OBRAZLOŽENjE
I. Ustavno pravni osnov
Ustavni osnov za donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti sadržan je u članu 97. tačka 8. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija, pored ostalog, uređuje i obezbeđuje sistem u oblasti zapošljavanja.
II. Razlozi za donošenje Zakona
Osnovni razlog za donošenje Zakona jeste obezbeđivanje pune efikasnosti u funkcionisanju Nacionalne službe i smanjenju troškova, te detaljnije uređivanje pojedinih pitanja u cilju efikasnijeg sprovođenja propisa u praksi. Predloženim izmenama i dopunama Zakona doprinosi se sprovođenju aktivnosti za kreiranje mera aktivne politike zapošljavanja sa ciljem podsticanja zapošljavanja, odnosno održanja zaposlenja.
Takođe, Zakonom je potrebno na drugačiji način urediti odredbe koje se odnose na obračun za ostvarivanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti, u cilju sprečavanja različite primene navedenih odredbi. Naime, novi koncept utvrđivanja visine novčane naknade predviđa da se mesečni iznos novčane naknade utvrđuje množenjem dnevne novčane naknade i broja kalendarskih dana u mesecu za koji se ostvaruje pravo i vrši isplata. Takođe, novim rešenjem definisana je dnevna novčana naknada koja se utvrđuje množenjem osnovice dnevne novčane naknade sa ličnim koeficijentom. Dalje, osnovica dnevne novčane naknade iznosi 1000 dinara i u sebi sadrži pripadajuće doprinose za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje. Zatim, utvrđen je lični koeficijent tako da predstavlja odnos ukupne zarade, odnosno naknade zarade, osnovice osiguranja i visine ugovorene naknade u poslednjih 12 meseci koji prethode mesecu u kome je prestao radni odnos, odnosno prestalo osiguranje i prosečne godišnje zarade po zaposlenom isplaćene u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike u trenutku ostvarivanja prava na novčanu naknadu. Za 2018. godinu maksimalan iznos novčane naknade je određen u visini od 51.905 dinara, a najniži u visini od 22.390 dinara. Osnovica dnevne novčane naknade, kao i najniži i najviši mesečni iznos novčane naknade usklađivaće se počev od 1. januara 2019. godine.
Dalje, potrebno je obezbediti i bolju zaštitu i sigurnost građana Republike Srbije prilikom odlaska na rad u inostranstvo, naročito imajući u vidu da sve veći broj građana nalazi zaposlenje u inostranstvu preko agencija za zapošljavanje. S tim u vezi predlaže se zabrana obavljanja delatnosti u trajanju od tri godine za osnivača agencije kome je aktom nadležnog inspekcijskog organa utvrđeno da je kao neregistrovani privredni subjekat obavljao poslove zapošljavanja.
Rokovi za donošenje Nacionalnog akcionog plana ovim zakonom se usklađuju sa budzetskim kalendarom.
Ovim Zakonom uvodi se mogućnost organizovanja obuka za sticanje dodatnih znanja i veština zaposlenih sa iskazanim potrebama poslodavca radi održanja zaposlenja, obezbeđivanja konkurentnije radne snage i prevencije nezaposlenosti.
U cilju obezbeđivanja pune stručne osposobljenosti radi jednoobraznog postupanja pri obavljanju poslova zapošljavanja utvrđuju se troškovi polaganja ispita za rad u zapošljavanju, koji će biti bliže uređeni pravilnikom.
III. Objašnjenjeosnovnih pravnih instituta i pojedinačnih rešenja
Članom 1. dopunjuje se postojeći član 21. na način što se uvode troškovi polaganja ispita za rad u zapošljavanju.
Članom 2. dopunjuje se postojeći član 22. tako što se uvodi zabrana obavljanja delatnosti u trajanju od tri godine za osnivača agencije kome je aktom nadležnog inspekcijskog organa utvrđeno da je kao neregistrovani privredni subjekat obavljao poslove zapošljavanja.
Članom 3. Zakona promenjen je rok za donošenje Nacionalnog akcionog plana zapošljavanja tako što se isti usaglašava sa budzetskim kalendarom, shodno Zakonu o budzetskom sistemu.
Članom 4. Zakona precizira se odredba koja uređuje mere aktivne politike zapošljavanja.
Članom 5. Zakona data je mogućnost učešća Nacionalne službe za zapošljavanje u finansiranju obuke, u skladu sa raspoloživim sredstvima, za sticanje dodatnih znanja i veština zaposlenih kod poslodavca i to za one zaposlene kojima nedostaju konkretna znanja i veštine za obavljanje poslova i radnih zadataka. Naime, unapređenje ljudskog kapitala predstavlja kontinuirani proces i uključuje niz aktivnosti koji imaju za cilj sticanja znanja, veština i kompetencija koji su u funkciji povećanja produktivnosti radne snage kroz permanentan razvoj i edukaciju zaposlenih. Na ovaj način smanjuje se rizik od gubitka posla i istovremeno obezbeđuje konkurentnija radna snaga, ali se istovremeno pruža mogućnost zaposlenima da unapređuju svoja znanja i veštine u sklopu procesa celoživotnog učenja.
Članom 6. Zakona menja se postojeći član 69. Zakona, tako što se visina mesečne novčane naknade mesečni iznos novčane naknade utvrđuje množenjem dnevne novčane naknade i broja kalendarskih dana u mesecu za koji se ostvaruje pravo i vrši isplata. Takođe, novim rešenjem definisana je dnevna novčana naknada koja utvrđuje se množenjem osnovice dnevne novčane naknade sa ličnim koeficijentom. Dalje, osnovica dnevne novčane naknade iznosi 1000 dinara i u sebi sadrži pripadajuće doprinose za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje. Zatim, utvrđen je lični koeficijent tako da predstavlja odnos ukupne zarade, odnosno naknade zarade, osnovice osiguranja i visine ugovorene naknade u poslednjih 12 meseci koji prethode mesecu u kome je prestao radni odnos, odnosno prestalo osiguranje i prosečne godišnje zarade po zaposlenom isplaćene u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike u trenutku ostvarivanja prava na novčanu naknadu. Takođe, mesečni iznos novčane naknade utvrđuje se srazmerno broju kalendarskih dana u mesecu za koji se ostvaruje pravo i vrši isplata novčane naknade, s tim da za ceo kalendarski mesec ne može biti niži od 22.390 dinara, niti viši 51.905 dinara.
Članom 7. menja se član 70. Zakona, tako što se propisuje usklađivanje iznosa novčane naknade. Naime, za 2018. godinu maksimalan iznos novčane naknade je određen u visini od 51.905 dinara, a najniži u visini od 22.390 dinara. Osnovica dnevne novčane naknade, kao i najniži i najviši iznos mesečne novčane naknade usklađivaće se počev od 1. januara 2019. godine.
Članom 8. precizira se član 80. Zakona i usklađuje sa Zakonom o opštem upravnom postupku.
Članom 9. precizira se član 87. Zakona, radi otklanjanja nejasnoća koje su se pojavile u praksi.
Članom 10. predviđena je obaveza ministra nadležnog za poslove zapošljavanja da donese akta na osnovu ovlašćenja iz ovog zakona u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona. Takođe, predviđena je i obaveza Nacionalne službe za zapošljavanje da način rada i opšta akta uskladi sa odredbama ovog zakona u roku od 30 dana od dana njegovog stupanja na snagu.
Članom 11. ovog zakona uređuje se da će se postupci za ostvarivanje prava na novčanu naknadu koji su započeti pre početka primene ovog zakona okončati u skladu sa propisima koji su bili na snazi u vreme podnošenja zahteva za ostvarivanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti. Takođe, uređuje se da lica koja su do dana stupanja na snagu ovog zakona ostvarila prava u skladu sa propisima i opštim aktima koji su bili na snazi do dana stupanja na snagu ovog zakona, ostvaruju prava u obimu i trajanju utvrđenim tim propisima i opštim aktima.
Članom 12. ovog zakona uređuje se stupanje na snagu zakona u roku od osam dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”, izuzev odredbe člana 6. koja počinje da se primenjuje počev od 01.01.2018. godine i odredbe člana 7. koja počinje da se primenjuje počev od 1. januara 2019. godine.
IV. Procena finansijskih sredstava
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti finansijska sredstva.
Troškovi obuke za potrebe poslodavca za zaposlene iznose oko 500.000.000,00 dinara i ta sredstva su planirana u predlogu fin. plana NSZ za 2018. godinu u okviru ukupnih sredstava za aktivne mere zapošljavanja u iznosu od 3.650.000.000,00
U pogledu odredaba nove metodologije u obračunu novčane naknade, iste takođe ne utiču na potrebna finansijska sredstva za isplatu novčane naknade koja su u finansijskom planu Nacionalne službe za zapošljavanje u 2017. godini iznosila 13.614.420.000,00 dinara, a u predlogu finansijskog plana Nacionalne službe za zapošljavanje za 2018. godinu iznose 12.538.000.000,00 dinara.
V. Analiza efekata zakona
Koji su problemi koje zakon treba da reši?
Nacionalni akcioni plan sadrži finansijski okvir i potrebna sredstva za realizaciju mera aktivne politike zapošljavanja. Na ovaj način proces utvrđivanja Nacionalnog akcionog plana uskladiće se sa instrukcijama za pripremu budzeta prema budzetskom kalendaru.
Pružanje mogućnosti za učešće u finansiranju razvoja i edukacije kadrova suštinski se utiče na smanjivanje neusklađenosti ponude i tražnje na tržištu i povećava se produktivnost radne snage čime se doprinosi rastu zasnovanom na znanju.
Zatim, predloženim izmenama i dopunama zakona precizira se da agenciju ne može osnovati ni lice koje je obavljalo poslove zapošljavanja bez dozvole za rad. Naime, postojeće zakonske odredbe koje uređuju uslove u pogledu osnivača agencije, propisuju da agenciju ne može osnovati, niti poslove zapošljavanja obavljati lice koje je osuđivano za krivično delo, kao ni osnivač agencije kojoj je oduzeta dozvola za obavljanje poslova zapošljavanja. Kako se u poslednje vreme učestalo podnose zahtevi za izdavanje dozvole agenciji kojoj je aktom nadležnog inspekcijskog organa utvrđeno da kao neregistrovani privredni subjekat obavlja poslove zapošljavanja, to se preciziranjem navedenih odredbi zakona, sprečava da privredni subjekat, odnosno fizičko lice, nastavi da obavlja te poslove iako ih je prethodno vršio suprotno odredbama zakona. Na taj način, obezbeđuje se i veća zaštita građana Republike Srbije koje koriste agencijske usluge za posredovanje za rad u inostranstvu.
Takođe, preciziranjem odredbi zakona o novčanoj naknadi sprečiće se mogućnost različitog tumačenja odredaba koje se odnose na obračun i isplatu novčane naknade. U tom smislu, precizirano je da se mesečni iznos novčane naknade utvrđuje množenjem dnevne novčane naknade i broja kalendarskih dana u mesecu za koji se ostvaruje pravo i vrši isplata. Takođe, novim rešenjem definisana je dnevna novčana naknada koja utvrđuje se množenjem osnovice dnevne novčane naknade sa ličnim koeficijentom. Dalje, osnovica dnevne novčane naknade iznosi 1000 dinara i u sebi sadrži pripadajuće doprinose za zdravstveno i penzijsko i invalidsko osiguranje. Zatim, utvrđen je lični koeficijent tako da predstavlja odnos ukupne zarade, odnosno naknade zarade, osnovice osiguranja i visine ugovorene naknade u poslednjih 12 meseci koji prethode mesecu u kome je prestao radni odnos, odnosno prestalo osiguranje i prosečne godišnje zarade po zaposlenom isplaćene u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove statistike u trenutku ostvarivanja prava na novčanu naknadu. Za 2018. godinu maksimalan iznos novčane naknade je određen u visini od 51.905 dinara, a najniži u visini od 22.390 dinara. Osnovica dnevne novčane naknade, kao i najniži i najviši iznos novčane naknade usklađivaće se počev od 1. januara 2019. godine.
Imajući u vidu navedeno, predloženo zakonsko rešenje na precizan i jednostavan, ali pre svega na pravičan način uređuje ovo pitanje. Takođe, ovako predloženo rešenje će bitno doprineti da se sam postupak odlučivanja po zahtevu za novčanu naknadu ubrza i pojednostavi, a što će za posledicu imati da nezaposleni ostvari pravo na novčano davanje u najkraćem periodu.
Dalje, podaci Nacionalne službe za zapošljavanje, pokazuju da se visina iznosa prosečne mesečne novčane naknade po licu u periodu 2011-2017. godine postepeno smanjivao:
Grafikon 1 Pregled ukupno isplaćene novčane naknade za period 2011-2017. godine
[pic]
Prema podacima Nacionalne službe za zapošljavanje, u periodu od 1. januara do 31. oktobra 2017. godine, prosečan broj korisnika novčane naknade je 37.933 lica.
Koji su željeni ciljevi donošenja zakona?
Obezbediće se efikasnije funkcionisanje Nacionalne službe za zapošljavanje.
Takođe, predloženim izmenama zakona obezbeđuje se ostvarivanje prava na novčanu naknadu za slučaj nezaposlenosti na jedan pravičan način, što će svakako pozitivno uticati na korisnike novčane naknade, koji će tačno znati u kom obimu im pripada to pravo. Dalje, ovakvim rešenjem sprečiće se i pokretanje čestih sudskih sporova, s obzirom da se sada na precizan način utvrđuje visina novčane naknade, a koja će se obračunavati na osnovu broja kalendarskih dana u mesecu za koji se vrši obračun i isplata novčane naknade.
Zatim, preciziranjem odredbi zakona koje uređuju uslove u pogledu osnivača agencije za zapošljavanje, doprineće se obezbeđivanju veće zaštite građana Republike Srbije koji koriste agencijske usluge za posredovanje za rad u inostranstvu. Naime, sada se jasno uređuje da neregistrovani privredni subjekat, ali i njegov osnivač koji je obavljao poslove zapošljavanja bez potrebne dozvole (dakle suprotno odredbama zakona) ne može da nastavi da obavlja te poslove, s obzirom da ih je prethodno vršio suprotno odredbama zakona.
Cilj ovako predloženog rešenja je da se jasnim preciziranjem odredbi, spreči obavljanje poslova zapošljavanja suprotno odredbama zakona, čime će se obezbediti i veća zaštita naših građana.
Da li su razmatrane mogućnosti za rešavanje problema bez donošenja akta?
Predložene izmene odnose se na materiju koja se mora regulisati zakonom, tako da nije bilo moguće rešenje problema na drugi način.
Zašto je donošenje akta najbolji način za rešavanje problema?
Predložene izmene odnose se na materiju koja se mora regulisati zakonom, tako da nije bilo moguće rešenje problema na drugi način.
Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u zakonu?
Rešenja iz zakona će svakako pozitivno uticati na podsticanje zapošljavanja, održanja zaposlenja i smanjenje stope nezaposlenosti. Takođe, predložene izmene uticaće na stvaranje podsticajnog poslovnog okruženja.
U oktobru 2017. godine registrovano je 619.965 (327.612 odnosno 52,8% žena) nezaposlenih lica na evidenciji NSZ. U odnosu na prethodni mesec broj nezaposlenih je smanjen za 3.006 lica.
Grafikon 2: Kretanje registrovane nezaposlenosti u periodu januar-oktobar 2017. godine
[pic]
Izvor: NSZ, Statistički bilten
Posmatrano prema starosnoj strukturi, učešće mladih do 30 godina u registrovanoj nezaposlenosti iznosi 22,7%, lica starijih od 50 godina iznosi 30,7%, dok je učešće lica od 30 do 49 godina 46,6%.
Posmatrano prema obrazovnoj strukturi, ukupan broj nezaposlenih bez kvalifikacija i sa niskim nivoom kvalifikacija (I i II stepen) koja se nalaze na evidenciji NSZ iznosi 203.416 lica, što čini blizu trećine (32,8%) ukupnog broja nezaposlenih. Lica sa srednjim nivoom obrazovanja (III – V stepen) učestvuju sa 52,7%, dok je učešće lica sa višim i visokim obrazovanjem (VI – VIII stepen) 14,5%.
Posmatrano prema trajanju nezaposlenosti, duže od 12 meseci (dugoročna nezaposlenost) posao traži 431.122 lica ili 69,5% nezaposlenih.
Dakle, predloženim rešenjima obezbeđuje se funkcionisanje Nacionalne službe za zapošljavanje u smislu efikasnijeg pružanja usluga kako nezaposlenim licima, tako i poslodavcima.
Istovremeno, doprinosi se obezbeđivanju veće zaštite građana Republike Srbije koje koriste agencijske usluge za posredovanje za rad u inostranstvu, kroz preciziranje odredbi kojima se uređuju uslovi za osnivanje agencija za zapošljavanje.
Kakve troškove će primena zakona izazvati građanima i privredi, a naročito malim i srednjim preduzećima?
Primena zakona neće stvoriti troškove ni građanima ni privredi, s obzirom da se ovim propisom ne propisuje nova finansijska obaveza privrednim subjektima i građanima.
Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?
Sredstva uložena za realizaciju mera aktivne politike zapošljavanja će kroz povećano zapošljavanje i održanje zaposlenosti uticati na povraćaj sredstava u Budzet kroz poreze i doprinose zaposlenih.
Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata i tržišna konkurencija?
Ovim zakonom se obezbeđuje širenje poslovanja privrednih subjekata, otvaranje novih radnih mesta i rast zaposlenosti i produktivnosti rada.
Da li su sve zainteresovane strane imale prilike da se izjasne o zakonu?
Predviđa se usvajanje Zakona po hitnom postupku bez održavanja javne rasprave.
Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se postiglo ono što se zakonom predviđa?
Nakon donošenja zakona, izvšiće se izmene opštih akta Nacionalne službe. Takođe, izvršiće se usklađivanje podzakonskog akta kojim se bliže uređuju prostorni i tehnički uslovi za rad agencija, uslovi u pogledu stručne osposobljenosti zaposlenih, kao i program, sadržinu, način i visinu troškova polaganja ispita za rad u zapošljavanju.
VI. Razlozi za donošenje zakona po hitnom postupku
Donošenje ovog zaključka se predlaže, iz razloga hitnosti donošenja Zakona o izmenama i dopunama Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 20/12). Donošenje ovog zakona po hitnom postupku predlaže se radi sprečavanja štetnih posledica po rad organa i organizacija, budzet Republike Srbije, u cilju efikasnijeg funkcionisanja Nacionalne službe za zapošljavanje, kroz stvaranje osnova za kreiranje novih mera aktivne politike zapošljavanja u cilju podsticanja zapošljavanja i smanjenja nezaposlenosti kao i preciziranje odredbi koje uređuju obračun i isplatu novčane naknade za slučaj nezaposlenosti. Takođe, potrebno je ostvariti bolju zaštitu građana Republike Srbije prilikom odlaska na rad u inostranstvo, kroz preciziranje odredbi koje uređuju uslove za osnivanje agencija za zapošljavanje, naročito imajući u vidu da sve veći broj građana nalazi zaposlenje u inostranstvu preko agencija za zapošljavanje. Predložene izmene odnose se na materiju koja se mora regulisati zakonom, tako da nije bilo moguće rešenje problema na drugi način.
Takođe, predloženim zakonskim izmenama bi se otklonila mogućnost različite primene i tumačenja odredbi koje se odnose na obračun i isplatu novčane naknade.
Postojeće zakonske odredbe koje uređuju uslove u pogledu osnivača agencije, propisuju da agenciju ne može osnovati, niti poslove zapošljavanja obavljati lice koje je osuđivano za krivično delo, kao ni osnivač agencije kojoj je oduzeta dozvola za obavljanje poslova zapošljavanja. Predloženim izmenama i dopunama zakona precizira se da agenciju ne može osnovati ni lice koje je obavljalo poslove zapošljavanja bez dozvole za rad. Naime, u poslednje vreme učestalo se podnose zahtevi za izdavanje dozvole agenciji kojoj je aktom nadležnog inspekcijskog organa utvrđeno da kao neregistrovani privredni subjekat obavlja poslove zapošljavanja. Preciziranjem navedenih odredbi zakona, sprečava da privredni subjekat, odnosno fizičko lice, nastavi da obavlja te poslove iako ih je prethodno vršio suprotno odredbama zakona. Na taj način, obezbeđuje se i veća zaštita građana Republike Srbije koje koriste agencijske usluge za posredovanje za rad u inostranstvu.
Dalje, u skladu sa važećim propisima dosadašnje mere aktivne politike zapošljavanja, pa i obuke i dodatno obrazovanje, primenjivale su se na lica koja su nezaposlena. U cilju prevencije rasta nezaposlenosti i prilagođavanja potrebama tržišta rada, kao i smanjenja dugoročne nezaposlenosti, pojavila se potreba da se u ranoj fazi prepoznaju odgovarajuće kompetencije zaposlenih lica kako bi zadržala svoj status zaposlenja, bilo kod istog poslodavca, ili da lakše i u kraćem periodu, nađu novo zaposlenje. Iz navedenih razloga se ovim izmenama i dopunama daje značaj aktivnim merama politike zapošljavanja (u smislu dokvalifikacija i prekvalifikacija) u koje mogu biti uključena i zaposlena lica.
Zatim, predloženim izmenama usklađuju se rokovi za donošenje Nacionalnog akcionog plana sa budzetskim kalendarom.
Iz svih napred navedenih razloga, potrebno je hitno precizirati i urediti odredbe Zakona o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti.
U vezi sa napred navedenim, predlaže se donošenje zaključka da nije potrebno sprovoditi javnu raspravu po Nacrtu zakona.