O B R A Z L O Ž E Nj E
Ustavni osnov za donošenje Zakona o železnici sadržan je u članu 97. tačka 6. Ustava Republike Srbije kojim je, pored ostalog, propisano da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti.
Važeći Zakon o železnici donela je Narodna skupština Republike Srbije 17. februara 2005. godine, a objavljen je u „Službenom glasniku Republike Srbije” u broju 18/05 od 24. februara 2005. godine.
Prilikom izrade tog zakona osnovni ciljevi koji su se želeli postići bili su poboljšanje efikasnosti železničkog sistema Republike Srbije, njegovo integrisanje u tržište transportnih usluga, kao i integracija srpskih železnica u železnički sistem Evropske unije.
Koncept železničkog sistema na kojem su se zasnivala rešenja u Zakonu o železnici, sastojao se od sledećih elemenata:
nezavisno poslovanje železničkih preduzeća;
stvaranje uslova za pojavu više železničkih prevoznika i upravljača železničke infrastrukture, što je trebalo da dovode do pojave konkurencije i povećanja kvaliteta prevoza;
razdvajanje železničkog sistema na deo koji je odgovoran za upravljanje železničkom infrastrukturom, organizovanje i regulisanje saobraćaja (upravljač infrastrukture) i na deo koji je odgovoran za prevoz u putničkom i teretnom saobraćaju (železnički prevoznik) i na njihovom posebnom finansiranju i subvencionisanju;
stimulisanje razvoja intermodalnog saobraćaja;
osnivanje Direkcije za železnice kojoj su dati brojni i značajni poslovi u oblasti železničkog sistema.
Takođe, jedan od najvažnijih razloga za donošenje važećeg Zakona o železnici zasnovan je na neophodnosti usklađivanja propisa u oblasti železničkog saobraćaja sa relevantnim propisima Evropske unije, i to sa Direktivom broj 91/440 o razvoju železnice i Direktivama broj 95/18 i 95/19, donetim u cilju preciznijeg određivanja Direktive broj 91/440, koje su postale pravni okvir za restrukturiranje svih evropskih železnica, odnosno, nacionalnih železničkih kompanija, kao i Uredba Saveta Evrope broj 1370/2007. Takođe, prilikom izrade navedenog zakona uzete su u obzir i Direktive 2001/12, 2001/13 i 2001/14.
U toku petogodišnjeg perioda praćenja i kontrole primene Zakona o železnici u ministarstvu nadležnom za poslove saobraćaja, kao i primene i analize efekata u primeni tog zakona od strane Direkcije za železnice, ustanovljeno je da je neophodno pristupiti donošenju novog zakona, a sve sa ciljem da se efikasnije obavljaju poslovi u oblasti železničkog saobraćaja.
Naime, u toku perioda u kome se primenjuje Zakon o železnici uočeni su nedostaci tog zakona koji su, pre svega, zahtevali usklađivanje sa novim „paketima” direktiva Evropske unije, kao i proširenje delokruga Direkcije za železnice u cilju pune i efikasne primene tog zakona. Kao primer, ističe se nemogućnost Direkcije za železnice da donosi podzakonske akte koji se donose na osnovu Zakona o bezbednosti u železničkom saobraćaju („Službeni list SRJ”, br. 60/98 i 36/99, „Službeni glasnik u RS” broj 101/05), a koji su neophodni za bezbedno odvijanje tog vida saobraćaja.
Pored navedenog, Predlog zakona o železnici ima za cilj usklađivanje sa nacrtom novog Zakona o bezbednosti železničkog saobraćaja (koji se radi uporedo sa Predlogom zakona o železnici), kao i usklađivanje tog zakona sa odredbama zakona koji su stupili na snagu posle njegovog donošenja, kao i osavremenjavanje i preciziranje pojedinih odredaba tog zakona.
Posebna pažnja je posvećena uređivanju kombinovanog transporta kod koga se veći deo prevoznog puta obavlja železnicom, a koji je, uprkos svom značaju i potencijalima u velikoj meri zanemaren u važećem Zakonu o železnici.
Posebno se ističe u Predlogu zakona o železnici značajno osavremenjavanje i preciziranje dela zakona, u kome se uređuje pristup i korišćenje železničke infrastrukture.
Značajna novina predviđena Predlogom zakona o železnici odnosi se na uvođenje Nacionalnog programa železničke infrastrukture koji, na predlog Vlade, donosi Narodna skupština i predstavlja planski akt od nacionalnog značaja u oblasti železnice.
Ne manje važno od prethodno navedenog, Predlogom zakona o železnici ispravljaju se greške i nedorečenosti tog zakona, uočene tokom perioda njegove primene.
Najvažniji problem koji Predlog zakona treba da reši predstavlja nepostojanje određenih ovlašćenja Direkcije za železnice za donošenje podzakonskih propisa koji su neophodni za bezbedno i nesmetano obavljanje železničkog saobraćaja.
Takođe, nakon stupanja na snagu Zakona o železnici pojavili su se raznorodni problemi koji su rezultovali nezadovoljavajućim efektima tog zakona na situaciju na železnici, a u najdrastičnijim slučajevima i nemogućnošću praktične primene nekih njegovih odredaba.
Predlogom zakona predviđeno je izmeštanje odredaba koje se odnose na bezbednost železničkog saobraćaja u Nacrt zakona o bezbednosti železničkog saobraćaja. Takođe, odredbama o delokrugu Direkcije za železnice, daje se ovlašćenje toj direkciji za donošenje određenih propisa od velikog značaja za bezbednost železničkog saobraćaja , koji se donose na osnovu Zakona o bezbednosti u železničkom saobraćaju, a daju se i pojedinačna ovlašćenja za donošenje podzakonskih akata, koji se donose na osnovu samog Zakona o železnici.
Predlogom zakona se preciziraju, ispravljaju i osavremenjuju mnoge odredbe čime se postiže olakšana i efikasnija praktična primena tog zakona.
U tom smislu, donošenjem zakona štite se interesi svih učesnika u železničkom saobraćaju, odnosno svih upravljača, železničkih prevoznika i korisnika mreže magistralnih, regionalnih i lokalnih pruga.
U proteklom periodu Direkcija za železnice izradila je nekoliko podzakonskih akata koji su neophodni za regulisanje oblasti železničkog i kombinovanog saobraćaja, ali zbog nedostatka pravnog osnova nije bilo mogućnosti da se ovi propisi donesu.
Kako se podzakonski propisi ne mogu donositi bez pravnog osnova, ne postoji druga mogućnost za rešavanje tog problema.
Takođe, drugi problemi uočeni tokom primene Zakona o železnici mogli su biti rešeni samo novim zakonom.
Donošenje novog zakona o železnici je jedina mogućnost za prevazilaženje svih navedenih problema i jedini način da se primena zakona učini praktičnom i efikasnom.
III. OBRAZLOŽENjE POJEDINIH ODREDABA ZAKONA
Odredbama čl. 1. i 2. Predloga zakona određen je predmet uređivanja Zakona, definisani su svi poslovi koje obuhvata upravljanje javnom železničkom infrastrukturom, utvrđena osnovna podela prevoza putnika i robe na javni prevoz i prevoz za sopstvene potrebe i utvrđeno načelo razdvajanja poslova upravljanja javnom železničkom infrastrukturom i poslova obavljanja prevoza u železničkom saobraćaju.
Odredbama člana 3. Predloga zakona uvedeni su i definisani pojedini izrazi sa njihovim značenjima, upotrebljeni u smislu ovog zakona.
Odredbama člana 4. Predloga zakona definisan je pojam železničke infrastrukture u saobraćajno-tehničkom smislu.
Odredbama člana 5. Predloga zakona izvršena je podela železničke infrastrukture na javnu i industrijsku železnicu u smislu dostupnosti korisnicima.
Odredbama člana 6. Predloga zakona izvršena je kategorizacija železničkih pruga.
Odredbama člana 7. Predloga zakona definisan je status železničke infrastrukture kao dobra u opštoj upotrebi u svojini Republike Srbije, definisani su subjekti koji mogu imati svojstvo upravljača javne železničke infrastrukture i propisani uslovi koje upravljač mora da ispunjava, a koji se odnose na licencu i sertifikat o bezbednosti. Data su i pravila koja se odnose na razdvajanje računovodstva, nezavisnost u radu i lica u organima upravljanja Upravljača infrastrukture.
Odredbama člana 8. Predloga zakona predviđena je obaveza privrednog društva čiji je osnivač Republika Srbija – Upravljača infrastrukture za donošenje programa održavanja železničke infrastrukture, organizovanja i regulisanja železničkog saobraćaja, kao i izgradnje, rekonstrukcije i modernizacije javne železničke infrastrukture.
Odredbama člana 9. Predloga zakona propisano je da se pravo korišćenja i poslovi upravljanja na delu železničke infrastrukture za koju javno preduzeće nema ekonomski interes mogu dati jedinicama lokalne samouprave.
Odredbama čl. 10, 11, 12 i 13. Predloga zakona propisani su uslovi za izdavanje, subjekti i postupak u vezi izdavanja licence za upravljanje železničkom infrastrukturom i postupak u vezi oduzimanja licence.
Odredbama člana 14. Predloga zakona utvrđene su obaveze i odgovornosti upravljača javne železničke infrastrukture u pogledu održavanja, korišćenja, organizovanja i regulisanja železničkog saobraćaja u cilju zaštite korisnika javne infrastrukture i zaštite bezbednosti železničkog saobraćaja, kao javnog interesa.
Odredbama člana 15. Predloga zakona utvrđena su prava i obaveze upravljača javne železničke infrastrukture kada je javni prevoz postao nerentabilan na toj infrastrukturi.
Odredbama člana 16. Predloga zakona propisan je način korišćenja železničke infrastrukture.
Odredbama čl. 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43 i 44. Predloga zakona utvrđeni su postupak i način pristupa železničkoj infrastrukturi, dodela kapaciteta železničke infrastrukture, naknade za korišćenje železničke infrastrukture i usluge koje pruža upravljač železničke infrastrukture, popusti, sistem pokazatelja za poboljšanje kvaliteta prevoza i upravljanje i praćenje dodeljenog kapaciteta infrastrukture.
Odredbama čl. 45, 46, 47, 48, 49, 50. i 51. Predloga zakona utvrđena je nadležnost za izdavanje odobrenja za izgradnju i rekonstrukciju javne železničke infrastrukture, definisan pojam rekonstrukcije i modernizacije javne železničke infrastrukture u smislu ovog zakona, utvrđen način podele troškova održavanja putnog prelaza i osiguranja bezbednog i nesmetanog saobraćaja između upravljača javne železničke infrastrukture i upravljača puteva, uveden Nacionalni program železničke infrastrukture, koji predstavlja značajan državni, planski dokument koji obuhvata opis postojećeg stanja, strategiju izgradnje i druge razvojne komponente kao i strukturu i dinamiku i način finansiranja radova na železničkoj infrastrukturi.
Odredbama čl. 52, 53, 54, 55, 56. i 57. Predloga zakona definisani su radovi koji se smatraju održavanjem javne železničke infrastrukture u smislu ovog zakona, kao i obaveze i odgovornosti upravljača javne železničke infrastrukture u pogledu održavanja, a u funkciji bezbednog odvijanja saobraćaja.
Odredbama čl. 58, 59, 60. i 61. Predloga zakona ustanovljeni su zaštitni pružni pojas i poseban pojas korisnika odnosno sopstvenika šuma i zemljišta zasađenog poljoprivrednim kulturama, koje su lako zapaljive, u funkciji bezbednog odvijanja saobraćaja.
Odredbama člana 62. Predloga zakona utvrđen je postupak za oduzimanje javnoj železničkoj infrastrukturi svojstva dobra u opštoj upotrebi.
Odredbama člana 63. Predloga zakona utvrđeno je da će se uslovi za izgradnju, rekonstrukciju i održavanje, kao i uslovi za organizovanje prevoza na gradskoj železnici, turističko-muzejskoj železnici, metrou i žičari urediti posebnim zakonom.
Odredbama člana 64. Predloga zakona utvrđeno je da se na industrijsku železnicu primenjuju odredbe ovog zakona kojima se uređuje izgradnja rekonstrukcija, modernizacija, održavanje i zaštita železničke infrastrukture, način priključenja industrijske železnice i industrijskog koloseka na javnu železničku infrastrukturu i dato ovlašćenje vlasniku, odnosno imaocu industrijskog koloseka za donošenje akta o uslovima za izgradnju, rekonstrukciju, održavanje i zaštitu industrijskog koloseka, železničkih voznih sredstava i drugih sredstava izgrađenih po posebnim tehničkim normativima i standardima, organizovanje i regulisanje železničkog saobraćaja, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Direkcije za železnice.
Odredbama čl. 65. Predloga zakona utvrđeni su opšti uslovi za obavljanje prevoza u železničkom saobraćaju.
Odredbama čl. 66, 67, 68, 69. i 70. Predloga zakona utvrđeni su uslovi za izdavanje, postupak i visina naknade u vezi licence za prevoz u železničkom saobraćaju, kao i uslovi za njeno oduzimanje.
Odredbama čl. 71, 72, 73, 74, 75, 76. i 77. Predloga zakona utvrđeni su uslovi, obaveze i način obavljanja prevoza železničkih prevoznika, privrednih društava, drugih pravnih lica ili preduzetnika na javnoj železničkoj infrastrukturi.
Odredbama čl. 78, 79, 80, 81, 82. i 83. Predloga zakona regulisana je oblast kombinovanog transporta koja do sada nije bila regulisana propisima. Ovim odredbama je preciziran pojam kombinovanog transporta, vrste, način i postupci odvijanja, kao i akti koje će Vlada doneti u smislu bližeg uređivanja odvijanja kombinovanog transporta i unapređenja ove oblasti kroz državnu pomoć i stimulativne mere. Ova oblast je nužno morala biti regulisana u Predlogu zakona iz razloga nepostojanja posebnog zakona kojim bi bio uređen kombinovani transport u svim vidovima saobraćaja.
Odredbama čl. 84, 85, 86, 87, 88, 89. i 90. Predloga zakona uređena je oblast koja se odnosi na usluge prevoza železnicom od opšteg interesa, definisanje pojma obaveze javnog prevoza železnicom, procedure oko određivanja usluga prevoza železnicom od opšteg interesa, prava, obaveze i odgovornosti između železničkog preduzeća koje pruža usluge obaveze javnog prevoza i države, opšta pravila, sadržaj, zaključivanje i raskidanje Ugovora o obavezi javnog prevoza, akti kojima se određuje prihod na koji železnički prevoznik ima pravo pružanjem usluge obaveze javnog prevoza, i druga pitanja kojima se bliže uređuje ova oblast, a u cilju usklađivanja sa Uredbom 1370/2007 EK.
Odredbama čl. 91, 92, 93, 94, 95, 96. i 97. Predloga zakona uređena su pitanja statusa i poslova Direkcije za železnice, i određena pitanja postupka za utvrđivanje činjenica i primenu mera ukoliko utvrdi mogućnost postojanja povrede konkurencije na tržištu prevoza u železničkom saobraćaju. Takođe, Predlogom zakona su uređena pitanja koja se odnose na pojedinačne pravne akte koje donosi Direkcija za železnice, kao i pitanja finansiranja te direkcije.
Odredbama čl. 98, 100, 101, 102, 103, 104, 105. i 106. Predloga zakona značajno utvrđena su prava, dužnosti i ovlašćenja republičkog inspektora za železnički saobraćaj, u smislu njihovog preciziranja i celovitosti, a u cilju efikasnijeg vršenja inspekcijskog nadzora u oblasti železničkog saobraćaja.
Odredbama čl. 107. i 108. Predloga zakona ustanovljena su bića prekršaja, shodno dispozicijama propisanim u zakonu i određene visine novčanih kazni shodno Zakonu o prekršajima („Službeni glasnik SRS”, br. 44/89, „Službeni glasnik RS”, br. 21/90, 11/92, 6/93, 20/93, 53/93, 67/93, 28/94, 16/97, 37/97, 36/98, 44/98, 65/01 i 55/04
Odredbom člana 109. Predloga zakona propisana je obaveza Direkciji za železnice da svoju unutrašnju organizaciju uskladi sa odredbama ovog zakona u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona, kao i obaveza privrednih društava, drugih pravnih lica i preduzetnika, koji obavljaju delatnosti u oblasti železničkog saobraćaja, da poslovanje usklade sa odredbama ovog zakona u roku od godinu dana.
Odredbom člana 110. Predloga zakona propisan je opšti rok za donošenje propisa za izvršavanje ovog zakona od 24 meseca od dana stupanja na snagu Zakona o železnici.
Odredbom člana 111. Predloga zakona propisano je da će se propisi, tehnički propisi, normativi i standardi u oblasti železničkog saobraćaja doneti na osnovu Zakona o železnici, primenjivati do donošenja propisa na osnovu ovog zakona.
Odredbom člana 112. Predloga zakona uređen je prestanak Zakona o železnici („Službeni glasnik RS”, broj 18/05), kao i Pravilnika o uslovima i postupku za ostvarivanje nadoknade za obavljanje utvrđene obaveze javnog prevoza u železničkom saobraćaju („Službeni glasnik RS” br. 58/10) i Pravilnika o sadržini Ugovora o obavezi javnog prevoza u železničkom saobraćaju („Službeni glasnik RS” br. 56/10).
Odredbom člana 113. Predloga zakona propisano je da ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Donošenje ovog zakona po hitnom postupku od strane Narodne skupštine je potrebno iz razloga što bi neusvajanje zakona po hitnom postupku dovelo do značajnih štetnih posledica za železnički saobraćaj u Republici Srbiji, kao i na rad privrednog društva čiji je osnivač Republika Srbija za upravljanje javnom železničkom infrastrukturom i obavljanje javnog prevoza u železničkom saobraćaju, koje je veoma značajno, ne samo za obavljanje prevoza u železničkom saobraćaju, nego i za celokupnu privredu Republike Srbije.
Naime, pre početka izrade Predloga zakona doneta je Odluka o promeni pravne forme Javnog preduzeća „Železnice Srbije”, Beograd i Odluka o izmenama i dopunama osnivačkog akta Javnog preduzeća „Železnice Srbije”, koje su objavljene u „Službenom glasniku Republike Srbije”, broj 37/11. Navedenim odlukama je Javno preduzeće „Železnice Srbije” reorganizovano, na potpuno novim i savremenim osnovama, u Akcionarsko društvo „Železnice Srbije”, Beograd, što će omogućiti tom privrednom društvu efikasniji rad i poslovanje u skladu sa tržišnim uslovima. Primena navedene odluke nije moguća bez donošenja ovog zakona, kojim se stvara potrebno okruženje za rad i poslovanje tog privrednog društva.
Naime, zaostajanje u usklađivanju propisa Republike Srbije, koji se odnose na železnički saobraćaj, u odnosu na propise Evropske unije, kao i zaostajanje u restruktuiranju navedenog javnog železničkog preduzeća, odnosno celokupnog sistema železničkog sabraćaja na teritoriji Republike Srbije, već je dovelo do njihove nekompatibilnosti ili neusklađenosti i sa železnicama zemalja u okruženju i sa železnicama zemalja Evropske unije. To je dovelo i do disproporcije u investiranju u železnicu u poređenju sa drumskom infrastrukturom (samo u 2004. godini ulaganja u drumsku infrstrukturu su preko deset puta veća nego u železničku infrastrukturu). Razlog tome je što nijedan investitor ne želi da ulaže u nerestrukturisanu, zastarelo organizovanu i neefikasnu železnicu. Neke posledice se već sada osećaju, a to je zaobilaženje Koridora X, kao prirodno najpogodnijeg i najkraćeg puta iz Zapadne evrope za Tursku i Bliski istok i skretanje tokova roba na alternativne pravce kroz Rumuniju i Bugarsku.
Iz svih navedenih razloga predlaže se donošenje ovog zakona po hitnom postupku, kako bi se izbegle značajne štetne posledice po železnički saobraćaj i celokupnu privredu Republike Srbije.
VI. ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u zakonu
Rešenja u ovom zakonu će imati pozitivan uticaj na:
– Direkciju za železnice kojoj se ovim zakonom daju ovlašćenja za donošenje podzakonskih akata na osnovu Predloga zakona o železnici i ovlašćenje za donošenje propisa od značaja za bezbednost železničkog saobraćaja koji se donose na osnovu Zakona o bezbednosti u železničkom saobraćaju;
– sve učesnike u procesu odvijanja železničkog saobraćaja, tj. železničkog prevoznika, upravljača železničke infrastrukture i privredna društva, druga pravna lica ili preduzetnike koji vrše prevoz za sopstvene potrebe, iz razloga što će efikasnijom primenom Predloga zakona o železnici i Zakona o bezbednosti u železničkom saobraćaju biti stvoreni uslovi za brži rast celokupnog železničkog sistema i bezbedno i nesmetano odvijanje železničkog saobraćaja;
– privredne subjekte koji se bave organizovanjem i obavljanjem prevoza u kombinovanom transportu kod koga se veći deo prevoznog puta obavlja železnicom, jer se ovim zakonom daju osnovi za uređivanje ove vrste transporta;
– privredu Republike Srbije u celini, zbog toga što će poboljšavanjem i zaokruživanjem pravnog uređivanja železničkog saobraćaja u skladu sa legislativom Evropske Unije doći do porasta interesovanja za saobraćaj železnicama, kako u Republici Srbiji tako i u onim evropskim zemljama koje imaju interes za odvijanje železničkog saobraćaja preko teritorije Republike Srbije.
Kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročito malim i srednjim preduzećima)
Primena ovog zakona ne stvara troškove građanima i privredi.
Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija
Poboljšanim i preciziranim uređivanjem sistema železničkog saobraćaja značajno će se podstaći interesovanje domaćih i stranih pravnih i fizičkih lica za ulaganja u železničku infrastrukturu i prevoz železnicom.
U tom smislu, očekuje se pojava privrednih subjekata koji će obavljati poslove upravljanja železničkom infrastrukturom i prevoza u železničkom saobraćaju, čime će nastati uslovi za pojavu konkurencije na tržištu usluga u tom vidu saobraćaja.
Takođe, početnim koracima u uređivanju kombinovanog transporta, ovim zakon će podstaći intenzivniji razvoj tog oblika transporta.
Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu
U periodu od 10. do 20. maja 2011. godine, održana je javna rasprava o Nacrtu zakona o železnici tako da su svi zainteresovani subjekti imali mogućnost da se izjasne i dostave sugestije i primedbe na Nacrt zakona o železnici.
Direkcija za železnice je aktivno učestvovala u izradi ovog zakona kao i Javno preduzeće „Železnice Srbije” i podržali su donošenje istog.
Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava
Nakon donošenja ovog zakona planirano je da Direkcija za železnice donese veći broj podzakonskih akata na osnovu ovlašćenja u Predlogu zakonu, a neke od podzakonskih propisa će doneti, ili pripremiti za Vladu, ministarstvo nadležno za poslove saobraćaja.