O B R A Z L O Ž E Nj E
I. PRAVNI OSNOV
Osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. stav 1. tačka 5) Ustava Republike Srbije prema kojem Republika Srbija uređuje i obezbeđuje položaj stranaca, u vezi sa odredbom člana 57. Ustava, u kojoj se navodi da stranac koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili zbog svojih političkih uverenja ima pravo na utočište u Republici Srbiji te da se postupak za sticanje utočišta uređuje zakonom. Pored toga, odredbom člana 39. stav 3. Ustava utvrđeno je da se ulazak stranaca u Republiku Srbiju i boravak u njoj uređuje zakonom, kao i da stranac može biti proteran samo na osnovu odluke nadležnog organa, u zakonom predviđenom postupku i ako mu je obezbeđeno pravo žalbe, i to samo tamo gde mu ne preti progon zbog njegove rase, pola, vere, nacionalne pripadnosti, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj grupi, političkog mišljenja ili gde mu ne preti ozbiljno kršenje prava zajemčenih ovim ustavom.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Postojeći Zakon o azilu („Službeni glasnik RS”, broj 109/07) usklađen je sa Ženevskom konvencijom iz 1951. godine, dopunskim protokolima i delimično usklađen sa direktivama EU koje su u vreme njegovog donošenja bile na snazi. Iako propisuje većinu instituta i rešenja predviđenih direktivama EU, oni nisu precizno definisani i stvaraju prostor za zloupotrebu i teško su primenjivi u odlučivanju.
III. OBJAŠNjENjE POJEDINAČNIH REŠENjA
Pojam azila se odnosi na pravo na utočište i supsidijarnu zaštitu, dok je privremena zaštita poseban oblik zaštite koji se odobrava na osnovu odluke Vlade Republike Srbije. Navedeni oblici zaštite garantovani su i važećim zakonodavstvom Republike Srbije, a ovim predlogom zakona oni su u pogledu određivanja pojma i uslova za odobravanje zaštite usklađeni sa međunarodno prihvaćenim standardima. Prilikom definisanja različitih oblika zaštite, kao i u prethodnom zakonu, ravnopravno su korišćeni ustavni termini i međunarodno prihvaćeni termini.
Glava I. Predloga zakona (Osnovne odredbe) sadrži određivanje predmeta zakona, značenje osnovnih pojmova upotrebljenih u zakonu, odredbe o primeni zakona i definisanje osnovnih načela. Član 8. Predloga zakona propisuje da se stranac ne kažnjava za nezakonit ulazak ili boravak u Republici Srbiji ako bez odlaganja izrazi nameru da podnese zahtev za azil i pruži valjano obrazloženje za svoj nezakonit ulazak ili boravak, dok je postojećim zakonom propisano da se ne kažnjava ako bez odlaganja podnese zahtev. Navedena razlika se uvodi da bi se izbegao vakuum između momenta izražavanja namere za traženjem azila i formalnog podnošenja zahteva za azil, u smislu preciznog određivanja prava i obaveza stranca. Imajući u vidu odredbe direktiva Evropske unije, propisano je načelo „Zaštite najboljeg interesa maloletnika”, dok su dosadašnje načelo „Briga o licima sa posebnim potrebama” i načelo „Zastupanje maloletnika bez pratnje i poslovno nesposobnih lica” preinačeni u načela „Posebne procesne i prihvatne garancije“, „Zaštite najboljeg interesa maloletnog lica”, koja su ovim predlogom zakona detaljnije objašnjena. Ostala načela i osnovni pojmovi su terminološki usklađeni sa rešenjima predviđenim direktivama koje uređuju ovu oblast.
U Glavi II. (Nadležni organi) precizno su određeni nadležni organi državne uprave koji postupaju u predmetnim postupcima, a ne samo njihove organizacione jedinice, kako je to navedeno u važećem zakonu. Takođe, izvršena su usklađivanja sa propisima i drugim opštim aktima koji uređuju unutrašnje uređenje nadležnih organa državne uprave. Članom 22. Predloga zakona uređuje se nadležnost Upravnog suda.
Uslovi za odobrenje prava na azil utvrđeni su u Glavi III. Predloga zakona (Uslovi za odobrenje prava na azil). U ovom delu definisani su uslovi za priznavanje različitih oblika zaštite. Naime, pravo na utočište, odnosno status izbeglice, odobrava se tražiocu koji se nalazi izvan države svog porekla ili države uobičajenog boravišta, a opravdano strahuje od progona zbog svoje rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog uverenja, a zbog čega ne može ili ne želi da prihvati zaštitu te države. Tražiocu koji ne ispunjava uslove za priznavanje prava na utočište iz člana 24. ovog zakona, dakle licu koje nije izbeglica, odobriće se supsidijarna zaštita, ako postoje opravdani razlozi koji ukazuju da će se povratkom u državu porekla ili državu uobičajenog boravišta suočiti sa stvarnim rizikom od trpljenja ozbiljne nepravde te nije u mogućnosti ili zbog takvog rizika ne želi da prihvati zaštitu te države,. Odredbe Glave III. Predloga zakona takođe definišu i razloge za progon, kao što su rasa, nacionalna pripadnost, veroispovest, političko mišljenje i pripadnost određenoj društvenoj grupi. Dalje, definiše se koje se aktivnosti, odnosno dela smatraju delima progona. Predlog zakona uređuje i pitanje subjekata koji mogu vršiti progon ili ozbiljnu nepravdu, odnosno nabraja moguće počinioce progona ili ozbiljne nepravde, kao i subjekte koji mogu pružati zaštitu u državi porekla ili državi uobičajenog boravišta, odnosno davaoce zaštite. U ovom delu Predloga zakona uređena je zaštita u državi, odnosno uslovi za preseljenje u drugi deo države. Član 32. Predloga zakona definiše činjenice i okolnosti koji se moraju uzeti u obzir prilikom razmatranja zahteva (činjenice i dokazi koje je podneo tražilac, njegove lične okolnosti, izveštaji o državi porekla i državi kroz koju je putovao i sl.), dok su članom 33. utvrđeni razlozi za uskraćivanje prava na utočište; a članom 34. utvrđeni su razlozi za uskraćivanje supsidijarne zaštite.
Glava IV. (Postupak azila) sadrži niz izmena u odnosu na postojeća rešenja da bi se povećala efikasnost postupka azila i daljeg usklađivanja sa evropskim instrumentima i sadrži sledeće odredbe:
Član 35. Predloga zakona uređuje pitanja vezana za registraciju. Za razliku od postojećeg rešenja, dosadašnje faze postupka evidentiranje i registracija spojene su u jednu radnju – registraciju. Stranci koji izraze nameru da podnesu zahtev za azil u toku registracije se fotografišu i daktiloskopiraju na osnovu ovog zakona, a ne na osnovu Zakona o policiji, kao što je to sada slučaj, te neće biti potrebe da se prilikom uzimanja zahteva navedene radnje ponavljaju, već će se činjenica registracije samo proveravati kroz postojeće elektronske baze podataka. Nakon registracije, licima se izdaje Potvrda o registraciji lica koje je izrazilo nameru da traži azil (ne o izraženoj nameri da se traži azil), sa kojom se upućuju u neki od centara za azil. Takođe, namera da se podnese zahtev za azil se može izraziti, osim pred policijskim službenikom, i u centru za azil. Propisano je i da će se prema licima koja se u roku od 72 sata ne jave u centar primeniti odredbe Zakona o strancima. Postupak i način registracije bliže uređuje ministar nadležan za unutrašnje poslove, podzakonskim aktom.
Član 36. Predloga zakona uređuje pokretanje postupka za azil i propisuje da tražilac lično podnosi zahtev pred službenicima Kancelarije za azil na propisanom obrascu u roku od 15 dana od izražene namere da se podnese zahtev.
Odredbama člana 37. Predloga zakona detaljno se propisuje postupak saslušanja tražioca, kao i slučajevi kada se saslušanje može izostaviti. Novo rešenje predstavlja mogućnost da u slučaju masovnog priliva lica koja podnose zahtev za azil, na predlog nadležnog organa, Vlada Republike Srbije može doneti odluku da se službenici drugih organizacionih jedinica nadležnog organa ili drugog državnog organa privremeno uključe u postupak obavljanja saslušanja. Ovakvo rešenje doprineće efikasnom izvršavanju poslova iz nadležnosti organa državne uprave, što će doprineti povećanju stepena bezbednosti građana.
U članu 38. Predloga zakona uređena su pitanja koja se odnose na donošenje prvostepene odluke i odlučivanje o osnovanosti zahteva za, usvajanje zahteva za azil, odbijanje zahteva za azil, neosnovan zahtev za azil i razloge za uskraćivanje azila.
Rokovi su uređeni u članu 39. Predloga zakona, gde su propisani novi rokovi za odlučivanje po zahtevu, koji su produženi i usklađeni sa minimalnim standardima propisanim direktivama.
Član 40. Predloga zakona propisuje uslove za sprovođenje postupka uz donošenje odluke u roku od mesec dana, i to: ako je tražilac izneo samo one podatke koji nisu od značaja za procenu osnovanosti zahteva; ako je svesno doveo u zabludu službenike Kancelarije za azil iznoseći lažne podatke ili predočivši falsifikovana dokumenta, odnosno ne pružajući relevantne podatke ili prikrivajući dokumenta koja bi mogla negativno uticati na odluku; ako je namerno uništio ili sakrio isprave za utvrđivanje identiteta ili državljanstva, u cilju pružanja lažnih podataka o identitetu ili državljanstvu; ako je izneo očigledno nedosledne, kontradiktorne, lažne ili neuverljive izjave, koje su u suprotnosti s proverenim podacima o državi porekla, koje čine njegov zahtev neuverljivim; ako je podneo naknadni zahtev za azil dopušten u skladu sa članom 46. st. 2. i 3. ovog zakona; ako je podneo zahtev sa očiglednom namerom da odloži ili spreči izvršenje odluke koja bi imala za posledicu njegovo udaljenje iz Republike Srbije; ako predstavlja opasnost po nacionalnu bezbednost i javni poredak ili ako je moguće primeniti koncept sigurne države porekla. Ovo rešenje predstavlja jednu od novina koju donosi Predlog zakona, a omogućiće efikasnije postupanje nadležnih organa u pomenutim slučajevima.
Član 41. Predloga zakona daje mogućnost sprovođenja celokupnog postupka na granici ili u tranzitnom prostoru. Kancelarija za azil donosi odluku o zahtevu najkasnije u roku od 28 dana od dana podnošenja zahteva.
Uslovi za odbacivanje zahteva za azil preciznije su uređeni u odnosu na prethodni zakon (član 42. Predloga zakona).
Čl. 43–45. Predloga zakona uređuju pitanja koncepta prve države azila, sigurne države porekla i sigurne treće države. Imajući u vidu da važeći Zakon o azilu u članu 2. sadrži samo definicije sigurne države porekla i sigurne treće države koje nisu usklađene sa direktivama EU, a liste navedenih država koje utvrđuje Vlada nisu ažurirane od 2009. godine, prema novom rešenju koncepti sigurne države porekla i sigurne treće države pojašnjeni su i usklađeni sa direktivama Evropske unije, dok je pojmom sigurne države porekla propisano da će listu navedenih država donositi Vlada na predlog Ministarstva spoljnih poslova. Takođe, Lista sigurnih trećih država se, u skladu sa evropskim rešenjima, neće donositi, već će se za određivanje da li se neka država može smatrati sigurnom koristiti definicija data u Predlogu zakona.
Član 46. Predloga zakona propisuje uslove za podnošenje naknadnog zahteva za azil.
Pitanja ostvarivanja prava i obaveza lica koja traže azil, izbeglica i lica kojima je dodeljena supsidijarna zaštita, radi preglednosti i detaljnosti uređena su u dve odvojene glave pod nazivima „Ostvarivanje prava i obaveza tražioca“ i „Ostvarivanje prava i obaveza lica kojem je odobreno pravo na azil”.
U tom smislu, u Glavi V. Predloga zakona (Ostvarivanje prava i obaveza tražioca) razrađena su pitanja prava i obaveza tražilaca azila, tako što se tražiocima garantuje pravo na boravak i slobodu kretanja u Republici Srbiji, materijalne uslove prihvata, socijalnu pomoć, zdravstvenu zaštitu, osnovno i srednje obrazovanje, informisanje i pravnu pomoć, slobodu veroispovesti, pristup tržištu rada i pravo na isprave, dok su obaveze tražioca azila jasno utvrđene u članu 58. Predloga zakona.
Na sličan način, u Glavi VI. (Ostvarivanje prava i obaveza lica kojem je odobreno pravo na azil) utvrđena su prava i obaveze lica kojima je odobreno pravo na azil, gde je definisano pravo na boravak, smeštaj, slobodu kretanja, zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, pristup tržištu rada, pravnu pomoć, socijalnu pomoć, svojinu, slobodu veroispovesti, spajanje porodice, pomoć pri integraciji, oslobađanje od reciprociteta, kao i posebna prava maloletnika bez pratnje, u skladu sa načelima ovog predloga zakona.
Pitanja privremene zaštite, koja se odobrava u slučaju masovnog priliva raseljenih lica, uređena su odredbama čl. 74–76. Predloga zakona. U pogledu prava i obaveza lica kojima je odobrena privremena zaštita predviđeno je i pravo na pristup tržištu rada, kao i mogućnost za spajanje porodice.
Razlozi i mere ograničenja kretanja uređeni su u čl. 77–80. Predloga zakona. U odnosu na postojeća rešenja, predviđeno je da se ograničenje kretanja sprovodi i redovnim javljanjem u određeno vreme područnoj policijskog upravi, odnosno stanici prema mestu boravka, određivanjem boravka u ustanovi specijalizovanoj za smeštaj maloletnika sa pojačanim nadzorom, kao i privremeno oduzimanje putne isprave. Novinu predstavlja i posebno uređivanje pitanja ograničenja kretanja lica kojima su potrebne posebne procesne i prihvatne garancije, koje se određuju prema njihovim ličnim okolnostima i potrebama njihovog zdravstvenog stanja.
U Glavi IX. Predloga zakona (Prestanak prava na azil i udaljenje stranca) uređena su pitanja prestanka prava na azil i udaljenja stranca. U odnosu na dosadašnje rešenje, imajući u vidu neophodnost usklađivanja, predviđeni su i uslovi za dobrovoljni povratak lica u državu porekla. Uređena su i pitanja koja se odnose na udaljenje stranca kome je prestala privremena zaštita, ukinuta ili poništena odluka o usvajanju zahteva za azil.
Čl. 87–94. Predloga zakona propisuju vrste isprava koje se izdaju u skladu sa ovim predlogom zakona, rokove njihovog važenja, kao i druga pitanja koja su od značaja za izdavanje isprava. Rok važenja putne isprave za izbeglice je produžen sa dve na pet godina, zbog troškova izrade, a novim zakonom navedena putna isprava može se izdati i deci, a ne samo licu starijem od 18 godina, kako je propisano postojećim zakonom.
Zaštita prava u postupku za azil uređena je čl. 95. i 96. Predloga zakona, garantovanjem prava na žalbu i garantovanjem sudske zaštite, čije je postojanje u ovom postupku jedan od važnijih zahteva međunarodne zajednice.
Glava XII. (Evidencije) sadrži upućujuću normu na primenu odredaba zakona koji uređuje pitanja obrade podataka i evidencije u oblasti unutrašnjih poslova i propisuje obim i svrhu obrade podataka koje drugi nadležni organi prikupljaju u ovim postupcima, rokove njihovog čuvanja i vrste evidencija koje vode.
U Glavi XIII. (Nadzor) uređeno je pitanje nadzora za sprovođenje zakona.
U Glavi XIV (Prelazne i završne odredbe) sadržana su ovlašćenja za donošenje podzakonskih akata za sprovođenje zakona i utvrđeni su rokovi za njihovo donošenje. Predviđeno je da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaju da važe odredbe Zakona o azilu („Službeni glasnik RS”, broj 109/07), a da propisi doneti na osnovu tog zakona ostaju na snazi do donošenja propisa kojim se stavljaju van snage, ako nisu u suprotnosti sa odredbama ovog zakona. Takođe, predviđeno je da zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE OVOG ZAKONA
Realizacija aktivnosti i obaveza ovog ministarstva koje bi nastale sprovođenjem ovog zakona ne bi proizvela nove troškove, što je u skladu sa predviđenim načinima finansiranja ovih aktivnosti (redovan budzet i IPA 2013 – Tvining projekat Podrška nacionalnom sistemu azila u Republici Srbiji), koji su predviđeni Akcionim planom koji je usvojila Vlada. Rad Komisije za azil biće finansiran sredstvima iz budzeta Republike Srbije. Odlukom o visini naknade za rad predsednika i članova Komisije za azil („Službeni glasnik RS”, broj 59/09) predsedniku Komisije je utvrđena naknada za rad u iznosu 25.000,00 dinara mesečno, a članovima Komisije naknada u iznosu od 15.000,00 dinara mesečno. Sredstva za rad Komisije obezbeđena su Zakonom o budzetu za 2017. godinu, na razdelu 15 – Ministarstvo unutrašnjih poslova, kako je navedeno u obrazloženju Predloga zakona, dok će u 2018. i 2019. godini sredstva biti obezbeđena u skladu sa limitima na razdelu 15.
Sredstva za realizaciju Predloga zakona u delu koji se odnosi na nadležnost Komesarijata za izbeglice i migracije obezbeđena su u budzetu Republike Srbije za 2017. godinu („Službeni glasnik RS”, broj 99/16), na razdelu 46, Komesarijat za izbeglice i migracije, funkcija 070 izvor 01, Program 1001 Unapređenje i zaštita ljudskih i manjinskih prava i sloboda, Programska aktivnost 0013 Podrška prisilnim migrantima i unapređenje sistema upravljanja migracijama aproprijacija ekonomska klasifikacija 472 u iznosu do 310.000.000 dinara i aproprijacija ekonomska klasifikacija 463 u iznosu do 50.000.000 dinara. Sredstva za realizaciju Predloga zakona u delu koji se odnosi na nadležnost Komesarijata za izbeglice i migracije za 2018. i 2019. godinu biće planirana u okviru limita za navedene godine.Za realizaciju Predloga zakona u delu koji se odnosi na nadležnost Komesarijata za izbeglice i migracije koristiće se i donacije u svim situacijama kada je to dostupno i primenjivo.
U pogledu finansijskih sredstava potrebnih da Ministarstvo zdravlja sprovede zakon, sredstva u iznosu od 2.000.000 dinara obezbeđena su Zakonom o budzetu Republike Srbije za 2017. godinu, u okviru Razdela 25-Ministarstvo zdravlja, Funkcija 760-Zdravstvo neklasifikovano na drugom mestu, Program 1803-Razvoj kvaliteta i dostupnosti zdravstvene zaštite, Projekat 0004-Zdravstvena zaštita lica na izdržavanju kazne zatvora i pružanje hitne medicinske pomoći osobama nepoznatog prebivališta i drugim licima koja ovo pravo ne ostvaruju na drugačiji način, Aproprijacija-ekonomska klasifikacija 465-Ostale dotacije i transferi. Za 2018. i 2019. godinu sredstva će se planirati u okviru utvrđenih limita.
U pogledu Ministarstva prosvete, nauke i tehnološkog razvoja sredstva su obezbeđena u budzetu Republike Srbije Program 2005 Visoko obrazovanje, Funkcija 940 Visoko obrazovanje. Programska aktivnost/ projekat 0004 Podrška radu Univerziteta u Beogradu u iznosu od 1.971.012.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 0005 Podrška radu Univerziteta u Novom Sadu u iznosu od 1.352.182.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 0006 Podrška radu Univerziteta u Kragujevcu u iznosu od 520.113.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 0007 Podrška radu Univerziteta u Nišu u iznosu od 773.982.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 008 Podrška radu Univerziteta u Prištini sa privremenim sedištem u Kosovskoj Mitrovici u iznosu od 437.183.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 0009 Podrška radu Državnog univerziteta u Novom Pazaru u iznosu od 118.639.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 0010 Podrška radu Univerziteta umetnosti u iznosu od 181.370.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu. Programska aktivnost/ projekat 0011 Podrška radu visokih škola u iznosu od 979.254.000; u 2018. i 2019. godini u skladu sa odobrenim sredstvima u budzetu.