O B R A Z L O Ž E NJ E
USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. stav 1. tačka 13. Ustava Republike Srbije prema kojoj Republika Srbija uređuje i obezbeđuje režim i bezbednost u svim vrstama saobraćaja.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Predlog zakona o transportu opasne robe (u daljem tekstu: Predlog zakona) sadrži nova rešenja u oblasti transporta opasne robe čiji je cilj da ovu složenu i važnu oblast saobraćaja približi standardima koji se danas primenjuju u Evropskoj uniji. Posledično, Predlogom zakona uređuju se uslovi za obavljanje unutrašnjeg i međunarodnog transporta opasne robe u drumskom, železničkom i vodnom transportu na teritoriji Republike Srbije, uslovi i obaveze koje treba da ispune učesnici u transportu opasne robe, zahtevi u odnosu na ambalažu, pokretnu opremu pod pritiskom i/ili cisternu, odnosno prevozno sredstvo namenjeno za transport opasne robe, uslovi za imenovanje tela koja ispituju i kontrolišu ambalažu, pokretnu opremu pod pritiskom i/ili cisternu, odnosno prevozno sredstvo namenjeno za transport opasne robe, uslovi za ovlašćivanje tela koja ispituju i kontrolišu prevozno sredstvo namenjeno za transport opasne robe, nadležnosti državnih organa i organizacija u transportu opasne robe, nadzor, kao i druga pitanja koja se odnose na transport opasne robe.
Ono što se ističe kao prvi i najznačajniji razlog za donošenje Predloga zakona, jeste usaglašavanje domaćeg zakonodavstva definisan je u smislu unošenja svih relevantnih sekundarnih izvora komunitarnog prava u domaće zakonodavstvo, čime se postiže kompatibilnost zakonodavnog sistema Republike Srbije sa pravom EU. S tim u vezi, Predlogom zakona u domaće zakonodavstvo unose se odredbe Direktiva 2008/68/EZ Evropskog parlamenta i Saveta o kopnenom transportu opasne robe.
Nadalje, donošenje potpuno novog zakona u ovoj oblasti uslovljeno je neprimenjivošću velikog broja članova važećeg Zakona o transportu opasnog tereta, te nezadovoljstva većine privrednih subjekata rešenjima ovog zakona.
Predlogom zakona predlaže se promena institucionalne postavke u ovoj oblasti gašenjem Uprave za transport opasnog tereta čije će poslove u ovoj oblasti preuzeti poseban sektor u okviru Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, koji će se formirati nakon usvajanja ovog zakona.
Konačno, Predlogom zakona domaće zakonodavstvo će se usaglasiti sa poslednjim promenama u ovoj oblasti nastalim usvajanjem izmena i dopuna potvrđenih međunarodnih sporazuma kojima se uređuje transport opasne robe u drumskom, železničkom, vodnom i vazdušnom transportu, vodeći računa da se prelaznim rokovima zaštiti domaća privreda u najvećoj mogućoj meri, poštujući obaveze iz ratifikovanih konvencija i procesa usaglašavanja domaćeg zakonodavstva sa propisima EU.
Prilikom rada na Predlogu zakona, zakonska rešenja zasnovana su na odredbama konvencija usvojenih pod okriljem Ekonomske komisije Ujedinjenih nacija za Evropu (u daljem tekstu: UNECE), i to: Evropski sporazum o međunarodnom drumskom prevozu opasne robe (ADR), Konvencija o međunarodnim železničkim prevozima (COTIF) Dodatak C – Pravilnik o međunarodnom železničkom prevozu opasne robe (RID) i Evropski sporazum o međunarodnom transportu opasnog tereta na unutrašnjim plovnim putevima (ADN).
Predlog zakona sadrži i manji broj odredaba važećeg Zakona o transportu opasnog tereta za koje je utvrđeno da nije bilo potrebno da se menjaju.
III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENJA
Uvodne odredbe Predloga zakona
U Delu prvom Predloga zakona (čl. 1-3. Predloga zakona) date su uvodne odredbe kojima su uređeni domen primene Predloga zakona, kao i značenje 27 pojmova korišćenih u ovom Predlogu zakona.
Deo drugi – osnovna pravila o transportu opasne robe
U delu drugom Predloga zakona propisana su osnovna pravila o transportu opasne robe, pri čemu je u članu 4. Predloga zakona propisana primena odredaba ratifikovanih međunarodnih sporazuma (Evropskog sporazuma o međunarodnom drumskom prevozu opasne robe (ADR), Konvencije o međunarodnim železničkim prevozima (COTIF) Dodatak C – Pravilnik o međunarodnom železničkom prevozu opasne robe (RID), Evropskog sporazuma o međunarodnom transportu opasnog tereta na unutrašnjim plovnim putevima (ADN), u članu 5. Predloga zakona prijem na transport opasne robe, članu 6. Predloga zakona odstupanja od primene odredaba Predloga zakona, u čl. 7. i 8. Predloga zakona dozvola za transport pojedinih opasnih roba, članu 9. Predloga zakona kategorije opasnosti od nastupanja posledica u transportu opasne robe i članu 10. Predloga zakona osnovni zahtevi za bezbednost.
U čl. 11-15. Predloga zakona propisani su osnovni zahtevi u odnosu na ambalažu, pokretnu opremu pod pritiskom i/ili cisternu, odnosno brodski tank.
Deo treći – Ovlašćenja i obaveze organa i organizacija, kao i učesnika u transportu opasne robe
U trećem delu Predloga zakona detaljno su uređene obaveze nadležnih državnih organa i organizacija, kao i svih učesnika u transportu opasne robe (čl. 16-35), obaveze i licenciranje savetnika za bezbednost u transportu opasne robe (čl. 36-39), kao i odredbe o obuci učesnika u transportu opasne robe u drumskom i unutrašnjem vodnom saobraćaju (član 40).
U odnosu na obaveze državnih organa i organizacija, Predlogom zakona predlaže se ukidanje Uprave za transport opasnog tereta (u daljem tekstu: Uprava). Imajući u vidu da propisima Evropske unije nisu uređena obavezujuća institucionalna rešenja u odnosu na postavku nadležnog organa za transport opasne robe, izvršeno je sveobuhvatna analiza dosadašnjeg rada Uprave na osnovu čega je utvrđeno da bi optimalno sistemsko rešenje bilo gašenje Uprave kao organa u sastavu Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture sa svojstvom pravnog lica, i prenošenje njenih nadležnosti na poseban sektor koji će se formirati pri Ministarstvu. Ovakvo rešenje posledica je analize koja je pokazala izuzetno loše rezultate rada navedene uprave čije su posledice naročito osećali privredni subjekti, ali i državni organi i organizacije. Problem u radu ove uprave proizilazi i iz činjenice da ista ima svojstvo pravnog lica i samostalno finansijski posluje, što je prouzrokovalo čitav niz propusta koji su utvrđeni u izveštaju Državne revizorske institucije. Takođe, prilikom vršenja internog nadzora rada Uprave utvrđen je čitav niz propusta u pogledu organizacije i sprovođenja ispita za sticanje pojedinih javnih isprava, načina imenovanja tela za ocenjivanja usaglašenosti, izdavanja licenci centrima za obuku, ali i ostvarivanja drugih nadležnosti iz delokruga Uprave.
Prilikom normiranja obaveza učesnika u transportu opasne robe korišćena je nomotehnika direktnog pozivanja na relevantna poglavlja, odeljke i pododeljke ADR/RID/ADN. kojima se uređuju najznačajnije obaveze svih učesnika u transportu.
U odnosu na odredbe kojima se uređuju obaveze i licenciranje savetnika za bezbednost u transportu opasne robe, važno je ukazati da je u članu 36. stav 4. Predloga zakona dato ovlašćenje za ministra da propiše merila za određivanje broja savetnika za bezbednost u transportu opasne robe koje mora da ima učesnik u transportu opasne robe, u cilju izbegavanja situacije u kojoj je jedno lice, odnosno savetnik za bezbednost obavljao poslove savetnika za više desetina privrednih društava, što je u značajnoj meri uticalo na kvalitet obavljanja ovih izuzetno važnih poslova.
Takođe, detaljno je propisan postupak izdavanja licence za vršenje obuka kandidata za savetnika, u cilju izbegavanja diskrecionog postupanja državnog organa u ovom postupku, ali i zloupotrebe pojedinih pravnih praznina iz važećeg Zakona o transportu opasnog tereta, što je cilj i odredaba člana 40. Predloga zakona kojima se uređuje obuka učesnika u transportu opasne robe u drumskom i unutrašnjem vodnom saobraćaju.
Deo četvrti – posebne odredbe o transportu opasne robe u drumskom saobraćaju
Ovim delom Predloga zakona uređene su pojedine specifičnosti transporta opasne robe u drumskom saobraćaju, i to: postupak izdavanja ADR Sertifikata za vozilo za transport opasne robe (član 42), uslovi za izdavanje sertifikata o stručnoj osposobljenosti za vozača vozila za transport opasne robe, kao i osnovne obaveze vozača (čl. 43. i 44), postupanje u slučaju saobraćajne nezgode (član 45), kontrola transporta opasne robe na putu (član 46), postupanje carinskog organa (član 47), kao i transport opasne robe kroz zaštićenu zonu (član 48).
Pored specifičnosti transporta opasne robe u drumskom saobraćaju, uređene su i specifičnosti transporta opasne robe u železničkom i unutrašnjem vodnom saobraćaju (čl. 50-60) u skladu sa relevantnim odredbama RID/ADN.
Deo peti – Nadzor
Ovim delom uređen je nadzor nad sprovođenjem Predloga zakona i ratifikovanih međunarodnih sporazuma.
S tim u vezi, u čl. 61. i 67. Predloga zakona propisane su nadležnosti državnih organa, odnosno njihove inspekcijske službe u odnosu na nadzor, te je u članu 61. Predloga zakona propisano da nadzor nad sprovođenjem odredaba RID/ADN, ovog zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, kojima se uređuje transport opasne robe u železničkom i unutrašnjem vodnom saobraćaju, vrši ministarstvo. Nadalje, istim članom Predloga zakona propisano je da nadzor nad sprovođenjem odredaba ADR-a, ovog Predloga zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, kojima se uređuje neposredna kontrola učesnika i vozila u saobraćaju na putevima, kao i postupanje u slučaju saobraćajne nezgode vrši ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove. Nadalje, nadzor nad sprovođenjem odredaba ADR-a, ovog Predloga zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, kojima se uređuje poštovanje propisa u vezi posedovanja ADR Sertifikata o odobrenju za vozilo i sertifikata za vozača, obuke i polaganja ispita za sticanje sertifikata za vozača, kao i drugi inspekcijski nadzor poveren zakonom, vrši ministarstvo, dok nadzor nad sprovođenjem odredaba ADR, ovog Predloga zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, kojima se uređuje transport eksplozivnih materija i predmeta, vrši ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove. Konačno, nadzor nad sprovođenjem odredaba ADR/RID/ADN, ovog Predloga zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, kojima se uređuje transport radioaktivnih materijala vrši ministarstvo nadležno za poslove zaštite od jonizujućih zračenja.
Pored nadležnosti, propisane su i specifične obaveze inspektora uz pozivajuću odredbu da se na sadržinu, vrstu, oblik i postupak inspekcijskog nadzora, kao i na ovlašćenja i obaveze učesnika u inspekcijskom nadzoru koja nisu uređena ovim zakonom, shodno se primenjuje zakon kojim se uređuje inspekcijski nadzor.
Deo šesti – Kaznene odredbe
Ovim delom Predloga zakona propisani su privredni prestupi i prekršaji za oblast primene ovog Predloga zakona.
Deo sedmi – prelazne i završne odredbe
Ovim delom Predloga zakona propisano je da cisterne i vozila koji su izrađeni pre 1. januara 1997. godine, a koji nisu u skladu sa ovim zakonom, ali su bili izrađeni u skladu sa propisima koji su bili na snazi do 31. decembra 1996. godine, mogu da se upotrebljavaju u unutrašnjem transportu na teritoriji Republike Srbije pod uslovom da se takve cisterne i vozila održavaju u skladu sa propisanim bezbednosnim zahtevima (član 76). Nadalje, istim članom Predloga zakona propisano je da cisterne i vozila koji su izrađeni 1. januara 1997. godine ili nakon tog datuma, a koji nisu u skladu sa ovim Predlogom zakona, ali su bili izrađeni u skladu sa zahtevima iz Direktive 94/55/EZ koji su bili na snazi na datum njihove izrade, mogu i dalje da se koriste za unutrašnji transport na teritoriji Republike Srbije, kao i da se cisterne i vozila koji ne ispunjavaju uslove iz st. 1. i 2. ovog člana, mogu koristiti za unutrašnji transport na teritoriji Republike Srbije najkasnije do 31. decembra 2017. godine. Ovim rešenjem, koje je preuzeto kao mogućnost koju ostavlja Direktiva 2006/87/EZ, nastoji se da se nađe prelazno rešenje za određeni broj cisterni i vozila koja su u potrebi u Republici Srbiji a koji ne ispunjavaju obaveze propisane ADR-om.
Takođe, u članu 77. Predloga zakona propisano je da prava i obaveze Uprave za transport opasnog tereta, kao i zaposlene, predmete, opremu, sredstva za rad, arhivsku građu i registraturski materijal kome nije istekao rok čuvanja, preuzima Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture za vršenje nadležnosti u oblasti transporta opasne robe, sa stanjem na dan stupanja na snagu ovog zakona.
Konačno u čl. 78-81. Predloga zakona propisani su rokovi za donošenje podzakonskih akata, prestanak važenja ranijih propisa, kao i stupanje na snagu Predloga zakona.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona potrebno je obezbediti sredstva u 2017. godini za uvođenje elektronskog registra izdatih ADR Sertifikata o odobrenju za vozilo, kao i vozila za koje je utvrđeno da ne ispunjavaju propisane zahteve i koja ne mogu da se upotrebljavaju u skladu sa zakonom. Za izradu elektronskog upisnika potrebno je obezbediti 240.000 dinara. Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture će navedena sredstva obezbediti preraspodelom u okviru odobrenih limita.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Predlaže se donošenje ovog zakona po hitnom postupku, u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12 – prečišćen tekst), imajući u vidu da je neophodno u najkraćem mogućem roku otkloniti pravne smetnje prouzrokovane Zakonom o transportu opasnog tereta, a koje onemogućavaju nesmetano funkcionisanje svih učesnika na tržištu. S tim u vezi, ukazuje se da pojedina rešenja iz navedenog zakona mogu da prouzrokuju potpuni prekid transporta ove vrste robe na teritoriji Republike Srbije, te nesmetano obavljanje uvoza/izvoza opasne robe u/iz Republike Srbije na inostrana tržišta.