O B R A Z L O Ž E Nj E
I. PRAVNI OSNOV
Osnov za donošenje ovog zakona je u članu 97. stav 1. tačka 5) Ustava Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 98/06).
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
U cilju rada na daljem usklađivanju propisa Republike Srbije sa propisima Evropske unije prepoznata je potreba za donošenjem novog Zakona o strancima
Imajući u vidu obaveze preuzete u procesu pridruživanja, Republika Srbija je preduzela korake radi usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva u oblasti legalnih i iregularnih migracija sa Direktivama Evropske unije koje uređuju ove oblasti, a naročito sa Direktivom 2003/86/EZ o pravu na spajanje porodice, Direktivom 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja sa dugotrajnim boravištem, Direktivom 2005/71/EZ o uslovima prihvata državljana trećih zemalja po osnovu naučnog istraživanja, Direktivom 2004/114/EZ o uslovima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studiranja, razmene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volontiranja, Direktive 2004/81/EZ o dozvoli boravka izdatoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su korišćeni za delovanja kojima se omogućava nezakonit ulazak, a koji sarađuju sa nadležnim telima, Direktive 2008/115/EZ o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja sa nezakonitim boravkom i Uredbom 810/2009/EZ o viznom kodu EU.
III. OBJAŠNjENjE POJEDINAČNIH REŠENjA
Predlog zakona o strancima podeljen je u XIV glava.
Glavom I. pod nazivom: „Osnovne odredbe” propisuju se predmet zakona, poštovanje zakona, primena zakona, značenje izraza, obaveze državnih organa, fizičkih i pravnih lica, kao i bezbednosno proveravanje.
Članom 1. propisano je da se ovim zakonom uređuju uslovi za ulazak, kretanje, boravak i vraćanje stranaca, kao i nadležnost i poslovi organa državne uprave Republike Srbije u vezi sa ulaskom, kretanjem i boravkom na teritoriji Republike Srbije kao i vraćanjem stranaca iz Republike Srbije.
Članom 2. propisano je na koje kategorije lica odnosno stranaca se ne primenjuju odredbe ovog zakona.
U članu 3. zakona definisani su pojmovi, odnosno pojedini izrazi koji se koriste u zakonu. U tom smislu, u cilju harmonizacije nacionalnog zakonodavstva sa Direktivama kojima se rukovodilo prilikom izrade zakona, definisani su novi pojmovi kao što su zemlja porekla, uobičajeno boravište, spajanje porodice, student, učenik, naučno istraživački rad, naučno istraživačka organizacija, istraživač, posebno ugrožena lica, maloletnik bez pratnje, razlozi zaštite bezbednosti Republike Srbije, nezakonit boravak, vraćanje, adresa stanovanja i drugo.
Čl. 4-8 uređuju pitanja rodne neutralnosti izraza upotrebljenih u ovom zakonu, način korišćenja putne isprave, dužnost poštovanja zakona kao i određivanje evidencijskog broja stranca, njegovu struktura i način prikupljanja biometrijskih podataka koji se ostvaruje u skladu sa propisom o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova.
Član 9. propisuje da u postupku odlučivanja o pravima i obavezama stranca u vezi sa ulaskom i boravkom na teritoriji Republike Srbije Ministarstvo unutrašnjih poslova pribavlja mišljenje državnog organa nadležnog za zaštitu bezbednosti Republike Srbije i na taj način, po prvi put u formalne odredbe Zakona o strancima uvodi se Bezbednosno-informativna agencija, koja kao državni organ u čijoj nadležnosti su poslovi zaštite bezbednosti Republike Srbije, vrši bezbednosnu proveru stranca kroz njihove evidencije u svrhu utvrđivanja nepostojanja/postojanja neprihvatljivog rizika po bezbednost Repbulike Srbije i njenih građana u slučaju ulaska i boravka stranca na teritoriji Republike Srbije. Definisanje državnog organa koji vrši bezbednosne provere po podnetom zahtevu za izdavanje vize, privremenog boravka, stalnog nastanjenja omogućava pravnu sigurnost podnosioca jednog od ovih zahteva. Takođe, omogućava upoznavanje podnosioca zahteva, sa tim da će njegovi lični podaci koje je neophodno da dostavi u postupcima pred državnim organom nadležnim za sprovođenje Zakona biti upotrebljeni u svrhu odgovarajuće provere, a u skladu sa propisom o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova.
Član 10. sadrži upućujuću normu na zakon kojim je uređen opšti upravni postupak i koji se primenjuje u postupku odlučivanja o pravima i obavezama stranca, ukoliko ovim zakonom nije drugačije određeno.
U Glavi II. pod nazivom: „Ulazak i izlazak stranca iz Republike Srbije” (čl. 11-14) definisani su instituti koji se odnose na obavezno vršenje granične kontrole stranca koji ulazi i izlazi iz Republike Srbije, zajedničku putnu ispravu, obaveze prevoznika koji na granicu Republike Srbije doveze stranca sa akcentom da isti mora posedovati važeću putnu ispravu ali i obaveze prevoznika kada se strancu odbije ulazak. Regulisan je i nezakonit ulazak stranca na teritoriju Republike Srbije, odnosno propisani su razlozi za odbijanje ulaska stranca u zemlju.
U članu 15. propisani su razlozi za odbijanje ulaska stranca, na način da se ulazak strancu odbija putem odluke na standardizovanom obrascu o odbijanju ulaska u kome se navode tačni razlozi odbijanja ulaska. Protiv odluke o odbijanju ulaska dozvoljena je žalba. Navedeno predstavlja novi način odbijanja ulaska stranca, koji je do sada bio saopštavan strancu usmeno, uz utiskivanje odbijanja ulaska u putnu ispravu stranca. Na ovaj način harmonizovano je nacionalno zakonodavstvo u odnosu na propise EU kojima je definisana ova oblast, a takođe uvođenjem instituta žalbe pojačana je pravna sigurnost i zagarantovan je princip dvostepenosti u odlučivanju.
U članu 16. propisani su slučajevi ulaska i boravka stranca na teritoriji Republike Srbije bez vize.
Članom 17. propisano je da stranac može slobodno izaći sa teritorije Republike Srbije kao i izuzetno od navedenog pravila
Glava III. pod nazivom: „Vize” (čl. 18-38) sadrži opšte odredbe koje se odnose na definiciju vize, vrste viza, nadležnost za izdavanje viza, provera uslova za izdavanje vize strancu i procenu rizika, odbijanje vize, produženje vize, izdavanje vize na graničnom prelazu, poništavanje i ukidanje vize i žalbe na odbijanje zahteva za vizu.
Takođe, nove institute predstavljaju i odredbe koje se odnose na poništavanje ili ukidanje vize, kao i odredbe kojima se precizira potrebna dokumentacija prilikom podnošenja zahteva za vizu u diplomatsko konzularnom predstavništvu Republike Srbije u inostranstvu. Takođe, Zakonom je propisano da se odluka o odbijanju zahteva za izdavanje vize dostavlja na propisanom obrascu u kome se navode razlozi na kojima se zasniva negativna odluka. Na odluku o odbijanju zahteva za vizu stranac ima pravo žalbe. Na ovaj način harmonizovano je nacionalno zakonodavstvo u odnosu na propise EU kojima je definisana ova oblast, a takođe uvođenjem instituta žalbe na odbijanje zahteva za vizu pojačana je pravna sigurnost i zagarantovan je princip dvostepenosti u odlučivanju.
Glava IV. pod nazivom: „Boravak stranaca” (čl. 39-73) – sadrži odredbe kojima se definišu vrste legalnog boravka koje stranac može imati u Republici Srbiji, propisane su odredbe kojima se definišu osnovi privremenog boravka stranca, podnošenja zahteva za privremeni boravak i potrebna dokumentacija da bi zahtev za privremeni boravak bio uredan. Takođe, definisane su odredbe koje se odnose na stalno nastanjenje stranca u Republici Srbiji.
Ova glava Zakona je u potpunosti usklađena sa Direktivama EU koje se odnose na legalne migracije i to sa Direktivom 2003/86/EZ o pravu na spajanje porodice, Direktivom 2003/109/EZ o statusu državljana trećih zemalja sa dugotrajnim boravištem, Direktivom 2005/71/EZ o uslovima prihvata državljana trećih zemalja po osnovu naučnog istraživanja, Direktivom 2004/114/EZ o uslovima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studiranja, razmene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volontiranja, Direktive 2004/81/EZ o dozvoli boravka izdatoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su korišćeni za delovanja kojima se omogućava nezakonit ulazak, a koji sarađuju sa nadležnim telima.
Novi instituti vezani su za Direktivu o spajanju porodice i to odobravanje privremenog boravka članu uže porodice stranca kome je odobrena zaštita u skladu sa odredbama Zakona o azilu; definisan je član 59. koji se odnosi na odobravanje tzv. samostalnog, odnosno autonomnog boravka strancu koji je najmanje 5 godina na privremenom boravku u Republici Srbiji po osnovu spajanja porodice. Uvođenjem ovog instituta u nacionalno zakonodavstvo omogućeno je da stranac nakon određenog vremenskog perioda ne bude vezan za „sponzora” po kome mu se odobrava privremeni boravak po osnovu spajanja porodice. Ovaj institut omogućava samostalnost stranog državljanina u odnosu na supružnika, i ne koristi se samo u slučaju razvoda braka, već naprotiv u slučaju stabilnog bračnog odnosa omogućava supružniku, najčešće ženi samostalni osnov boravka, nevezan za supruga i na taj način štiti lični integritet stranca koji je prethodnih pet godina bio vezan za supružnika i po kome mu je i dozvoljen boravak u Republici Srbiji. Članom 59. takođe je omogućeno da strancu-žrtvi porodičnog nasilja može biti odobren samostalni privremeni boravak u Republici Srbiji, nevezano za vremensko trajnje odobrenog privremenog boravka po osnovu spajanja porodice. Članom 60. definisan je brak iz koristi.
Novina je da je propisano da se strancu može uz ispunjenje određenih uslova odobriti privremeni boravak iz humanitarnih razloga, uključujući i odobrenje privremenog boravka strancima koji su bili umešani u akciju za omogućavanje iregularne migracije, ako sarađuju sa nadležnim organima ili učestvuju u postupku kao oštećeni ili svedok. Članom 62. Zakona propisane su odredbe koje se odnose na odobravanje privremenog boravka žrvama trgovine ljudima. Propisivanjem ove odredbe u nacionalno zakonodavsto se uvode instituti koji se odnose na identifikaciju žrtve trgovine ljudima, određuje se Centar za zaštitu žrtava trgovine ljudima kao organ koji vrši identifikaciju žrtava trgovine ljudima, reguliše period i vreme oporavka i refleksije.
Ovom glavom definisana su načela prilikom odlučivanja o zahtevu za privremeni boravak, gde je propisano da se tom prilikom posebno cene okolnosti vezane za podnosioca zahteva (dužina trajanja prethodnog boravka, lične, porodične, ekonomske i socijalne okolnosti pojedinačnog slučaja).
Odredbe koje se odnose na stalno nastanjenje stranca su u potpunosti usklađene sa Direktivom o statusu državljana trećih zemalja sa dugotrajnim boravištem.
Glava V. pod nazivom: „Nezakonit boravak i postupak vraćanja” (čl. 74-80) sadrži odredbe koje se odnose na definisanje nezakonitog boravka, načela u postupku vraćanja, donošenje rešenja o vraćanju stranca koji ne ispunjava ili je prestao da ispunjava uslove za legalan boravak u Republici Srbiji kao i rokove za dobrovoljni povratak u zemlju porekla ili uobičajenog boravišta koji ne može biti kraći od 7 i duži od 30 dana, izuzev zakonom propisanih izuzetaka. Propisana je i mogućnost da se u rešenju o vraćanju stranca izrekne i mera zabrane ulaska u određenom vremenskom periodu koji ne može biti veći od 5 godina, izuzev u slučaju da stranac predstavlja ozbiljnu pretnju po javni poredak ili bezbednost Republike Srbije. Propisani su i uslovi koji treba da budu ispunjeni da bi se strancu izrekla mera zabrane ulaska. Navedeno je u potpunosti usklađeno sa Direktivom 2008/115/EZ o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja sa nezakonitim boravkom.
Članom 75. propisano je da se na zahtev stranca mora obezbediti prevod dispozitiva i pravnog leka rešenja o vraćanju na jezik koji stranac razume ili za koji se opravdano može pretpostaviti da može da ga razume. Da se tokom postupka vraćanja nadležni organ voditi računa o specifičnoj situaciji posebno ugroženih lica, porodično i zdravstveno stanje lica prema kome je mera vraćanja usmerena, kao i najbolji interes maloletnika. Istaknuto je poštovanje načela jedinstva porodice prilikom postupka vraćanja. Takođe propisano je da će se, ukoliko je to neophodno, u toku postupka vraćanja obezbediti prisustvo prevodioca na jezik koji stranac razume ili se osnovano može pretpostaviti da razume.
U Glavi VI. pod nazivom: „Zadržavanje i prinudno udaljenje” (čl. 81-94) propisani su uslovi i nadležnost za prinudno udaljenje stranca, Zaštitnik građana je predviđen kao nadzorni organ u postupku prinudnog udaljenja, a takođe definisane su odredbe koje se odnose na zabranu prinudnog udaljenja (non refoulement), propisane su odredbe koje se odnose na uslove za smeštaj, otpuštanje i period boravka stranca u Prihvatilištu za strance, kao i pravni lekovi na rešenje o smeštaju stranca u Prihvatilište za strance. Definisan je način smeštaja maloletnika u Prihvatilište za strance i propisane su norme kojima se štiti najbolji interes deteta. Takođe, propisane su manje represivne mere ograničavanja kretanja stranca, kao što je institut obaveznog boravka u određenom mestu koji je propisan članom 93. Predloga zakona.
Glava VII. pod nazivom: „Putne isprave za stranca“ (čl. 95-99) definiše vrste putnih isprava za strance i to su putni list za stranca i putna isprava za lica bez državljanstva, nadležnost za njihovo izdavanje i razloge za odbijanje zahteva za izdavanje putne isprave za strance.
U glavi VIII. pod nazivom: „Isprave za dokazivanje identiteta“ (čl.100-109), propisane su vrste isprava koje stranac u Republici Srbiji koristi za dokazivanje identiteta. Propisano je da su to strana važeća putna isprava, važeća lična karta koju je izdao organ njegove države, lična karta za stranca, privremena lična karta za stranca i posebna lična karta. Ličnu kartu za stranca i privremenu ličnu kartu za stranca izdaje nadležni organ, dok posebnu ličnu kartu izdaje Ministarstvo spoljnih poslova u okviru svoje nadležnosti. Propisano je i vraćanje lične karte za stranca i njeno proglašenje nevažećom, kao i obaveze stranca u slučaju nestanka isprave za dokazivanje identiteta.
Glava IX. pod nazivom: „Boravište i prebivalište stranca” (čl. 110. i 111) definiše pojam i način prijavljivanja boravišta, adrese stanovanja i prebivališta kao i odjave prebivališta stranca u Republici Srbiji. Članom 111. propisana je i mogućnost da pravna lica i preduzetnici koji pružaju uslugu smeštaja strancima uz naknadu na propisan način i ako postoje tehnički uslovi mogu vršiti prijavljivanje boravišta stranca i elektronskim putem.
Glava X. pod nazivom: „Posebne odredbe o kretanju stranaca u uniformi” (član 112) propisuje uslove za nošenje strane vojne, policijske ili carinske uniforme u Republici Srbiji.
Glava XI. pod nazivom: „Obrada podataka” (čl. 113-117) propisano je za koje potrebe se obrađuju lični podaci, odnosno osetljivi podaci lica koja učestvuju u postupcima kojima se odlučuje o pravima i obavezama stranaca iz ovog zakona, svrha prikupljanja i obrade ličnih podataka, propisane su evidencije sa navođenjem ličnih podataka stranca, kao i fizičkih i pravnih lica koja su sa njima povezana, koja se u njima nalaze i koje vode Ministarstvo unutrašnjih poslova u skladu sa propisom o evidencijama i obradi podataka u oblasti unutrašnjih poslova i Ministarstvo spoljnih poslova, u skladu sa propisima kojima se reguliše oblast zaštite podataka o ličnosti.
Definisan je obim i način razmene podataka između organa (Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo spoljnih poslova, organizacija nadležna za poslove zapošljavanja, organ nadležnog za poslove bezbednosti).
Članom 115. propisano je da se podaci koji se nalaze u evidenciji o vizama, koje vodi Ministarstvo spoljnih poslova unose i obrađuju u Viznom informacionom sistemu. Na ovaj način je VIS (aplikacija koju je u prethodnom periodu izradilo Ministarstvo spoljnih poslova) uvedena kao institut u nacionalno zakonodavstvo. Takođe u okviru ove glave propisano je da Ministarstvo unutrašnjih poslova preuzima podatke o podnetim zahtevima za vizu u konzulatima i vrši odgovarajuće provere po podnetim zahtevima za vizu i daje prethodno mišljenje propisano članom 29. Takođe, članovima predloženog zakona u ovom poglavlju uspostavljen je pravni osnov da Ministarstvo spoljnih poslova (konkretno diplomatsko-konzularna predstavništva Republike Srbije u inostranstvu) vrši proveru podnosioca zahteva za vizu kroz propisane evidencije stranih državljana čiji rukovalac je Ministarstvo unutrašnjih poslova.
Glava XII. pod nazivom: „Nadzor” (član 118) definiše da nadzor nad sprovođenjem zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova i Ministarstvo spoljnih poslova, svako u svom delu nadležnosti.
Glavom XIII. pod nazivom: „Kaznene odredbe” (čl. 119-123) propisane su prekršajne sankcije za kršenje odredaba koje su obavezujuće kako za samog stranca, tako i pozivara, organizatora turističkog ili poslovnog putovanja, prevoznika, pružaoca usluga smeštaja stranca uz naknadu.
Glavom XIV. pod nazivom: „Prelazne i završne odredbe” (čl. 124-128) daju pregled pravnih osnova za donošenje podzakonskih akata potrebnih za sprovođenje ovog zakona, definisanje slučajeva pokretanja postupka po važećem Zakonu o strancima i okončanja započetih postupaka nakon stupanja na snagu ovog zakona. Definisan je položaj i status stranaca koji su stekli određeno pravo po prethodnom Zakonu o strancima, važenja propisa do donošenja novih na osnovu ovog zakona, prestanak važenja određenih zakona i njegovo stupanje na snagu.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE OVOG ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno izdvojiti sredstva u budzetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Imajući u vidu obaveze koje je Republika Srbija preuzela u procesu pridruživanja Evropskoj uniji u odnosu na transponovanje zakonodavstva Evropske unije u nacionalno zakonodavstvo, predlažemo donošenje zakona po hitnom postupku radi ispunjenja međunarodnih obaveza i usklađivanja propisa s propisima Evropske unije, kao i radi obezbeđivanja nesmetanog rada državnih organa i organizacija.