. Finansijska kontrola
29. Finansijski i budžetski propisi
30. Organi
31. Ostalo
Iz navedenih oblasti se može zaključiti da je proces usklađivanja gotovo u potpunosti ograničen na propise iz poslovne ili privredne regulative, odnosno na usklađivanje propisa koji se odnose na funkcionisanje četiri osnovne slobode: slobodu prometa robe, slobodno kretanje radne snage, slobodno vršenje usluga i slobodno kretanje kapitala, kao i na propise koji su obuhvaćeni odgovarajućim zajedničkim politikama. Drugim rečima, procesom usklađivanja su obuhvaćeni oni domaći propisi koji se odnose na uspostavljanje i funkcionisanje unutrašnjeg tržišta. To znači da neće svi domaći propisi biti podobni za usklađivanje, niti će to biti potrebno, već samo oni čijim sprovođenjem se ostvaruju ciljevi koji su određeni kao zajednički ili kompatibilni ciljevima ulaska Srbije i Crne Gore u Evropsku uniju.
4.1.4. Dinamika i prioriteti usklađivanja
Usklađivanje će se kao dugoročan proces odvijati u više faza, čija će dužina zavisiti, sa jedne strane, od zatečene pravne, ekonomske i ukupne društvene infrastrukture, a sa druge strane, od rokova koji budu prihvaćeni u budućem Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. U ovoj strategiji se polazi od pretpostavke da će proces pregovaranja za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju početi 2005. godine i da će Sporazum biti potpisan 2006. Sporazumom bi trebalo predvideti rok od 6 godina za njegovo potpuno sprovođenje.
Bez obzira na to kada će biti potpisan Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i sa kojim rokom implementacije, proces usklađivanja mora da obuhvati sledeće faze:
– identifikovanje oblasti evropskog prava i popis komunitarnih propisa sa kojima je moguće i oportuno usklađivati domaće propise;
– izrada liste korespondentnih domaćih propisa;
– utvrđivanje stepena kompatibilnosti domaćih propisa sa komunitarnim propisima koji su identifikovani u prvoj fazi;
– utvrđivanje legislativnih organa nadležnih za donošenje novih ili izmenu postojećih domaćih propisa za koje je utvrđeno da su nesaglasni;
– utvrđivanje prioriteta, dinamike i drugih prethodnih pitanja koja su vezana za harmonizaciju i
– formulisanje usklađenih domaćih propisa.
Prve dve faze – identifikovanje oblasti evropskog prava i popis komunitarnih propisa sa kojima je moguće i potrebno usklađivati domaće propise i sačinjavanje liste korespondentnih domaćih propisa – su već sprovedene u okviru posebnog projekta Instituta za uporedno pravo, pod nazivom „Harmonizacija domaćih propisa sa pravom Evropske unije“, koji je završen krajem 2003. godine. Rezultati projekta su sabrani i šematski predstavljeni u posebnim tabelama – harmonigramima za propise iz 23 oblasti koje su navedene u Beloj knjizi II.
Osim toga, data je i preliminarna ocena usklađenosti domaćeg propisa sa propisom EU, tj. da li je potpuno ili delimično usklađen, potpuno neusklađen s propisom EU ili ne postoji odgovarajući domaći propis, kao i kraće obrazloženje stepena usklađenosti. Ovu analizu bi trebalo dopuniti analizom usklađenosti propisa i iz preostalih oblasti koji su kasnije uvedeni u pravne tekovine Evropske unije (ukupno 31 oblast) i takav materijal koristiti kao polaznu osnovu u konkretnom procesu izmena ili donošenja novih usklađenih propisa.
U slučajevima kada ova analiza nije dovoljna, potrebno je sačiniti potpunu analizu i dati ocenu usklađenosti najkasnije do okončanja pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, odnosno do kraja 2006. godine, kako bi se na osnovu te ocene odredio rok za potpunu primenu Sporazuma, kao i faze primene. Kod određivanja za potpuno usklađivanje relevantnog domaćeg propisa trebalo bi uzeti u obzir procenu ekonomskih efekata primene usklađenog propisa na ukupnu privredu Srbije, kao i moguće političke efekte takve primene na stabilnost institucija političkog sistema.
Na osnovu takve celovite analize, potrebno je predložiti da se u roku od šest godina nakon potpisivanja u potpunosti sprovede Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i da se, u skladu sa modelom sporazuma koji su već zaključeni sa Makedonijom i Hrvatskom, napravi redosled prioriteta usvajanja i sprovođenja usklađenih domaćih propisa.
Prilikom utvrđivanja prioriteta za usvajanje i sprovođenje usklađenih domaćih propisa, trebalo bi poći od onih propisa koji su u sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju predviđeni kao prioritetni, kao i od dinamike koja je predložena u Aneksu Odluke Saveta Evropske unije o principima, prioritetima i uslovima sadržanim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom, od 22. marta 2004. godine.
4.1.5. Stanje i preduzete mere
Vlada Republike Srbije je u februaru 2005. godine usvojila treći po redu godišnji Akcioni plan za usklađivanje propisa Republike Srbije sa propisima Evropske unije. Ovim Akcionim planom predviđeno je usklađivanje 41 zakona, bilo donošenjem novih ili izmenama postojećih zakona.
Akcioni plan za usklađivanje propisa sadrži tabelarni prikaz zakona koje bi, kao prioritetne trebalo doneti, sa obrazloženjem nadležnog ministarstva zbog čega je potrebno pristupiti njihovoj izradi, okvirnim rokom za izvršenje tog zadatka i imenom osobe koja će biti direktno odgovorna za izradu konkretnog zakona, kao i druge elemente od značaja za definisanje pitanja relevantnih za prilagođavanje nacionalnog pravnog sistema pravnim tekovinama EU.
Predloženi rokovi za pojedinačne zakone se razlikuju zavisno od njihovog značaja i složenosti i kvartalno su određeni. Zakoni se predlažu sa ciljem političkog i ekonomskog približavanja Evropskoj uniji, kao i zbog podizanja ekonomske konkurentnosti. Zakonski predlozi su grupisani po oblastima Bele knjige o unutrašnjem tržištu i prate njen raspored. Prioritet je dat usklađivanju domaćih propisa iz oblasti unutrašnjeg tržišta, koje obuhvata slobodu kretanja ljudi, dobara, kapitala i usluga, zatim oblast konkurencije, trgovinske zakone, bankarstvo, intelektualnu i industrijsku svojinu, javne nabavke, standardizaciju, zaštitu potrošača, zaštitu životne sredine.
S druge strane, neki domaći privredno-pravni propisi su već u dobroj meri usklađeni u okviru priprema za članstvo u Svetskoj trgovinskoj organizaciji, dok su neki propisi po prirodi stvari (i primeni) izuzeti od usaglašavanja.
4.1.6. Metodologija usklađivanja
S obzirom da državna zajednica Srbija i Crna Gora zbog nepostojanja adekvatnih ugovornih odnosa ne može očekivati punu tehničku pomoć EU koja se inače stavlja na raspolaganje državama kandidatima, u procesu usklađivanja moraju se koristiti one vrste tehničke pomoći koje Evropska unija bude jednostranom odlukom stavila na raspolagnje državnoj zajednici ili njenim članicama, kao dokumenti koje je EU pripremila za treće države kandidate, a pre svega Belu knjigu II za pripremu pridruženih država srednje i istočne Evrope za integraciju u unutrašnje tržište Evropske unije, kao i Evropsko partnerstvo. Evropsko partnerstvo predstavlja jedan od glavnih instrumenata pretpristupne strategije Evropske unije prema zemljama koje su potencijalni kandidati za članstvo. Takođe, na raspolaganju su programi pomoći TAIEX i TWINNING, koji značajno unapređuju stručne kapacitete državne uprave.
Partnerstvom su definisani kratkoročni (12 do 24 meseca) i srednjoročni (3-4 godine) prioriteti u pripremama za integraciju u EU. Ovaj instrument će ekskluzivno određivati odnose između EU i naše zemlje sve do potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Na osnovu njega je izrađen i Akcioni plan Vlade Srbije za realizaciju prioriteta iz Evropskog partnerstva.
Tehnika usklađivanja zavisi od toga sa kojim pravnim propisom je potrebno uskladiti domaći propis. U slučaju usklađivanja sa komunitarnim uredbama, najčešće se primenjuje tehnika recepcije ili potpunog preuzimanja takvog komunitarnog propisa. U slučaju usklađivanja sa komunitarnim uputstvima, domaćim organima je ostavljena diskreciona sloboda da izaberu odgovarajuće pravno sredstvo i način na koji će rešenja iz uputstva biti uneta u domaći pravni poredak. Važno je da se primenom tako odabranog domaćeg pravnog sredstva (zakonskog ili podzakonskog akta ili druge mere) može ostvariti cilj koji je određen u komunitarnom uputstvu.
Odluke se odnose uglavnom na pojedinačne slučajeve.
Utvrđivanje prvog značenja usklađenih propisa kao dela postupka njihove implementacije u domaći pravni poredak, kao i njihovo potpuno i dosledno sprovođenje, podrazumeva izgradnju potrebnih pravosudnih i administrativnih kapaciteta, njihovu dobru obučenost i nezavisnost.
4.1.7. Mehanizmi praćenja usklađivanja
Dinamika i sadržina procesa usklađivanja mogu se pratiti korišćenjem unutrašnjih mehanizama i sredstva i spoljnim mehanizmima.
Pod unutrašnjim mehanizmima se podrazumevaju, pre svega, Izjava o usklađenosti nacrta zakona, drugog propisa i opšteg akta sa propisima Evropske unije i Uporedni pregled podudaranja odredbi nacrta akata sa propisima Evropske unije.
A. Stanje
Izmenama Poslovnika Vlade Republike Srbije od 10. 10. 2003. godine, predviđeno je da se kao prilog svakog nacrta zakona koji se dostavlja Vladi na razmatranje i usvajanje mora dostaviti Izjava o usklađenosti nacrta zakona sa propisima Evropske unije, koja sadrži ocenu usklađenosti nacrta zakona sa odgovarajućim propisima Evropske unije, a ukoliko ne postoje odgovarajući propisi Evropske unije sa kojima je potrebno obezbediti usklađenost – konstataciju o toj činjenici. Narednom promenom poslovnika Vlade od 20.10.2005. predviđeno je obavezno davanje mišljenja Kancelarije Vlade Republike Srbije na svaki predlog zakona koji se tiče usklađivanja sa pravom Evropske unije, kao i uvođenje analize ekonomskih efekata zakona koju vrši Savet za regulatornu reformu privrednog sistema čime se, između ostalog, pravno usklađivanje sinhronizuje sa ekonomskom politikom.
Uvođenje u zakonodavni postupak drugog instrumenta, Uporednog pregleda podudaranja odredbi nacrta akta sa propisima EU, predviđeno je u drugoj fazi, odnosno posle potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
Rezolucijom o pridruživanju, Vlada Republike Srbije je politički obavezana da najmanje jednom u tri meseca informiše Narodnu skupštinu Republike Srbije o planiranim i ispunjenim obavezama i o realizaciji svih programa i ostalih aktivnosti koje su neophodne za ubrzanje procesa pridruživanja državne zajednice Srbija i Crna Gora Evropskoj uniji.
Ocenu sprovođenja procesa usklađivanja sa aspekta ispunjenosti uslova za ulazak Srbije i Crne Gore u Evropsku uniju davaće Komisija Evropske unije u svojim godišnjim izveštajima, u kojim će biti određivane i prioritetne oblasti u narednom periodu. Praćenje ovog procesa je obezbeđeno i u okviru Procesa stabilizacije i pridruživanja, pre svega preko Godišnjeg izveštaja o Procesu stabilizacije i pridruživanja.
B. Predlog daljih aktivnosti u oblasti usklađivanja
Radi potpunog sprovođenja procesa usklađivanja i ostvarivanja ciljeva koji se od toga očekuju, potrebno je preduzeti sledeće aktivnosti:
1. Nastaviti sa analizom usklađenosti preostalih domaćih propisa koji nisu obuhvaćeni ranijom analizom. Ovaj posao obaviti u kratkom roku, tako da do potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju bude sačinjena potpuna lista svih domaćih propisa koji podležu usklađivanju, popis relevantnih propisa Evropske unije i ocenu stepena usklađenosti;
2. Na osnovu takve analize i u skladu sa prioritetima iz Akcionog plana, tražiti od nadležnih ministarstva da sačine nacrte za promenu ili dopunu postojećih ili usvajanje novih propisa ili predloge za preduzimanje drugih odgovarajućih mera. Izvršavanje ovih zadataka podrazumeva izgradnju i osposobljavanje kapaciteta u svim ministarstvima koja učestvuju u analizi usklađenosti relevantnih domaćih propisa;
3. Obezbediti potrebne uslove da se usvojeni usklađeni propisi primenjuju na način koji obezbeđuje ostvarivanje ciljeva koji vode ubrzanom članstvu Srbije i državne zajednice Evropskoj uniji. Odgovornost za praćenje i ostvarivanje usklađivanja je na svakom organu državne uprave u okviru njegove nadležnosti i na Kancelariji Vlade Republike Srbije za pridruživanje Evropskoj uniji.
4. Po potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju prići izradu «Nacionalnog plana za usvajanje acquis communautaire-a», kojim će se definisati prezicni rokovi za preostali celokupan proces pravnog usklađivanja sa komunitarnim pravom.
4.2. Prevođenje propisa
Jedan od osnovnih elemenata u procesu evropskih integracija je, svakako, proces približavanja domaćeg zakonodavstva pravu Evropske unije, što podrazumeva dobro poznavanje i razumevanje pravnih akata EU. Radi ostvarivanja ovog cilja, neophodno je prevođenje kako pravnih akata EU na srpski jezik, tako i prevođenje domaćeg zakonodavstva na engleski jezik. Ova dva procesa su međusobno povezana i zahtevaju koordiniran pristup.
Pravne tekovine EU (acquis communautaire) obuhvataju oko 150 000 strana teksta, uz veliki broj novih propisa koji se usvaja svake godine u svim oblastima komunitarnog prava, tako da prevođenje acquis-a zahteva blagovremen i vrlo ozbiljan pristup.
Sistematski rad na prevođenju pravnih tekovina EU započinje pilot projektom „Prevođenje i pravno jezička redakcija pravnih tekovina EU“, koji je ostvaren tokom 2004. godine na nivou državne zajednice. Pre realizacije ovog pilot projekta, u Srbiji i Crnoj Gori, osim prevoda osnivačkih ugovora, koje su prevele pojedine naučne institucije, i malog broja uredaba i uputstava koja su sporadično prevodili pojedini državni organi za svoje potrebe, značajnijeg prevođenja nije bilo. Uz to, prevođenje tih akata nije vršeno na koordiniran i sistematičan način, tako da će i te prevode biti potrebno podvrgnuti pravnoj i stručnoj redakturi.
Rezultati pilot projekta su:
2170 strana prevedenih, jezički i pravno redigovanih pravnih akata komunitarnog prava
Svaki prevedeni pravni akt (uredbe, uputstva, odluke, amandmane) prate obrasci koji sadrže podatke o aktu (naziv na srpskom i engleskom jeziku, CELEKC broj, prirodan broj, oblast na koju se propis odnosi, broj strana originala i prevoda itd), podatke o prevodiocu i „stručnom čitaču“, termine koji su bili sporni između prevodioca i stručnog čitača, te da li su usaglašeni;
Primedbe i sugestije za proširenje i ažuriranje «Priručnika za prevođenje pravnih akata EU »;
Glosar sa terminima iz specifičnih oblasti koje su prevođene;
Evidencija prevoda.
U toku je štampanje «Priručnika za prevođenje pravnih akata EU» koji sadrži opšte smernice vezane za format i standard dokumenata koja se prevode, uputstva za prevođenje, spisak akronima baziran na EUROVOC-u i obrasce pojedinih pravnih akata.
Prevođenje acquis communautaire je značajan, obiman i dugotrajan proces i treba mu pristupiti na koordiniran, sistematičan i standardizovan način. S tim u vezi potrebno je preduzeti sledeće aktivnosti:
– Uporedo sa prevođenjem acquis-a na srpski jezik, potrebno je prevoditi domaće propise na engleski jezik;
– Potrebno je odrediti nadležnu instituciju koja bi bila zadužena za prevođenje
– Potrebna je dobra saradnja i koordinacija između nadležnih organa na nivou državne zajednice i nadležnih organa u državama članicama;
– Godišnji planovi za prevođenje ili liste prioriteta za prevođenje treba da budu u skladu sa planiranim procesom harmonizacije u obe države članie;
– Treba voditi računa o standardizaciji procesa prevođenja pravnih akata EU (terminologije, postupka, metodologije);
-Neophodno je formiranje terminoloških baza i pripremanje i objavljivanje rečnika koji će pokrivati pojedina stručna područja;
– Stvaranje mreže prevodilaca, jer prevođenje može da se obavlja na svim nivoima čak i van državne administracija, međutim pravna i stručna redaktura mora se obavljati u okviru državne administracije i mora biti jasno koordinisana.
– Konstantna obuka i usavršavanje prevodilaca, redaktora i lingvista u odnosu na specifičnosti prevođenja pravnih tekovina EU.
– Unapređenje procesa prevođenja kroz saradnju sa zemljama regiona, kao i kroz prikupljanje i analiziranje iskustava drugih zemalja u vezi sa prevođenjem acquis-a.
4.3. Četiri slobode
4.3.1. Sloboda kretanja robe
A. Postojeće stanje
Obezbeđivanje slobode kretanja robe je jedan od suštinskih elemenata realizacije jedinstvenog tržišta, kome je posvećen veliki deo zakonodavstva Evropske unije. U pitanju je veoma široka oblast, koja obuhvata i reguliše kretanje robe (stavljanje u promet, kontrola, tehnički propisi, standardi i sl.) na domaćem tržištu, kao i razmenu sa inostranstvom (uvoz i izvoz). Karakteristika ove oblasti kod nas je da postoji izuzetno veliki broj relevantnih podzakonskih akata (uredbe, pravilnici), kao i da su određena pitanja i dalje regulisana na nivou državne zajednice (pitanja standarda, atestacija, kao i intelektualna i industrijska svojina). Ova oblast kod nas je u punoj tranziciji (mnogi zakoni su izmenjeni ili u pripremi). Pri tome, veliki deo zakona i propisa, posebno onih koji se odnose na tzv. „infrastrukturu kvaliteta“ (standardi) još uvek potiču iz perioda socijalističke SFRJ. Problem je i usklađenost i artikulacija između nadležnosti koje u ovoj oblasti ima državna zajednica SCG (intelektualna svojina i standardi) u odnosu na države članice, kao i u pogledu različitih vrsta organa.
Ovu oblast, između ostalog, regulišu (u potpunosti ili delimično) sledeći zakoni (uredbe i drugi propisi nisu navedeni zbog njihove brojnosti):
Zakon o trgovini, Zakon o spoljnoj trgovini, Carinski zakon, Zakon o carinskoj tarifi, Zakon o patentima, Zakon o žigovima, Zakon o proizvodnji i prometu otrovnih materija, Zakon o standardizaciji, Zakon o akreditaciji, Zakon o metrologiji, Zakon o geografskim oznakama porekla, Zakon o modelima i uzorcima, Zakon o uslovima za obavljanje prometa robe, vršenje usluga u prometu robe i inspekcijskom nadzoru, Zakon o robnim rezervama, Zakon o duvanu, Zakon o oružju i municiji, Zakon o akcionom planu harmonizacije ekonomskih sistema država članica DZ SCG i njegove izmene, Zakon o poljoprivredi, Zakon o zaštiti biljnih sorti, Zakon o semenu, Zakon o sadnom materijalu, Zakon o organskoj poljoprivredi, Zakon o veterinarstvu, Zakon o kotroli kvaliteta poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda u spoljnotrgovinskom prometu, Zakon o genetički modifikovanim organizmima, Zakon o zdravstvenoj ispravnosti životnih namirnica i predmeta opšte upotrebe, Zakon o prevozu opasnih materija, Zakon o proizvodnji i prometu lekova, Zakon o proizvodnji i prometu opojnih droga i drugi.
B. Zahtevi u pogledu harmonizacije sa EU
U prvoj fazi, potrebno je da naše zakonodavstvo bude usklađeno sa zahtevima koje podrazumeva zaključenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. To znači da se naše zakonodavstvo koje se odnosi na oblast regulisanja tržišta i razmene sa inostranstvom u potpunosti uskladi sa osnovnim principima slobode kretanja roba, poput načela nediskriminacije domaće i strane robe na tržištu, usklađenosti carinske tarife (harmonizovani sistem – carinska klasifikacija), kao i sa pravilima koja u ovoj oblasti predviđa STO (npr. Sporazum o tehničkim preprekama u trgovini, Sporazum o sanitarnim i fitosanitarnim pravilima). U tom smislu, potrebno je usvojiti i/ili revidirati, u prvom redu sledeće sistemske zakone:
– Zakon o trgovini (u proceduri usvajanja);
– Zakon o spoljnoj trgovini (u pripremi);
– Carinski zakon (potrebni amandamani);
– Zakon o carinskoj tarifi (pripremljen nacrt koji će po hitnom postupku biti upućen na Vladu i u Narodnu skupštinu).
Faza punog usklađivanja sa zakonodavstvom EU podrazumeva usklađivanje svih tehničkih pravila i standarda, kao i odgovarajućih procedura sa pravilima EU u oblasti slobode kretanja robe. Ovo, pored unutrašnjeg usklađivanja propisa koji se odnose na načine i kontrolu stavljanja robe u promet, podrazumeva i usklađivanje odgovarajućih postupaka i procedura sa EU (razmena informacija u smislu Uputstva 83/189/EEZ, pridruženo članstvo u CEN/CENELEC, sporazum o atestiranju i sl.).
Strategijom usklađivanja zakonodavstva u ovoj oblasti, kao i šire, treba odrediti rokove za pojedine faze, na primer do 2006. godine za prvu fazu i do 2010. godine za celi proces.
Zakonodavni organi državne zajednice trebalo bi da redovno razmenjuju informacije o zakonskim predlozima. Time bi se izbegle prepreke u stvaranju jedinstvenog tržišta, koje je moglo biti izgrađeno efikasnim administrativnim i pravnim merama. Kontrolu na postojećoj administrativnoj liniji između država članica trebalo je efikasno obavljati. Trebalo je koordinisati usvajanje tehničkih i drugih standarda koji bi mogli da se pokažu kao prepreke stvaranju jedinstvenog tržišta. U zakonske propise je trebalo uneti klauzulu o međusobnom priznavanju, da bi roba koja je zakonito proizvedena i stavljena u promet u jednoj državi članici mogla da se plasira i na tržište druge države članice bez ispunjavanja dodatnih administrativnih zahteva. Unutrašnje tržište trebalo je da funkcioniše na način kako bi slobodan pristup tržištu i efikasna unutrašnja trgovina bili mogući u potpunosti. U pogledu javnih nabavki, tenderske procedure na nivou država članica trebalo je da budu sasvim harmonizovane sa standardima EU, kao i uzajamno, da ponuđači ne bi bili izloženi različitim uslovima.
Sa sadašnjim sistemom «dvostrukih koloseka», Srbija i Crna Gora će još uvek imati odvojene privredne sisteme sa, između ostalog, različitim stepenom carinske zaštite. Međutim, kako bude teklo ispunjenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, ovi sistemi će se ujednačiti i biće potrebno doneti sporazum o slobodnoj trgovini između država članica, što će uostalom biti i uslov pristupanja EU u okviru slobodnog kretanja robe.
1) Carine
Kada su se odlučile na osnivanje carinske unije, evropske države su nadležnosti za određivanje carinske tarife u odnosu na treće zemlje prenele na institucije Zajednice (danas EU). Osnovni primarni pravni izvor u ovoj oblasti je Rimski ugovor o osnivanju EZ i njegovi amandmani. Osnovni sekundarni pravni izvori na području carinske unije su tzv. Carinski kodeks EZ i druge uredbe. Neka pitanja u ovoj oblasti i dalje ostaju u nadležnosti država članica koje ih uređuju nacionalnim zakonodavstvom. U pitanju su organizacija i nadležnosti carinskih uprava, kao i pitanja primene pravila upravnog postupka, carinski prekršaji i sl. Neki izvori međunarodnog prava takođe utiču na funkcionisanje carinske unije u okviru EU. To su međunarodni sporazumi koji su bili sklopljeni u okviru OUN, STO, SCO i dr., kojima je EZ pristupila. Zatim, tu spadaju i bilateralni i multilateralni sporazumi kojima su pojedine članice EU pristupile.
U trenutku pristupa EU, nova članica automatski prihvata sve međunarodnopravne akte čiji je potpisnik EU (ukoliko ih već ranije nije prihvatila). Utoliko je, prihvatanjem i sprovođenjem obaveza iz međunarodnih sporazuma koje je potpisala SCG, u osnovi olakšana harmonizacija carinskog zakonodavstva, jer je ono već usklađeno sa najvažnijim međunarodnim standardima.
Potpuna harmonizacija carinskog zakonodavstva sa pravom EU nije ni potrebna ni moguća u ovoj fazi. Uredba Saveta kojom se donosi Evropski carinski kodeks i Uredba Komisije za izvršavanje uredbe Saveta predstavljaju najvažnije izvore sekundarnog prava u oblasti harmonizacije pravila postupanja sa robom koja je uneta na carinsko područje Unije. Momentom pristupanja EU, država se obavezuje da će prihvatiti i primenjivati ovaj kodeks, odnosno sve propise Unije. Prilagođavanje nacionalnog zakonodavstva u tom smislu ne može da zameni Carinski kodeks EU, nego samo da olakša njegovu kasniju primenu.
Akcionim planom i međusobnim sporazumima kojima je osnovana Zajednička kancelarija uprava carina Srbije i Crne Gore, države članice su se obavezale da do 2006. godine usaglase carinsku proceduru i organizaciju carinskih službi sa pravilima EU.
Što se tiče usklađivanja carinske tarife, Evropska carinska tarifa je jedan od osnovnih akata na kojima se bazira EU kao carinska unija. Evropska carinska nomenklatura robe određuje se kao «kombinovana nomenklatura» koja je zasnovana na svetskom harmonizovanom sistemu poimenično označenih roba sa šifarskim oznakama roba. Ova nomenklatura razvrstava robe u 98 poglavlja, a potom se dele na manje grupe i podgrupe, uz odgovarajuće tarifne brojeve i oznake.
Postojeće zakonodavstvo Srbije izgrađeno je uz prihvatanje evropske kombinovane nomenklature. Harmonizacija je obavljena u pogledu tarifnih brojeva, tarifnih oznaka i naimenovanja proizvoda, ali nomenklatura još uvek nije prilagođena harmonizovanom sistemu 2000/2002. Radi postizanja ovog cilja pripremljen je novi Zakon o carinskoj tarifi. Pored usvajanja tarife HS 2000/2002, u novom zakonu je predviđeno povećanje stopa za 168 carinskih pozicija, i smanjenje za 148 pozicija, tako da će nivo prosečne carinske zaštite u Srbiji biti 8,75%, a ponderisane 6,3%. Ovaj novi zakon će ostvariti preduslove za pregovaranje trgovinskog dela Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.
Zbog problema koji se javljaju u praksi kada je reč o sprovođenju Carinskog zakona, Ministarstvo finansija – Uprava carina već radi na tekstu nacrta novog Carinskog zakona uz koji bi se pripremio paket podzakonskih akata i koji bi trebalo da stupi na snagu u septembru 2005. godine.
Budući da se u oblasti carina prilagođavanje nacionalnog zakonodavstva svodi na ujednačenost u pogledu prihvatanja osnovnih principa i instituta u prvoj fazi, odnosno pre pristupanja EU, može se konstatovati da je novo carinsko zakonodavstvo Srbije u dobroj meri već prilagođeno opštim pravilima i principima Carinskog kodeksa EU.
Tokom dosadašnjih pregovora pojedinih država kandidata za članstvo u EU uočen je problem u tome što nacionalne skupštine veoma sporo usvajaju propise usaglašene sa ekspertima Unije. Posebnu pažnju je potrebno obratiti na unapređenje kvaliteta kadra i rada carinske administracije, kroz razradu programa obuke kadrova i podizanje nivoa tehničke opremljenosti.
Najvažniji prioritet u pogledu očekivanog procesa pridruživanja EU je stvaranje prostora slobodnog kretanja robe u okvirima državne zajednice Srbija i Crna Gora, kao i usaglašavanje procedura i pravila koja važe u EU, poput primene pravila o poreklu, carinske klasifikacije i drugih pravila koje reguliše GATT/Svetska trgovinska organizacija.
U interesu Srbije (i Crne Gore) je pre svega ujednačavanje preferencijalnih pravila o poreklu robe, s ciljem postizanja što potpunije trgovinske i industrijske saradnje EU i RS (SCG). Pored toga, države kadnidati za članstvo su obično pozivane da se pripreme za potpisivanje EZ/EFTA konvencija o tranzitu i jedinstvenom administrativnom dokumentu. EU pomaže državama kandidatima osnivanjem ekspertskih grupa radi ispunjavanja neophodnih tehničkih uslova za pristupanje.
Kratkoročne mere:
– usvajanje zakona o carinskoj tarifi i podzakonskih propisa;
– prilagođavanje carinske zaštite, uključujući poljoprivredu (tarifikacija, u kontekstu pregovora u STO, kao i članstvu u Svetskoj carinskoj organizaciji);
– usvajanje Kumulativnih pravila o poreklu;
– zaključenje sporazuma o sobodnoj trgovini u regionu (multilateralni sporazum).
Srednjoročne mere:
– ulazak u Svetsku trgovinsku organizaciju do 2008. godine i odgovarajuće mere (GATT, zaštitne mere i drugo);
– postepeno preuzimanje pravila Carinskog kodeksa EU.
2) Standardizacija
Kada se radi o oblastima tzv. „infrastrukture kvaliteta“, državna zajednica SCG je zadržala širok obim nadležnosti u pogledu zakonodavstva, kao i institucija. Pitanja primene propisa su obuhvaćena republičkim propisima. Propisi EU su bazirani na uniformisanim sistemima razmene inforamcija (strukture centralizovanog informisanja), kao i tzv. „uputstvima novog pristupa“, koje su ograničene na utvrđivanje osnovnih zahteva u vezi sa opštim pitanjima tehničkih propisa i standarda (bezbednost, zdravlje, životna sredina).
Novim zakonodavstvom potrebno je postići sledeće ciljeve u ovoj oblasti:
– modernizacija državnih tela koja se bave pitanjima standarda, akreditacije i metrologije, kako bi se transformisala od paradržavnih institucija u organe koji funkcionišu na principima tržišne ekonomije (u pogledu njihovih usluga, izvora prihoda i uloge na tržištu);
– racionalizacija broja organa koji se bave upravljanjem sistemima kvaliteta (spajanje ili određivanje preciznijih nadležnosti);
– prenošenje na privatne organizacije nekih od aktivnosti koje imaju tela za „infrastrukturu kvaliteta“;
– jačanje svesti kod proizvođača o potrebi podizanja kvaliteta, putem javnih kampanja i sl.
Postojeće stanje
Oblast standardizacije do sada je uređena Zakonom o standardizaciji („Službeni list SRJ“, br.30/96, 59/98, 70/2001 i 8/2003), koji sadrži poglavlja o standardizaciji i tehničkim propisima, o objavljivanju standarada i tehničkih propisa, o utvrđivanju usaglašenosti o akreditovanju, sertifikaciji, ispitivanju proizoda, kontroli usaglašenosti, tehničkom nadzoru, deklarisanju, označavanju, pakovanju proizvoda i dr. Za sprovođenje navedenog zakona bilo je nadležno više organa i to: Savezni zavod za standardizaciju za donošenje i objavljivanje jugoslovenskih standarda, Jugoslovensko akrediciono telo za obavljanje poslova akreditacije i savezna ministarstva za donošenje tehničkih propisa u oblastima iz delokruga ministarsatva.
U primeni važećeg Zakona o standardizaciji, zbog određenih nepreciznosti i nedovoljne razgraničenosti između poslova standardizacije, sa jedne strane i akreditacije i ocene usaglašenosti, sa druge strane, dolazilo je do sukoba nadležnosti, a ponekad i do neodgovarajuće primene pojedinih odredaba zakona. S tim u vezi proizašla je potreba da se navedeni poslovi razdvoje i urede u više zakona: Zakon o standardizaciji, Zakon o akreditaciji i Zakon o tehničkim zahtevima za proizvode i ucenjivanje usaglašenosti.
Ostvarenje težnji naše zemlje ka čvršćoj integraciji u međunarodnu zajednicu, posebno zaključenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom i učlanjenje u Svetsku trgovinsku organizciju, ima za preduslov harmonizaciju domaćih propisa iz oblasti standardizacije sa propisima Evropske unije i STO.
Odgovarajuće zakonsko uređenje standardizacije prema evropskim i međunarodnim pravilima omogućiće stupanje u punopravno članstvo u evropskim organizacijama za standardizaciju (CEN i CENELEC Instutut za evropske telekomunikacione standarde ETSI) i međunarodnim organizacijama za standardizaciju (Međunarodna organizacija za standardizaciju ISO, Međunarodna elektrotehnička komisija IEC i Međunarodna unija telekomunikacija ITU).
U toku je izrada nacrta zakona o standardizaciji, koji se suštinski neće razlikovati od rešenja koja su prihvaćena u drugim zemljama u tranziciji, odnosno zemljama u okruženju koje su već postale članice Evropske unije ili su proglašene za kandidate za ulazak u EU.
Novim zakonom o standardizaciji obezbediće se da ova oblast bude uređena na način koji obezbeđuje harmonizaciju i prohodnost na tržištu za sve subjekte, odnosno zainteresovana lica koja su upućena na primenjivanje srpsko-crnogorskih standarda u svim oblastima u kojima se ti standardi donose. Na taj način će se ujedno obezbediti i mogućnosti upoznavanja, odnosno pristup svim ostalim standardima regionalnih i međunarodnih organizacija, čiji će član biti novoosnovani Institut za standardizaciju.
Novim zakonom predlaže se da se budući nacionalni standardi nazivaju srpsko-crnogorski standardi (SCG) i da u njihovom donošenju učestvuju sve zainteresovane strane. Pri tome će se ostvariti sledeći ciljevi: da se donose konsenzusom zainteresovanih strana, sprečavajući prevladavanje pojedinačnih interesa nad zajedničkim, preglednost postupaka standardizacije i dostupnost javnosti srpsko-crnogorskih standarda i međusobna usklađenost srpsko-crnogorskih standarda, uzimajući u obzir stanje razvijenosti tehnike i pravila evropskih i međunarodnih institucija za standardizaciju.
Kratkoročni prioriteti:
– usvajanjem predloženog zakona, obezbediće se kredibilitet sistema standardizacije u našoj zemlji, čime će se olakšati njegovo priznavanje na evropskom i međunarodnom nivou;
– doneti nacionalnu strategiju za usvajanje evropskih standarda (EN), u kojoj će se utvrditi dinamika i obim njihovog usvajanja, kako bi se uklonile tehničke prepreke za ostvarivanje slobodnog kretanja robe;
– Institut za standardizaciju treba da razvija međunarodnu saradnju i partnerstvo kroz bilateralne sporazume sa odgovarajućim telima drugih država;
– ubrzati usvajanje evropskih standarda (EN) i povećati broj primenjenih standarda.
Srednjoročni prioriteti:
– kroz aktivnosti Instituta za standardizaciju, promovisati oblast standardizacije i kontrole i upravljanja kvalitetom, kako kroz nastavne planove i programe na univerzitetu, tako i dijalogom sa privrednicima;
– ustanoviti sistem informisanja o razmeni nacrta tehničkih propisa i standarda koji bi korespondirao sa pravilima EU.
3) Akreditacija i ocena usaglašenosti
Postojeće stanje
Oblast akreditacije do sada je bila uređena Zakonom o standardizaciji i Zakonom o merilima i mernim jedinicama, što je za posledicu imalo nedovoljnu informisanost privrednih subjekata i korisnika proizvoda i usluga o njihovim pravima i obavezama u navedenoj oblasti. Pored toga, zbog sukoba nadležnosti u pojedinim zakonima, dolazilo je do nemogućnosti njihove primene. Takođe, treba istaći da postojeći propisi nisu usklađeni sa međunarodnim propisima i normama.
Članstvo u Evropskoj organizaciji za akreditaciju će, uz odgovarajuće zakonsko uređenje sistema akreditacije i u vezi s njim sistema usaglašenosti, omogućiti našoj zemlji pristupanje multilateralnom aranžmanu o međusobnom priznavanju u okviru Evropske organizacije za akreditaciju.
Donošenjem novog zakona o akreditaciji, postići će se usaglašenost sa evropskom i međunarodnom praksom u oblasti akreditacije. Time će se olakšati promet kako u zemlji tako i u inostranstvu, jer će se zakonski urediti rad nacionalnog akreditacionog tela i funkcionisanje sistema akreditacije uz poštovanje globalno prihvaćenih kriterijuma za ovu oblast, kao i uvažavanje interesa svih strana zainteresovanih za akreditaciju.
Bolja zakonska rešenja omogućiće da sistem kojim se akredituju usluge ocenjivanja usaglašenosti, obezbedi poverenje kupcima, odnosno korisnicima proizvoda, kao i kompetetnost onih koji obavljaju poslove ocenjivanja usaglašenosti, odnosno koji potvrđuju rezultate usaglašenosti. Takođe će se omogućiti da verifikaciju kompetetnosti obavlja Akreditaciono telo SCG, koje je potpuno nezavisno i nepristrasno u odnosu na tela za ocenjivanje usaglašenosti, odnosno one koji traže ocenjivanje usaglašenosti.
Adekvatnim zakonskim uređenjem navedenih aktivnosti stvaraju se preduslovi za trgovinu pod jednakim uslovima, odnosno da domaći proizvodi, uključujući i usluge, koji su zvanično prihvaćeni u našoj zemlji, mogu slobodno da se nalaze u prometu i na tržištima drugih zemalja, bez potrebe da se podvrgavaju ponovnim ispitivanjima, resertifikaciji, itd. Na taj način će se poboljšati pozicija naših privrednih subjekata, kako u zemlji, tako i u inostranstvu, kroz ponudu kvalitetnih i jeftinijih proizvoda i usluga, jer je njihov kvalitet potvrdilo akreditovano, odnosno kompetentno telo za ocenjivanje usaglašenosti, a neće se duplirati troškovi ocenjivanja usaglašenosti proizvoda i usluga.
Usvajanje novih zakonskih rešenja treba da omogući organizacijama za ocenjivanje usaglašenosti iz naše zemlje da dokažu svoju kompetentnost i da budu priznate, čime će se stvoriti uslovi za sklapanje multilateralnih i bilateralnih sporazuma o uzajamnom priznavanju procedura i rezultata ocenjivanja usaglašenosti. Takođe će se poboljšati nivo i ugled poslova ispitivanja, etaloniranja, kontrolisanja i sertifikacije, kako bi se zadovoljile potrebe svih zainteresovanih strana.
Oblast tehničkih zahteva za proizvode i ocenjivanje usaglašenosti do sada je bila uređena Zakonom o standardizaciji. U primeni navedenog zakona, zbog određenih nepreciznosti i nedovoljne razgraničenosti između poslova standardizacije s jedne strane i akreditacije i ocene usaglašenosti s druge strane, dolazilo je do sukoba nadležnosti, a ponekad i do neodgovarajuće primene pojedinih odredbi zakona. Stoga postoji potreba da se navedeni poslovi razdvoje i urede u više zakona: zakon o standardizaciji, zakon o akreditaciji i zakon o tehničkim zahtevima za prizvode i ocenjivanje usaglašenosti.
U toku je izrada nacrta zakona o tehničkim zahtevima za prizvode i ocenjivanje usaglašenosti. Prilikom pripremanja teksta korišćena su rešenja sadržana u zemljama u okruženju koje su postale članice EU, ili su u postupku pridruživanja EU, a koja su primerena našem ekonomskom i pravnom sistemu. Pri tome treba voditi računa da se ta rešenja mogu primeniti na tržištu Srbije i Crne Gore i da na najpovoljniji način reše sva pitanja u oblasti donošenja tehničkih zahteva za proizvode i za postupke ocenjivanja usaglašenosti. Posebno treba voditi računa da se prilikom propisivanja tehničkih zahteva poštuju međunarodna načela i preuzete obaveze iz bilateralnih i multilateralnih sporazuma o sprečavanju i otklanjanju prepreka u međunarodnoj trgovini.
Državna zajednica Srbija i Crna Gora ne bi trebalo da ima ekskluzivnu nadležnost prilikom vršenja poslova ocene usaglašenosti koji su od opšteg interesa. Korisnije je da se predvidi mogućnost da te poslove mogu obavljati subjekti koji ispunjavaju uslove koji su zakonom predviđeni. Stoga prilikom izrade nactra zakona treba uvažiti sledeće principe: demonopolizacije u oblasti kvaliteta; sprečavanja konflikta interesa; transparentnosti u radu državnih institucija i poštovanja evropskih i međunarodnih pravila.
Kratkoročni prioriteti:
– ispunjavanje uslova za potpisivanje multilateralnog sporazuma o međusobnom priznavanju u okviru Evropske organizacije za akreditaciju i za integraciju akreditacionog sistema SCG u evropski sistem;
– stvaranje nacionalne baze podataka o akreditovanim laboratorijama i telima.
Srednjoročni prioritet:
Podrška primeni zakonodavstva harmonizovanog sa EU acquis i propisima STO.
4) Metrologija
Postojeće stanje
Oblast metrologije trenutno uređuje Zakon o mernim jedinicama i merilima („Službeni list SRJ“, br. 80/94, 28/96 i 12/98). U toku je izrada zakona o metrologiji.
To je u potpunosti nov zakon, kojim se uređuje oblast zakonske metrologije u uslovima tržišne privrede, s ciljem usklađivanja sa međunarodnim propisima i praksom koja se sprovodi u Evropskoj uniji. Rešenja u zakonodavstvu Evropske unije su u Predlogu zakona preuzeta u meri u kojoj se mogu primeniti na tržištu državne zajednice.
Za razliku od pravne situacije regulisane Zakonom o mernim jedinicama i merilima (»Službeni list SRJ», br. 80/94, 28/96 i 12/98), oblast etaloniranja se predviđenim izmenama dereguliše, osim za potrebe zakonske metrologije. Odredbe Predloga zakona primenjuju se samo na merila koja se upotrebljavaju u oblasti zakonske metrologije, dok su merila u ostalim oblastima metrologije (u industrijskoj, naučnoj i dr) ostala deregulisana, što je u skladu sa rešenjima iz međunarodne prakse i prakse koja se sprovodi u Evropskoj uniji.
Ovim predlogom zakona se prvi put kod nas uređuju oblasti prethodno upakovanih proizvoda. Oblast etalona uređuje sistem etalona Srbije i Crne Gore i sledivost do etalona Srbije i Crne Gore ili do etalona na međunarodnom nivou, čime se uspostavlja sledivost rezultata merenja dobijenih etaloniranjem etalona ili upotrebom merila. Uvodi se ovlašćivanje laboratorija za overavanje merila i mogućnost proveravanja prvog overavanja merila sopstvene proizvodnje proizvođaču merila korišćenjem njegovog sistema kvaliteta.
U Predlogu zakona usaglašeni su: uloga organizacije nadležne za mere, način stavljanja merila na tržište ili u upotrebu, način poveravanja zakonske metrološke kontrole merila laboratorijama i sprovođenje metrološkog nadzora sa rešenjima primenjenim u Evropskoj uniji.
Kratkoročni prioritet:
Politika u oblasti metrologije treba da obezbedi razvoj metrološke infrastrukture Srbije i Crne Gore i njeno međunarodno priznavanje.
Srednjoročni prioriteti:
Obuka zaposlenih u metrološkim laboratorijama i nabavka nove opreme za kalibriranje i verifikaciju mernih instrumenata; primena međunarodno usvojenih mernih jedinica; razvoj, održavanje i prenošenje vrednosti etalona Srbije i Crne Gore na nivou koji zadovoljava potrebe Srbije i Crne Gore; podršku razvoju odgovarajuće i međunarodno priznate metrološke infrastrukture za obezbeđenje sledivosti merenja; usmeravanje i finansiranje metroloških istraživanja; razvoj metrološkog obrazovanja i obuke metrologa u privredi; izrada, donošenje i sprovođenje metroloških propisa; utvrđivanje ispunjenosti zakonskih metroloških zahteva i informisanje javnosti u oblasti metrologije.
5) Pristup po sektorima
U određenim sektorima, Evropska unija je zaokružila pravila koja se odnose na tehnička pravila i standarde u mnogo produbljenijoj meri nego u pogledu tzv. „novog pristupa“. Zbog toga je potrebno da nadležna tela, zadužena za tehničke propise (ministarstva i sl.) ili za standarde (budući institut za stanardizaciju) otpočnu preduzimanje mera za usklađivanje velikog broja propisa u sledećim oblastima:
– sistem odobravanja tipova motornih vozila i njihovih prikolica;
– sistem odobravanja tipova motornih vozila dvotočkaša i trotočkaša (bezbednost i ekološki zahtevi);
– hemijske supstance;
– prehrambeni proizvodi;
– lekovi za ljudsku upotrebu;
– lekovi za upotrebu u veterini;
– električna oprema;
– igračke i
– proizvodi u građevinarstvu.
Kratkoročni prioriteti:
Za svaku od gornjih oblasti potrebno je razviti, s jedne strane, pravila koja su u skladu sa odgovarajućim uputstvima EU. S druge strane, treba oformiti osposobljena tela za nadzor u primeni tehničkih propisa i standarda u ovoj oblasti (inspekcije, laboratorije i dr).
Srednjoročni prioritet:
Na srednji rok, potrebno je da pravila Srbije i Crne Gore budu u potpunosti usklađena sa pravom EU.
4.3.2. Slobodno kretanje radne snage
Sloboda kretanja ljudi i radne snage predstavlja celinu koja je od fundamentalne važnosti za funkcionisanje zajedničkog tržišta Evropske unije i primarno je regulisana čl. 39-42 Ugovora o Evropskoj zajednici. Sloboda kretanja ljudi je širi pojam i preduslov je za pravno regulisanje slobode kretanja radne snage. Pošto ove slobode, tj. prava, u principu pripadaju svim državljanima članica Evropske unije, može se reći da ove dve slobode ulaze u korpus prava evropskog državljanstva.
Sloboda kretanja ljudi odnosi se na neometano kretanje unutar Evropske unije, na smanjivanje administrativnih formalnosti koje mogu predstavljati prepreke slobodnom kretanju državljana EU i članova njihovih porodica koji mogu biti državljani trećih država. Ono se takođe odnosi na pravo boravka i prebivališta u drugoj državi članici EU, pod kojim se podrazumeva zabrana primene sistema boravišnih dozvola prema državljanima Evropske unije. Pravo državljana EU i članova njihovih porodica na slobodno kretanje i boravak unutar teritorije država članica regulisano je Uputstvom Evropskog parlamenta i Saveta 2004/38/EZ.
Oblast slobode kretanja radne snage regulisana je trima uredbama Saveta EU: 1612/68, 312/76, 2434/92. Suština ove slobode je da svaki državljanin Evropske unije ima pravo na pristup zaposlenju pod istim uslovima kao i državljanin države članice u kojoj se traži zaposlenje. On ima pravo da iskoristi sve pravne mogućnosti koje pravni sistem države domaćina pruža u smislu pomoći pri zaposlenju koja se pruža domaćem državljaninu. Njegovo zaposlenje ne može zavisiti od bilo kojih kriterijuma koji diskriminišu po osnovi državljanstva i u tom smislu država ne sme primenjivati sistem dozvola za rad prema državljanima EU. Pravo na jednak pristup zaposlenju je sama suština slobode kretanja radne snage, koja omogućava primenu ostalih elemenata ove slobode:
– jednak tretman svih državljana EU u radnom pravu države članice;
– svi radnici državljani EU imaju pravo na jednake socijalne i poreske beneficije kao i državljani države domaćina. Takođe imaju ista prava u rešavanju stambenog pitanja;
– članovi porodice radnika državljanina EU, bez obzira na svoje državljanstvo, imaju pravo da se pridruže radniku u državi domaćinu;
– radnik ima pravo na punu koordinaciju socijalne sigurnosti, što podrazumeva: prenos penzije i drugih beneficija koje je stekao u jednoj državi članici ako se on preseli u drugu državu članicu; agregacija svih socijalnih davanja u različitim državama u kojima je radio tako da uvek ima obezbeđenu socijalnu zaštitu na isti način kao da je ceo radni vek proveo u jednoj državi; članovi porodice radnika državljanina EU imaju prava na ista porodična davanja kao i državljani države domaćina;
– puna primena uzajamnog priznavanja profesionalnih kvalifikacija.
Mora se napomenuti da se sloboda kretanja radne snage trenutno ne primenjuje u punom obimu prema novim državama članicama koje su ušle u EU 1.5.2004. Državljani ovih država imaće pravo na jednak pristup zaposlenju kao i državljani «stare» države EU tek posle tranzicionog perioda, koji će trajati maksimalno do 2011. Razlog za ovakvo rešenje leži u strahu da će radnici iz «novih» država preplaviti tržište rada Evropske unije i tako spustiti cenu rada, a i osiromašiti radni potencijal svojih država. Iako je ova ocena diskutabilna, ovakva praksa je bila uobičajena i prilikom prethodnih proširenja Evropske unije sa Grčkom, Španijom i Portugalom. Ne upuštajući se u ocenu ovog rešenja, možemo reći da su kod svih ostalih prava iz slobode kretanja ljudi i radne snage svi državljani Evropske unije izjednačeni.
Pošto radnicima iz «novih» država EU nije omogućen jednak pristup zaposlenju, ovim državama je zauzvrat dato pravo da primene recipročne mere prema radnicima «starih» država u istom tranzicionom periodu. Ovo iskustvo može biti vrlo korisno za Srbiju i Crnu Goru kod osmišljavanja strategije liberalizacije našeg tržišta rada pre i posle pristupanja Evropskoj uniji. Ipak, primarna će biti odluka EU i njenih članica da li će dozvoliti državljanima SCG slobodan pristup zaposlenju automatski po pristupanju EU.
Obaveze koje je SCG do sada preuzela preko članstva u Savetu Evrope, tj. potpisivanjem Revidirane evropske socijalne povelje (RESP) 22.3.2005. godine, se u nekim elementima poklapaju sa obavezama koje će država imati članstvom u EU. To se najviše odnosi na član 19. RESP, koji sadrži odredbe o zabrani diskriminacije radnika migranata po osnovu državljanstva. Ove odredbe se ne tiču prava na pristup zaposlenju, tj. država je i dalje slobodna da primenjuje, kako sistem dozvola za rad, tako i dozvola za boravak i prebivalište. Član 19. RESP tiče se između ostalog:
– prava na jednak nacionalni tretman u naknadi za rad i uslove rada;
– prava na članstvo u sindikatima i ostvarivanje prava iz kolektivnog ugovora;
– prava na jednak nacionalni tretman prilikom obezbeđivanja smeštaja, tj. stambenog pitanja;
– prava na jednak nacionalni tretman u pogledu poreskih, socijalnih i drugih davanja po osnovu radnog odnosa;
– prava na zajednički život sa članovima svoje porodica unutar teritorije države domaćina.
Oblast zapošljavanja i rada stranih državljana regulisana je saveznim Zakonom o uslovima za zasnivanje radnog odnosa sa stranim državljanima. U pripremi je Zakon o uslovima za zapošljavanje i rad stranih državljana kojim će se urediti uslovi pod kojima strani državljanin i lice bez državljanstva, može da se zapošljava i radi na teritoriji Republike Srbije.
Odredbe ovog zakona neće se primenjivati na određene kategorije stranih državljana, kao što su članovi diplomatskih, odnosno konzularnih predstavnišatva, strane državljane koji obavljaju poslove na osnovu međunarodnih sporazuma o poslovno–tehničkoj saradnji, obrazovanju i istraživanju, strane državljane koji vode poslove ili su članovi organa uprave, nadzora ili izvršnog organa pravnog lica ili njegovog organizacionog dela koje je upisano u registar u Republici, u skladu sa zakonom, ako je vlasnik tog pravnog lica, strane dopisnike ili izveštače stranih medija i u drugim zakonom propisanim slučajevima.
Nacrtom zakona o uslovima za zapošljavanje i rad stranih državljana predviđen je sistem dozvola za rad, pri čemu je procedura za izdavanje i obnavljanje dozvola za rad pojednostavljena a rokovi skraćeni.
Takođe, Zakon o radu primenjuju se na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa stranih državljana i lica bez državljanstva koji rade kod poslodavca na teritoriji Republike Srbije tako da su strani državljani izjednačeni sa domaćim držaljanima u pogledu prava na naknadu za rad i uslove rada i prava na članstvo u sindikatima i ostvarivanju prava iz kolektivnog ugovora.
Potrebne mere pravnog usklađivanja
Prilikom davanja opšte ocene usklađenosti našeg prava sa evropskim standardima koji su sadržani u Revidiranoj evropskoj socijalnoj povelji u pogledu radnika migranata, može se konstatovati potreba za izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju stranaca i lica bez državljanstva, kao i Zakona o privremenom boravku i kretanju stranaca i seta drugih zakona koji parcijalno uređuju ovu oblast (Zakon o državnim službenicima, Zakon o evidencijama u oblasti rada, Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, itd.). Naime, potrebno je liberalizovati postupak izdavanja radne dozvole i dozvole boravka, po mogućstvu objediniti postupak za izdavanje radne i dozvole boravka (pošto dualna procedura nije u skladu sa zahtevom pojednostavljenja procedure koju nalaže čl. 18. Revidirane evropske socijalne povelje), olakšati proceduru obnavljanja radne dozvole i produžiti rok važenja dozvole boravka u slučaju produženja radne dozvole. Isto tako, strancu treba omogućiti boravak u zemlji sve vreme dok prima novčanu naknadu po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Razume se, izdavanje radne dozvole i odobravanje produženja zavisi od ekonomskih i socijalnih razloga, ali administrativne procedure treba da budu olakšane. Isto tako, troškovi postupka treba da budu smanjeni (ili svedeni na nužnu meru). Najzad, pravo na porodično okupljanje radniku migrantu (bračni drug i izdržavana deca do 21 godine života) pretpostavlja odgovarajuće zakonsko usklađivanje.
Za uređivanje položaja radnika migranata od posebnog je značaja socijalno osiguranje, a pre svega penzijsko i invalidsko osiguranje. Naime, za razliku od prava Evropske unije koje u kontekstu slobodnog kretanja radnika/lica (Uputstvo 2004/38/EZ) utvrđuje načelo agregacije, odnosno sabiranja svih perioda staža osiguranja stečenih u različitim državama članicama EU, kako u pogledu sticanja tako i u pogledu očuvanja prava na davanja i utvrđivanje iznosa davanja, kao i pravila isplate socijalnih davanja licima koja imaju prebivalište na teritoriji država članica, pitanje agregacije staža u sticanju ili očuvanja prava, kao i isplate davanja po osnovu socijalnog osiguranja u državi članici Saveta Evrope (RESP čl.12) pretpostavlja da je pravilo koordinacije utvrđeno na bazi reciprociteta (bilateralnim ili multilateralnim međunarodnim ugovorom – npr. Evropskim kodeksom o socijalnoj sigurnosti).
U toku je rad na sledećim propisima: Zakon o zaštiti građana Republike Srbije na radu u inostranstvu, Zakon o zapošljavanju lica sa invaliditetom, Zakon o izmenama i dopunama zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti, Zakon o evidencijama u oblasti rada i zapošljavanja, Program za zaposlene kojima prestaje radni odnos u procesu restrukturiranja, pripreme za privatizaciju i racionalizacije i to na nacionalnom nivou. Republički savet za zapošljavanje osnovan je oktobra 2004.godine, dok su lokalni saveti za zapošljavanje osnovani u pojedinim opštinama, dok je u pojedinim u toku osnivanje ovih saveta.
Uzajamno priznavanje profesionalnih kvalifikacija
Da bi se omogućila puna mobilnost radne snage, potrebno je uskladiti odgovarajuće propise i u oblasti priznavanja svedočanstava i diploma, što može da se dovede u vezu ne samo sa zajedničkim politikama već i sa oblastima u kojima Unija može da preduzme akciju koordinacije, dopunjavanja ili podrške, što je slučaj sa oblastima obrazovanja, omladine, sporta i profesionalnog osposobljavanja. Naime, cilj akcije Evropske unije je razvijanje evropske dimenzije u obrazovanju, podsticanje mobilnosti studenata i nastavnika, pored ostalog podsticanjem priznavanja diploma, perioda studiranja (Evropski sistem transfera kredita), učenja na daljinu, i sl. U tom pogledu u Srbiji se sprovodi reforma obrazovanja, uključujući i reformu visokoškolskog obrazovanja, shodno standardima Bolonjske deklaracije. Pitanje nostrifikacije diploma i stručnih zvanja se ne postavlja među državama članicama Evropske unije, osim u posebnim oblastima i slučajevima. U tom smislu, usklađivanje našeg prava u ovoj oblasti značajnoj za mobilnost radnika treba da ima u vidu standarde sadržane u nizu uputstava posvećenih uzajamnom priznavanju diploma i svedočanstava, kako bi se olakšao pristup poslovima i vršenje slobodnih profesija. Uputstva se dele na opšte i sektorske. Opšta uputstva imaju za predmet uzajamna priznavanja diploma srednjoškolskog obrazovanja (Uputstvo 92/51) ili visokog obrazovanja (Uputstvo 89/48). Sektorska uputstva odnose se na pojedine profesije: diploma lekara (Uputstvo 75/362, modifikovana 93/16), stomatologa (Uputstvo 78/687), veterinara (Uputstvo 78/1026), farmaceuta (Uputstvo 85/432), arhitekte (Uputstvo 85/384), itd. Sva ova opšta i sektorska uputstva su modifikovana donošenjem Uputstva 2000/19. U pogledu profesije «advokat», od značaja je Uputstvo 77/249, koje predviđa uslove za priznavanje zvanja advokata, odnosno zastupanja pred sudom ili drugim nadležnim organima u drugoj državi članici.
Usklađivanjem prava u ovoj oblasti, nestaće potreba za postojanjem bilateralnih međunarodnih ugovora o uzajamnom priznavanju (nostrifikaciji) diploma, koje je naša zemlja zaključila sa državama članicama Evropske unije.
4.3.3. Sloboda pružanja usluga
Sloboda pružanja usluga je oblast koja se oslanja na slobodu kretanja radnika/lica i na uzajamno priznavanje profesionalnih kvalifikacija. Zbog toga je ona primarno regulisana istim Uputstvom 2004/38/EZ kao i oblast slobode kretanja radnika. Ono što ovu oblast čini specifičnom odnosi se na mogućnosti samozaposlenja i poslovnog nastanjivanja u drugoj državi članici EU. Države članice moraju da omoguće svim državljanima EU isti tretman kod samozaposlenja i poslovnog nastanjivanja kao i svojim državljanima.
4.3.4. Sloboda kretanja kapitala
Ostvarivanje slobode kretanja kapitala pretpostavlja usaglašeno ostvarivanje priprema na pravnom i ekonomskom nivou. U Srbiji su pripreme na pravnom nivou otišle dalje nego na ekonomskom. Zakonodavstvo o stranim ulaganjima u Srbiji je u visokom stepenu već prilagođeno zakonodavstvu Evropske unije. Nedostaje nekoliko propisa kako bi cela oblast bila usaglašna sa odgovarajućim zaknodavstvom Unije.
Za punu valorizaciju slobode kretanja kapitala nužna pretpostavka je odgovarajuća strategija razvoja domaće privrede i njeno dosledno sprovođenje.
Pravni osnov slobode kretanja kapitala u EU
Pravni osnov slobode kretanja kapitala u Evropskoj uniji je Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, pre svega, Naslov III, Glava 4: „Kapital i platni promet“, članovi 56 – 60, zatim Naslov VI, gde su uređena pitanja konkurencije, oporezivanja i usklađivanja pravnih propisa. Glavna pitanja koja su uređena propisima o slobodi kretanja kapitala su: kretanje kapitala, plaćanja, osiguranje, hartije od vrednosti, sprečavanje pranja novca. Sva ova pitanja detaljno su uređena nizom propisa Evropske unije.
Domaći režim kretanja kapitala
Režim kretanja stranog kapitala uređen je nizom propisa. Od posebnog značaja su:
– Zakon o stranim ulaganjima („Službeni list SRJ“, br. 3/2002);
-Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata („Službeni list SRJ“, br. 65/2002, „Službeni glasnik RS“, br. 57/2003 i br. 55/2004);
– Zakon o kreditnim odnosima s inostranstvom („Službeni list SRJ“, br. 42/92);
– Zakon o deviznom poslovanju („Službeni list SRJ“, br. 23/2002);
– Zakon o sprečavanju pranja novca, („Službeni list SRJ“, br. 53/2001);
– Zakon o platnom prometu („Službeni list SRJ“, br. 3/2002 i br. 5/2003; „Službeni glasnik RS“, br. 43/2004).
Režim kretnja kapitala dopunjuje niz drugih propisa kao što su zakoni o: Narodnoj banci Srbije, bankama i drugim finansijskim organizaciama, osiguranju, trgovačkim društvima, zaštiti pravila konkurencije na domaćem tržištu, oporezivanju, računovodstvenoj reviziji i slično. Sloboda kretanja kapitala nužno pretpostavlja i slobodu kretanja ljudi.
Pomenuti propisi o slobodi kretanja kapitala u velikoj meri su približeni propisima Evropske unije. Propisi koje bi bilo poželjno doneti, kako bi cela oblast bila usaglašna sa odgovarajućim zaknodavstvom Unije, su posebno o:
– investicionim fondovima;
– elektronskom plaćanju;
– dodatnom obezbeđenju plaćanja;
– zaštiti malih investitora;
– zaštiti bankovnih depozita.
Ovde će biti predstavljeni propisi koji se odnose neposredno na slobodu kretanja kapitala, a ne obrađuju se u drugim odeljcima Strategije.
Predlozi za približavanje propisima EU
1) Zakon o stranim ulaganjima
A. Postojeće stanje
Zakon o stranim ulaganjima donet je 2001. godine („Službeni list SRJ“, br. 3/2002 i br. 5/2003). Ovaj Zakon je usklađen sa zakonodavstvom EU. Spada u pravno-tehnički primerene propise. Kratak je, jednostavan i jasan. Zakon o stranim ulaganjima spada u najliberalnije zakone o stranim ulaganjima. Prepreke njegovoj primeni su na podzakonskom nivou. Stranci, na primer, ne mogu da koriste povlasticu o oslobađanju poreza na dobit od investicija viših od 600 miliona dinara, predviđenu Zakonom o izmeni i dopuni Zakona na dobit preduzeća („Službeni glasnik Republike Srbije“ br. 80/2002)
Zakon o izmeni i dopuni Zakona o porezu na dobit preduzeća, objavljen u Službenom glasniku 80/02, sa sledećim najvažnijim odredbama o tome:
«Član 50a
Poreski obveznik koji, prema propisima kojima se uređuje podsticanje ulaganja u privredu Republike, uloži u svoja osnovna sredstva, odnosno u čija osnovna sredstva drugo lice uloži više od 600 miliona dinara, koji ta sredstva koristi u registrovanoj delatnosti u Republici i u periodu ulaganja dodatno zaposli na neodređeno vreme najmanje 100 lica, oslobađa se plaćanja poreza na dobit preduzeća u periodu od deset godina srazmerno tom ulaganju.»
«Član 50z
Kada Vlada Republike Srbije svojim rešenjem utvrdi da je određeno ulaganje iz čl. 50a i 50b. ovog zakona od posebnog značaja za privredu Republike, u smislu zakona kojim se uređuje podsticanje ulaganja u privredu Republike, ispunjenost uslova za korišćenje poreskih podsticaja iz čl. 50a i 50b ovog zakona utvrđuje rešenjem nadležni poreski organ.»
Dakle, da bi strani ulagač mogao da koristi zakonom zagarantovanu povlasticu, potrebna je pojedinačna odluka izvršne vlasti. A ta vlast ne može da donosi takve odluke, jer još nije donet propis u kome su definisana „ulaganja koja su od posebnog interesa za privredu Srbije“. Zbog toga povlastica ne može da se koristi.
B. Zahtevi u pogledu prilagođavanja zakonodavstvu EU:
– pri izradi propisa voditi računa da budu jasni svakome na koga se odnose;
– doneti odgovarajući propis kojim bi se definisali investicioni poduhvati „od posebnog interesa za privredu Srbije“ ili kriterijumi za njihovo definisanje, kako bi nadležni poreski organi mogli da donose rešenja o propisanom oslobađanju od poreza.
2) Zakon o investicionim fondovima
A. Postojeće stanje
Kod nas ne postoji zakon o investicionim fondovima. Njegova izrada, otpočeta pre više godina, je u toku. Pri izradi ovog zakona vodi se računa o tome da su neka pitanja u vezi s prometom hartija od vrednosti uređena Zakonom o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih isntrumenata.
Investicioni fondovi treba da budu uređeni tako da su za investitore povoljniji i sigurniji nego banke, kojima se ovi fondovi javljaju kao konkurenti u mobilisanju štednje. Upravo je glavna svrha odgovarajućih propisa EU – Uputstvo 85/611 (izmenjeno i dopunjeno uputstvima 2001/107 i 2001/108) – s kojima Zakon o investicionim fodnovima treba da bude usaglašen, je zaštita interesa investitora.
Donošenjem zakona o investicionim fondovima, kod nas će biti zaokruženo uređivanje slobode kretanja kapitala.
Upravo iz razloga sigurnosti investitora, investicioni fondovi ne mogu da se osnivaju slobodno kao privredna društva, nego je potrebna dozvola nadležnog nadzornog organa. Uputstvo posebno uređuje odnos investitor – društvo za upravljanje investicionim fondovima (management company) – depozitar (u obzir dolaze samo renomirane banke i osiguravajuća društva). Uputstvo uređuje vršenje nadzora i nad jednima i nad drugima.
Većina zemalja članica EU je svojim propisima uredila kolektivno ulaganje u prenosive hartije od vrednosti. Kako u načinu uređivanja ove materije postoje značajne razlike, Savet Evropske unije je ovo pitanje uredio Uputstvima koja su obavezna za sve članice EU.
Međutim, valja imati u vidu da Uputstva propisuju samo „usaglašeni minimum“, kako bi zakonodavstva zemalja članica bila kompatibilna, odnosno da se obezbedi neometan promet hartija od vrednosti na celoj teritoriji Evrpske unije. Van toga sve članice ovu materiju uređuju autonomno.
B. Zahtevi u pogledu prilagođavanja zakonodavstvu EU
Kako kod nas ne postoji zakon o investicionim fondovima, prilikom njegove izrade biće nužan uporednopravni uvid. Najsvrsishodnije je slediti koncept koji je osnova Zakona o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih isntrumenata i Zakon o privrednim društvima koji je već donet.
Promet hartija od vrednosti je pitanje koje u zakonodavsatvo EU spada istovremeno u „kretanje kapitala“ i „pružanje usluga“. Po definiciji, prenos hartije od vrednosti između rezidenata različitih država članica je „kretanje kapitala“, bez obzira na to da li se radi o pravnom ili fizičkom prenošenju. Istovremeno, s obzirom na veoma razvijeno posredovanje u prometu hartija od vrednosti, ono se svrstava i u „finansijske usluge“. Donošenjem ovog zakona zaokružuje se finsansijski sistem Srbije.
3) Zakon o sprečavanju pranja novca
A. Postojeće stanje
Zakon o sprečavanju pranja novca („Službeni list SRJ“ br. 53/2001) donet je 2001. godine a počeo je da se primenjuje 1. jula 2002. godine. Navedeni Zakon je delimično usaglašen sa Uputstvom Saveta Evropske unije 91/308/EEC o sprečavanju korišćenja finansijskog sistema u svrhe pranja novca i Uputstvom 2001/97/EC Evropskog parlamenta i Saveta Evropske Unije kojom se menja i dopunjuje Uputstvo 91/308/EEC o sprečavanju korišćenja finansijskog sistema u svrhe pranja novca ( 1. i 2. Uputstvo). Predlog novog Zakona o sprečavanju pranja novca koji se nalazi u proceduri usvajanja u Skupštini Republike Srbije od novembra meseca 2004. godine je izrađen u cilju usaglašavanja sa međunarodnim standardima propisanim navedenim Uputstvima EU kao i Preporukama FATF (Financial Action Task Force). Predlogom novog Zakona je proširen krug obveznika u odnosu na zakon na snazi, iznos preko kojeg je obavezno prijavljivanje gotovinskih transakcija je usaglašen sa Uputstvima, uvedena obaveza identifikacije krajnjeg korisnika sredstava, dato ovlašćenje Upravi za sprečavanje pranja novca da izda nalog za privremeneo obustavljanje izvršenja transakcije, precizno definisane obaveze čuvanja dokumentacije, obezbeđivanja obuke za zaposlene kod obveznika itd., a u skladu sa navedenim međunarodnim standardima. Predlog novog Krivičnog zakonika predviđa krivično delo pranja novca koje je usaglašeno sa navedenim međunarodnim standardima, kao i finansiranje terorizma kao posebno krivično delo.
B. Zahtevi u cilju prilagođavanja propisima EU
Neophodno je što skorije usvajanje navedenih zakona kao i njihovo dalje usaglašavanje sa pravom Evropske Unije i drugim standardima. Naime, potrebno je dopuniti Predlog zakona o sprečavanju pranja novca (prelažemo amandmanima Vlade) odredbama kojima bi se predvidele mere za sprečavanje finansiranja terorizma i ovlašćenja Uprave za sprečavanje pranja novca na navedenom polju kao i proširio krug pravnih i fizičkih lica koji su obavezni da izvršavaju obaveze iz Zakona na advokate, koji bi bili dužni da u vršenju određenih poslova u ime i za račun svojih klijenata prijavljuju sumnju da se radi o pranju novca. Obavezu preduzimanja mera na sprečavanju finansiranja terorizma sadrži treće Uputstvo EU (3. Uputstvo) na planu sprečavanja pranja novca koje je u pripremi.
4) Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata
A. Postojeće stanje
Zakon o tržištu hartija od vrednosti i drugih finansijskih instrumenata donet je 2002. Izmene i dopune izvršene su u dva navrata – 2003. i 2004. godine („Službeni list SRJ“, br. 65/2002, „Službeni glasnik RS“, br. 57/2003 i br. 55/2004).
Zakon u članu 10 predviđa da domaća i strana fizička i pravna lica „mogu sticati … prava iz hartija od vrednosti … i … njima raspolagati“. To znači da ih mogu i davati pod hipoteku. Ali, ova odredba ne pominje finansijske instrumente koji nemaju oblik hartija od vrednosti. Ovaj Zakon (čl. 15. i 16), sem hartija od vrednosti, kao „finansijske instrumente“ poznaje samo finansijske derivate odnosno standardizovane berzanske instrumente.
U EU je, uputstvima 98/26 i 2002/47 – kojima se pridaje veliki značaj u obezbeđivanju odvijanja platnog prometa – uređeno da se kao „dodatno finansijsko obezbeđenje“ koriste gotovinski i drugi finansijski instrumenti. Nabrojen je veći broj takvih instrumenata koji nemaju oblik hartija od vrednosti. Primalac hipoteke ima pravo da ove instrumente naplati, odnosno unovči, bez pokretanja ikakvog postupka. Dodatno obezbeđenje se izuzima iz režima o stečaju i likvidaciji. Ono se ne može pobijati ako zalogodavac u međuvremenu padne pod stečaj.
Naš Zakon o obligacionim odnosima („Službeni list SFRJ, br. 29/78, 39/85, 57/89, „Službeni list SRJ“, br. 13/93) u članovima 989. i 990. predviđa mogućnost zalaganja potraživanja i hartija od vrednosti. Prema tome, u nas postoji opšti pravni osnov za dodatno obezbeđenje i u slučaju prava i obaveza iz platnog prometa. Međutim, ni Zakon o obligacionim odnosima ni novi Zakon o stečaju ne predviđaju izuzimanje finansijskih instrumenata založenih u platnom prometu iz režima stečaja i likvidacije.
B. Zahtevi u pogledu prilagođavanja propisima EU
S obzirom na to da je naplata potraživanja jedna od najslabijih tačaka naše privrede, trebalo bi uzeti u obzir rešenja iz uputstava 98/26 i 2002/47. Nije bitno da li bio donet poseban propis, ili bi se unele potrebne izmene i dopune u Zakon o hartijama od vrednosti i drugim finansijskim instrumentima ili u neki od drugih zakona kojima se uređuje pitanje naplate potraživanja u platnom prometu.
5) Zaštita depozita
A. Postojeće stanje
Trenutno, u skupštinskoj proceduri je Vladin Predlog zakona o osiguranju depozita. Donošenje ovog zakona je značajno zbog povećanja kredibilnosti bankarskog sistema i razvoja tržišta kapitala. Najvažnija pitanja regulisana ovim predlogom zakona su: uvođenje određene šeme osiguranja depozita – eksplicitni sistem osiguranja; rokovi za isplatu osiguranih depozita; ne osiguravaju se depoziti kreditnih institucija, niti depoziti proizašli iz transakcija pranja novca; osiguranje depozita se odnosi i na deponente filijala domaćih banaka koje posluju u inostranstvu, ali i na deponente filijala stranih banaka na teritoriji Republike Srbije. Osigurani iznos se utvrđuje u obaveznom iznosu od 3.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po deponentu u banci na dan donošenja rešenja nadležnog trgovinskog suda o otvaranju stečajnog postupka nad bankom. Time se postiže odgovarajući stepen zaštite depozita fizičkih lica u uslovima funkcionisanja bankarskog sistema. Predviđen je i način prikupljanja sredstava Fonda osiguranja. Predviđena je mogućnost da se obustave obračun i naplata premije ako sredstva u Fondu dostignu 5% iznosa osiguranih depozita što bi, prema postojećem stanju, odgovaralo iznosu od 1,2 milijarde dinara. Predlog zakona je usklađen sa Uputstvom 94/19/EZ.
Obaveza osiguranja depozita fizičkih lica trenutno je regulisana odredbama Zakona o bankama i drugim finansijskim organizacijama («Službeni list SRJ», br. 32/93, 61/95, 44/99 i 36/02, «Službeni glasnik RS», 72/03), ), Zakona o Agenciji za osiguranje depozita, sanaciju, stečaj i likvidaciju banaka (Sl. list SFRJ br. 84/89, 63/90 i 20/91, Sl. list SRJ br. 53/01) i Odlukom o vrstama i iznosu depozita banaka koje osigurava Agencija ( doneta 14.03.1994. godine od strane Guvernera NBJ – Sl. list SRJ br. 22/94).
B. Zahtevi u pogledu prilagođavanja propisima EU
U Uputstvu EU 94/19 iz 1994. godine, koje je kasnije dopunjavano, predviđena je „zaštita depozita“, a ne „osiguranje depozita“. Razlika nije samo terminološka nego i analitička. Osiguranje depozita predstavlja komercijalni posao s premijom osiguranja u procentima koja se naplađuje pri zaključenju ugovora o osiguranju, a zaštita depozita podrazumeva zaštitne premije u promilima koje su obligacione prirode (uplaćuju se se samo kad nastane zaštićeni slučaj).
Kada se vrati poverenje građana u domaće banke, na domaćem depozitnom tržištu trebalo bi zasnovati sistem zaštite depozita prema Uputstvu EU br. 94/19. Elementi takvog sistema bi bili:
– obaveznost zaštite depozita;
– kvalitativna i kvantitativna ograničenost zaštite depozita;
– zaštita u vidu međubankovnog fonda;
– zaštitna premija srazmerna stepenu rizičnosti banaka.
U sadašnjim prilikama nije ostvariv teorijski poželjan sistem za zaštitu depozita. Dok se ne vrati poverenje u bankovni sistem na kreditnom tržištu, zaštitu depozita trebalo bi da obezbeđuje ustanova javnopravne prirode. Gornja granica zaštićenih depozita trebalo bi da bude 20.000 evra, koliko je predviđenjno u Uputstvu EU.
6) Zaštita malih investitora
A. Postojeće stanje
Ne postoji zaštita malih investitora u hartije od vrednosti. Jedini oblik zaštite malih investitora je posredna zaštita interesa malih akcionara preko Akcijskog fonda Republike Srbije. Akcijski fond to čini, pre svega, pozivanjem malih akcionara da se udružuju radi zajedničke prodaje akcija, kako bi postigli cenu višu nego kad se na tržištu javljaju pojedinačno.
B. Zahtevi u pogledu prilagođavanja propisima EU
Tržište hartija od vrednosti kod nas je u nastajanju, pa bi trebalo prevashodno zaštititi male investitore u hartije od vrednosti, kako se ne bi ponovilo loše iskustvo s bankovnim depozitima. Potreban je poseban zakon o zaštiti malih investitora, u skladu s Uputstvom 97/9 Evropske unije. Pretpostavka za zakon o zaštiti investitora je zakon o investicionim fondovima, kako bi se zaokružilo zakonodavstvo o tržištu hartijama od vrednosti.
Uputstvo 97/9 o zaštiti investitora propisuje samo „usaglašeni minimum“, kako bi sistemi država članica za zaštitu investitora bili usklađeni. Uputstvo ne propisuje jedinstven sistem zaštite investitora. Zato nije stvar samo u preuzimanju odredaba iz Uputstva, nego treba izgraditi sistem za zaštitu investitora prema našim okolnostima i potrebama. Pri tome bi trebalo koristiti rezultate uporednopravnog proučavanja sistema za zaštitu depozita odabranih zemalja.
7) Elektronska plaćanja
A. Postojeće stanje
Elektronska plaćanja kod nas još nisu sistemski uređena. Učesnici privređivanja oslanjaju se na Odluku Narodne banke Jugoslavije o elektronskom plaćanju („Službeni list SRJ“, br. 3/2002) i na Zakon o platnom prometu („Službeni list SRJ“ br. 3/2002). Pri izdavanju platne kartice banke se oslanjaju na Zakon o bankama i drugim finansijskim organizacijama, na međunarodne standarde i strana iskustva.
B. Zahtevi u pogledu prilagođavanja propisima EU
Pri uređivanju pitanja iz oblastgi elektronskog plaćanja, prema Programu harmonizacije, nužno je uzeti u obzir sledeća dva normativna akta Evropske unije: Preporuka Komisije EU br. 87/598 o evropskom kodeksu ponašanja u elektronskom plaćanju i Preporuka Komisije EU br. 88/590 o odnosima između korisnika i izdavalaca platnih kartica.
Bilo bi poželjno da se oblast elektronskog plaćanja uredi zakonom na celovit način.
4.4. Opšti preduslovi jedinstvenog tržišta
4.4.1. Računovodstvo i revizija
A. Postojeće stanje
U oblasti računovodstva, raskid sa komandnom privredom načinjen je donošenjem Zakona o računovodstvu 1996. godine. Pritom je zadržan koncept da se računovodstvo i revizija regulišu kroz poseban zakon, umesto kroz Zakon o preduzećima. Pomenutim zakonom u potpunosti su prihvaćena načela definisana četvrtim i sedmim uputstvom EU, a Zakonom o reviziji i načela Osmog Uputstva. Kasnije je u oblasti računovodstva omogućena primena Međunarodnih računovodstvenih standarda (MRS, sada MSFR), a u oblasti revizije uvedena je obaveza primene Međunarodnih standarda revizije (MSR). U decembru 2002, tadašnja Savezna skupština usvojila je Zakon o računovodstvu i reviziji (objedinjen), koji je stupio na snagu 1. januara 2003. godine. Ovim zakonom okvir za finansijsko izveštavanje postali su MRS, a potvrđena primena je i primena MSR. Postojećim zakonskim rešenjima, obavezu primene MRS od 1. januara 2003. godine imale su banke i druge finansijske organizacije, a od 1. januara 2004. godine sva ostala pravna lica koja vode poslovne knjige u skladu sa ovim zakonom, osim budžetskih korisnika, na koje se ovaj zakon ne primenjuje.
U skladu sa Ustavnom poveljom, kojom se regulišu odnosi između Srbije i Crne Gore, predviđeno je regulisanje oblasti računovodstva republičkim zakonom. Ministarstvo finansija Republike Srbije pripremilo je predlog novog zakona o računovodstvu i reviziji i on se trenutno nalazi u skupštinskoj proceduri. Cilj novog zakona je da se, pored odredbi dosadašnjeg zakona, uredi i veći broj drugih pitanja vezanih za obezbeđenje adekvatne primene međunarodnih standarda u oblasti računovodstva i revizije.
Novim zakonom o računovodstvu i reviziji predlaže se formiranje komore ovlašćenih javnih računovođa (dosadašnjih ovlašćenih revizora) radi unapređenja i razvoja računovodstvene i revizorske profesije, primene međunarodne regulative i harmonizacije sa tom regulativom, zaštite opšteg i pojedinačnog interesa u obavljanju poslova u tim oblastima, organizovanja u pružanju usluga u oblasti revizije finansijskih izveštaja, kontrole kvaliteta rada preduzeća za reviziju, davanja i oduzimanja sertifikata o položenom stručnom ispitu, kao i radi ostvarivanja drugih ciljeva iz domena finansijskog izveštavanja. Računovođe bi mogle da ostanu u svojim asocijacijama računovođa i ne bi bili članovi komore, s obzirom da poslovi računovodstva ne predstavljaju obavljanje javne prakse, već podrazumevaju direktnu odgovornost računovođa rukovodstvu pravnog lica, a ne prema javnosti. Iz tih razloga, predviđeno je da ispite za stručna zvanja u računovodstvu sprovode pravna lica koja bi bila izabrana putem tendera, dok bi za stručna zvanja u reviziji bila nadležna komora. Po položenom ispitu kod pravnog lica ili pravnih lica, računovođe bi mogle da biraju asocijaciju i da u okviru nje ostvaruju svoja prava i obaveze (kodeks profesionalne etike, obuka, unapređenje znanja).
Pored komore, zakon predviđa i osnivanje savetodavne nacionalne komisije za računovodstvo, koja bi prvenstveno pratila implementaciju međunarodnih računovodstvenih standarda, predlagala ministarstvu izmene i dopune propisa iz oblasti računovodstva, a u njen rad bi bili uključeni predstavnici Saveza računovođa i revizora Srbije kao strukovne ogranizacije računovođa. Komisija je odgovorna ministarstvu nadležnom za poslove finansija, kome najmanje jednom mesečno dostavlja izveštaj o svome radu.
Izuzetno je značajno što je predviđeno vođenje poslovnih knjiga, sastavljanje, dostavljanje, obelodanjivanje i revizija finansijskih izveštaja u skladu sa zakonskom, profesionalnom i internom regulativom.
Predlog novog zakona između ostalog reguliše:
-postupak za davanje i oduzimanje dozvole za rad preduzećima za reviziju i nadzor nad radom preduzeća za reviziju (prema postojećim zakonskim rešenjima, postojala je samo obaveza da navedena pravna lica imaju dozvolu za rad, ali bez propisane procedure izdavanja i oduzimanja licenci i organa koji te poslove obavlja);
– kriterijume za sprovođenje programa za sticanje profesionalnih zvanja i održavanje ispita, u skladu sa međunarodnom profesionalnom regulativom (dosadašnje sertifikovanje računovođa u mnogim slučajevima nije garantovalo stručni profil neophodan za prihvatanje i primenu MRS);
– finansijsko izveštavanje pravnih lica i drugih oblika organizovanja koje je pravno lice osnovalo u inostranstvu, ako propisima tih država nije utvrđena obaveza vođenja poslovnih knjiga i sastavljanja finansijskih izveštaja;
– profesionalna zvanja u računovodstvu i stručno zvanje ovlašćeni procenjivač;
– obavezu uvođenja interne revizije u velikim pravnim licima u roku od dve godine od dana stupanja na snagu ovog zakona;
– Zakonom se proceduralno i suštinski definišu uslovi koje preduzeće mora da ispuni da bi dobilo dozvolu za obavljanje poslova revizije od nadležnog organa, usluge koje preduzeće za reviziju može da pruža pored osnovne delatnosti, kao i obaveza preduzeća za reviziju da se osigura od odgovornosti za štetu koju može da prouzrokuje.
B. Zahtevi u pogledu harmonizacije sa EU
Postojeća regulativa na saveznom nivou je bila u velikoj meri usaglašena sa zahtevima EU, a predlog nove regulative predstavlja korak dalje. Usvajanjem pomenutog zakona, ostao bi prostor za minorna poboljšanja regulative, a akcenat bi pre svega trebalo da bude na efikasnoj primeni regulative.
U nadležnosti komore ovlašćenih javnih računovođa je i stručno osposobljavanje internih revizora i ovlašćenih procenjivača. S obzirom na metodologiju interne revizije i međunarodne standarde za metodlogiju procene vrednosti kompanija, nekretnina i opreme koja je razvijena u zemljama EU, u uslovima primene međunarodne regulative finansijskog izveštavanja u našoj zemlji, neophodno je da se uredi stručnost lica koja će obavljati ove poslove.
Od velikog značaja je da MRS i MSR na naš jezik prevedu pravna lica koja od odgovarajućeg organa Međunarodne federacije računovođa (IFAC) dobijaju pravo za prevod i objavljivanje. Zbog obavezne direktne primene standarda i velikog broja obveznika, prevod Okvira i teksta MRS u delu koji se odnosi na osnovni tekst MRS treba objavljivati u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
Pravna lica i preduzetnici dužni su da opštim aktom urede organizaciju računovodstva, interne računovodstvene kontrolne postupke, da odrede lica koja su odgovorna za zakonitost i ispravnost nastanka poslovne promene i sastavljanje isprava o poslovnoj promeni, da urede kretanje računovodstvenih isprava i utvrde rokove za njihovo dostavljanje na dalju obradu u skladu sa ovom zakonom.
4.4.2. Kompanijsko pravo
4.4.2.1. Pojam i osnov usklađivanja
Usklađivanje unutrašnjih propisa kompanijskog prava predstavlja jednu od prioritetnih obaveza u okviru ispunjavanja kopenhagenških uslova za pridruživanje koji se odnose na usklađivanje pravnih propisa sa komunitarnim tekovinama. Pod kompanijskim pravom se podrazumevaju propisi kojima je regulisano osnivanje i rad trgovačkih ili privrednih društava. U državnoj zajednici Srbija i Crna Gora oblast kompanijskog prava je u nadležnosti država članica, tako da su, umesto ranijeg saveznog Zakona o preduzećima, države članice donele svoje propise. U Srbiji su pitanja kompanijskog prava u užem smislu regulisana Zakonom o privrednim društvima, Zakonom o registraciji privrednih subjekata i Zakonom o Agenciji za registre.
U širem smislu se pod kompanijskim pravom ili pravom trgovačkih društava smatraju i propisi o vrednosnim papirima i propisi o dobrom upravljanju.
Kao što se uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkog tržišta ne može zamisliti bez usklađenih propisa kompanijskog prava, i usklađivanje ovih propisa smatra se prioritetnim pitanjem i uslovom pridruživanja i kasnijeg punopravnog članstva.
4.4.2.2. Cilj usklađivanja
O cilju koji bi trebalo ostvariti usklađivanjem i primenom usklađenih unutrašnjih relevantnih domaćih propisa se može zaključiti iz sadržine ranije zaključenih model Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i na osnovu opštih odredbi članova 3ž, 43, 44(2)e i 308. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.
Prema navedenim odredbama Ugovora o osnivanju, osnovni cilj usklađivanja propisa iz kompanijskog prava je obezbeđenje uslova za funkcionisanje zajedničkog i unutrašnjeg tržišta, obezbeđivanje uslova za slobodno osnivanje preduzeća, agencija, filijala i podružnica u drugim državama za preduzeća iz Evropske unije (pravo nastanjivanja ili osnivanja preduzeća) i ujednačavanje zaštitnih odredbi koje se odnose na zaštitu interesa članova društava i trećih lica. Može se očekivati da će slični ciljevi biti postavljeni i Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju pred propise kompanijskog prava državne zajednice Srbija i Crna Gora.
Ovako određeni cilj uslovljava i obim, tj. vrste domaćih propisa koje bi trebalo usklađivati sa pravnim tekovinama Evropske unije, kao i sadržinu odredbi koje moraju imati domaći usklađeni propisi.
A. Stanje
Sredinom 2004. godine u Republici Srbiji su usvojeni Zakon o registraciji privrednih subjekata i Zakon o Agenciji za registraciju, dok je krajem 2004. usvojen Zakon o privrednim društvima. Usvajanjem ovih zakona, materija kompanijskog prava u užem smislu je u potpunosti regulisana.
B. Zahtevi u pogledu usklađivanja
Od novih zakona o registraciji privrednih subjekata i o Agenciji za registre očekivalo se da uvedu jedinstveni registar i da se pojednostavi i skrati postupak registracije.
Zakon o registraciji privrednih subjekata je u normativnom smislu u najvećoj meri usklađen sa pravom Evropske unije. Zakon se primenjuje od prvog januara 2005. godine. Zakonom o registraciji je predviđeno da registre kao jedinstvene isprave vodi posebna Agencija za privredne registre čiji je rad regulisan Zakonom o Agenciji za privredne registre. Agencija predstavlja jedinstvenu organizaciju sa svojstvom pravnog lica i sa sedištem u Beogradu, a posluje u skladu sa propisima o javnim službama. Agencija može imati i organizacione jedinice van sedišta, preko kojih bi obavljala deo svojih poslova, s tim što organizacione jedinice nemaju svojstvo pravnog lica. Pitanje organa koji će voditi registre nije na jednoobrazan način regulisano u Evropskoj uniji, niti je takva obaveza propisana pravom Evropske unije, tako da se u državama članicama registri vode ili kod sudova ili u trgovinskim komorama. Zakonom je, u pogledu skraćivanja postupka, predviđena mogućnost registracije i elektronskim putem, što će – u situaciji u kojoj se nalaze privredni subjekti u pogledu računarske opremljenosti i obučenosti – podrazumevati bolju koordinaciju i izgradnju pratećih prenosnih kapaciteta, dok je pravna sigurnost obezbeđena usvajanjem Zakona o elektronskom potpisu. Isto tako, efikasno funkcionisanje jedinstvenog registra podrazumeva i da se obezbedi direktna veza između registara preduzeća, kako bi se omogućilo slobodno osnivanje u celoj državi.
Zakon o privrednim društvima je zamenio prethodni Zakon o preduzećima. Ovaj Zakon propisuje obavezu objavljivanja finansijskih podataka o preduzeću i upis ovih podataka u jedinstveni registar, da propiše obavezu da poslovna akta preduzeća namenjena trećim licima sadrže i činjenicu da je preduzeće u postupku likvidacije, da jasnije razdvoji slučajeve ništavnosti preduzeća i prestanka rada preduzeća iz drugih razloga, da promeni odredbe o iznosu minimalnog osnivačkog kapitala za akcionarska društva, da predvidi obavezu sazivanja skupštine akcionara u slučaju velikih gubitaka akcionarskog društva, kako bi skupština odlučila da li društvo treba likvidirati ili primeniti druge mere, da detaljnije propiše održavanje kapitala, kupovinu sopstvenih akcija, povećanje i smanjenje kapitala, da detaljnije reguliše položaj ovlašćenih procenjivača, da bolje zaštiti akcionara, kao i da predvidi odredbe o ništavnosti spajanja preduzeća, da unese pravila koja se direktno odnose na podele preduzeća, umesto postojećeg upućivanja na pravila o spajanju preduzeća, da jasnije reguliše pitanje statusa delova preduzeća i filijala u pogledu svojstva pravnog lica.
Zakon o privrednim društvima je rađen po uzoru na savremene nacionalne evropske zakone i u njemu su uglavnom prihvaćena rešenja iz postojećih uputstava Evropske zajednice. Otuda su njegova rešenja uglavnom usklađena sa rešenjima iz Prvog, Drugog, Trećeg, Šestog i Jedanaestog uputstva.
Ipak, postoje i određene razlike kod regulisanja objavljivanja podataka koji se odnose na broj akcija, ograničenja za prenos akcija, odgovornosti društva za preuzete obaveze pre odobrenja za obavljanje delatnosti, načina i organa za kontrolu fuzija preduzeća, pitanja ništavnosti fuzija, a potrebno je i potpunije regulisati pitanje podele preduzeća.
V. Ocena
Navedenim zakonima omogućeno je osnivanje i poslovanje privrednih subjekta u Srbiji pod istim ili sličnim uslovima kao i u članicama EU. Time je obezbeđena sloboda osnivanja preduzeća, odnosno pravo nastanjivanja. Međutim, kad je reč o zaštiti prava članova društva i trećih lica, zbog navedenih razlika ova prava su postojećim zakonima rešena na nešto drugačiji način u odnosu na propise Evropske unije. Stoga bi ih, nakon iskustva u primeni ovakvih rešenja i nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, trebalo preispitati sa stanovišta funkcionisanja zajedničkog i unutrašnjeg tržišta između država članica državne zajednice i na osnovu toga ih, ako se pokaže potrebnim, u srednjem roku dopuniti i izmeniti.
Sa druge strane, efikasno uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkog i unutrašnjeg tržišta i efikasna zaštita članova trgovačkih društava i trećih lica zavisi ne samo od potpune primene navedenih propisa, već i od primene propisa koji u širem smislu ulaze u pojam kompanijskog prava, ili su u funkciji ostvarivanja navedenih ciljeva. Stoga bi što pre trebalo usvojiti propise o preuzimanju kompanija usklađenih sa Uputstvom o preuzimanju, kao i zakon o investicionim fondovima.
4.4.3. Zaštita intelektualne svojine
A. Postojeće stanje
Problemi sa kršenjem prava intelektualne svojine ozbiljno su narasli u poslednjoj deceniji. Pravni okvir koji tretira ovu oblast (postavljen još 1995. godine), posle niza ispoljenih slabosti, gotovo je u celosti ponovo usvojen 2004. godine, međutim, sprovođenje zakonskih rešenja u praksi je i dalje neadekvatno i neefikasno. Pozitivni propisi ne definišu kontrolnu nadležnost državnih organa kod proizvodnje, prometa i vršenje usluga, te korišćenje proizvoda koji u sebi sadrže predmet autorskog prava. Takođe, zakonski propisi ne određuju posebne procedure za registraciju privrednih subjekata, niti definišu obaveze privrednih subjekata koji se bave ovim oblicima delatnosti. Puna primena zakona, uključujući borbu protiv piraterije i falsifikovanja, ostaje ključni izazov za Srbiju.
Počev od 2002. godine, aktivno se radi na podizanju stepena zaštite intelektualne svojine i njenom približavanju evropskim standardima.
U 2004. godini su doneta tri nova zakona (Zakon o patentima, Zakon o autorskom i srodnim pravima i Zakon o žigovima), čime su postavljeni temelji novom zakonodavstvu u ovoj oblasti. Na ovaj način izvršena je harmonizacija najvećeg dela domaćih propisa iz oblasti zaštite intelektualne svojine sa propisima Evropske unije i Svetske trgovinske organizacije, odnosno Sporazumom o trgovinskim aspektima prava intelektualne svojine (TRIPS). Novim zakonima ojačana je pravna zaštita nosilaca prava intelektualne svojine, preciziranjem određenih odredbi koje su, prema prethodnim zakonima, u praksi izazivale dileme i različita tumačenja. Istovremeno su uvedeni i novi instituti koji su se u praksi razvijenih zemalja pokazali kao izuzetno korisni.
Krivični zakonik Republike Srbije takođe je izmenjen i dopunjen poglavljem koje se bavi neovlašćenim korišćenjem autorskog i drugog srodnog prava. Neovlašćeno korišćenje autorskog i drugog srodnog prava je krivično delo koje država sada goni po službenoj dužnosti, a za neovlašćeno korišćenje propisane su izuzetno oštre sankcije. Uz izmene Krivičnog zakona (uvođenje obaveze gonjenja po službenoj delatnosti i mere zaplene predmeta krivičnih dela i sredstava za njihovo izvršenje), gde još uvek nije inkriminisana na poseban način povreda srodnih prava, za autorsko pravo i industrijsku svojinu, neophodno je formiranje specijalizovanih službi za sprečavanje i suzbijanje piraterije (kako u policiji tako i u odgovarajućim inspekcijskim organima). U domenu procesnog prava u toku je izrada novog Zakona o kriminalu visoke tehnologije, čija nadležnost će obuhvatati i predmete koji tretiraju povredu prava intelektualne svojine.
Zakon o modelima i uzorcima iz 1995. godine neefikasno reguliše oblast idustrijskog dizajna. Zakon nije saglasan ni sa odredbama TRIPS sporazuma, Uputstvom 98/71/EZ Evropskog parlamenta i Saveta ni sa Ženevskim aktom Haškog sporazuma o međunarodnom registrovanju industrijskog dizajna. Zato postojeći zakon treba što pre zameniti novim, koji bi u potpunosti odgovarao modernom shvatanju industrijskog dizajna, kakvo u praksi ispoljava i najveći broj podnosilaca prijava modela i uzoraka. Sredinom 2004. urađen je Predlog zakona o pravnoj zaštiti dizajna, koji ima za cilj da otkloni ove nedostatke i ojača pravnu zaštitu koja se pruža nosiocu prava na dizajn, ali još uvek se čeka na njegovo usvajanje.
Neusklađenost regulative postoji i u slučaju zaštite topografije integrisanih kola. Treba konstatovati da je pripremljen i nacrt novog nakona u ovoj oblasti.
U Carinskom zakonu su prvi put uvedene mere za zaštitu prava intelektualne svojine na granici. U Sektoru Republičke uprave carina za suzbijanje krijumčarenja od juna 2004. godine deluje Odeljenje za zaštitu intelektualne svojine. Po važećem Carinskom zakonu, ova državna služba je obavezna da štiti intelektualnu svojinu u uvozu, izvozu, ali i tranzitu kroz našu zemlju. Potrebno je da vlasnik prava na zaštićeno ime proizvoda podnese opšti zahtev, pojedinačnu prijavu, što Carinu obavezuje da kontroliše svaku isporuku robe koja nosi zaštićeni znak. Ako carinik posumnja da je u zemlju ušla krivotvorena roba, Carina obaveštava nosioca prava intelektualne svojine, a on podnosi tužbu Trgovinskom sudu i zahteva zaštitu svog prava. Oštećenoj strani pripada i naknada materijalne i nematerijalne štete, a sud može zabraniti preduzeću koje je u zemlju unelo krivotvorenu robu da se ubuduće bavi uvozom.
U okviru Ministarstva kulture i medija osnovana je Komisija za borbu protiv piraterije. Njeni članovi su imenovani iz više organa (uključujući policiju, Ministarstvo kulture i sudove). Komisija je nadležna da prati postojeće propise i predlaže donošenje novih, savremenih propisa i drugih mera pomoću kojih će se sprečiti širenje i suzbiti postojeći oblici piraterije. Takođe na polju zaštite intelektualne svojine, Komisija je predložila u okviru akcionog plana preduzimanja konkretnih mera radi sprečavanja proizvodnje, prodaje krivotvorene robe široke potrošnje i piratizovane robe, te drugih usluga u ovim oblastima.
B. Zahtevi u pogledu harmonizacije sa EU
Postojeća regulativa daje dobru osnovu za borbu protiv piraterije, ali glavni problem je u njenoj neadekvatnoj primeni. Takođe, proces revizije zakonskih rešenja, koji je započeo još 2002. godine a kulminirao usvajanjem pomenutih zakona, nije u celosti završen. Neophodno je doneti novi zakon o zaštiti topografija integrisanih kola i zakon o pravnoj zaštiti dizajna. Na taj način bismo u potpunosti imali zakone koji su usklađeni sa savremenim evropskim zakonodavstvom.
Iako su predlozi zakona o zaštiti topografija integrisanih kola i zakona o pravnoj zaštiti dizajna već odavno gotovi, oni još uvek čekaju na usvajanje.
Usvajanjem predloženog zakona o zaštiti topografija integrisanih kola, Srbija bi harmonizovala svoje zakonodavstvo sa međunarodnim standardima u ovoj oblasti, propisanim od strane Svetske trgovinske organizacije i Evropske unije. Ciljevi koji se Zakonom žele ostvariti su podsticanje razvoja domaćih topografija integrisanih kola i primene stranih integrisanih kola na teritoriji Srbije, pružanjem isključivih prava njihovim stvaraocima i stavljanjem na raspolaganje odgovarajućih pravnih sredstava za zaštitu tih prava od neovlašćenog korišćenja. Oba cilja su u funkciji podsticanja tehnološkog i ekonomskog napretka zemlje. Takođe, slični ciljevi bi se ostvarili usvajanjem i predloga zakona o pravnoj zaštiti dizajna.
Prioritet treba dati poboljšanju primene, kao i povećanju odgovornosti svih administrativnih struktura kako bi se obezbedila efikasnija primena zakona. Vlada mora da efikasnije sarađuje sa privredom u formulisanju politika koje će unaprediti implementaciju mera i kazni protiv ilegalnih aktivnosti. Važno je obezbediti mere kojima bi se primena postojećih zakonskih propisa još više osnažila i na taj način obezbedi efikasnija primena postojećih sankcija.
Za dostizanje efikasnije zaštite, Vlada treba da organizuje programe obuke i jačanja svesti o štetnosti piraterije kako za nacionalnu tako i za međunarodnu ekonomiju. Potrebno je raditi i na edukaciji policije, carinskih i inspekcijskih službi, pravosudnih organa (posebna pažnja se mora posvetiti edukaciji i specijalizaciji sudija i tužilaca) i dela zaposlenih u državnom aparatu koji su dužni da reaguju u postupcima zaštite intelektualne svojine.
Svakako bi bilo korisno donošenje strategije primene i sprovođenja zakona iz oblasti intelektualne svojine, koja bi pokazala odlučnost za zaštitu intelektualne svojine i za sankcionisanje svih onih koji bi kršili pomenuta prava. Strategija bi trebalo da obuhvati sva pitanja primene i izvršenja propisa, uključujući i sledeće:
– obuka osoblja koje će ih sprovoditi;
– odgovarajući nivo pravne zaštite od strane sudova;
– brzo i efikasno krivično praćenje postupaka u vezi sa kršenjem prava intelektualne svojine;
– metodologiju za koordinaciju odgovornosti za zakone i politiku na nivou državne zajednice sa odgovornošću za sprovođenje na nivou država članica;
– efikasnu administrativnu saradnje između raznih službi, uključujući carinu i inspekcije, kako na nivou državne zajednice, tako i na nivou država članica;
– kontrolu rezultata i napredovanje u sprovođenju zakona;
– dodatne mehanizme finansiranja modernog sprovođenja zakona i odgovarajuće izvore sredstava.
Povrede prava intelektualne svojine, a koje nisu u zoni inkriminacije po krivičnom zakonu, neophodno je sankcionisati putem određivanja bitnih elemenata prekršaja i privrednih prestupa koje čine privredni subjekti ti koji najviše i najozbiljnije povređuju odredbe TRIPS konvencije (upotreba nelicenciranih proizvoda, uvoz krivotvorene robe, transport i distribucija proizvoda koji nemaju odgovarajuća svojstva itd.) Kao posledica ovih povreda ne javlja se samo šteta kod autora i vlasnika industrijske svojine, nego postoje i ozbiljne posledice na zdravlje ljudi, ekološku zaštitu, zaštitu interesa potrošača, zaštita kulturnih dobara i drugo. Za ovu normativnu delatnost, između ostalog, okvir pružaju i potpisane povelje i konvencije, kao što je npr. Povelja Saveta ministara kulture zemalja jugoistočne Evrope (Kopenhagen 2005.)
4.4.4. Zaštita potrošača
A. Postojeće stanje
Potrošači u Srbiji nisu posebno zaštićeni, naročito ne na način kako se to čini u zemljama tržišne privrede. Iako je Zakon o zaštiti potrošača na saveznom nivou usvojen 2002. godine, on nikad nije stupio na snagu. Usvajanjem Povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora, regulativa o zaštiti potrošača prešla je u nadležnost država članica. Predlog Zakona o zaštiti potrošača se trenutno nalazi u skupštinskoj proceduri Republike Srbije.
U pogledu harmonizacije sa EU, svakako da najvažniji značaj ima izrada zakona o zaštiti potrošača Srbije. U Predlogu Zakona o zaštiti potrošača Srbije zaštita ekonomskih interesa potrošača detaljno je razrađena i velikim delom usklađena sa uputstvima EU u toj oblasti. U tom delu se nalaze odredbe o: osnovnim oblicima zaštite ekonomskih interesa, cenama proizvoda i usluga, materijalu za pakovanje, izdavanju računa, garantnom listu, tehničkim proizvodima, prodaji na daljinu (pod kojom se podrazumeva kataloška prodaja, ponuda na osnovu uzorka ili modela, ugovor na probu, prodaja korišćenjem elektronskih sredstava), kao i o zaštiti potrošača od nezatražene ponude proizvoda i usluga. U ovom delu su sadržane i osnovne odredbe o potrošačkom kreditu, rasprodaji proizvoda, kao i prodaji proizvoda sa nedostatkom. Na kraju je ukazano na pravo potrošača da stavi prigovor (reklamaciju) za slučaj da konstatuje da postoji nedostatak proizvoda.
Iz navedenog spiska pitanja vezanih za zaštitu ekonomskih interesa potrošača, jasno je da su mnoga od tih pitanja regulisana Zakonom o obligacionim odnosima (prodaja tehničke robe, garantni list, tipski ugovori, prodaja po uzorku, na osnovu kataloga i sl.), ali je dobro da su se ta pitanja našla i u zakonu o zaštiti potrošača, jer potrošača treba osloboditi obaveze da traži druge propise da bi našao odgovor na pitanja koja se vezuju za kupljenu robu ili uslugu.
B. Zahtevi u pogledu harmonizacije sa EU
Usvajanjem pomenutog zakona, domaća regulativa bi se uglavnom harmonizovala sa zahtevima EU. Ipak postoji prostor za manja dodatna poboljšanja, pre svega u oblastima reklamiranja, potrošačkih kredita i osnivanja sudova za sporove male vrednosti.
Prevarno reklamiranje
Evropska ekonomska zajednica je 1984. godine usvojila Uputstvo 84/450/EEZ o usaglašavanju zakonskih, podzakonskih i upravnih propisa država članica koji se odnose na prevarnu reklamu. Prema čl. 2 Uputstva, “prevarna reklama“ je reklama koja u bilo kom obliku, uključujući njeno predstavljanje, zavodi ili može da zavede lica kojima je namenjena ili do kojih stiže i koja, zbog svoje prevarne prirode, može da utiče na njihovo ekonomsko ponašanje, ili koja iz tih razloga može da ošteti konkurenciju.
Predlog zakona o zaštiti potrošača stavlja reklamiranje proizvoda i usluga u deo koji se odnosi na informisanje, jer reklamiranje zaista i služi za informisanje potrošača. Te odredbe su velikim delom usaglašene sa Uputstvom EEZ o prevarnom reklamiranju, što je dobro. Predlog Zakona o zaštiti potrošača određuje da se u pogledu upoređujućih, prevarnih i neistinitih reklama, odnosno uslova reklamiranja i zabrana reklamiranja određenih vrsta propizvoda, primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje oglašavanje. Predlog Zakona o oglašavanju, koji je izradilo Ministarstvo trgovine, turizma i usluga,se takođe nalazi u skupštinskoj proceduri
Potrošački krediti
Imajući u vidu različitost tretiranja potrošačkih kredita u nacionalnim zakonodavstvima evropskih država, Savet EU je 1987. usvojio Uputstvo 87/102/EEZ o potrošačkim kreditima. Cilj je bio da se uklone, ili bar smanje, različitosti u ovoj oblasti i formulišu minimalni standardi koji bi omogućili lakše i pravednije uslove za dobijanje kredita. Pored toga, svrha je bila da se potrošaču, kao slabijoj ugovornoj strani, obezbedi veća zaštita, kako prilikom zaključenja, tako i u vezi sa izvršavanjem ugovora o kreditu.
Nacrt zakona o zaštiti potrošača sadrži odredbe kojima se daju osnovni elementi za zaključivanje ugovora o potrošačkom kreditu. U njima se navodi da ugovor o potrošačkom kreditu mora biti sačinjen u pismenoj formi i daju osnovni elementi koje taj ugovor treba da sadrži. Značajno je ukazati na odredbu u kojoj se navodi da je davalac potrošačkog kredita “dužan da, pre zaključivanja ugovora u pismenoj formi, obavesti potrošača o najvišem iznosu potrošačkog kredita, o godišnjoj kamati i uslovima pod kojima se ona može promeniti, o troškovima kredita koji se naplaćuju u vreme sklapanja ugovora i uslovima pod kojima se mogu promeniti, kao i uslovima i postupku raskidanja ugovora“. Ovo je sigurno dobro, ali nije dovoljno i zato bi, po ugledu na Sloveniju, trebalo doneti poseban zakon o potrošačkim kreditima kojim bi se ova materija detaljno regulisala.
Sudovi za sporove male vrednosti
U pogledu sudske zaštite potrošača, potrebno je istaći da u velikom broju država u svetu (naročito u Evropi) postoje sudovi za sporove male vrednosti (small claims courts). Potrošač se može obratiti takvom sudu neposredno (bez angažovanja advokata) pod uslovom da iznos štete nije veliki. Sudija u takvom slučaju, pošto sasluša obe strane, donosi odluku.
U Nacrtu zakona o zaštiti potrošača Srbije navodi se da potrošač čije je pravo ili interes povređeno može u sudskom postupku tražiti naknadu materijalne i nematerijalne štete. Ta odredba je opšta i iz nje se ne vidi kakve se olakšice, eventualno, daju potrošaču “čije pravo ili interes je povređeno“ koji se obraća sudu. Ono što je, međutim, mnogo važnije sadržano je u odredbi kojom se predviđa da se “za povredu prava potrošača, odnosno učinjenu štetu male vrednosti, mogu obrazovati arbitražna tela za rešavanje sporova potrošača u okviru lokalne samouprave ili komore za rešavanje sporova potrošača u skladu sa zakonom“. Kako u Zakonu o parničnom postupku nije predviđeno osnivanje posebnih sudova za potrošače, odgovor na ovo pitanje bi mogao da se nađe u Zakonu o lokalnoj samoupravi, u kome se navodi da “organi jedinica lokalne samouprave mogu sarađivati sa nevladinim organizacijama, humanitarnim organizacijama i drugim organizacijama, u interesu jedinice lokalne samouprave i stanovnika sa svog područja“. Ova odredba bi svakako omogućila da se pri lokalnoj samoupravi formiraju tela (mirovna veća, arbitraže ili sl.) koja bi mogla da rešavaju sporove male vrednosti.
4.4.5 Javne nabavke
Postupak javne nabavke
Oblast javnih nabavki je od posebnog značaja, jer njeno funkcionisanje ima uticaja na odnos između države i privrednog sektora, pravilno korišćenje budžeta, privredni razvoj Republike Srbije, ali i na druge neekonomske parametre kao što je borba protiv korupcije. Regulisanje javnih nabavki u Evropskoj uniji ima važnu ulogu u formiranju zajedničkog tržišta sa jednakim šansama za učestvovanje svih zainteresovanih privrednih subjekata u Evropskoj uniji.
Pravni okvir u kojem se reguliše postupak javne nabavke u Evropskoj uniji sačinjavaju:
– Uputstvo 2004/17/EZ, kojim se usklađuju postupci učesnika javne nabavke u sektoru vodosnabdevanja, energetike, transporta i poštanskih usluga i
– Uputstvo 2004/18/EZ, kojim se usklađuju postupci za dodelu ugovora za nabavku dobara, usluga i izvođenja radova. Ovo Uputstvo spaja tri prethodna uputstva ( 93/36/EEZ, 93/37/EEZ i 92/50/EEZ).
Navedeni pravni akti Evropske unije postavljau jasne i precizne standarde koji se tiču pravila javnosti i transparentnosti javnih nabavki. Zakon o javnim nabavkama Republike Srbije uglavnom ispunjava sve zahteve koji se tiču jednakosti ponuđača u postupku, pravila obaveštavanja o pokretanju postupka, načela transparentnosti korišćenja javnih sredstava i antikorupcijskih pravila.
Uprava za javne nabavke Republike Srbije je poseban, nezavisan organ, koji kao centralni organ radi na obezbeđivanju uslova za ekonomično, efikasno i transparentno korišćenje javnih sredstava za javne nabavke i podsticanju konkurentnosti i ravnopravnosti ponuđača u postupcima javnih nabavki. Radi postizanja tih ciljeva, kao i sprovođenja Zakona o javnim nabavkama, Vlada Republike Srbije je do sada donela:
– Pravilnik o obaveznim elementima konkursne dokumentacije u postupku javnih nabavki;
– Pravilnik o određivanju dokaza na osnovu kojih se utvrđuje da su dobra domaćeg porekla;
– Pravilnik o postupku otvaranja ponuda i obrascu za vođenja zapisnika o otvaranju ponuda;
– Pravilnik o obrascima za evidentiranje podataka o javnim nabavkama i
– Odluku o kriterijumima za formiranje komisija za javne nabavke.
Da bi se domaći sistem javnih nabavki još više približio takvom sistemu u Evropskoj uniji, neophodno je, pored zakonskih, pojačati rad na aktivnostima koje obuhvataju redovno savetovanje poslovnog sektora o načinu učešća i izradu priručnika o postupku javne nabavke i pravima ponuđača. U narednom periodu potrebno je posebno raditi na uspostavljanju elektronskog sistema javnih nabavki, koji bi obuhvatao jedinstven način obaveštavanja o pokrenutom postupku, podnošenju ponude i omogućio novi postupak javne nabavke – kompetetivni dijalog. U pogledu njegovog punog funkcionisanja, bitno je napomenuti da je usvojen Zakon o elektronskom potpisu. Može se sa sigurnošću predvideti da će uspostavljanje ovog sistema doneti značajne uštede kao i doprineti jednostavnosti i transparentnosti celog postupka, što će svakako dalje smanjiti šanse za korupciju, koja se ipak mora konstatovati kao postojeći problem. Međutim, ovaj plan se mora smatrati dugoročnim prioritetom, koji će se postizati u skladu sa daljom izgradnjom informacionih sistema u Republici Srbiji.
Neophodno je u srednjem roku predvideti donošenje «Zajedničkog rečnika javnih nabavki», kakav je uspostavljen u Evropskoj uniji Uredbom 2195/2002, koji predviđa donošenje određenih kataloških brojeva za svaku vrstu dobara i usluga koje mogu biti predmet javne nabavke. U delu koji se tiče definisanja kriterijuma za specifikaciju dobara nije dozvoljeno postavljati takve standarde koji bi mogli posredno ili neposredno da diskriminišu određene ponuđače. U tom smislu, naročito je zabranjeno specifikovati standarde koji bi dali prednost domaćim ponuđačima; bilo kakva slična diskriminacija ne može biti u skladu sa pravom Evropske unije.
U toku 2005. godine pristupiće se izradi zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama, da bi se postigla dva osnovna cilja:
– efikasnija primena propisa u praksi i
– usaglašavanje domaće regulative sa Uputstvima Evropske unije
Takođe, radi efikasnijeg rada Uprave za javne nabavke, planira se specijalizacija ovog tela po funkcionalnim resorima.
Zaštita prava ponuđača i opšteg interesa
Zakonom o javnim nabavkama uspostavljena je Komisija za zaštitu prava, koja rukovodi revizijom postupka javne nabavke. Komisija za zaštitu prava je organ koji je, iako obrazovan pri Upravi za javne nabavke, potpuno samostalan u svom radu, tj. odlučivanju po osnovu podnetih zahteva za zaštitu prava. Način rada Komisije je uređen unutrašnjim Poslovnikom, a Komisija podnosi izveštaj o radu Vladi i Narodnoj skupštini.
Revizija postupka javne nabavke je u Evropskoj uniji regulisana Uputstvom 89/665/EEZ o koordinaciji propisa vezanih za primenu revizionog postupka o dodeli ugovora za javnu nabavku dobara, usluga i izvođenja radova i Uputstvom 92/13/EEZ o koordinaciji propisa vezanih za primenu revizionog postupka javne nabavke subjekata iz sektora vodosnabdevanja, energetike, transporta i telekomunikacija.
Cilj ovih pravnih akata Evropske unije je da uspostave efektivnu i blagovremenu zaštitu bilo kog učesnika u postupku javne nabavke kome je neko pravo povređeno u toku postupka. One stavljaju akcenat na obezbeđivanje pravnih lekova koji će moći da spreče bilo kakvo kršenje propisa i uključuju donošenje privremenih mera, ništavnosti nezakonitih odluka i diskriminatornih tehničkih, ekonomskih i finansijskih specifikacija u pozivu za učešće u postupku javne nabavke i nadoknadu štete oštećenoj strani.
Postupak javne nabavke zahteva transparentnost i nediskriminaciju. Da bi se to zaista postiglo, postupak kontrole i pravni lekovi moraju biti dostupni svim subjektima postupka. Nedostatak blagovremenih i efektnih pravnih lekova ima direktan uticaj na broj zainteresovanih ponuđača, što opet može imati uticaj na razvoj konkurencije u Republici Srbiji. Brz i efektan postupak kontrole doprinosi delotvornijem korišćenju budžetskih sredstava i njegovoj transparentnosti.
U pogledu daljeg usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa pravom EU i podizanja nivoa pravne sigurnosti u procesu zaštite prava i opšteg interesa, neophodno je promeniti koncept po kome je Komisija za zaštitu prava organ izvršne vlasti, odnosno organ pri Upravi za javne nabavke. Iako je Komisija samostalna u svom radu, ona ne može da ostvari potpunu kontrolu nad postupcima javne nabavke dok se nalazi u sistemu izvršne vlasti, jer to otežava njeno nepristrasno delovanje i ugrožava nezavisnost. Komisiju za zaštitu prava treba formirati kao parlamentarno telo, čije će članove direktno birati Narodna skupština. Ova reforma predstavlja neophodan potez u pogledu podizanja nivoa zaštite učesnika u postupku javne nabavke i kontrole potrošnje javnih sredstava, što se postiže stavljanjem u isti nivo sa parlamentarnom kontrolom rada izvršnih organa.
4.4.6. Statistika
Globalna ocena statističkog sistema SRJ urađena je u 2002. godini. Izveštaj Globalnog ocenjivanja objavili su Eurostat i Evropska ekonomska komisija (EEK) u martu 2002. U dokumentu je izraženo mišljenje o neophodnosti izrade Master plana za razvoj zvanične statistike, koji bi imao za cilj da:
– omogući dinamičan razvoj zvanične statistike;
– stvori osnovu za dobijanje najznačajnijih statističkih indikatora;
– usmeri razvoj zvanične statistike u pravcu harmonizacije standarda, klasifikacija, metodologija i statističke prakse sa međunarodnim standardima;
– poveća uporedivost zvanične statistike sa statistikama drugih zemalja i međunarodnih organizacija;
– promoviše ulogu i značaj zvanične statistike u društvu i da podstakne njeno šire korišćenje.
Master plan, kojim je obuhvaćen period 2003-2006. godine, usvojen je u decembru 2002. na sednici Savezne vlade. Zbog promena u statističkom sistemu u 2003. godini, koje su posledice promena u političkom sistemu, došlo je do usporavanja pojedinih aktivnosti planiranih Master planom. Zbog toga je planirano njegovo revidiranje 2005. godine, kao i izrada programa zvanične statistike.
Zakonska regulativa
A. Sadašnje stanje
Pravni okvir za funkcionisanje statističkog sistema predstavlja Zakon o statističkim istraživanjima (Sl. glasnik RS, br. 83/92) donet na republičkom nivou, Program statističkh istraživanja 2001-2005. godina (Sl. list SRJ, br. 54/01) i Master plan donet na saveznom nivou. U 2004. urađen je Nacrt zakona o zvaničnoj statistici koji je usklađen sa EU standardima (Council Regulation (EC) No 322/97) i Osnovnim načelima zvanične statistike EEK. Usvajanje Zakona od strane Vlade planirano je u prvoj polovini 2005. godine.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
Nakon usvajanja Zakona o zvaničnoj statistici, stvara se mogućnost donošenja i drugih dokumenata usklađenih sa EU standardima, neophodnih za formiranje zakonskog okvira za funkcionisanje statističkog sistema na nivou republike:
– Strategija razvoja zvanične statistike;
– Program zvanične statistike 2006-2008;
– Program zvanične statistike 2009-2012.
Izrada dokumenata pod 1 i 2 i njihovo usvajanje od strane Vlade planirano je u 2005. godini.
Usvajanjem zakona, Republičkom zavodu za statistiku, kao glavnom proizvođaču zvanične statistike, biće omogućeno da uspostavi koordinaciju u statističkom sistemu, koja je u prethodnom periodu bila regulisana na saveznom nivou.
Na osnovu Programa, radiće se godišnji planovi zvanične statistike koje, takođe, usvaja Vlada. Takođe, u pripremi je Zakon o evidencijama u oblasti rada koji će omogućiti efikasnije prikupljanje i obradu podataka u oblasti statistike rada.
Klasifikacije
A. Sadašnje stanje
Klasifikacija delatnosti (KD) usklađena je sa NACE, rev.1, (Sl. list SRJ, br. 54/01) i koristi se od 2001. godine. U 2002. godini uvedena je Nomenklatura industrijskih proizvoda, koja je usklađena sa CPA, rev.1, a u 2004. klasifikacija građevinarstva, koja je usklađena sa SS. Za popis 2002. uvedena je nova klasifikacija zanimanja, koja je usklađena sa ISCO-88, a za istraživanje Ankete o potrošnji domaćinstva 2003. primenjena je COICOP/HBS klasifikacija.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
U narednom periodu (2005-2007) treba uskladiti KD sa NACE2007, klasifikaciju proizvoda sa CPA2007, kao i ostale prateće klasifikacije proizvoda sa promenama u evropskim klasifikacijama koje su u toku.
Takođe je neophodno uskladiti sve klasifikacije koje se koriste u sistemu Nacionalnih računa (NR) u istom periodu.
U okviru klasifikacije teritorijalnih jedinica (NUTS), potrebno je definisati predlog regija za NUTS2. Za ovaj posao treba formirati radnu grupu, od predstavnika statistike, drugih državnih organa i naučnih institucija, koja bi definisala predlog EU za nivo NUTS2 (2006).
Statistički registri
A. Sadašnje stanje
Statistika vodi Adminstrativni registar pravnih subjekata i Jedinstveni registar preduzetnika (fizičke jedinice). Usvajanjem novog Zakona o preduzećima i formiranjem Agencije za registraciju ekonomskih subjekata, ovu funkciju u 2005. preuzima Agencija.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
U 2005. Projektni tim započeo je rad na formiranju Statističkog poslovog registra (SPR), koji će 2006. biti uveden u sistem. Ovome je prethodila obuka eksperata za SPR u okviru SIDA projekta i uz pomoć eksperata «Švedske statistike» (SCB). Uvođenjem SPR biće omogućen razvoj ekonomskih statistika u skladu sa EU standarima.
Za uvođenje Statističkog registra farmi neophodno je sprovesti popis poljoprivrede, pa je ovaj posao prolongiran. Korišćenjem podataka iz popisa 2002. i drugih izvora, formiraće se registar poljoprivrednih gazdinstava sa osnovnim podacima u 2005.
Za sada ne postoji mogućnost uvođenja registra stanova (domaćinstava), zbog nepostojanja mehanizama za njegovo održavanje. Kao okvir za uzorke na domaćinstvima koriste se podaci iz popisa 2002.
Diseminacija
A. Sadašnje stanje
U 2003. i 2004. povećan je obim i sadržaj publikacija, u skladu sa preuzetim funkcijama sa saveznog nivoa. U 2004. urađen je novi Godišnjak Srbije i Mesečni pregled, u skladu sa EU standardima, za publikovanje i sa prevodom na engleski jezik. WEB sajt je uveden u 2002. godini.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
U 2005. biće uveden novi WEB sajt, dizajniran u skladu sa najboljom praksom evropskih nacionalnih statistika. Sadržaj sajta biće znatno obogaćen. Sva saopštenja koja izdaje RZSS biće besplatno raspoloživa na sajtu, kao i Mesečni pregled i druge izabrane publikacije. Planira se da se, u skladu sa EU standardima, u periodu 2005-2008. obezbedi da se sve publikacije diseminiraju preko WEB sajta. Sajt će sadržati i klasifikacije i metodologije. Rad na formiranju baze podataka sa metabazom planiran je posle ovog perioda (2009-2010).
Neophodno je da Vlada u 2005. godini donese odluku o pristupanju GDDS, čime će se unaprediti diseminacija podataka predviđenih standadima MMF. Treba odrediti koordinatora za ovu aktivnost.
Oblasti statistike
Demografska i socijalna statistika
A. Sadašnje stanje
U 2002. godini sproveden je popis stanovništva, domaćinstava i stanova, usklađen sa preporukama EEK i Eurostata, čime su obezbeđeni značajni podaci za obračun statističkih pokazatelja iz ove oblasti usklađenih sa EU standardima. U skladu sa Master planom, usklađeni su obračuni pokazatelja u oblasti prirodnog kretanja stanovništva.
U oblasti statistike radne snage, u 2004. godini je Anketa o radnoj snazi (ARS) usklađena sa metodološkim pravilima i načelima Međunarodne organizacije rada.
Anketa o potrošnji domaćinstava sprovodi se od 2003. godine, u skladu sa metodologijom Eurostata. Podaci o potrošnji domaćinstava prate se prema klasifikaciji COICOP/HBS.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
U oblasti statistike stanovništva, u narednom periodu pokazatelje o prirodnom i mehaničkom kretanju stanovništva treba potpuno uskladiti sa EU standardima.
U oblasti statistike rada neophodno je dalje usklađivanje ARS-a, prelaskom na tromesečnu periodiku (2006) i obezbeđivanjem podataka za NUTS2. Takođe su neophodne promene u drugim statističkim istraživanjima iz ove oblasti (definicije, obuhvat), kao i veće korišćenje administrativnih izvora podataka za obračun statističkih pokazatelja (2005-2007).
U oblasti statistike zdravstva i obrazovanja treba najpre izvršiti prilagođavanja definisana u Master planu za period 2005-2006.
Ekonomska statistika
U procesu stabilizacije i asocijacije relevantni i pravovremeni statistički podaci neophodni su za donošenje odluka i praćenje njihovih efekata, pri čemu međunarodno uporedivi GDP kao i drugi pokazatelji iz oblasti ekonomskih statistika imaju poseban značaj.
1. Makroekonomska statistika
A. Sadašnje stanje
U prethodnom periodu, obračun makroagregata bio je baziran na materijalnom konceptu. U 2000, u skladu sa SNA93 i ESA95, prešlo se na obračun GDP po proizvodnom metodu, tekuće cene, a u 2004. na obračun lične potrošnje (GDP, rashodni metod, stalne cene). Takođe je urađen skup računa po institucionalnim sektorima. Krajem 2004, u saradnji sa MMF, urađen je Plan potpune implementacije sistema NR, usklađen sa SNA93 i ESA95.
U oblasti statstike cena, u 2004. godini proširena je lista za prikupljanje podataka o kretanju cena na malo u pogledu boljeg obuhvata svih grupa COICOP klasifikacije. Metodologija prikupljanja cena na terenu usklađena je sa međunarodnim preporukama.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
U 2005. uvešće se kvartalni GDP-stalne cene, po metodologiji MMF, godišnji obračun GDP po rashdnoj metodi, tekuće i stalne cene i obračun GDP po proizvodnom metodu, stalne cene. Uvođenje kvartalnog GDP, tekuće cene, planirano je za 2006. godinu.
U oblasti statistike cena, u 2005. planira se izrada metodologije za obračun indeksa potrošačkih cena (CPI), kao i revizija metodologije indeksa cena proizvođača industrijskih proizvoda (PPI) na domaćem tržištu. Rad na ostalim indeksima cena planira se za period 2006-2010.
Poslovna statistika
A. Sadašnje stanje
Statistički pokazatelji koji pripadaju strukturnim poslovnim statistikama uglavnom nisu usklađeni sa EU standardima, jer su bazirani na materijalnom konceptu.
Osnovni kratkoročni statististički pokazatelji u 2003-2004. usklađeni su sa EU standardima – Indeks industrijske proizvodnje (klasifikacija, ponderi, obuhvat) i Indeks prometa u trgovini na malo (obuhvat).
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
U 2005. biće urađen plan razvoja strukturnh poslovnih statistika. Za usaglašavanje sa EU u ovoj oblasti neophodno je uvođenje SPR. U 2005. uvodi se novo statističko istraživanje za praćenje investicija ekonomskih subjekata u privatnom sektoru. U periodu 2006-2008. planiraju se nova istraživanja za praćenje sektora usluga. Takođe se u 2006-2007. planira uvođenje novih kratkoročnih indikatora u oblasti industrije i građevinarstva. Planiran je pilot projekat za praćenje prevoza u drumskom saobraćaju. Uz pomoć eksperata iz «Švedske statistike» u 2005. započeto je revidiranje postojećih i uvođenje novih statističkih istraživanja iz oblasti statistike energetike. Do kraja 2007. planiran je završetak ove aktivnosti, kao i obračun dela energetskog bilansa koji je u nadležnosti statistike.
Monetarna, finansijska, trgovinska i statistika platnog bilansa
A. Sadašnje stanje
Statistički pokazatelji iz oblasti monetarne i finansijske statistike, kao i iz oblasti platnog bilansa, u nadležnosti su Narodne banke (NB) i u najvećem delu su usklađeni sa EU standardima. U 2003. godini NB je počela sa praćenjem direktnih stranih investicija.
Statistika prati robnu razmenu sa inostranstvom i ona je u najvećem delu, u 2004, usklađena sa standardima, uvođenjem nove carinske deklaracije, kao i evropskih klasifikacija i šifarnika. CT nije u potpunosti usklađena. Potpisan je sporazum o saradnji sa Upravom carine. U 2003. uvedeno je evidentiranje prometa između država članica. Problem predstavlja nepostojanje uređene evidencije o prometu sa Kosovom i Metohijom.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
Potrebno je definisati ovlašćene proizvođače za pojedine statističke pokazatelje iz oblasti državnih finasija. U ovoj oblasti potrebna je tešnja saradnja proizvođača zvanične statistike, pa je u 2005. planirano potpisivanje sporazuma o saradnji između institucija, kao i donošenje programa zvanične statistike. Takođe, planira se proširenje skupa pokazatelja u ovoj oblasti.
Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo
A. Sadašnje stanje
Statistika poljoprivrede delimično nije usklađena sa EU standardima zbog nepostojanja registra poljoprivrednih gazdinstava. Takođe, neophodno je proširiti obim pokazatelja u ovoj oblasti i promeniti periodiku obračuna kod pojedinih.
U 2003. statističko istraživanje za praćenje stočarstva na poljoprivrednim gazdinstvima usklađeno je sa EU standardima i urađen je novi uzorak na bazi podataka iz popisa 2002.
B. Mere daljeg usklađivanja sa EU
Kako je u 2004. godini doneta Strategija razvoja poljoprivrede, potrebno je u 2005. definisati strategiju razvoja statistike poljoprivrede, da bi se obezbedili neophodni podaci za donošenje odluka i praćenje mera ekonomske politike. Potrebno je uskladiti statistiku poljoprivrede sa EU, uvođenjem registra gazdinstava, za šta je neophodno sprovesti popis poljoprivrede do kraja 2007. godine. Za sprovođenje ovog popisa potrebna su značajna finansijska sredstva, pa je neophodna pomoć međunarodne zajednice. Takođe, potrebno je uvesti nova istraživanja iz oblasti poljoprivredne, strukturne i monetarne statistike (2007-2008). U 2005. planiran je pilot projekat za istraživanje o strukturi gazdinstava.
Glavni preduslovi
Za uspešnu harmonizaciju zvanične statistike sa EU, glavni preduslovi su:
– donošenje zakonske regulative;
– povećanje broja zaposlenih;
– obuka zaposlenih i
– proširenje radnog prostora.
Donošenje zakonske regulative u predviđenim rokovima i zaokruživanje zakonskog okvira na republičkm nivou glavni je preduslov za uspešnu harmonizaciju statistike sa EU.
Realizacija planiranih ciljeva zahteva značajne finasijske i ljudske resurse. Za ostvarivanje Master plana bilo je predviđeno povećanje za oko 250 zaposlenih stručnjaka iz oblasti statistike i informaciono-komunikacione tehnologije, a posle reorganizacije statistike u 2003. taj broj se čak smanjio. Povećanje broja zaposlenih u Republičkom zavodu za statistiku Srbije (RZSS) u 2003. godini posledica je preuzimanja funkcija sa saveznog nivoa. Neophodno je u periodu 2005-2006. obezbediti sredstva za povećanje broja zaposlenih koje je predviđeno novom Organizacijom i sistematizacijom RZSS (2005).
Planirana obuka eksperata u statistici nije u potpunosti izvršena zbog kašnjenja sa implementacijom u oblasti statistike projekata iz CARDS programa i ograničenih finasijskih sredstava Budžeta Republike. Uz pomoć međunarodne zajednice, ipak je ostvarena značajna obuka kadrova u okviru CARDS-R2001 (2004-2005), CARDS-N2003 (2003. prekinuta, pa relizovana 2005-2006) i SIDA projekta, koji obuhvata oblasti statistike poljoprivrede, ekonomskih statistika, statističke metodologije i menadžmenta (2004-2005). Neophodno je obezbediti dalju obuku eksperata iz statistike u okviru CARDS programa za sledeći period. Takođe bi bilo dobro nastaviti i projekat SIDE. .
Za predviđenu harmonizaciju sa EU neophodna je i podrška informaciono-komunikacione tehnologije, za čiji je razvoj potrebno obezbediti finansijska sredstva.
4.5. Saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova
4.5.1. Policija
A. Postojeće stanje
1. Zakonski okviri i ratifikovani međunarodni dokumenti
Republiku Srbiju, kao članicu državne zajednice Srbije i Crne Gore obavezuje više međunarodnih ugovora koji uređuju pitanja od posebnog značaja za obavljanje policijskih poslova. Pod okriljem Ujedinjenih nacija, Srbija i Crna Gora potpisala je i ratifikovala: Pakt o građanskim i političkim pravima, Konvenciju protiv mučenja i drugih svirepih, nečovečnih ili ponižavajućih kazni ili postupaka, Konvenciju o borbi protiv transnacionalnog organizovanog kriminala, Protokol o sprečavanju, suzbijanju i kažnjavanju krijumčarenja ljudi, posebno žena i dece, Protokol protiv krijumčarenja imigranata kopnom, morem i vazduhom, Jedinstvenu konvenciju o opojnim drogama, Konvenciju o psihotropnim supstancama, Konvenciju protiv nedozvoljenog prometa opojnim drogama i psihotropnim supstancama, Konvenciju o krivičnim delima i nekim drugim aktima izvršenim u vazduhoplovu (Tokijska konvencija), Konvenciju o suzbijanju nezakonitih otmica vazduhoplova, Konvenciju o suzbijanju nezakonitih akata uperenih protiv bezbednosti civilnog vazduhoplovstva (Montrealska konvencija), Međunarodnu konvenciju protiv uzimanja talaca (Njujorška konvencija). Kao članica Saveta Evrope, Srbija i Crna Gora ratifikovala je sledeće ugovore: Evropsku konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, Evropsku konvenciju o sprečavanju mučenja i drugih nečovečnih i ponižavajućih kazni ili postupaka, Evropsku konvenciju o uzajamnoj pomoći u krivičnim predmetima, Evropsku konvenciju o suzbijanju terorizma, Evropsku konvenciju o nasilju i nedoličnom ponašanju navijača na sportskim manifestacijama i Krivičnopravnu konvenciju o korupciji. SCG je potpisala i Konvenciju o zaštiti ličnih podataka Saveta Evrope, ali je ratifikacija ovog instrumenta sporna.
Oblast policijskih poslova uređena je velikim brojem zakona i podzakonskih akata: Zakon o državnoj upravi, Zakon o ministarstvima, Zakon o unutrašnjim poslovima, Zakon o činovima pripadnika Ministarstva unutrašnjih poslova, Zakonikom o krivičnom postupku, Osnovni krivični zakon, Krivični zakon, Zakon o prekršajima, Zakon o javnom redu i miru, Zakon o sprečavanju nasilja i nedoličnog ponašanja na sportskim priredbama, Zakon o radnim odnosima u državnim organima, Uredba o disciplinskoj odgovornosti u Ministarstvu unutrašnjih poslova, Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji MUP, Pravilnik o sistematizaciji radnih mesta MUP, Pravilnik o načinu vršenja poslova Službe javne bezbednosti, Pravilnik o uslovima i načinu upotrebe sredstava prinude, Pravilnik o utvrđivanju poslova koji su nespojivi sa službenom dužnošću, Pravilnik o ponašanju i međusobnim odnosima pripadnika organa unutrašnjih poslova, Uputstvo o policijskoj etici i načinu obavljanja poslova policije, Uputstvo o načinu rada organizacionih jedinica na suzbijanju organizovanog kriminala.
Pojedini propisi usklađeni su sa međunarodnim instrumentima koji obavezuju SCG. Tako su Zakonik o krivičnom postupku, Osnovni krivični zakon, Krivični zakon, i Zakon o prekršajima poslednjim izmenama i dopunama u velikoj meri zadovoljili međunarodne standarde. U pripremi je i novi Krivični zakonik kojim bi trebalo da se otklone preostali nedostaci i izvrši potpuna kodifikacija krivičnog zakonodavstva.
2. Tela nadležna za obavljanje policijskih poslova
Obavljanje policijskih poslova u primarnoj je nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova Republike Srbije. Važeći zakoni omogućavaju da se pojedini policijski poslovi obavljaju i van kontrole Ministarstva unutrašnjih poslova. Članom 1, stav 3 Zakona o unutrašnjim poslovima predviđeno je da se posebnim zakonom pojedini unutrašnji poslovi mogu poveriti drugim organima i organizacijama. U skladu sa tim, Zakonom o Bezbednosno-informativnoj agenciji osnovana je ova organizacija (BIA) kojoj su poverena neka policijska ovlašćenja. BIA nije pod kontrolom MUP, već nadzor nad njenim radom ostvaruje Vlada RS. U izradi su izmene i dopune zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji kojima će BIA biti lišena policijskih ovlašćenje. Zakon o unutrašnjim poslovima i Zakon o ministarstvima ne prave razliku između unutrašnjih poslova i policijskih poslova. Zakon o policiji na čijoj se pripremi radi još od 2000. godine još uvek nije donet.
Postojeći zakoni ne prave razliku između policijskih poslova i drugih poslova stavljenih u nadležnost MUP. Ovo je donekle ispravljeno Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji Ministarstva unutrašnjih poslova. Tako, policijske poslove obavljaju različite uprave u okviru Resora javne bezbednosti MUP RS: Uprava policije, Uprava kriminalističke policije, Uprava pogranične policije, za strance i upravne poslove, Uprava saobraćajne policije, Operativni centar, Uprava za analitiku, Uprava za informatiku i Uprava za vezu. Pored ovih, u okviru Ministarstva oformljene su i posebne (specijalne) organizacione jedinice – Žandarmerija i Specijalna antiteroristička jedinica (SAJ). Odlukom Vlade RS, Jedinica za specijalne operacije (Crvene beretke) rasformirana je 25. marta 2003. U Resoru javne bezbednosti osnovane su i pojedine uprave koje nemaju policijske nadležnosti (poput Uprave protivpožarne policije i Uprave za poslove ishrane i smeštaja). Iz Resora javne bezbednosti izdvojena je Uprava za borbu protiv organizovanog kriminala i stavljena pod kontrolu ministra unutrašnjih poslova. Načelnik Resora javne bezbednosti ujedno je i pomoćnik ministra unutrašnjih poslova.
U okviru MUP RS organizovane su i službe za logističku i materijalnu podršku rada organa UP. Ove službe su najvećim delom ustanovljene u okviru Resora finansija, kadrova, zajedničkih, upravnih i tehničkih poslova. Načelnik ovog resora ujedno je i pomoćnik ministra UP.
Koncept «policije u zajednici» primenjivan na teritoriji bivše SFRJ koji u velikoj meri odgovara konceptu «community policing», napušten je tokom devedesetih godina. Od tada se primenjuje sistem centralizma organa UP sa izraženom hijerarhijskom i komandnom strukturom. Organizacija policije je u značajnoj meri militarizovana i nije usklađena sa modernim ustrojenjem prihvaćenim u većini zemalja EU. Lanac komandovanja i izvršenje zadataka u velikoj meri odgovara vojnom ustrojstvu. Rangiranje oficirskih i podoficirskih činova u policiji, kao i sistem napredovanja u službi identični su sistemu primenjenom u jedinicama kopnene vojske SCG.
3. Saradnja organa nadležnih za obavljanje unutrašnjih poslova i drugih državnih organa (upravnih, sudskih)
Može se oceniti da je saradnja i međusobna koordinacija MUP-a i drugih organa državne uprave zadovoljavajuća. Od naročitog značaja predstavlja saradnja Ministarstva unutrašnjih poslova i policijskih organa u okviru ovog ministarstva sa Ministarstvom finansija i Upravom carina. Saradnja ove dve službe u više navrata dala je dobre rezultate u slučajevima sprečavanja krijumčarenja. Ova saradnja prevashodno se odvija kroz Upravu granične policije i Upravu kriminalističke police MUP RS i Odeljenja za sprečavanje krijumčarenja i carinske istrage Ministarstva finansija RS.
Saradnja MUP RS i organa lokalne samouprave se popravlja, ali još uvek nije dostigla zadovoljavajući nivo. Nakon demokratskih promena 2000. godine pokrenut je pilot projekat «Policija u lokalnoj zajednici» kojim je otpočela prva faza u realizaciji modela «community policing» napuštenog tokom devedesetih godina. Projekat je otpočeo jula 2002. godine. Projekat se odvija u saradnji sa predstavnicima Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS). Uokviru saradnje sa OEBS ostvaruje se i projekat «Multietničke policije» na području tri opštine – Bujanovac, Preševo i Medveđa.
Najviše problema može se uočiti u saradnji policije sa pravosudnim organima Republike i to najčešće u istražnom i izvršnom postupku. Iako je policija prema zakonskim rešenjima dužna da pruži neophodnu podršku u izvršavanju sudskih presuda, dominantna je njena neefikasnost u pružanju ovih usluga. Ovo se naročito odnosi na izvršavanje sudskih odluka građanskopravne prirode. U istražnom postupku prilikom otkrivanja i kažnjavanja krivičnih dela još uvek postoje značajni nedostaci.
. 4. Unutrašnja (administrativna) i spoljna (sudska i politička) kontrola rada policije
Krivična, prekršajna, materijalna i disciplinska odgovornost pripadnika policije regulisana je opštim zakonima koji regulišu krivično-pravnu i prekršajnu materiju – Krivičnim zakonom RS i Zakonom o prekršajima, kao i posebnim zakonima Zakonom o unutrašnjim poslovima, Zakonom o radnim odnosima u državnim organima i podzakonskim aktima Kodeksom policijske etike i Uredbom o disciplinskoj odgovornosti. Pripadnik MUP disciplinski odgovara za povredu radnih obaveza i dužnosti, koje mogu biti lakše ili teže. Predviđene su mere za lakše povrede radnih obaveza i dužnosti- javna opomena i novčana kazna, a za teže su predviđene novčana kazna, raspoređivanje na drugo radno mesto i prestanak radnog odnosa. Uredbom o disciplinskoj odgovornosti propisan je disciplinski postupak, kojom je disciplinskom sudu stavljeno u nadležnost da utvrđuje povrede radnih obaveza i dužnosti. Obezbeđen je dvostepeni postupak, a o žalbama na presudu disciplinskog suda odlučuje Viši disciplinski sud kao drugostepeni organ koji imenuje Vlada.
Unutrašnju kontrolu nad radom pripadnika policije obavlja Generalni inspektor za RJB koji je ujedno i pomoćnik ministra policije. Služba generalnog inspektora preduzima operativno-preventivne mere u cilju otkrivanja, sprečavanja, suzbijanja i kažnjavanja svih vidova zloupotreba i nepravilnosti u radu izvršenih od strane pripadnika MUP. Pored toga, Služba ostvaruje neposrednu saradnju sa organima disciplinskog postupka. Služba ne raspolaže materijalnim sredstvima i ljudskim resursima koji bi odgovarali njenim zadacima, pa se služba u velikoj meri oslanja na resurse ostalih organizacionih jedinica u okviru MUP.
Spoljnu kontrolu sprovode sudovi i Skupštinski odbor za odbranu i bezbednost. Postupak protiv pripadnika MUP pokreće se podnošenjem krivične prijave nadležnom javnom tužiocu od strane građana ili samog MUP. U najvećem broju slučajeva prijave podnose građani. Diskreciono je pravo nadležnog javnog tužioca da prijavu usvoji ili odbaci kao neosnovanu. U najvećem broju slučajeva, krivične prijave građana se odbacuju kao neosnovane. Ovakav sistem prijava značajno umanjuje efikasnost sudske kontrole nad radom MUP, naročito u domenu upotrebe sredstava prinude i prekoračenja ovlašćenja. Od skora se sve češće primenjuje sistem dostavljanja prijava Službi generalnog inspektorata koji u praksi daje vrlo dobre rezultate.
Skupštinski odbor za odbranu i bezbednost ima dosta prostora za napredak u svom radu i još uvek ne vrši preventivnu kontrolu nad radom MUP već je njegova uloga ograničena na post facto raspravu. Njegova primarna uloga se svodi na razmatranje redovnih izveštaja ministarstva unutrašnjih poslova. Ipak, bilo je i slučajeva kada je Odbor razmatrao pojedine kontraverzne slučajeve prekomerne upotrebe sile, ali je utisak da su motivi za sprovođenje ovakvih postupaka uglavnom dnevnopolitičke prirode usled njihovih neprocesuiranja.
5. Sposobnost priključenja EUROPOL-u
Odlukom Saveta EU za unutrašnje poslove i pravosuđe od 13. juna 2002, započet je proces sklapanja Sporazuma o saradnji između EUROPOL i pet država ne-članica EU, među kojima i SCG. Kako bi se SCG u skorijoj budućnosti mogla priključiti EUROPOL potrebno je ispuniti niz uslova usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa standardima EU. Pored toga, kao veoma važan korak ističe se i nužnost pristupanja Konvenciji o zaštiti ličnosti prilikom automatske obrade ličnih podataka, kao i njeno razrađivanje u nacionalnom zakonodavstvu.
B. Preporuke
Od najveće važnosti za uspešnu reformu policije je donošenje Zakona o policiji. Ovaj zakon bi trebalo da postoji paralelno sa izmenjenim zakonom o unutrašnjim poslovima. Jasno bi trebalo razdvojiti policijske nadležnosti MUP od ostalih upravnih i drugih nadležnostima i ovlašćenjima kojima MUP raspolaže. Takođe bi trebalo zameniti dosadašnju odredbu Zakona o unutrašnjim poslovima iz člana 1, stav 3, i tako onemogućiti prenošenje nadležnosti vršenja pojedinih policijskih ovlašćenja na druge organe državne uprave van kontrole MUP.
Zakon o policiji treba da sadrži osnove strukture policije i onemogući da se u budućoj praksi pojedine organizacione jedinice ministarstva sa policijskim ovlašćenjima osnivaju internim aktima ministarstva.
Kodeks policijske etike takođe bi trebalo inkorporirati u tekst Zakona o policiji, kao i osnove disciplinske odgovornosti pripadnika policije. I sistem unutrašnje kontrole, kao i nadležnosti Službe generalnog inspektora i disciplinskih organa treba da budu regulisani zakonom, a ne pravilnicima i uredbama. Neophodno je i obrazovanje posebnog kontrolnog organa, koji bi morao biti potpuno nezavisan od policijskih struktura. Ovaj organ bi delovao komplementarno sa sada postojećim organima unutrašnje kontrole, poput Službe generalnog inspektora, i bio bi ovlašćen da istražuje slučajeve navodnih zloupotreba od strane organa unutrašnjih poslova RS, a posebno u pogledu upotrebe sile.
U pogledu sporne Konvencije o zaštiti ličnih podataka, treba ponovo pokrenuti postupak deponovanja ratifikacionih instrumenata pred Savetom Evrope i tako razrešiti trenutnu situaciju. Nakon toga treba načiniti potrebne izmene i dopune Zakona o zaštiti podataka o ličnosti.
Potrebno je i značajno osavremeniti rad policijskih organa, pre svega daljim unapređivanjem tehničke opremljenosti i osposobljenosti. Istovremeno treba dalje unapređivati upotrebu informacionih tehnologija u svim sferama policijskog delovanja na celoj teritoriji RS.
Obuka pripadnika policije mora se sistematičnije odvijati u pravcu poštovanja osnovnih ljudskih prava građana. U tom smislu, treba institucionalizovati i produbiti različite metode sticanja znanja iz ove oblasti. Pripadnici policije u svom radu moraju se pridržavati osnovnih načela humanosti, naročito zabrane mučenja, nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja, u cilju iznuđivanja dokaza. U tom cilju treba promeniti i sistem merenja uspešnosti rada policije, tako što će se rasvetljenim slučajevima smatrati samo oni kod kojih postoji osuđujuća sudska presuda.
Od izuzetne važnosti je i kontrola rada policije, kako unutrašnja tako i spoljna. U tom smislu treba osnažiti Službu generalnog inspektora i u pogledu ljudskih resursa i u pogledu tehničke opremljenosti. Unutrašnjom organizacijom organa sa policijskim ovlašćenjima mora se stvoriti klima apsolutne nezavisnosti Službe od drugih organizacionih jedinica MUP. Iako sistem prijava prepoznaje mogućnost podnošenja krivične prijave po privatnoj inicijativi, u praksi se često one isuviše lako odbacuju od strane nadležnih javnih tužioca. U tom smislu treba unaprediti rad javnog tužilaštva kako bi se osnažila spoljna kontrola rada policije. Osnažiti skupštinsku kontrolu rada organa sa policijskim ovlašćenjima.
Treba postići punu ravnopravnost u zastupljenosti različitih etničkih grupa u organima sa policijskim ovlašćenjima u skladu sa realnim stanjem u društvu. U tom smislu, dalje raditi na decentralizaciji MUP i unapređivanju koncepta «community policing».
4.5.2. Vize, azil, migracije
4.5.2.1. Kontrola granice
A. Postojeće stanje
U januaru 2005. godine MUP je započeo sa preuzimanjem granice od jedinica Vojske Srbije Crne Gore, i to prvo granicu ka Mađarskoj. Napravljen je dinamički plan na osnovu koga će proces preuzimanja granica biti obavljen. Prvo će biti preuzete spoljne granice bivše SFRJ dok će granice bivših jugoslovenskih republika biti preuzete u kasnijoj fazi.
Upravljanje granicom uređeno je važećim instrumentima međunarodnog prava, Zakonom o prelaženju državne granice i kretanju u graničnom pojasu iz 1979. godine i Uredbom o određivanju graničnih prelaza i kontroli prelaženja državne granice iz 1992.
Jedinice pogranične policije (Uprava pogranične policije, za strance i upravne poslove) nadležne su za kontrolu graničnih prelaza i graničnog pojasa u oblasti prelaza. Pored vojnih i policijskih jedinica, važnu ulogu u kontroli granice imaju i carina i inspekcijske službe, poput fitosanitarne inspekcije. Već je ostvaren značajan napredak u institucionalizaciji saradnje pogranične policije, carine i inspekcijskih službi.
Granične linije nisu sa svim susedima potvrđene međunarodnim ugovorima, a sa Republikom Hrvatskom i Bosnom i Hercegovinom postoje sporovi oko granične linije duž toka Dunava, odnosno Drine.
Postojeći raspored graničnih prelaza ne odgovara u potpunosti potrebama međunarodnog saobraćaja. Tehnička opremljenost graničnih prelaza je na relativno niskom nivou. Programi pomoći iz fondova i agencija EU mogu biti na daleko bolji način iskorišćeni za šta je potrebna dalja izgradnja odgovarajućih administrativnih kapaciteta.
B. Preporuke
Brži i odlučniji koraci na unapređenju kontrole granice nameću se kao neodvojiv element napretka na polju imigracije i preduslov uključenja u Šengenski sistem. U tu svrhu treba povesti računa o sledećim temama.
Nastaviti sa preuzimanjem granice od strane MUP-a prema utvrđenom dinamičkom planu.
Usvojiti Nacionalnu strategiju za integrisano upravljanje granicama u skladu sa Uputstvom za integrisano upravljanje granicama za države Zapadnog Balkana koje je izdala Evropska komisija oktobra 2004. godine.
Usvojiti novi Zakon o nadzoru državne granice.
Sadašnji Zakon o prelaženju državne granice i kretanju u graničnom pojasu treba zameniti novim Zakonom o nadzoru državne granice kojim će se, zajedno s pratećim podzakonskim aktima, u potpunosti urediti oblast kontrole državne granice. Novim aktima obuhvatiće se i stvari danas sadržane u vojnim propisima i pravilima vojnih graničnih jedinica. Zakon o nadzoru državne granice i prateće propise treba u najvećoj mogućoj meri uskladiti s odlukama Saveta EU i uslovima Šengenskog sporazuma.
Ojačati informacionu infrastrukturu granične policije.
U cilju izgradnje delotvornog i objedinjenog sistema kontrole granice, neophodno je uspostaviti jedinstvenu informacionu mrežu i bazu podataka za potrebe granične policije, pri čemu bi ta baza bila na odgovarajući način povezana s bazom podataka o imigrantima i drugim evidencijama i bazama podataka, naročito onim u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova. Informacionom infrastrukturom treba obuhvatiti ne samo graničnu policiju na graničnim prelazima i u naseljenim mestima, već i jedinice van tih područja, gde postoji povećana opasnost od ulaska nelegalnih imigranata.
Unaprediti saradnju svih službi u domenu graničnih poslova.
Sistem delotvorne saradnje između granične policije, ostalih delova policije, nepolicijskog dela Ministarstva unutrašnjih poslova, carine i inspekcijskih službi od izuzetne je važnosti za unapređenje kontrole granice. Posebno je važno da postoji delotvoran i primenjiv protokol kojim se uređuje oblik i postupak saradnje između granične policije i carine. Razmena podataka između svih ovih organa mora se obavljati automatski, bez potrebe za složenim i usporavajućim procedurama.
Posvetiti pažnju daljem suzbijanju korupcije među graničnim službama i borbi protiv krijumčarenja i trgovine ljudima.
Pojave korupcije među graničnim službama moraju se u najvećoj mogućoj meri iskoreniti, radi uspostavljanja evropskih standarda kontrole granice i pravne sigurnosti. Sprovođenje efikasnih mera borbe protiv trgovine ljudima i krijumčarenja takođe je nemoguće ako se u dovoljnoj meri ne suzbije korupcija.
Unaprediti mrežu i stanje graničnih prelaza.
Mrežu graničnih prelaza treba uskladiti s mrežom regionalnih i kontinentalnih putnih pravaca i, eventualno, ako analize tako pokažu, postaviti nove granične prelaze na mestima gde za tim postoji potreba i mogućnost dovoljne učestalosti prelazaka kao pretpostavke isplativosti izgradnje novog prelaza. Neophodno je bitno poboljšati propusne kapacitete postojećih graničnih prelaza, kao i njihovu tehničku opremljenost i infrastrukturu. Sve granične prelaze treba informatički opremiti i umrežiti, uz brz pristup jedinstvenim međusobno povezanim bazama podataka o prelascima granice i o imigrantima, kao i uz automatsku razmenu podataka s carinom. Pri obnovi i opremanju graničnih prelaza treba na efikasan način koristiti raspoloživa sredstva iz fondova EU. Cilj je da granični prelazi zadovoljavaju standarde EU i uslove Šengenskog sporazuma.
Raditi na utvrđivanju graničnih linija sa susednim zemljama i uspostaviti saradnju s njihovim graničnim službama.
Treba rešiti sve sporove oko razgraničenja sa susednim državama. Nezavisno od toga, protokoli o saradnji s graničnim službama susednih zemalja podići će nivo efikasnosti i pouzdanosti rada granične policije i carine i olakšati im obavljanje poverenih poslova.
Reorganizovati granične službe prema standardima EU.
Uprava pogranične policije za strance i upravne poslove treba da se podeli, u skladu s opštim ciljem razdvajanja policijskih i upravnih poslova. Biće neophodno da se propišu procedure za koordinaciju rada granične policije, drugih policijskih jedinica, organizacionih delova Ministarstva unutrašnjih poslova za upravne poslove i drugih državnih organa, kao i procedure za pristup odgovarajućim bazama podataka i evidencijama.
4.5.2.2. Migracije
A. Postojeće stanje
Zakoni koji uređuju prava stranaca i lica bez državljanstva na boravak na teritoriji Srbije su Zakon o kretanju i boravku stranaca iz 1980. godine, Zakon o uslovima za zasnivanje radnog odnosa sa stranim državljanima iz 1978. godine i Zakon o zdravstvenoj zaštiti stranaca iz 1998. godine, kao i prateći podzakonski akti. U izradi je novi, moderniji, zakon koji će regulisati oblast kretanja i boravka stranaca.
Zakonom o kretanju i boravku stranaca propisuju se putne isprave potrebne za ulazak na teritoriju zemlje, postupak izdavanja viza, vidovi boravka (tranzit, privremeni boravak s rokom od najduže godinu dana, stalno nastanjenje, azil i izbeglištvo), osnovi za odbijanje ili gubitak statusa, itd. Nisu u potpunosti razdvojena merila i postupci za izdavanje viza, dozvola boravka i radnih dozvola. Predviđene su i posebne izlazne vize za strance sa stalnim boravkom.
Strancima s važećim putnim ispravama i vizama dozvoljen je privremeni boravak od tri meseca od ulaska i bez posebnog odobrenja, dok se nosiocima poslovnih viza omogućuje boravak do isteka vize. S druge strane, stranci koji ulaze u zemlju radi zapošljavanja dužni su da podnesu zahtev za odobrenje privremenog boravka u roku od tri dana, odnosno sedam dana ako zahtev podnosi poslodavac. Stranci u tranzitu mogu provesti u zemlji do sedam dana bez posebne dozvole.
Vođenje odgovarajućih evidencija poverava se različitim državnim organima – ministarstvima spoljnih i unutrašnjih poslova i diplomatsko-konzularnim predstavništvima.
Izvršena je revizija viznog režima, kao i tehničkih uslova pri izdavanju viza, u cilju približavanja merilima Šengenskog sporazuma. Ukinuta je obaveza izdavanja vize za zemlje EU, dok se postepeno uvode vize za državljane pojednih zemalja u skladu s politikom viza EU.
Kao tranzitna zemlja na putu migranata iz Azije i Afrike prema Evropskoj uniji, Srbija je suočena s pojačanim izazovima u rešavanju problema nelegalnih migranata. Postojeći zakon predviđa da se ilegalni imigranti koji se ne mogu prisilno udaljiti s teritorije zemlje upućuju, odlukom Ministarstva unutrašnjih poslova, u posebno prihvatilište. Međutim, posebno prihvatilište organizovano po standardima EU ne postoji.
Do sada su ratifikovani sporazumi o vraćanju i prihvatanju lica s nelegalnim boravkom (readmisiji) s Hrvatskom, Bosnom i Hercegovinom, Bugarskom, Mađarskom, Slovenijom, Austrijom, Švajcarskom, Nemačkom, Italijom, Slovačkom, Švedskom, Danskom, Belgijom, Holandijom i Luksemburgom. Sporazumi su u skladu s Preporukom Saveta EU iz 1994. godine.
Nadležna institucija za status stranaca, nelegalnih migranata i za sprovođenje sporazuma o readmisiji je Uprava pogranične policije, za strance i upravne poslove Ministarstva unutrašnjih poslova.
B. Preporuke
Dalje usklađivati politiku viza za državljane pojedinih zemalja s uslovima EU.
Ova mera predstavlja korak ka uključenju Srbije u Šengenski sistem, a doprinosi i suzbijanju nelegalne imigracije.
Izmeniti pravila o dužini privremenog boravka.
Premda je sadašnjim zakonom predviđeno da privremeni boravak može da traje najduže godinu dana, trebalo bi propisati precizna merila pod kojima se odobrava privremeni boravak i na duže vreme (dve i tri godine), radi rasterećenja nadležnih institucija u nespornim slučajevima i olakšanja za strane državljane. U skladu s uslovima Šengenskog sporazuma, treba razmotriti skraćenje roka za boravak stranaca sa tranzitnim vizama sa sadašnjih sedam dana, kako bi se suzila mogućnost potencijalnih nelegalnih imigranata da se zadrže u zemlji do potpunog usklađivanja viznog režima i readmisije sa svim susednim državama.
Jasno razdvojiti vizni režim od dozvola za boravak i rad.
Posle liberalizacije režima stranih ulaganja, treba uskladiti merila i pravne posledice izdavanja poslovne vize i odobrenja privremenog boravka radi zaposlenja ili obavljanja profesionalne delatnosti i upodobiti naše propise uslovima Šengenskog sporazuma.
Poboljšati rad diplomatsko-konzularnih predstavništava.
Postupak izdavanja viza mora se u potpunosti uskladiti sa Šengenskim sporazumom. Ocena merila za izdavanje ili odbijanje izdavanje vize treba da se vodi u okviru jedne centralizovane kancelarije po propisanoj proceduri
Ukinuti mogućnost izdavanja viza na granici osim u izuzetnim, precizno definisanim slučajevima, vodeći računa da se ne naruši celovitost centralizovanog sistema za izdavanje viza.
Ustanoviti jedinstvenu evidenciju i centralizovanu kancelariju.
Izuzetno je značajno uspostavljanje jedinstvene elektronske baze podataka o legalnim i nelegalnim imigrantima, izdatim vizama, boravišnom i radnom statusu stranaca i eventualno preduzetim merama prema njima. Apsolutno je neodrživo razdvajanje evidencija o bilo kojim od tih podataka, a bitno je i da jedinstvena baza podataka bude kompatibilna informacionom sistemu po Šengenskom sporazumu. Treba obrazovati centralizovanu kancelariju koja će upravljati jedinstvenom bazom podataka i odgovarati za pravilnu primenu propisa u ovom domenu i koordinaciju s Ministarstvom spoljnih poslova, diplomatsko-konzularnim predstavništvima i policijom. Ta centralizovana kancelarija treba da bude pod okriljem nepolicijskog dela Ministarstva unutrašnjih poslova, posle reorganizacije Ministarstva i donošenja Zakona o policiji.
Izgraditi prihvatilište za strance u skladu s tehničkim uslovima i kriterijumima u zemljama EU.
Izmenama zakona treba uvesti meru zadržavanja u prihvatilištu kao slabiju sankciju od prisilnog udaljenja s teritorije države, a podzakonskim aktima propisati tehničke uslove i uslove boravka i postupanja s nelegalnim imigrantima u prihvatilištu. Treba osigurati da smeštajni kapaciteti prihvatilišta odgovaraju procenjenim potrebama.
Potpisati sporazume o saradnji s nadležnim telima susednih država.
Potrebna je instucionalizacija saradnje između državnih organa Srbije i susednih država u domenu imigracije, a naročito radi delotvorne razmene podataka, borbe protiv nelegalne imigracije i trgovine ljudskim bićima.
Proširiti mrežu međunarodnih ugovora o readmisiji.
Cilj je da naša država potpiše i ratifikuje sporazume o readmisiji sa svim državama članicama EU, svim kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo, ali i sa državama iz kojih dolaze imigranti u SCG.
Reorganizovati službe u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova.
Uprava pogranične policije, za strance i upravne poslove treba da se podeli, najpre u skladu s opštim ciljem razdvajanja policijskih i upravnih poslova. Kada se obrazuje posebna i nezavisna organizaciona jedinica za rešavanje statusa stranaca, treba povesti računa da se u toj jedinici angažuje dovoljan broj službenika s dovoljnim znanjem stranih jezika. Biće neophodno da se propišu procedure za koordinaciju rada granične policije, organizacione jedinice za upravne poslove sa strancima i diplomatsko-konzularnih predstavništava, kao i pristupa jedinstvenoj bazi podataka.
Obučiti redovnu policiju za rad na slučajevima stranih državljana i imigranata.
Imajući u vidu da će se i pripadnici policije (ne samo pogranične) sretati s problematikom imigranata, potrebno je sprovesti obuku, po pripremljenom programu, za sve u policiji za postupanje sa stranim državljanima i imigrantima, a posebno nelegalnim imigrantima.
4.5.2.3. Azil
A. Postojeće stanje zakonodavstva
Državna zajednica SCG je ratifikovala brojne međunarodne ugovore, koji su na direktan ili posredan način od značaja za pitanja azila. SCG je država potpisnica Konvencije UN o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokola o statusu izbeglica iz 1967. godine, Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, Konvencije UN protiv torture i drugih surovih, nečovečnih ili ponižavajućih postupanja i kažnjavanja, Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Evropske konvencije za sprečavanje mučenja, nečovečnih ili ponižavajućih postupanja ili kažnjavanja, Konvencije UN o pravima deteta i drugih relevantnih međunarodnih ugovora. Država je stoga u obavezi da ove dokumente unese na adekvatan način u svoj pravni sistem i dosledno ih primenjuje.
Pravo na azil je u Srbiji i Crnoj Gori Ustavom zagarantovano pravo. Prema članu 38, st. 2 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima, “svaki stranac koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti, pripadnosti nekoj grupi, ili političkih uverenja, ima pravo na utočište”. Povelja čak ide dalje od Konvencije UN o statusu izbeglica, jer listu osnova proširuje na progon zbog boje, pola i jezika, što Konvencija ne propisuje kao uslov za sticanje statusa izbeglice.
Poveljom je predviđeno da se postupak dobijanja utočišta određuje zakonom (čl. 38, st. 2). Zakon o azilu, na nivou državne zajednice usvojen je 21. marta 2005. godine u Skupštini SCG i predstavlja krovni zakon koji sadrži samo osnovne principe, dok je detaljno regulisanje ove oblasti ostavljeno u nadležnosti država članica. Zakon je dobio pozitivnu ocenu Visokog komesarijata za izbeglice UN, i u skladu je sa Konvencijom o statusu izbeglica iz 1951. godine i Protokolom iz 1967. godine, standardima i preporukama Saveta Evrope i relevantnim uputstvima i uredbama EU.
U SCG nije obezbeđeno adekvatno prihvatilište za tražioce azila i azilante u skladu s međunarodnim standardima. Tražioci azila, kao i izbeglice koje čekaju da budu preseljene u treću zemlju, borave u zatvorima.
B. Preporuke
Suštinska obaveza je nakon usvajanje Zakona o azilu na nivou državne zajednice SCG je usvajanje Zakona o azilu Republike Srbije.
Posle usvajanja zakona na nivou SCG i Republike Srbije, koji će biti u skladu s međunarodnim standardima, biće potrebno doneti niz podzakonskih akata kako bi se zakoni sprovodili. Između ostalih, potrebno je doneti propis o izgledu obrazaca koje će popunjavati budući tražioci azila, prevesti ih na mnoge svetske jezike i pronaći najefikasniji način za obezbeđivanjem prevodioca za različite strane jezike itd. Neophodno je urediti efikasnu proceduru za prijem i smeštaj tražilaca azila.
Kako još uvek ne postoji adekvatno prihvatilište za tražioce azila, potrebno je obezbediti adekvatan prostor, u skladu sa standardima za ovakve ustanove, kao i organizovati odgovarajuće programe pomoći, a pre svega obrazovne i zdravstvene.
Treba ispitati stanje na graničnim prelazima, a posebno obučenost državnih organa da pravilno i efikasno reaguju na zahteve za azil. U skladu s nalazima, organizovati odgovarajuću, kontinuiranu obuku za graničnu policiju, inspektora za strance i druga odeljenja MUP-a i organa koji će prema budućem zakonu imati nadležnosti na ovom polju. Hitna je potreba za usavršavanjem komunikacijske i elektronske povezanosti organa koji će imati nadležnosti u postupku odobravanja azila, kao i postavljanje centralne baze podataka o tražiocima azila i azilantima, a u skladu sa Zakonom o zaštiti podataka.
Misija UNHCR dugo nije bila ovlašćena da ima svoje pultove na aerodromu u Beogradu i graničnim prelazima. Ova praksa je počela da se menja, te bi trebalo omogućiti pristup UNHCR svim graničnim prelazima u Srbiji, u skladu s njihovim kapacitetima.
Ministarstvo za ljudska i manjinska SCG prava trebalo bi da ima efektivniju ulogu u praćenju ostvarivanja prava izbeglica, s obzirom da mu je to jedna od nadležnosti.
4.5.2.4. Šengenski sporazum
Opšteprihvaćen evropski standard je Šengenski sporazum iz 1980. godine zaključen između Francuske, Nemačke i zemalja Beneluksa u Luksemburgu 14. juna 1985. godine, Konvenciju o primeni Šengenskog sporazuma od 19. juna 1990. godine i sve ostale podzakonske mere usvojene na osnovu ova dva propisa. Šengensku oblast čine za sada 13 država članica EU budući da su Republika Irska i Velika Britanija odlučile da ne pristupe Šengenskom sporazumu. Deset novih članica iz centralne i istočne Evrope nisu članice Šengenskog sporazuma, već se njim ostavlja prelazni period za pristupanje. Od ovih država se očekuje da dostignu određeni stepen u kontrolisanju državnih granica kako bi nakon određenog vremena mogle uspešno da primenjuju odredbe Šengenskog sporazuma.
Šengenski sporazum podrazumeva ukidanje unutrašnjih granica unutar Evropske unije i uspostavljanje spoljnjih granica i jedinstveni vizni i azilni režima prema trećim zemljama.
A. Postojeće stanje
Postojeće stanje u ovoj oblasti nije zadovoljavajuće. Radi se o materiji koja je u nadležnosti državne zajednice Srbije i Crne Gore (član 19. Ustavne povelje, kojom je kao jedna od nadležnosti Skupštine državne zajednice propisano “donošenje zakona i drugih akata o politici useljavanja, davanja azila, viznog sistema i integrisanom upravljanju pograničnim poslovima, u skladu sa standardima Evropske unije”). Ne postoji jedinstven sistem izdavanja viza u obe države članice, niti postoji usklađenost sa komunitarnom viznom listom. U Srbiji nije završena demilitarizacija državnih granica, dok je u Crnoj Gori ovaj zadatak skoro u potpunosti završen.
Pravni izvori – pored ustavnih dokumenata, najvažniji domaći propisi koji regulišu ovu oblast su: Memorandum o razumevanju između Ministarstva odbrane i Ministarstva unutrašnjih poslova, Zakon o prelaženju državne granice i kretanju u graničnom pojasu, Zakon o Vojsci, Zakon o kretanju i boravku stranaca, Zakon o izbeglicama, Pravilnik o načinu izdavanja putnih i drugih isprava i viza strancima i obrascima tih isprava i viza, Odluka o ukidanju viza za ulazak i boravak u Srbiji i Crnoj Gori, Odluka o ustupanju poslova obezbeđenja državne granice, potrebnih sredstava koja služe za vršenje tih poslova i privremenom upućivanju profesionalnih oficira i profesionalnih podoficira Vojske Srbije i Crne Gore na rad u MUP Republike Crne Gore
B. Preporuke
Neophodno je izvršiti potpunu demilitarizaciju državnih granica; uvesti jedinstven vizni režim na nivou državne zajednice; obezbediti potpunu usklađenost sa komunitarnom viznom listom za celu teritoriju državne zajednice Srbije i Crne Gore; obezbediti obuku i potrebnu opremu u skladu sa zahtevima Šengenskog sporazuma; osnažiti pograničnu policiju i carinsku službu; regulisati materiju azila.
Potrebna je i dalja primena i potpisivanje sporazuma o readmisiji i proširivanje liste i na države iz kojih dolaze imigranti u SCG.
Radi ostvarivanja ovih zahteva potrebno je donošenje novog Zakona o prelaženju državne granice; donošenje Zakona o azilu; donošenje podzakonskih akata o izdavanju viza za strane državljane; usvajanje Zakona o kretanju i boravku stranaca; usvajanje Nacionalne strategije za uspostavljanje integrisanog upravljanja granicama u skladu sa evropskim standardima.
4.5.3. Međunarodna saradnja u krivičnopravnim stvarima
Ostvarenje glavnog koncepta “slobode kretanja, nastanjivanja i rada“ što čini osnovu EU, nametnulo je potrebu preduzimanja i usvajanje dodatnih tzv. “kompenzatornih“ mera – čija je svrha da omoguće, olakšaju i pojačaju kako saradnju između policije, carine i pravosuđa tako i borbu protiv kriminala (naročito onog sa prekograničnim karakterom). Posmatrano sa aspekta krivičnog prava ove mere doprinose postojanju zajedničkog smisla i jednakog pristupa pravdi, dok sa aspekta pojedinca, ove mere doprinose s jedne strane, pravnoj sigurnosti a sa druge strane, jednakosti građana pred zakonom kako u pogledu poštovanja osnovnih prava tako i jednakosti u pogledu postojanja odgovornosti na celom prostoru EU. Navedena sigurnost i jednakost postignuta je omogućavanjem međusobnog priznavanja sudskih odluka.
Međusobno priznavanje odluka u krivičnoj materiji ima za pretpostavku pravnotehničko usklađivanje kako materijalnog tako i procesnog nacionalnog zakonodavstva. Oblasti u kojima postoji obaveza usklađivanja krivičnog zakonodavstva radi borbe protiv ozbiljnih formi kriminala sada su: nedozvoljene trgovine ljudskim bićima; drogom; oružjem; nuklearnim supstancama; seksualne eksploatacije dece (naročito dečje pornografije na Internetu); huliganstva; prevara (naročito u oblasti bezgotovinskog plaćanja i prilikom zaključenja ugovora javnopravnog karaktera; korupcije u javnom i privatnom sektoru; finansijskog kriminala (uopšte); dela protiv finansijskih interesa EU; falsifikovanje evra; pranje novca; doping; organizovanog kriminala (naročito članstvo u kriminalnoj organizaciji); terorizma; krivična dela protiv životne sredine; rasizma i ksenofobije; internet-kriminala i kriminala u oblasti visokih tehnologija; usvajanje minimalnih pravila u pogledu zajedničkih (jedinstvenih) mera ustanovljavanja porekla, identifikacije, zamrzavanja, zaplene i konfiskacije prihoda ostvarenih kriminalnim delovanjem; predmet praćenja, analiziranja i prevencije su trenutno nasilnički, urbani i maloletnički kriminal (i uskoro se može očekivati i njihovo ujednačavanje). Usklađivanje se postiže bilo kriminalizacijom (usaglašavanje putem propisivanja nove vrste krivičnih dela) bilo usvajanje minimalnih pravila u pogledu zajedničkih (jedinstvenih) definicije (bića krivičnog dela) i sankcija za krivična dela (usaglašavanje putem izmena i dopuna postojećih krivičnih dela).
A. Postojeće stanje
Počev od 2001. godine, zakonodavstvo u krivičnoj materiji počinje da ispoljava tendencije ka osavremenjivanju i približavanju evropskim standardima.
Pravni izvori – osnovni materijalni propisi koji regulišu ovu oblast su: Osnovni krivični zakon, Krivični zakon Republike Srbije, Zakon o privrednim prestupima, Zakon organizaciji i nadležnostima državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, Zakon o sprečavanju nasilja i nedoličnog ponašanja na sportskim priredbama, Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine, Zakon o prekršajima, Zakon o izmenama saveznih zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prestupe i prekršaje, Zakon o izmenama zakona kojima su određene novčane kazne za privredne prestupe i prekršaje, Zakon o valorizovanju novčanih kazni za prekršaje iz republičkih zakona
B. Preporuke
Postizanje i učvršćivanje opšteprihvaćenih međunarodnih standarda u domenu krivičnopravnih principa
Osnovni principi krivičnog prava EU su princip legaliteta (zakonitosti), princip krivične odgovornosti i princip srazmernosti. Ovaj cilj nije moguće ispuniti prostim aktiviranjem legislativne funkcije države. Za njegovo puno ostvarenje je neophodno uzajamno delovanje tri činioca: zakonodavnih instrumenata države (što je u najvećoj meri i do sada postojalo), ponašanje (stil rada) pravosudne vlasti prilikom obavljanja svojih funkcija i uticaj javnosti sa ciljem da se ojača funkcija pravosudne vlasti, ali i spreči uticaj izvršne vlasti na nju radi zadovoljenja dnevno političkih potreba.
Uspostavljanje kompatibilnosti pravosudnih odluka u pogledu definisanja krivičnih dela koja su usaglašena ili će biti usaglašena na nivou EU
Ostvarenje ovog cilja je moguće jedino preduzimanjem legislativnih funkcija države. Kao alternativna mera, u slučaju da se zakonodavni postupak pokaže nemogućenim ili neefikasnim zbog nepostojanja društvenog konsenzusa, kompatibilnost presuda je možda moguće postići razmenom informacija iz sudske prakse kroz mrežu EUROJUST koja bi uticala na “stil rada“ pravosuđa – njihovo kreativno tumačenja zakonskih odredaba postojećih inkriminacija i postizanje kompatibilnost u određenom stepenu na taj način. Ovo zato jer postojeće inkriminacije u velikom delu pokrivaju delatnosti koje se i po pravu EU smatraju krivičnim delom.
Omogućavanje izricanja i izvršenja drugih efikasnih i pravičnih krivičnopravnih mera
Pravo EU raspolaže širokom lepezom mera kojima se omogućava, čak i pre donošenja sudske odluke, identifikovanje, pronalaženje, zamrzavanje i konfiskaciju predmeta, imovine, prihoda i uopšte vlasništva stelenog krivičnim delom. S obzirom da su i do sada u našem zakonodavstvu postojale mere poput konfiskacije imovine, mere oduzimanja predmeta stečenih krivičnih delom ili predmeta kojima je delo izvršeno, izmenama krivičnog zakonodavstva ove mere treba osavremeniti i na taj način pojačati i proširiti njihov uticaj.
4.5.4. Terorizam
A. Postojeće stanje
Kada se govori o novim bezbednosnim izazovima, kao prioritet se izdvajaju borba protiv terorizma, organizovanog kriminala, trgovina ljudskim bićima, zaštiti granice itd.
U Srbiji treba razlikovati antiterorističke jedinice, dobro obučene i opremljene jedinice, koje imaju zadatak da obeshrabruju teroriste da izvrše teroristički akt odnosno da intervenišu ukoliko dođe do sukoba sa pojedincima ili manjim grupama terorista (SAJ, žandarmerijske jedinice) od specijalizovane službe kriminalističke policije (kontrateroristička služba) koja ima zadatak da operativno prikuplja i obrađuje podatke u cilju sprečavanja vršenja terorističkih akcija, a ukoliko, ipak, dođe do njihovog izvršenja da zajedno sa nadležnim pravosudnim organima vodi istragu i radi na hvatanju i krivično pravnom procesuiranju izvršilaca. Ostale aktivnosti u borbi protiv terorizma gde se uključuju svi drugi državni organi, mediji, kultura, umetnost, nevladine i druge organizacije koji u svojim aktivnostima treba da obeshrabruju i da se suprotstavljaju idejama terorizma možemo svrstati u takozvane protivterorističke mere.
Osnovni krivični zakon poznaje samo dva krivična dela terorizma, i to krivično delo terorizma iz člana 125. i krivično delo međunarodnog terorizma iz člana 155, kao i više krivičnih dela sa elementima terorizma.
B. Preporuke
Izmene i dopune krivičnog zakonika – Objediniti sva krivična dela terorizma, kao i ona sa elementima terorizma u novu glavu Osnovnog krivičnog zakona, koja bi se zvala krivična dela unutrašnjeg i međunarodnog terorizma.
Rešenje bi predstavljalo donošenje posebne glave Krivičnog ili posebnog antiterorističkog zakona, u kojima bi bila obuhvaćena ova krivična dela, i gde bi se napravila distanca između njih i političkih krivičnih dela, odnosno gde bi se unutrašnji terorizam tretirao više kao zločin izvršen iz političkih motiva, a ne kao političko krivično delo. Kada je reč o krivičnim delima sa elementima terorizma, ona takođe moraju biti inkorporirana u predloženu novu glavu Krivičnog zakonika. Pre svega reč je o deliktima čija inkriminacija treba da spreči organizovanje terorističkih organizacija, logističku podršku tim organizacijama, odnosno njihovo finansiranje, opremanje oružjem, nuklearnim i eksplozivnim materijama, kao i drugom opremom.
Kao poseban deo treba izdvojiti Upravljanje krizom odnosno rešavanje i stabilizovanje stanja (nesreća, vanredno stanje) posle terorističkog napada. Ovde je važno napomenuti da je neophodno razviti unutar MUP-a Upravu za katastrofe (Uprava za vanredne situacije) kako bi ona preuzela ključnu ulogu sanacija posledica ne samo mogućih terorističkih napada nego i zemljotresa, poplava, hemijskih, nuklearnih i drugih oblika havarija zatim posledice eventualnih teških saobraćajnih udesa (voda, zemlja, vazduh) i sl.
V GLAVA – ADMINISTRATIVNI KAPACITET ZA PRISTUP EU I REFORMA DRŽAVNE UPRAVE
5.1. Unutrašnja povezanost dva procesa
Proces pridruživanja Evropskoj uniji, od samog početka sprovođenja, zahteva pouzdan sistem državne uprave koji će biti sposoban da prihvati i unutrašnjim učesnicima prenese brojne i složene zahteve prilagođavanja pravilima Evropske unije. Ovaj zadatak je bio izazov i za administrativni sisteme razvijenijih zemalja, bilo u vreme pristupanja EU, bilo u svojstvu država članica. Srbija, koja se nalazi na početku procesa opšte sistemske transformacije, ovde se susreće sa sličnim, odnosno još većim, problemima.
Aparat javne uprave Srbije, u svom nasleđenom, danas preovlađujućem stanju, nije spreman da sprovede brojne odluke državnih institucija i organa iz oblasti politike pridruživanja. Štaviše, sistem javne uprave u Srbiji teško sprovodi i one odluke koje se ne tiču neposredno politike pridruživanja, već se odnose na tekuću promenu zakonskog okvira privrednog i političkog sistema. Ceo taj sistem – državna uprava i lokalna samouprava – mora da se transformiše, da bi odgovorio zahtevima ukupne reformske politike države, bez obzira ko tu politiku sprovodio. Ova vrsta promene u Srbiji je započela, ali se mora ubrzati i intenzivirati, budući da bez nje nije moguće očekivati ni uspešne reforme u različitim oblastima ni efikasno sprovođenje politike pridruživanja EU.
Problematika administrativnog kapaciteta za pristup Evropskoj uniji je troslojna. Prvo, reč je o reformskom prilagođavanju sistema državne uprave s obzirom na opšti proces reformi u Srbiji. Drugo, nerazdvojan deo ovog procesa reforme je specifično prilagođavanje uslovima koji proističu iz politike pridruživanja Evropskoj uniji. I treće, u okvirima politike pridruživanja treba razviti posebne administrativne kapacitete koji će biti u stanju da vode i realizuju ovaj proces.
Budući da se priprema države i društva za Evropsku uniju i sadržinski i vremenski podudara sa reformama osnovnih oblasti društvenog života, pitanje jačanja administrativnog kapaciteta za pridruživanje ne može se posmatrati odvojeno od pitanja reforme celokupne državne uprave.
Pri tome, mora se voditi računa o dostignutim evropskim standardima organizovanja i funkcionisanja državne uprave, koji se više od jedne decenije afirmišu u procesu formiranja „evropskog administrativnog okvira“. Reč je o sistemu pravila i principa koji su ustanovljeni odlukama i zaključcima evropskih institucija i organizacija – Evropski savet, Evropski sud pravde, Savet Evrope – a tiču se potrebe međusobnog harmonizovanja administrativnih sistema evropskih država. Pomenuti sistem pravila karakterističan je i za najrazvijenije države sveta u okviru Organizacije za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD u okviru programa SIGMA pruža pravnu pomoć prilikom pisanja zakona o državnoj upravi i zakona o državnim službenicima, ugrađujući u nacrte propisa standarde koji se primenjuju u savremenim sistemima javne uprave u trideset najrazvijenih zemalja sveta). Budući da Evropska unija nema svoj poseban sistem državne uprave, takvo međusobno usklađivanje među državama članicama važan je preduslov što ujednačenijeg sprovođenja odluka organa Unije. Države koje se pridružuju moraju o ovome da vode računa. Zaključci Evropskog saveta iz Madrida od 1995. godine predstavljaju u tom pogledu svojevrsnu dopunu kriterijuma iz Kopenhagena (1993) kada je reč o prilagođavanju država predkandidata i država kandidata standardima državne uprave koji postoje u državama članicama Evropske unije. Reforma državne uprave u Srbiji zasniva se upravo na principima, pravilima i praksi o kojima je reč.
5.2. Reforma državne uprave
5.2.1. Značaj reforme državne uprave za ostvarivanje vladavine prava, demokratizacije društva i održivog ekonomski razvoj
Vladavina prava, demokratizacija društva i održivi ekonomski razvoj kroz sprovođenje ekonomskih i socijalnih reformi, predstavljaju neke od strateških ciljeva Vlade Republike Srbije. U realizaciji ovih ciljeva reforma državne uprave jedan je od glavnih prioriteta.
Reforma državne uprave je složen i dugoročan proces, posebno u zemljama u tranziciji, u kojima je uprava, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, po pravilu slaba, opterećena nizom problema nagomilanih tokom više decenija. Ona nije samo pitanje teritorijalne i administrativne raspodele nadležnosti u državi ili pitanje broja zaposlenih, niti je još manje skup trenutnih odluka motivisanih interesima partija na vlasti. Naprotiv, reforma državne uprave je bitan uslov za uspeh reformi ostalih segmenata društva i da sa njima je neraskidivo povezana.
Da bi transformacija ovog sektora dala pozitivne rezultate ona mora da bude pažljivo osmišljena i podržana od svih značajnijih političkih činilaca u širem smislu. Preduslov za to je postojanje strateškog dokumenta reforme državne uprave zasnovanog na opštim principima evropskog administrativnog okvira (European Administrative Space) i tzv. «dobre vladavine» (good governance), kao i konceptu tzv. «otvorene uprave» (open government).
Takođe, proces reforme državne uprave treba da ide uporedo sa srodnim razvojnim okvirima i programima kao što su Strategija smanjenja siromaštva, Evropsko partnerstvo, Strategija održivog razvoja, Strategija promocije informacionog društva itd, kao i aktivnosti u vezi sa ostvarivanjem Milenijumskih razvojnih ciljeva, kako bi različite razvojne inicijative u procesu tranzicije bile integrisane i međusobno usklađene. Bez jakih, osposobljenih i stabilnih institucija neće biti moguće postići željene dugoročne rezultate na bilo kom drugom polju, što su uostalom pokazala i iskustva drugih zemalja u tranziciji.
Krajnji cilj reforme je obezbeđenje visokog kvaliteta usluga građanima i stvaranje državnu upravu koja može značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i kvalitetu životnog standarda, što je od presudnog značaja za kvalitet i efikasnost ekonomskih i socijalnih reformi.
Put do ovog cilja neće biti ni lak, ni brz, pre svega imajući u vidu zatečeno stanje i činjenicu da usled niza okolnosti Srbija znatno kasni sa reformskim zahvatima u ovoj oblasti za nizom drugih tranzicionih zemalja. Jedna od njih je svakako kašnjenje u donošenju novog ustava Srbije, kao osnove definisanja teritorijalne organizacije vlasti. Velikih odstupanja od sadašnjeg stanja ni očekuju se ni u novom ustavnom sistemu, izuzev njegove jače načelne naklonosti prema decentralizaciji vlasti i uprave, pa stoga, imajući u vidu preovlađujuće raspoloženje među političkim činiocima, reforma javne uprave može već da računa ne samo sa opštom tendencijom decentralizacije, već i sa budućom ustavnom orijentacijom u tom pravcu. Imajući u vidu relevantne ustavne predloge, Srbija bi ubuduće imala trodimenzionalnu vertikalnu strukturu vlasti, pa samim tim i javne uprave – centralnu, pokrajinsku i lokanu – sa jasno određenim ustavnim nadležnostima. Prema predlozima koji potiču od Vlade Srbije i predsednika Republike, srednji nivo vlasti i javne uprave odnosio bi se na postojeće pokrajine, Vojvodinu i Kosovo i Metohiju (uz određene političke uslovnosti za drugu), sa otvorenom ustavnom mogućnošću da preostala područja (centralne) Srbije ustanove određene oblike regionalne samouprave.
Uspešna reforma državne uprave mora da uvažava i istorijski razvoj zemlje i njene karakteristike, ali isto tako, da bi reforma bila uspešna, potrebno je da bude usklađena sa evropskim i svetskim kretanjima u razvoju društva. Najvažniji svetski trendovi u razvoju savremenog društva koji imaju uticaja na strukturu državne uprave i na položaj javnog sektora u državi su:
prelazak sa industrijskog društva na IT društvo;
prelazak sa nacionalne ekonomije na svetsku ekonomiju;
prelazak sa kratkoročnog na dugoročno planiranje;
prelazak od centralizma ka decentralizaciji.
Prošlo je dosta vremena dok u domen reformske politike, započete nakon političkih promena oktobra 2000, nije ravnopravo ušla i reforma javne uprave. Deo ove reforme započeo je u posebnom segmentu decentralizacije, donošenjem dvaju zakona početkom 2002. godine – Zakona o utvrđivanju određenih nadležnosti autonomne pokrajine i Zakona o lokalnoj samoupravi – ali je u oblasti centralne uprave još dugo postojala neprimerena stagnacija. Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji, koja pored pregleda zatečenog stanja sadrži osnovne ciljeve i principe reforme, ključne oblasti reforme, institucionalni okvir i Akcioni plan za njeno sprovođenje, usvojena je krajem 2004. godine. Strateško upravljanje reformom državne uprave povereno je Savetu za reformu državne uprave, na čijem čelu je predsednik Vlade i čiji je zadatak da utvrđuje predloge strateškog razvoja državne uprave u Republici Srbiji, inicira i predlaže Vladi Republike Srbije preduzimanje mera i aktivnosti koje se odnose na reformu državne uprave, prethodno razmatra nacrte zakone koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organe državne uprave, kao i druge nacrte zakona koji su u vezi sa reformom državne uprave i o tim nacrtima daje mišljenje Vladi. Na operativnom nivou, upravljanje i koordinacija celokupnog procesa reforme državne uprave poverena je Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu.
5.2.2. Opšti ciljevi i principi državne uprave
Dobra organizacija javnih službi je ono po čemu građani u svom svakodnevnom životu prepoznaju efikasnu vlast. Srbija u ovom pogledu tradicionalno zaostaje, a bez ovog segmenta ne može se očekivati krajnji efekat svekolikih reformi niti solidna priprema za evropske integracije. Zbog toga je Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji postavila dva opšta i međusobno povezana cilja:
izgradnju demokratske države zasnovane na vladavini prava, odgovornosti, javnosti, ekonomičnosti i efikasnosti i
izgradnju državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove.
Strategija, radi ostvarivanja ovih ciljeva, postavlja sledeće osnovne principe:
princip decentralizacije, koji podrazumeva optimalnu raspodelu vlasti između različitih nivoa – centralnog, pokrajinskog (regionalnog) i lokalnog, sa ciljem da javne službe budu što bliže građanima i pod njihovom što većom kontrolom;
princip depolitizacije, koji podrazumeva razgraničenje procesa političkog odlučivanja od procesa pravnog normiranja političkih odluka i izvršavanja pravnih propisa;
princip profesionalizacije, koji pretpostavlja obučenu, odgovornu i efikasnu upravu;
princip racionalizacije, koji se ogleda u optimalnoj organizaciji državne uprave koja bi bila u stanju da ostvari visok kvalitet usluga uz angažovanje potrebnog broja izvršilaca. Ovaj princip podrazumeva i princip održivosti, koji se odnosi na realno planiranje i sprovođenje reforme državne uprave obzirom na postojeće finansijske kapacitet i ljudske resurse;
princip modernizacije, koji računa sa modernom opremljenošću državnih službi, uz primenu savremenih informatičkih i komunikacionih tehnologija;
princip primene otvorene Vlade, kao kontrolni mehanizam državne uprave, koji podrazumeva da je rad organa uprave podložan stalnoj kontroli s jedne strane kako viših instanci izvršne vlasti, tako i kontroli od strane sudova, a s druge strane kontroli građana i specifičnih institucija, kao što je institucija ombudsmana.
Svi budući zakoni i podzakonska akta moraju biti u skladu sa ovim principima jer će se reformom zakonodavnog okvira stvoriti pravni osnov za primenu i izgradnju navedenih principa, a to je početni korak na putu velikih sistemskih promena. Pored navedenog, planira se permanentno praćenje efekata primene zakona uz aktivno učešće svih relevantnih društvenih subjekata, što predstavlja osnovni mehanizam koji obezbeđuje dinamičnost reformskog procesa i omogućava njegovo stalno usklađivanje sa realnim potrebama, odnosno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka.
Akcionim planom za sprovođenje reforme državne uprave, koji čini deo Strategije reforme državne uprave i čija je primena u toku, predviđeni su konkretni planovi i okvirni rokovi za reformu zakonske regulative u periodu od 2004. do 2008. godine.
5.2.3 Reforma zakonodavnog okvira i javna politika
Pravni okvir je važan instrument upravljanja društvenim promenama i obuhvata ne samo donošenje zakona i drugih propisa, već i njihovu primenu i nadzor nad primenom. Na ovaj način stvara se atmosfera zakonitosti i vladavine prava. Nesumnjivo, usklađivanje pravne regulative sa pravom EU je važan preduslov za dinamiku procesa integracije. Kao što je institucionalni deo reforme državne uprave osnova za transformaciju, tako je pravna reforma neizbežna pretpostavka institucionalne reforme. Iz toga proizilazi da je jedan od osnovnih delova regulatorne reforme sama reforma državne uprave.
Reformski proces treba da sadrži kako deregulaciju u oblastima i meri u kojoj je to potrebno kao deo opšteg procesa demokratizacije društva i stvaranja uslova za slobodan protok roba, usluga i kapitala, tako i bolju regulaciju da bi se ostvarivanje javnog interesa osiguralo na kvalitativno višem nivou, shvatajući upravu kao sevis građana.
Deo ove reforme je i prenos regulatornih mehanizama sa organa državne uprave centralnog nivoa na lokalnu samoupravu.
Konkretno, reforma zakonodavnog okvira u oblasti državne uprave znači donošenje propisa koji će predstavljati pravni okvir za funkcionalnu i organizacionu reformu državne uprave zasnovanu na strateškim principima. Kao prvo, to podrazumeva set zakona i pratećih propisa kojima se postavljaju osnovi državne uprave u Srbiji, kao što su novi Zakon o državnoj upravi i Zakon o državnim službenicima, ali i zakoni kojima se uređuje procesno postupanje organa državne uprave i kontrola zakonitosti i pravilnosti njihovog rada – Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima i Zakon o zaštitniku građana (Ombudsmanu). Od izuzetnog su značaja antikorupcijski zakoni – Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i Zakon o slobodnom pristupu javnim informacijama – i usvojena Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije Republike Srbije. Sa druge strane, praćenje primene i ocena Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o lokalnim izborima pokazaće da li je i u kojoj meri važeća regulativa kočnica efikasnog procesa decentralizacije. Konačno, prilagođavanje sektorskih zakona u svakoj oblasti u kojoj je izvršeno prenošenje nadležnosti na lokalnu samoupravu nezaobilazni je deo regulatorne reforme.
Reforma zakonodavnog okvira zahteva preduzimanje određenih mera pri izradi i primeni svakog zakona. Neke od tih mera su motivisane bržim uključivanjem u evropske tokove, dok su neke motivisane pre svega razlozima ekonomske racionalnosti. Pri izradi i primeni svakog zakonskog propisa, obezbediće se preduzimanje sledeće tri mere:
analiza efekata zakona, koja mora biti sastavni deo svakog nacrta zakona, i ona podrazumeva razmatranje, pre svega, finansijskih efekata koje primena zakona sa sobom nosi;
analiza efekata zakona na proces budućeg pridruživanja Srbije Evropskoj uniji. Srbija i Crna Gora su dužne da odmah nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju započnu postupak usklađivanja domaćih propisa sa komunitarnim propisima, u oblastima određenim ovim sporazumom. Vlada Republike Srbije je već usvojila mehanizam za ocenu usklađenosti koji treba da služi kao merilo uspešnosti i preciznosti akcionih planova;
procena uticaja (impact assessment) propisa pre njihove izrade i nakon njihove primene, što je vrlo važno oruđe za procenu održivosti određenog propisa i izbegavanje mogućih grešaka koji mogu biti vrlo skupe. Međutim, problem koji ova vrsta analize nameće u kontekstu reforme državne uprave upravo proizilazi iz multidisciplinarnosti ovog procesa, tako da se on mora uvoditi i razvijati postepeno, u dužem vremenskom periodu, s obzirom na to da je pretpostavka njegove uspešnosti postojanje jakih institucionalnih i finansijskih okvira za sprovođenje reformi u svim oblastima društva, kao i osposobljenost kadrova.
Reforma državne uprave ne podrazumeva samo sprovođenje reforme zakonodavnog okvira, već i način vođenja kako ukupne tako i sektorskih javnih politika. Kroz izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, Vlada vodi politiku Republike Srbije. Već prema odredbama sada važećeg Ustava Srbije, Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad. Konačno, rad Vlade je javan.
Sve ove odredbe ukazuju na neohodnost potpune primene principa otvorene Vlade kao neizbežnog standarda u radu državne uprave. Reforma državne uprave podrazumeva dostizanje ovog cilja. Međutim, princip otvorene Vlade ne treba posmatrati izdvojeno od društvene realnosti, tako da primena ovog principa zahteva stvaranje mehanizama koji će, osim državnih organa, uključiti u razumnoj meri i nedržavne organe, odnosno sve zainteresovane strane, uvođenje politike Vlade. Ovo najpre podrazumeva da Vlada prihvata i ozbiljno razmatra inicijative za donošenje zakona koji potiču od lokalnih organa vlasti, sindikata, stručne javnosti i nevladinih organizacija, da im omogući da se izjasne o predlozima novih zakonskih rešenja, kao i da ih konsultuje u pogledu efekata primene usvojenih zakona. Ovo je naročito je važno u oblasti radnog, zdravstvenog, penzionog, invalidskog i drugog srodnog zakonodavstva.
Posebna briga Vlade mora biti onaj deo državne uprave koji neposredno komunicira sa građanima. Primenom prethodno navedenih principa reforme državne uprave, njihov rad treba da se unapredi tako da se građanima olakša ostvarivanje prava i izvršenje zakonskih obaveza.
Proces donošenja novih zakona kojima treba da se uredi novi sistem državne uprave u Srbiji već je započet usvajanjem određenog broja zakona, a njegovu dinamiku određuje Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave koji je usaglašen sa odgovarajućim delom Akcionog plana Vlade Republike Srbije za realizaciju prioriteta iz Evropskog partnerstva, ali nije podudaran s njim budući da je predmetno sveobuhvatniji (kompletna reforma sektora državne uprave uključujući i dodirne oblasti) i vremenski duži (2004-2008. godina).
Ova zakonska materija će biti usvojena 2005. godine i obuhvata:
1. Zakon o Vladi,
2. Zakon o državnoj upravi,
3. Zakon o državnim službenicima,
4. Zakon o Zaštitniku građana (Ombudsmanu),
5. Zakon o opštem upravnom postupku,
6. Zakon o upravnim sporovima,
7. Zakon o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija ,
8. Zakon o dostupnosti informacija od javnog značaja,
9. Zakon o elektronskom potpisu,
10. Zakon o javnim agencijama ,
11. Zakon o platama državnih službenika,
12. Zakon o inspekcijskom nadzoru.
Svi ovi zakoni, zajedno sa propisima za njihovo sprovođenje treba da budu doneti tokom 2005. godine, a većina njih je pripremljena i nalazi se u različitim fazama donošenja.
Ovoj grupi zakona za unapređenje javne uprave treba dodati još jedan broj zakona sa istom svrhom i efektom:
– Zakon o vrhovnoj revizionoj instituciji;
– Zakon o javnom beležniku;
– Zakon o inspekcijskom nadzoru.
Akcioni plan za sprovođenje reforme državne uprave predviđa proces ostvarivanja uslova za efikasno sprovođenje projektovanog zakonskog okvira. Reč je o stalnom praćenju, analizi i evaluaciji efekata novog zakonskog uređenja, novom sistemu upravljanja ljudskim resursima, uvođenju novih informacionih tehnologija i razvoju kontrolnih mehanizama delovanja sistema državne uprave. Ostvarivanje ovih uslova dostizanja nove, moderne i racionalne uprave predviđeno je do 2008. godine. To vreme koincidira sa predviđenim početkom pregovora o pristupanju naše zemlje Evropskoj uniji uz očekivanje da se Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju potpiše tokom 2006. godine. Ovo je značajno, budući da će stanje državne uprave u Srbiji (kao i u Crnoj Gori i na nivou državne zajednice) biti važan parametar za pregovore o pristupanju.
Treba, takođe, napomenuti da je Akcioni plan uključio praćenje i preispitivanje primene postojećeg Zakona o lokalnoj samoupravi sa mogućnošću njegove izmene (2006. godina). Reforma lokalne samouprave pretpostavlja izmene odgovarajućih sektorskih zakona u pravcu prenošenja nadležnosti na decentralizovanu upravu, kao i izmene finansijskih propisa u istom cilju. Osnovni smisao ovih izmena sadržan je u projektovanju i ostvarivanju delatnog decentralizovanog sistema državne uprave u Srbiji. Pored toga, niz konkretnih mera i aktivnosti koje treba da budu preduzete u oblasti lokalne samouprave na njenom putu, sa jedne strane ka široko decentralizovanoj samoupravi, i sa druge strane ka lokalnoj samoupravi koja je dovoljno spremna i sposobna da efikasno zadovoljava potrebe građana na svojoj teritoriji, predviđeni su Radnim programom za bolju lokalnu samoupravu.
5.2.4. Decentralizovana državna uprava
Optimalna organizacija državne uprave u Srbiji podrazumeva, između ostalog, decentralizaciju. Na to je obavezuje i Evropska povelja o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope.
Proces decentralizacije treba sprovoditi postepeno, uporedo sa organizacionim i materijalnim jačanjem upravljačkih potencijala nižih nivoa vlasti. Strategija reforme državne uprave zalaže se za kombinaciju tri modela decentralizacije – modela dekoncentracije vlasti, modela poveravanja (delegacije) vlasti i modela prenošenja (devolucije) vlasti na niže nivoe teritorijalne organizacije. Osnovni cilj je da se, zbog neujednačenosti organizacionih i materijalnih prilika, sve lokalne jedinice – opštinske i gradske – korišćenjem sva tri modela postepeno dovedu do najefikasnijeg modela, a to je model prenošenja vlasti. Rešenja budućeg novog Ustava Republike Srbije definisaće nivoe subcentralne vlasti i biće temelj za prenošenje vlasti sa centralnog na niže nivoe.
Zajedno sa promenjenim nadležnostima lokalne samouprave neizbežno je definisati izvore sredstava iz kojih će lokalna samouprava finansirati obavljanje prenetih poslova. Zato je proces fiskalne decentralizacije, kao poseban reformski proces, neposredno povezan sa ukupnom reformom državne uprave.
Fiskalna decentralizacija predstavlja značajan instrument za povećavanje učešća u postupku donošenja odluka, što obezbeđuje veću transparentnost kod pružanja javnih usluga. Uz to, način na koji se ova decentralizacija sprovodi, može da ima značajan uticaj na makroekonomsko upravljanje i stabilnost u određenoj zemlji.
Lokalnim vlastima u zemlji mora da bude omogućeno da svoje institucionalne strukture izgrade na način koji će ih u punoj meri učiniti odgovornim za fiskalne odluke koje donose. Zato, koraci u pravcu decentralizacije zahtevaju u isto vreme krupne promene u sistemu javnih prihoda i sistemu finansijske ravnoteže, ali takođe i preduzimanje mera usmerenih ka ograničenju rizika od prezaduženosti lokalne samouprave, od narušavanja ukupne budžetske ravnoteže na nivou države i dr.
Kada je reč o materijalnim pretpostavkama decentralizacije, kao nezaobilazno se postavlja pitanje svojine lokalne samouprave. Odgovarajućim ustavnim i zakonskim rešenjima potrebno je stvoriti ustavnopravni osnov za svojinu lokalne samouprave, koja je, pored lokalnih prihoda, takođe bitan uslov za uspešno obavljanje javnih poslova, i što takođe predstavlja našu obavezu po Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope.
5.2.5. Izgradnja profesionalne i depolitizovane državne uprave
Samo profesionalna državna uprava koja je zasnovana na principu zasluga (sposobnosti) i odgovornosti državnih službenika može uspešno da ostvari zahteve koji se pred nju postavljaju u procesu reforme. Da bi se promenio odnos uprave prema građanima, potrebne su bitne promene unutar same uprave. Zato je izgradnja profesionalne uprave ključ uspešne reforme. Izgradnja profesionalne uprave je trajan proces koji obuhvata više elemenata, a čija početna faza u zemljama u tranziciji zahteva intenzivno angažovanje i velike napore kako bi se postavile pravilne početne osnove čitavog procesa.
Tri su osnovne grupe elemenata na kojima počiva izgradnja moderne profesionalne državne uprave:
– pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika;
– kvalifikovano osoblje (državni službenici);
– radno okruženje, koje je blisko povezano sa principom modernizacije rada.
1) Pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika
Nesporno je da pravni položaj zaposlenih u državnoj upravi mora da bude uređen zakonom, s obzirom na to da su oni u radnom odnosu sa «državom», koja u ovom slučaju ima ulogu poslodavca, iz čega, kao i u svakom drugom odnosu poslodavac – zaposleni, proizilazi potreba da se urede međusobni odnosi, prava i obaveze, a što se mora učiniti zakonom.
Neophodno je postojanje posebnog zakonodavstva kojim se uređuje pravni položaj državnih službenika koji je prvi element za izgradnju profesionalne državne uprave. Posebno zakonodavstvo u ovoj oblasti je sredstvo da se unaprede upravni kapaciteti:
vladavina zakona,
otvorenost i javnost rada,
odgovornost,
pravna sigurnost,
efikasnost.
Naravno, to ne znači da se na pojedina pitanja pravnog položaja državnih službenika ne mogu primenjivati odredbe opšteg Zakona o radu, kada se radi o onim pitanjima koja ne zahtevaju specifično regulisanje (na primer, odredbe o dužini radnog vremena, pravu na godišnji odmor i odsustva sa posla i sl.).
Specifične obaveze državnih službenika proizilaze iz same prirode državne uprave. Te obaveze su sledeće:
biti na usluzi građanima,
raditi u javnom interesu,
biti nepristrasan u vršenju poslova,
poštovati načelo zakonitosti,
biti odgovoran za svoj rad,
imati obavezu prema državi za štetu pričinjenu svojim radom.
Kao što rad u državnoj upravi nosi sa sobom određene specifične obaveze, tako on, zbog prirode poslova, podrazumeva i određena specifična prava državnih službenika, koja treba da budu uređena posebnim zakonom. Pod ovim specifičnim pravima naročito se podrazumevaju:
pravo da odbije izvršenje nezakonitih naloga,
pravo na zaštitu od preteranih pritisaka, što zapravo podrazumeva obavezu poslodavca (države ili organa lokalne samouprave) da ga zaštiti od reagovanja i pritisaka izazvanih neosnovanim nezadovoljstvom građana i posebno od političkih pritisaka,
pravo na obuku i usavršavanje tokom rada,
mogućnost napredovanja u toku karijere na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata.
Istovremeno, Zakonom treba da budu uređeni i mehanizmi zaštite prava koja se garantuju državnim službenicima.
Jedno od najvažnijih pitanja koje se u okviru reforme državne uprave postavlja za sve zemlje u tranziciji, te tako i za Srbiju, je pitanje depolitizacije. Kada se radi o depolitizaciji shvaćenoj u najosnovnijem smislu – da zaposleni u državnoj upravi moraju biti neutralni i da se ne smeju rukovoditi svojim političkim uverenjima u obavljanju poslova – može se slobodno reći da je u Srbiji u tom smislu dostignut zavidan stepen profesionalizacije. Međutim, primena principa depolitizacije znači još jedan korak, a to je jasna podela rada i ovlašćenja između izabranih političara i zvaničnika imenovanih na bazi političkog poverenja, na jednoj strani, i profesionalnih državnih službenika na visokim mestima u državnoj upravi, na drugoj strani. Bez preduzimanja ovog koraka, posebno u zemljama u tranziciji gde relativno često dolazi do promena vlada, nije moguće izgraditi stabilan i efikasan sistem državne uprava koji obezbeđuje kontinuitet u vršenju javnih poslova.
U svakom slučaju, bez obzira na probleme koji se javljaju u ovoj sferi reforme, depolitizacija najviših mesta u državnoj upravi jeste jedan od prioritetnih principa reforme. Stoga je od izuzetnog značaja postaviti valjan pravni osnov za ograničenje uticaja politike na operativno rukovođenje u državnoj upravi i za razvoj i unapređenje karijernog sistema.
2) Kvalifikovanost osoblja-upravljanje ljudskim resursima
Jedan od uslova uspešne reforme državne uprave je i njena racionalizacija. Zapošljavanje novih državnih službenika treba da bude usklađeno sa zahtevima racionalizacije.
Javnost u postupku zapošljavanja je način da se obezbedi otvorenost državne uprave i dostupnost zaposlenja u državnoj upravi svim zainteresovanim licima.
Zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnost znači da su za svako radno mesto unapred poznati uslovi koje kandidat treba da ispunjava u pogledu profesionalnih kvalifikacija, sposobnosti i, eventualno, posedovanja prethodnog iskutsva, kao i da se odabir vrši primenom ovih kriterijuma i izborom najkvalitetnijeg kandidata.
Obuka i usavršavanje zaposlenih treba da bude trajan proces u cilju kontinuiranog podizanja nivoa državne uprave i obezbeđivanja sprovođenja reforme. Smisao obuke nije samo u tome da ona predstavlja preduslov za napredovanje u karijeri, već takođe u tome da se postojeći posao obavlja bolje. Bitno je obukom obuhvatiti sve slojeve državne uprave, a u situaciji kada je osposobljenost organa lokalne samouprave na niskom nivou, jako je korisno obuhvatiti i zaposlene u ovim organima.
Kao veoma važan segment reforme državne uprave pojavljuje se i potreba obuke državnih službenika na temu evropskih integracija, a u cilju poboljšanja institucionalnih i administrativnih kapaciteta za obavljanje poslova vezanih za pridruživanje i pristupanje Evropskoj uniji. Obuka mora biti u skladu sa pojedinačnim potrebama svakog ministarstva i svakog sektora, dajući tako mogućnost sticanja ne samo znanja, već i veština dobre evropske administrativne prakse. Zbog potrebe komplementarnosti upravne prakse, postupaka i mehanizama u našem regionu, dobro bi bilo da se pod okvirom Evropske unije osnuje regionalna škola državne uprave. Zbog svog položaja i preduslova kojima raspolaže, Beograd je zainteresovan da bude centar takve škole.
3) Reforma sistema plata
Jedan od ključnih elemenata reforme je i reforma sistema plata u državnoj upravi.
Konkretne mere koje se preduzimaju u ovoj oblasti treba da imaju za cilj da:
osiguraju konzistentnost, transparentnost i nepristrasnost u sistemu nagrađivanja javnih službenika;
stvore razlike u platama koje će delovati stimulativno na zaposlene da rade kvalitetnije i efikasnije kako bi napredovali u karijeri, čime će obezbediti veću platu, a takođe ih i stimulisati da prihvate poslove koji nose veći stepen odgovornosti, pošto će za to biti i bolje plaćeni;
obezbede plate koje su u odgovarajućoj srazmeri sa nivoom plata u privatnom sektoru, čime će državna uprava postati dovoljno atraktivna za mlade, stručne kadrove i čime će se smanjiti odliv iskusnih kadrova iz državne uprave, a takođe i smanjiti rizik od mogućnosti korumpiranosti državnih službenika.
5.2.6. Reforma centralne uprave u procesu evropske integracije
Sva ministarstva Vlade Srbije moraju biti organizaciono pripremljena za poslove evropskih integracija. Obim pitanja koji sadrži Studija izvodljivosti, i posebno obim pitanja koja će se naći u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, nalažu odgovarajuću spremnost ministarstava da odgovore specifičnim zahtevima politika koje će proizaći iz ovih dokumenata. U tom pogledu, ministarstva moraju biti pripremljena da:
– u koordinaciji sa Kancelarijom za pridruživanje EU, izvrše sve potrebne pripreme za pregovore o Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju;
– tokom pregovora pružaju konkretne predloge i daju svaku drugu podršku našim pregovaračkim timovima;
– u predlaganju zakona vode računa o njihovoj saglasnosti sa odgovarajućom legislativom Evropske unije;
– obezbede efikasnu primenu zakona kroz pouzdan sistem nadzora i kontrole.
Da bi se ovi ciljevi postigli, potrebno je nastaviti sa jačanjem kapaciteta ministarstava. Pri svakom ministarstvu neophodno je ustanoviti jedinice za evropske integracije, zadužene za praćenje kreiranja politike i mera značajnih za pridruživanje (proces koji je već započet). Pri svakom od njih već su obezbeđene organizacione pretpostavke za praćenje kreiranja politike i mera značajnih za politiku pridruživanja Evropskoj uniji. Izazovi u razvoju i održivosti ljudskih resursa za poslove evropskih integracija, koji se javljaju usled fluktuacije kadrova, nalažu kontinuiranu obuku za ove poslove. Podršku i smernice prilikom definisanja programa obuke i kadrovskog jačanja organa državne uprave pružiće Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji, u koordinaciji sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu.
Radi bolje koordinacije rada ministarstava na poslovima pridruživanja potrebno je, takođe, osnovati međuministarska stručna tela. To mogu biti stalna ili ad hoc tela u kojima je poželjno učešće predstavnika naučnih institucija, strukovnih udruženja, privredne komore, pokrajinskih i lokalnih uprava.
Reorganizacija ministarstava i podizanje njihovih kapaciteta za ove aktivnosti moraju biti praćeni informatičkom modernizacijom njihovog rada, tj. primenom i stalnom inovacijom informatičkih tehnologija. Neophodno je postojanje internet baze svih podataka o EU, kao i odgovarajući portal evropskih integracija i naše politike pridruživanja. Potrebno je, takođe, napraviti bazu podataka zaposlenih državnih službenika koji rade na poslovima evropskih integracija, i to na svim nivoima javne uprave. Sastavni i veoma važan segment u tom smislu predstavlja i već postojeći informacioni sistem Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom ISDAKON, kao glavni instrument za unapređenje sektorskih aktivnosti u vidu proaktivnog planiranja u procesu evropskih integracija.
Poseban aspekt u jačanju i prilagođavanju administrativnih kapaciteta ministarstava je upravljanje međunarodnom finansijskom pomoći, naročito kad je reč o pomoći i raznim donatorskim projektima iz programa EU (KARDS i očekivani Pretpristupni instrumenti od 2007). Dosadašnji upravljački mehanizam, lociran u Sektoru za koordinaciju razvoja i donatorske pomoći pri Ministarstvu za ekonomske odnose sa inostrantvom, mora se prilagoditi kriterijumima EU. To je potrebno učiniti u dva pravca: prvo, potrebno je ojačati međuministarsku mrežu za koordinisano upravljanje pomoći, uz uključivanje jedinica za evropske integracije pri ministarstvima. Dosadašnje iskustvo je pokazalo da je jedini način za ispunjavanje ovog cilja donošenje posebnog pravnog akta koji će jasno formulisati obaveze lica zaposlenih u sektorima za međunarodnu saradnju i evropske integracije, u smislu međusobnog izveštavanja i informisanja o aktivnostima koje se planiraju ili već sprovode na redovnoj osnovi; drugo, potrebno je osposobiti regionalne i lokalne nivoe uprave za direktan prijem pomoći koja je njima namenjena. Kada je o ovome drugom reč, treba imati u vidu da se EU svojim donatorskim programima sve češće direktno obraća regionalnim i lokalnim nivoima vlasti, pa moramo biti pripremljeni na takvu politiku pomoći. Potrebno je uspostaviti bliže veze sa lokalnim opštinskim organima vlasti, u vidu pružanja savetodavnih usluga vezanih za aktivnosti izrade razvojnih projekata koji bi bili u skladu sa zahtevima donatorske zajednice, mogućnostima konkurisanja za njihove fondove kao i omogućavanja direktnog kontakta između lokalnih organa i predstavnika donatorske zajednice.
5.3. Administrativni kapacitet za pristup Evropskoj uniji
5.3.1. Prioriteti iz Evropskog partnerstva
a) Kratkoročni prioriteti
Deo odeljka Demokratija i vladavina prava, zaštita ljudskih prava i prava manjina Evropskog partnerstva se odnosi i na reformu državne uprave. Osnovni opšti kratkoročni prioritet jeste potreba učvršćavanja i održavanja administrativnih kapaciteta institucija koje se bave evropskim integracijama na nivou državne zajednice Srbije i Crne Gore i na nivou obe države članice, posebno u smislu osoblja, obuke, opreme, kao i unapređenja njihove međusobne saradnje. U slučaju Srbije, posebno je izdvojen zahtev, na koji je prethodno opisana Strategija već odgovorila, usvajanja sveobuhvatne strategije reforme državne uprave, koja bi sadržala precizan kalendar aktivnosti koje bi do takve reforme i doveli. U toku je i primena planirane reforme sistema plata i razvoja ljudskih resursa u državnoj upravi, što su takođe kratkoročni prioriteti Evropskog partnerstva, ali i zadaci predviđeni Akcionim planom Strategije reforme državne uprave u Republici Srbiji.
b) Srednjoročni prioriteti
Nastavak reforme državne uprave predstavlja jedan od značajnih srednjoročnih prioriteta iz Evropskog partnerstva. U ovu grupu prioriteta spada razvijanje struktura za evropske integracije, posebno kroz jačanje kancelarija za evropsku integraciju, uspostavljanje mehanizama za njihovu nesmetanu saradnju, kao i jačanje odeljenja za evropske integracije u okviru ministarstava na nivou državne zajednice i država članica.
Za Srbiju je kao srednjoročni prioritet definisano usvajanje i primena zakona o državnoj upravi i državnim službenicima, dok je primena mera za razvoj ljudskih resursa u državnoj službi jedan od srednjoročnih prioriteta koji je već ostvaren. Naglašava se i potreba jačanja kapaciteta državne uprave za oblikovanje politike i koordinaciju između ministarstava na nivou Vlade i na lokalnom nivou. Komplementaran prioritet predstavlja i proces oblikovanja ekonomske politike, kao i usavršavanje rada statističkih službi. U ovaj kompleks spada i osnivanja odeljenja za srednjoročno ekonomsko planiranje.
5.4. Mehanizmi koordinacije administrativnih kapaciteta za proces pristupanja Evropskoj uniji
Prema sadašnjem stanju, kada je reč o koordinaciji uspostavljanja odnosa Srbije i Crne Gore i Evropske unije, u državnoj zajednici postoje dva nivoa i tri grupe institucionalnih struktura nadležnih za ovaj posao.
Na nivou državne zajednice ključno ministarstvo za poslove evropske integracije jeste Ministarstvo za međunarodne ekonomske odnose, koje prema Ustavnoj povelji Srbije i Crne Gore ima nadeležnost zaključivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, uz koordinaciju sa državama članicama. Operativni deo poslova u oblasti integracije i koordinacije obavlja Kancelarija Srbije i Crne Gore za pridruživanje Evropskoj uniji, koja je istovremeno i administrativna služba ključnog političkog organa za evropsku integraciju na nivou državne zajednice, Saveta Srbije i Crne Gore za evropske integracije. Ministarstvo spoljnih poslova Srbije i Crne Gore i njegov Sektor za Evropsku uniju nemaju značajnije mesto u ovim poslovima, što je neuobičajeno u poređenju sa modelima koji postoje u novim članicama Evropske unije i nekim državama kandidatima. Uloga ovog ministarstva u pripremama država za članstvo u Evropskoj uniji sastojala se u stručnoj podršci koju ono može da pruži prilikom utvrđivanja pregovaračkih tehnika i metoda diplomatskog opštenja. Činjenica da pregovori sa Evropskom unijom (o potpisivanju sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, a naročito o punopravnom članstvu), podrazumevaju veći stepen složenosti nego što je to bio slučaj sa deset novih država članica, nalažu formiranje brojčano i kadrovski moćne diplomatske misije pri institucijama Evropske unije, sa većom zastupljenošću diplomatskih agenata koji su u stanju da prate i predstavljaju sektorske interese Srbije i Crne Gore u odnosima sa Evropskom unijom. Posebnu pažnju potrebno je posvetiti velikom broju sektorskih interesnih grupa koje su veoma aktivne u Briselu. Ništa manje diplomatske resurse neophodno je uposliti i u državama članicama Evropske unije.
Praksa kvalitetne i efikasne koordinacije horizontalnih i vertikalnih struktura vlasti, pretpostalja postojanje jednog centralnog upravnog tela (organa). Takva praksa pokazala se uspešnom budući da je omogućeno pažljivije balansiranje između nacionalnih interesa i sektorskih prioriteta koji se moraju ispuniti radi ulaska u Evropsku uniju. U tom smislu, potrebno je izgraditi jedan sistem, vertikalno i horizontalno povezan, koji će istovremeno pregovarati i vršiti koordinaciju, a po moguđstvu i kontrolu zakonodavne (regulatorne) aktivnosti prilikom usvajanja i primene pravnih tekovina Evropske unije.
Na nivou Srbije poslovi evropskih integracija su u nadležnosti potpresednika Vlade Srbije. Operativni organ svih neophodnih aktivnosti vezanih za ovu nadležnost je Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji. Uspeh rada Kancelarije u najvećoj meri je povezan sa političkim kapacitetom koji je potrebno neprestano jačati tokom procesa pridruživanja. Pored potpredsednika vlade u svim državama članicama Evropske unije uloga predsednika Vlade u obavljanju evropskih poslova od ogromnog je značaja.
Takođe, od 2003. godine u ministarstvima započinje formiranje jedinica za evropske integracije, odnosno organizovanje poslova iz oblasti evropskih integracija u okviru drugih organizacionih oblika, u zavisnosti od prirode poslova koji se obavljaju u Ministarstvu i obaveza koje ministarstva imaju u oblasti evropskih integracija. U cilju unapređenja rada u ovoj oblasti neophodno je dalje stručno i kadrovsko jačanje. Naročito je važno istaći da je za valjano obavljanje poslova evropskih integracija značajno da se ovim jedinicama obezbedi politički kredibilna pozicija u okviru unutrašnjih organizacionih procedura (prisustvo kolegijumima ministarstva, predlaganje mera, učešće u kreiranju politike ministarstva, pripremanje godišnjih radnih planova ministarstva). Koordinacija resornih ministarstava i Kancelarije za pridruživanje Evropskoj uniji na poslovima evropskih integracija obavlja se kroz Komisiju za koordinaciju procesa pristupanja Evropskoj uniji. I u slučaju Srbije, ključni politički organ jeste Savet za evropske integracije Vlade Srbije.
Na nivou Crne Gore najšire nadležnosti u poslovima evropskih integracija ima Ministarstvo za ekonomske odnose sa inostranstvom i evropske integracije. Ograničeno učešće u ovim poslovima ostvaruje Ministarstvo inostranih poslova Crne Gore, koje je zaduženo za politički dijalog. U toku je formiranje jedinica za evropske integracije u drugim ministarstvima vlade Crne Gore.
Mehanizmi koordinacije administracije za proces pristupanja jedan su od najvažnijih preduslova za uspeh i ekonomsku održivost pristupanja Evropskoj uniji. Njihov značaj po prvi put dolazi do izražaja u pripremi pregovora za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Ovi pregovori predstavljaju prvu proveru i procenu održivosti i sprovodivosti pregovaračkih pozicija za još značajniji pregovarački ciklus koji sledi u pregovorima za sticanje statusa članice. Priprema za sve pregovore kao i sam proces pregovaranja su izuzetno složeni i sastoje se od velikog broja mini-pregovora zbog čega je delotvorna koordinacija svih aktera od presudnog značaja kako zbog valjane interpretacije tako i prilikom realizacije strateških smernica Srbije i Crne Gore i njenih država članica u pregovorima sa Evropskom unijom. Funkcionalan koordinacioni mehanizam podrazumeva:
koordinaciju analiza procene uticaja spoljnotrgovinske librelizacije i primene pravnih tekovina Evropske unije u unutrašnje pravne poretke Srbije i Crne Gore i njenih država članica,
utvrđivanje prioriteta u određivanju prelaznih perioda za neke kategorije roba, usluga i drugih faktora unutrašnjeg tržišta Evropske unije,
koordinaciju svih aktera u postupku planiranja uvođenja i primene pravnih tekovina Evropske unije
sveobuhvatnu i efikasnu koordinaciju obe instance vlasti, u Srbiji i Crnoj Gori, i sva tri subjekta evropskih integracija (državna zajednica, Republika Srbija i Republika Crna Gora) sa ciljem da se pregovaračke pozicije svih aktera u pregovorima na adekvatan način predstave i u što većoj mogućoj meri ugrade u ugovorne odnose sa Evropskom unijom,
glavni pregovarač, uži i širi pregovarački timovi treba pravovremeno (u roku od dva meseca pre početka pregovora) da budu upoznati sa pregovaračkim pozicijama svih nacionalnih aktera u pregovorima. Isto se odnosi i na centralno koordinaciono telo,
raspravu na sednicama Vlade Republike Srbije, na osnovu posebno utvrđene tačke dnevnog reda o poziciji Republike Srbije u procesu evropskih integracija, što uključuje identifikovanje eventualnih problema i modaliteta za njihovo rešavanje,
intenzivnu međuresornu saradnju kroz osnivanje povremenih radnih tela Vlade Republike Srbije.
5.5. Osnovni problemi administrativnih struktura za poslove evropskih integracija
U sprovođenju poslova evropskih integracija suočeni smo sa ključnom protivurečnošću: s jedne strane, uočljivo je da Evropska unija insistira da u procesu stabilizacije i pridruživanja Srbije i Crne Gore bude samo jedan pregovarač, dok je s druge strane model sa tri učesnika, predviđen za ostvarivanje ovih zadataka, krajnje nefunkcionalan. Ustavna povelja kao osnovni dokument, iako predviđa koordinaciju aktivnosti prema Evropskoj uniji koja bi se nalazila na nivou državne zajednice (Ministarstvo za međunarodne ekonomske odnose), nije predvidela potrebne mehanizme ovakve koordinacije. Zbog toga u ovom momentu nije moguće tvrditi da postoji usklađena aktivnost državne zajednice i njenih država članica u ispunjavanju uslova za pridruživanje Evropskoj uniji. Pored nepostojanja operativnih odredaba u osnovnim dokumentima državne zajednice koje bi ovakvu koordinaciju učinili mogućom, primetno je i odsustvo političke volje i nepostojanje konverzije interesa država članica u ovom procesu. Čak i u uslovima postojanja paralelnih koloseka integracije, neophodan je minimalni stepen koordinacije ovih poslova i praćenja uspešnosti između sva tri učesnika.
Zbog toga se moraju uzeti u razmatranje alternativne strategije za koordinaciju poslova evropske integracije u izmenjenim okolnostima. Naime, pošto postojeći model nije efikasan, neophodna je njegova izmena, u pravcu jačanja upravo efikasnosti ostvarivanja poslova evropske integracije. Model koji može biti primenjen zavisi od ustavnog rešenja, koje ne može ostati na postojećem nivou.
U pravcu postizanja efikasnosti, moguće je razlikovati dva scenarija, i shodno tome, dva modela koordinacije za poslove evropskih integracija. Prvi model bi se primenjivao u slučaju jačanja funkcionalnosti državne zajednice, a drugi u slučaju prestanka postojanja državne zajednice i sticanja suverenosti za svaku od država.
Primena prvog modela, koji bi podrazumevao jačanje funkcija državne zajednice, posebno onih koje su u vezi sa procesom evropske integracije Srbije i Crne Gore, takođe bi značila i jačanje funkcionalnih mehanizama koordinacije između dve države članice, kao i na nivou državne zajednice, u ostvarivanju svih obaveza i preuzimanju implementacije Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Naravno, takvo rešenje bi značilo i odgovarajuću izmenu Ustavne povelje u pravcu veće funkcionalne autonomije i odgovornosti ministarstava i organa zaduženih za evropske integracije. U tom smislu su moguća različita rešenja koordinacije:
Mala dopuna Ustavne povelje, koja bi značila unošenje neophodnih mehanizama implementacije i koordinacije, koji sada ne postoje. U tom slučaju, jasnije bi se odredile ustavna ovlašćenja Ministarstva za međunarodne ekonomske odnose Srbije i Crne Gore, kao ključnog za uspostavljanje ugovornih odnosa sa Evropskom unijom. Operativne aktivnosti oko uspostavljanja ugovornih odnosa, ali i koordinaciju nadležnih organa država članica u pripremi i implementaciji vršila bi Kancelarija Srbije i Crne Gore za pridruživanje Evropskoj uniji. U skladu sa ovim, valjalo bi povećati uticaj Ministarstva spoljnih poslova u pitanjima integracije preciziranjem njegove uloge u političkom dijalogu sa zemljama Zapadnog Balkana, sa susednim zemljama (u smislu regionalnog političkog dijaloga), kao i sa Evropskom unijom i njenim državama članicama.
Značajnija izmena Ustavne povelje, koja bi prenela većinu političkih, pregovaračkih nadležnosti pridruživanja na Ministarstvo spoljnih poslova. Ovakava situacija bi značila da u procesu integracije vodeću ulogu ima ovo ministarstvo kao ključni pregovarač. U njegovom sastavu bi se nalazila i kancelarija za pridruživanje ili, pak, poseban Sektor za evropske integracije, operativno opremljen za koordinaciju poslova evropske integracije. Ministarstvo za međunarodne ekonomske odnose bilo bi nadležno za koordinaciju trgovinskih elementata pregovora sa dvema državama članicama.
Kombinacija dva pomenuta rešenja: ovakav mehanizam bi u istu ravan stavio dva ministarstva na nivou državne zajednice, Ministarstvo za međunarodne ekonomske odnose i Ministarstvo spoljnih poslova. Oni bi u skladu sa svojim generalnim nadležnostima u domenu evropske integracije imali slična ovlašćenja: prvo u ekonomskim aspektima, a drugo u političkom pregovaranju. U tom slučaju bi u njihovim rukama i u specifičnim domenima bila i koordinacija poslova evropske integracije sa državama članicama.
Drugi model bi značio sticanje suverenosti za svaku od sadašnjih država članica. U tom slučaju ne bi bilo neophodno razrađivati mehanizme koordinacije između država članica, već ustanoviti potpun i efikasan državni mehanizam posvećen poslovima evropske integracije u Srbiji. Iskustvo zemalja koje su 2004. pristupile EU, ali i onih koje su sada kandidati, pokazuje da, u načelu, postoje tri rešenja. U nekim zemljama, unutrašnju koordinaciju obavlja ministarstvo inostranih poslova, odnosno njegova služba ili sektor kojom rukovodi visoki državni funkcioner. U slučajevima kada je unutrašnja koordinacija izdvojena iz MIP-a, ona može biti organizovana bilo u okviru posebnog ministarstva, bilo u okviru posebne kancelarije koji je pod direktnom nadležnosti premijera ili potpredsednika vlade zaduženog za evropsku integraciju, kako je pitanje unutrašnje koordinacije sada rešeno u Republici Srbiji.