O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona, sadržan je u članu 97. tačka 1. Ustava Republike Srbije, prema kojem Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje svoj međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama i u članu 99. stav 1. tačka 4. Ustava, prema kojem Narodna skupština potvrđuje međunarodne ugovore kada je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja.
II. RAZLOZI ZA POTVRĐIVANJE MULTILATERALNE KONVENCIJE I CILJEVI KOJI SE NJOM ŽELE OSTVARITI
U skladu sa Osnovom za vođenje pregovora radi zaključenja Multilateralnog instrumenta, kao i Nacrtom (kao osnovom za pregovore) multilateralnog instrumenta usvojenim Zaključkom Vlade 05 Broj: 337-8135/2016 od 13. septembra 2016. godine – (u daljem tekstu: Zaključak), Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj organizovala je u Parizu, od 23. do 25. novembra 2016. godine, završni sastanak u vidu pregovora „Ad Hok Radne grupe za izradu Multilateralnog instrumenta” (za izmenu važećih, oko 3600, međunarodnih ugovora o izbegavanju dvostrukog oporezivanja – umesto, da to sve zemlje rade tokom bilateralnih pregovora – u daljem tekstu, Radna grupa).
U pregovorima je, u ime Vlade, kao zastupnika Republike Srbije, učestvovao mr Dejan Dabetić, viši savetnik, rukovodilac Grupe za ugovore o izbegavanju dvostrukog oporezivanja u Sektoru za fiskalni sistem u Ministarstvu finansija (tačka 3. Zaključka).
Razlozi za zaključenje Multilateralne konvencije
Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj (u daljem tekstu: OECD) objavila je, u septembru 2013. godine, predlog aktivnosti čijim donošenjem i usvajanjem će se uvesti nova pravila u materiji međunarodnog oporezivanja.
Navedeno se odnosi, na sprečavanje poreskog planiranja koje iskorišćava praznine i neusaglašenost poreskih propisa, za umanjenje poreske osnovice ili „veštačko” premeštanje (selidbu) dobiti u zemlje sa niskom ili nepostojećom poreskom jurisdikcijom – u kojima se ekonomska aktivnost uopšte ne odvija ili se, odvija u malom obimu (eng. Action Plan on Base Erosion and Rrofit Shifting – BEPS Action Plan – u daljem tekstu: BEPS akcioni plan/BEPS).
Navedeno nesavesno postupanje poreskih obveznika koje, kao posledicu, ima, neplaćanje poreza na dobit uopšte, ili njegovo plaćanje u veoma malom iznosu – u odnosu na iznos poreza koji bi, realno, trebalo da bude plaćen, uključuje i zloupotrebu rešenja sadržanih u međunarodnim ugovorima o izbegavanju dvostrukog oporezivanja (u daljem tekstu: UOIDO) što u praksi dovodi do dvostrukog oslobađanja od oporezivanja, koje je u suprotnosti sa osnovnim predmetom i ciljem UOIDO koji, kako njihov naziv govori, favorizuju i popularišu izbegavanje dvostrukog oporezivanja a ne, neoporezivanje uopšte.
BEPS je od izuzetne važnosti za zemlje u razvoju, iz razloga njihovog, u prihodnom smislu, velikog „oslanjanja” na porez na dobit koji plaćaju multinacionalne kompanije. Istraživanja koja su, u vezi sa tim, vršena od 2013. godine to, više nego, potvrđuju. Procene su, da godišnji gubici prihoda od poreza na dobit, na svetskom nivou, iznose od 4 do 10%, što odgovara novčanom iznosu od 100 do 240 milijardi američkih dolara godišnje.
Plan predstavlja najznačajniju promenu u materiji prekograničnog oporezivanja u poslednjih nekoliko decenija i, sa pravom, izaziva pažnju svih aktera u tom procesu.
Ovo podrazumeva, koordiniranu međunarodnu saradnju u borbi protiv zloupotrebe UOIDO, što je od izuzetne važnosti za zauzimanje jedinstvenih stavova na međunarodnom planu, kada je u pitanju oporezivanje poslovnih transakcija u inostranstvu.
Navedeni predlog aktivnosti, prihvatili su u septembru 2013. godine lideri Grupe 20 najrazvijenih zemalja sveta (u daljem tekstu: G20) i, tom prilikom, ohrabrili OECD da nastavi sa izradom konačih izveštaja o 15 aktivnosti BEPS akcionog plana koje su, konačne izveštaje, lideri i ministri finansija G20, takođe, prihvatili u novembru 2015. godine sa utvrđivanjem konačnih rokova za njihovu primenu.
S tim u vezi, kao jedno od najrizičnijih oblasti međunarodnog oporezivanja, u konačnim izveštajima o 15 aktivnosti BEPS akcionog plana, prepoznate su transferne cene, zbog čega se i konačni izveštaji iz novembra 2015. godine o većini aktivnosti, posredno ili neposredno, odnose na transferne cene, a same aktivnosti su označene kao sledeće:
1. Poreska pitanja koja se odnose na digitalnu ekonomiju (eng. Action 1: Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy);
2. Neutralisanje negativnih efekata slučajeva koji se odnose na tzv. „Hibridne entitete” (eng. Action 2: Neutralising the Effects of Hybrid Mismatch Arrangements);
3. Pravila koja se odnose na „kontrolisane strane komapanije” (eng. Action 3: Designing Effective Controlled Foreign Company Rules);
4. Ograničavanje poreske osnovice u vezi rashoda po osnovu kamate i drugih finasijskih plaćanja – problem utanjene kapitalizacije (eng. Action 4: Limiting Base Erosion Involving Interest Deductions and other Financial Payments);
5. Efikasnije sprečavanje štetnih poreskih praksa (eng. Action 5: Countering Harmful Tax Practices More Effectively, Taking into Account Transparency and Substances);
6. Sprečavanje odobravanja ugovornih (UOIDO) pogodnosti u neodgovarajućim okolnostima (eng. Action 6: Preventing the Granting of Treaty Benefits in Inappropriate Circumstances);
7. Sprečavanje veštačkog izbegavanja postojanja stalne poslovne jedinice (eng. Action 7: Preventing the Artificial Avoidance of Permanent Establishment Status);
8–10. Izmene i dopune Smernica OECD u vezi transfernih cena (eng. Actions 8–10: Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation);
11. Prikupljanje i analiziranje podataka u vezi sa BEPS-om (eng. Action 11: Measuring and Monitoring BEPS);
12. Pravila u vezi zahteva za obavezno objavljivanje šema agresivnog poreskog planiranja (eng. Action 12: Mandatory Disclosure Rules);
13. Dokumentacija o transfernim cenama (eng. Action 13: Transfer Pricing Documentation and Country-by-Country Reporting);
14. Unapređenje rešavanja sporova (u tumačenju i primeni UOIDO) u postupku zajedničkog dogovaranja (eng. Action 14: Making Dispute Resolution Mechanisms More Effective);
15. Izrada Multilateralnog instrumenta za brzu primenu aktivnosti BEPS akcionog plana koje se odnose na poreske ugovore (UOIDO) (eng. Action 15: Developing of a Multilateral Instrument to Modify Bilateral Tax Treaties – in order to swiftly implement the tax treaty related measures). U izradi konačnog izveštaja o Multilateralnom instrumentu, kao i njegovom Nacrtu učestvovao je veliki broj svetski priznatih stručnjaka za međunarodno pravo, posebno, međunarodno poresko pravo.
Nova rešenja i pravila koja su, detaljno, objašnjenja u konačnim izveštajima o napred navedenim aktivnostima BEPS akcionog plana, ugradiće se u prvo naredno izdanje OECD Modela UOIDO čije se objavljivanje očekuje u leto 2018. godine, koji delegacijama svih zemalja služi kao opšte uputstvo na koji način i u skladu sa kojim principima međunarodnog poreskog prava treba pregovarati i tumačiti UOIDO.
U skladu sa navedenim, preporučeno je svim zainteresovanim zemljama da, u meri u kojoj je to moguće i opravdano, kao i, u cilju sprečavanja poreske evazije, u svoje nacionalno poresko zakonodavstvo blagovremeno ugrade odgovarajuća rešenja iz napred pomenutih konačnih izveštaja o 15 aktivnosti BEPS akcionog plana.
S obzirom na izneto, a u skladu sa aktivnošću pod rednim brojem 15 BEPS akcionog plana kao i, posebno, potrebe, što je moguće pre, jedinstvene izmene bilateralnih UOIDO (po podacima OECD-a, danas, u svetu ima oko 3600 UOIDO – uključujući i, 58 UOIDO koje primenjuje Republika Srbija) umesto, da to svaka zemlja radi pojedinačno i na bilateralnoj osnovi, formirana je u septembru 2015. godine napred pomenuta, „Ad Hok Radna grupa za izradu Multilateralnog instrumenta”.
U radu Radne grupe, u svojstvu njenih članova, na jednakoj osnovi i sa istim pravima i obavezama, učestvovali su predstavnici, nadležni eksperti, iz preko 100 zemalja, četiri jurisdikcije koje u formalnom smislu nisu države (eng. non – State jurisdictions, npr. Gernzi, Džersi, Ostrvo Men, eng. Guernsey, Jersey, Isle of Man …) kao i predstavnici sedam međunarodnih organizacija.
Na osnovu nadležnosti Ministarstva finansija, u radu Radne grupe učestvovao je i predstavnik Republike Srbije iz Ministarstva finansija – Sektora za fiskalni sistem – Grupe za ugovore o izbegavanju dvostrukog oporezivanja.
Radna grupa je, u prethodnom periodu, u plenumu, održala pet sastanaka u novembru 2015. godine, u februaru, maju, septembru i novembru 2016. godine, tokom kojih su, prilikom izrade Nacrta multilateralnog instrumenta, svi članovi Radne grupe, pored izjašnjavanja o predloženim materijalnim rešenjima, prezentovali i, s tim u vezi, odgovorili na upitnik OECD-a, rešenja sadržana u domaćem zakonodavstvu zemalja čiji su predstavnici, u vezi sa postupkom zaključenja bilateralnih i multilateralnih međunarodnih ugovora, uključujući i, u konkretnom slučaju, multilateralnog ugovora kojim se menjaju bilateralni UOIDO. U slučaju Republike Srbije, polazna osnova za navedeno je Zakon o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 32/13).
Istovremeno, napred spomenuti upitnik OECD-a je (u vezi sa određenim članovima iz radne verzije Nacrta multilateralnog instrumenta) sadržavao i pitanja koja su se odnosila na rešenja iz UOIDO, pojedinačno, svih država članica Radne grupe uključujući i UOIDO Republike Srbije.
Članovi Radne grupe su, paralelno sa radom na izradi Nacrta multilateralnog instrumenta, radili i na izradi Interpretativne izjave (eng. Explanatory Statement). U suštini, radi se o obimnom, u duplo većem broju strana, nego što je to Multilateralni instrument, komentaru – uputstvu/smernicama, prvenstveno u cilju izrade prečišćene verzije izmenjenih UOIDO, koji se ne potpisuje i, kao takav, ne spominje ni na jednom mestu u Multilateralnom instrumentu i, ne predstavlja nikakav izvor prava, niti podleže potvrđivanju u Narodnoj skupštini Republike Srbije, ali pojašnjava način na koji će svaka odredba Multilateralnog instrumenta uticati na konkretne UOIDO, u vezi sa kojima su se države potpisnice Multilteralnog instrumenta saglasile da budu obuhvaćeni Multilateralnim instrumentom (eng. Covered Tax Agreements – „Obuhvaćeni poreski ugovori”).
Na sastanku Radne grupe 24. novembra 2016. godine, pored ostalog usvojen je (sačinjen) tekst (na engleskom i francuskom jeziku) Multilateralnog ugovora – kako je, u to vreme, glasio srpski prevod, a ne instrumenta, kako je glasio naziv Ugovora na početku rada Radne grupe, za primenu mera koje se u cilju sprečavanja erozije poreske osnovice i premeštanja dobiti odnose na poreske ugovore uz istovremeno, usvajanje i teksta (na engleskom i francuskom jeziku) Interpretativne izjave, uz Multilateralni ugovor.
U odnosu na sadržinu oba dokumenta, saglasnost je, u ime Vlade Republike Srbije, u skladu sa tačkom 4. Zaključka, izrazio i mr Dejan Dabetić, viši savetnik, rukovodilac Grupe za ugovore o izbegavanju dvostrukog oporezivanja u Sektoru za fiskalni sistem u Ministarstvu finansija.
S tim u vezi, Sekretarijat OECD pripremio je i Model obrasca u kojem je svaka zemlja, u skladu sa rešenjima u odgovarajućim članovima Multilateralnog ugovora – tamo, gde je to dozvoljeno, mogla da izrazi svoje rezerve i obaveštenja, u odnosu na ono što je sadržano u odredbama odgovarajućih članova Multilateralnog ugovora, što je Republika Srbija i učinila, sa napomenom, da se pomenute rezerve i obaveštenja ne potpisuju ali, istovremeno, obavezuju zemlju koja ih je stavila i, kao takvi su, OECD-u dostavljeni pre potpisivanja, u skladu sa propisima, rezerve i obaveštenja, zajedno sa Multilateralnim ugovorom, podležu potvrđivanju u Narodnoj skupštini Republike Srbije.
S tim u vezi, Vlada je Zaključkom 05 Broj: 337-4836/2017-001 od 29. maja 2017. godine, prihvatila Izveštaj o pregovorima radi zaključenja Multilateralnog ugovora, usvojila tekst Multilateralnog ugovora, sa rezervama i obaveštenjima u skladu sa Multilateralnim ugovorom i, ovlastila Rajka Ristića, ambasadora Republike Srbije u Francuskoj, da u ime Vlade, kao zastupnika Republike Srbije, potpiše Multilateralni ugovor za primenu mera koje se u cilju sprečavanja erozije poreske osnovice i premeštanja dobiti odnose na poreske ugovore (tač. 1, 2. i 3. Zaključka).
Multilateralni ugovor je potpisan 7. juna 2017. godine u Parizu (do sada, ima više od 70 potpisnika a, najavljeni su i novi potpisnici). U ime Vlade kao predstavnika Republike Srbije, Multilateralni ugovor je potpisao Rajko Ristić ambasador Republike Srbije u Francuskoj.
Kako je prethodno napomenuto, rešenjima sadržanim u Multilateralnom ugovoru menjaju se rešenja sadržana u važećim bilateralnim ugovorima o izbegavanju dvostrukog oporezivanja, ali da se na taj način izmenjeni bilateralni ugovori o izbegavanju dvostrukog oporezivanja ne potvrđuju u Narodnoj skupštini Republike Srbije, niti postoji zakonska obaveza izrade njihove prečišćene verzije.
S tim u vezi, Ministarstvo finansija će ipak, u cilju pojašnjenja, kao i olakšanog postupanja nadležnih poreskih organa, poreskih obveznika i ostale zainteresovane stručne javnosti, u dogovoru sa nadležnim organima drugih država ugovornica, uraditi prečišćene tekstove Multilateralnim ugovorom izmenjenih bilateralnih ugovora o izbegavanju dvostrukog oporezivanja, sa jasno naznačenim izmenama i dopunama, i njihovu verziju na srpskom jeziku, kao i, u slučaju potrebe, dodatna pojašnjenja objaviti na svom sajtu (verzije na stranim jezicima će, verovatno, biti objavljene u bazi podataka OECD-a).
Ministarstvo finansija je u toku pripreme Nacrta zakona o potvrđivanju Multilateralnog ugovora, prihvatilo usmenu sugestiju Ministarstva spoljnih poslova, da se u tekstu Nacrta zakona, umesto izraza „Multilateralni ugovor” koristi izraz „Multilateralna konvencija” u vezi sa čim je izvršena neophodna pravnotehnička redakcija teksta Nacrta zakona.
III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENJA
Odredbom člana 1. Predloga zakona predviđa se potvrđivanje Multilateralne konvencije za primenu mera koje se u cilju sprečavanja erozije poreske osnovice i premeštanja dobiti odnose na poreske ugovore, sačinjene u Parizu 24. novembra 2016. godine.
Odredba člana 2. Predloga zakona sadrži tekst Multilateralne konvencije za primenu mera koje se u cilju sprečavanja erozije poreske osnovice i premeštanja dobiti odnose na poreske ugovore, u originalu na engleskom jeziku i prevodu na srpski jezik.
Odredba člana 3. Predloga zakona sadrži rezerve i obaveštenja Republike Srbije u skladu sa Multilateralnom konvencijom, u originalu na engleskom jeziku i prevodu na srpski jezik.
U odredbi člana 4. Predloga zakona uređuje se stupanje na snagu ovog zakona.
IV. OCENA POTREBNIH FINANSIJSKIH SREDSTAVA ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nisu potrebna finansijska sredstva iz budžeta Republike Srbije.