O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. tačka 9. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika uređuje i obezbeđuje, između ostalog, održivi razvoj i sistem zaštite i unapređenja životne sredine i tački 11. pomenute ustavne odredbe, prema kojoj Republika, između ostalog, uređuje i obezbeđuje prikupljanje statističkih i drugih podataka od opšteg interesa.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
1. Analiza sadašnjeg stanja
Republički geodetski zavod se u avgustu 2007. godine obratio Norveškoj agenciji za kartografiju i katastar – Statens Kartverk za pomoć u uspostavljanju nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka. Potom je usledila značajna podrška koja je započeta 2008. godine donatorskim projektom RGZ – Statens Kartverk Twinning projekat Geografske informacije za razvoj i EU integracije 2008 – 2013.
Najbitnije aktivnosti realizovane u okviru srpsko-norveškog projekta su:
( zakonska osnova za uspostavljanje NIGP-a;
( izrada Strategije za uspostavljanje NIGP-a;
( predlog standarda za metapodatke i editor za metapodatke;
( inicijalni geoportal za pretraživanje i pregled geoinformacija.
Zakonom o državnom premeru i katastru, koji je stupio na snagu u septembru 2009. godine, stvoren je pravni osnov za uspostavljanje NIGP-a, pri čemu su transponovane pojedine odredbe INSPIRE direktive. Potpuna transpozicija direktive biće izvršena donošenjem Zakona o nacionalnoj infrastrukturi geoprostornih podataka.
Republički geodetski zavod je izradio Strategiju za uspostavljanje NIGP-a za period 2010 – 2012 koju je usvojila Vlada u oktobru 2010. godine. Strategija je usmerena na definisanje principa, ciljeva i odgovarajućih mera koje razmatraju postizanje optimalne upotrebe geoinformacija u Republici Srbiji. Glavni cilj je kreiranje nacionalne infrastrukture za obezbeđivanje razmene kvalitetnih skupova prostornih podataka i servisa zasnovanih na saradnji između subjekata NIGP-a za potrebe javnog sektora, privrede i javnosti uopšte.
Svrha strategije je promocija eksploatacije i dobrobiti od NIGP-a i stvaranje okvira za podršku nacionalnim i evropskim inicijativama u oblasti geoinformacija.
Strategija je usmeravala stvaranje NIGP-a u Republici Srbiji kroz sledeće strateške oblasti:
( saradnja;
( prostorni podaci i servisi;
( standardizacija;
( pravni okvir;
( geodetski referentni sistem;
( finansiranje;
( istraživanje, razvoj i edukacija.
Za navedene strateške oblasti formulisani su opšti i posebni ciljevi koji su se realizovali kroz vremenski određen akcioni plan.
Cilj NIGP-a je kreiranje zajedničkog nacionalnog okvira radi razmene prostornih informacija o životnoj sredini između javnih institucija i bolje mogućnosti za javni pristup prostornim informacijama. Uspešno uspostavljen NIGP je bitan oslonac za razvoj e-uprave. NIGP takođe upotpunjuje međunarodnu mrežu servisa o prostoru, pri čemu je naročito važna saradnja na evropskom nivou u oblasti geoinformacija.
Izrađen je katalog metapodataka kojim je definisan standard za metapodatke koji su dostupni na inicijalnom geoportalu, zasnovan na INSPIRE implementacionim pravilima i ISO standarima i to:
( INSPIRE implementaciona pravila za metapodatke;
( ISO 19115 – Geografski podaci – metapodaci;
( ISO 19119 – Geografski podaci – servisi.
Uloga metapodataka je da dokumentuju sadržaj, strukturu i lokaciju geoinformacija. Metapodaci sadrže informacije o skupu prostornih podataka koje su opisane kroz klase metapodataka i to: metapodaci, karakteristike skupa podataka, klasifikacija, ključne reči, geografska lokacija, referentni sistem, reprezentacija, održavanje, kvalitet, standardizacija, pristup i korišćenje, organizacioni okvir i distribucija.
Republički geodetski zavod je izradio editor metapodataka za potrebe prikupljanja i održavanja metapodataka koji podržava opisani standard za metapodatke. Editor je dostupan na geoportalu za besplatno preuzimanje i omogućuje subjektima NIGP-a da prikupljaju i održavaju metapodatke iz svoje nadležnosti.
Kroz norveško-srpski projekat uspostavljen je inicijalni geoportal za pristup prostornim podacima i servisima u okviru nacionalne infrastrukture prostornih podataka. Inicijalni geoportal je omogućio Republičkom geodetskom zavodu, da zajedno sa drugim subjektima NIGP-a, prikazuje i razmenjuje prostorne podatke putem Interneta, istovremeno obezbeđujući javni pristup informacijama o prostoru.
Vlada je juna 2011. godine usvojila Uredbu o utvrđivanju srednjoročnog programa radova na osnivanju i održavanju nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka za period od 1. januara 2011. do 31. decembra 2015. godine. Srednjoročnim programom radova na osnivanju i održavanju NIGP-a utvrđena je vrsta i obim radova, dinamika njihovog izvršenja, izvori finansiranja i obim potrebnih sredstava za njihovu realizaciju, kao i učesnici u njegovoj realizaciji.
2. Problemi koje propis treba da reši
Uspostavljanje nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka nosi sa sobom čitav niz problema i izazova koji će biti lakše prevaziđeni donošenjem zakona.
Najuočljiviji problemi su sledeći:
( dupliranje napora i troškova;
( slaba standardizacija;
( slaba dostupnost;
( neusaglašenost;
( nedostatak koordinacije.
3. Ciljevi koji se propisom postižu
Donošenjem ovog zakona stvoriće se pravni okvir za uspostavljanje i održavanje nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka u Republici Srbiji.
Ovim zakonom prenosi se u potpunosti u nacionalno zakonodavstvo Direktiva Evropske Unije 2007/2/EZ- Infrastructure for Spatial Information in the European Community – INSPIRE.
Privreda i javni sektor zahtevaju lak pristup geoprostornim podacima koji su u nadležnosti javnih institucija. Geoprostorni podaci i servisi potrebni su za korišćenje u oblastima kao što su zaštita životne sredine, upravljanje zemljištem i vodama, transport, tržište nepokretnosti, razvoj pozicionih i navigacionih servisa, odbrana i bezbednost, turizam, rekreativne aktivnosti na otvorenom i slično.
Nacionalna infrastruktura geoprostornih podataka – NIGP, (eng. National Spatial Data Infrastructure – NSDI), predstavlja integrisani sistem geoprostornih podataka, koji omogućava korisnicima da identifikuju i pristupe prostornim informacijama dobijenim iz različitih izvora, od lokalnog, preko nacionalnog do globalnog nivoa, na sveobuhvatan način. NIGP predstavlja okvir unutar koga se razvija politika širokog korišćenja geoinformacija, smanjuju administrativni troškovi i sprečava dupliranje poslova na njihovom obezbeđivanju.
Osnovni ciljevi koji se ispunjavaju donošenjem ovog zakona su:
( kreiranje nacionalne infrastrukture za obezbeđivanje geoinformacija za javni sektor, privredu i javnost uopšte;
( obezbeđivanje razmene kvalitetnih, standardizovanih i interoperabilnih skupova prostornih podataka i servisa zasnovanih na saradnji unutar geosektora;
( efikasna i isplativa razmena informacija između javnog i privatnog sektora korišćenjem zajedničkih prostornih podataka kroz servise koji garantuju dostupnost, kvalitet i ažurnost;
( kreiranje okvira za podršku razvoja nacionalnog informacionog društva i međunarodne saradnje zasnovane na savremenim inicijativama i učešće u aktuelnim evropskim projektima.
Za uspešno uspostavljanje NIGP-a ključna je saradnja između zainteresovanih strana, sa fokusom na održivo finansiranja za prikupljanje referentnih podataka u cilju podrške primene „Open Data” inicijative. Pored toga, bliska veza sa e-upravom je okosnica razvoja efikasnih e-servisa.
U okviru procesa pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji i Poglavlja 27 koje se odnosi na životnu sredinu i klimatske promene, Republički geodetski zavod je zadužen za transpoziciju i implementaciju INSPIRE direktive koja treba da pomogne u procesu kreiranja politika i aktivnosti koje mogu imati direktan ili indirektan uticaj na životnu sredinu.
Legalni okvir treba u potpunosti da podrži principe NIGP i postigne balans između potreba da zaštiti važne nacionalne interese i zahteve korisnika. Uslovi za obezbeđivanje informacija moraju se pridržavati nacionalnog i međunarodnog zakonodavstva na jasan i nedvosmislen način. Sistemska pravila su zasnovana na stepenu ravnoteže između različitih interesa kao što je interes za zaštitom ličnih podataka i interes za javnom dostupnošću podataka.
4. Razmatrane mogućnosti da se problem reši i bez donošenja propisa
Ne postoje druge mogućnosti da se navedeni problemi reše bez donošenja ovog zakona, jer se INSPIRE direktiva u potpunosti prenosi u nacionalno zakonodavstvo putem ovog zakona.
Republika Srbija se obavezala da u periodu pre pristupanja Evropskoj uniji donese ovaj zakon, s tim da će se za punu implementaciju direktive zatražiti prelazni period. Za njenu implementaciju će, u skladu sa ovim zakonom, biti zaduženi svi odgovorni subjekti koji su u obavezi da svoje podatke prikupljaju, održavaju, standardizuju, odnosno harmonizuju i da ih na efikasan način učine dostupnim u skladu sa ovim zakonom i pratećim podzakonskim aktima.
5. Zašto je donošenje propisa najbolji način za rešavanje problema
Donošenjem ovog zakona biće u potpunosti preneta u nacionalno zakonodavstvo Direktiva 2007/2/EZ Evropskog parlamenta. Zakonom o državnom premeru i katastru iz 2009. godine delimično je preneta Direktiva 2007/2/EZ u nacionalno zakonodavstvo.
III. OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA
I POJEDINIH REŠENJA
Odredbama člana 1. Predloga zakona uređuje se predmet ovog zakona, a to je uspostavljanje i održavanje nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka u Republici Srbiji (u daljem tekstu: NIGP), koji predstavlja metapodatke, skupove i servise geoprostornih podataka; mrežne servise i tehnologije; sporazume o deljenju, pristupu i korišćenju geoprostornih podataka, kao i mehanizme koordinacije i praćenja, procese i postupke koji su ustanovljeni, kojima se upravlja i koji se stavljaju na raspolaganje u skladu sa ovim zakonom.
Odredbom člana 2. Predloga zakona propisano je da se ovim zakonom prenosi u pravni poredak Republike Srbije Direktiva Evropske unije 2007/2/EZ – Infrastructure for Spatial Information in the European Community – INSPIRE.
Odredbom člana 3. definiše se značenje pojmova koji se koriste u ovom zakonu, kao što su geoprostorni podaci, skup geopodataka, servis geopodataka, metapodaci, interoperabilnost, nacionalni geoportal, organi javne vlasti itd.
Odredbama čl. 4. do 9. Predloga zakona definišu se organi NIGP-a (Savet NIGP-a i radne grupe NIGP-a), predsednik i članovi Saveta NIGP-a, nadležnosti Saveta NIGP-a i radnih grupa NIGP-a.
Odredbama člana 10. Predloga zakona definišu se teme geopodataka koje su razvrstane u tri grupe.
Odredbama člana 11. Predloga zakona propisano je da će opis tema geopodataka utvrditi Savet NIGP-a, kao i da će taj opis biti objavljen na nacionalnom geoportalu NIGP-a. Takođe, propisano je na koji način se drugi podaci od nacionalnog značaja mogu objaviti na nacionalnom geoportalu.
Odredbama člana 12. Predloga zakona propisano je da su subjekti NIGP-a organi javne vlasti koji su nadležni za prikupljanje i održavanje geopodataka koji se odnose na utvrđene teme geopodataka, kao i organi javne vlasti koji u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti koriste te geopodatke. Savet NIGP-a određuje koji su subjekti NIGP-a odgovorni za prikupljanje i održavanje određenih tema geopodataka iz člana 10. ovog zakona, s obzirom na njihovu nadležnost utvrđenu posebnim zakonom.
Odredbama člana 13. Predloga zakona propisano je da, izuzetno, odgovorni subjekt NIGP-a može postati i treća strana ako poseduje geopodatke, odnosno skupove i servise geopodataka koji se odnose na neku od tema geopodataka, a koje ne poseduju organi javne vlasti, kao i da treća strana prestaje da bude odgovorni subjekt NIGP-a ako ne ispunjava svoje obaveze u skladu sa ovim zakonom.
Odredbama člana 14. Predloga zakona propisana je dužnost subjekta NIGP-a da podzakonskim aktom sistematizuje odgovarajući broj radnih mesta za uspostavljanje i održavanje NIGP-a, kao i odgovornost subjekta koji svojim postupanjem ili neispunjenjem obaveza propisanih ovim zakonom prouzrokuje štetu za koju, u skladu sa pravom Evropske unije, odgovornost snosi Republika Srbija.
Odredbama člana 15. Predloga zakona propisan je način finansiranja, odnosno izvor finansijskih sredstava koja su potrebna za izvršenje obaveza u vezi sa uspostavljanjem i održavanjem NIGP-a, a za potrebe realizacije zajedničkih aktivnosti na osnivanju i održavanju NIGP-a predviđeno je da se finansijska sredstva obezbeđuju iz budžeta Republike Srbije na poziciji Republičkog geodetskog zavoda, kao i iz donacija i drugih izvora finansiranja.
Odredbom člana 16. Predloga zakona propisano je da skupovi geopodataka moraju ispunjavati određene uslove, odnosno da se odnose na teritoriju Republike Srbije, da su u digitalnom obliku, da su u nadležnosti odgovornih subjekata NIGP-a i da se odnose na jednu ili više tema geopodataka.
Odredbama člana 17. Predloga zakona propisano je da se, u slučaju da postoji više identičnih kopija skupova geopodataka, ovaj zakon odnosi na izvornu verziju skupa geopodataka iz koje su dobijene ostale kopije, kao i da odgovorni subjekt NIGP-a zadržava pravo intelektualne svojine nad geopodacima iz svoje nadležnosti.
Odredbe čl. 18. i 19. propisuju informacije o skupovima i servisima geopodataka koje obuhvataju metapodaci, kao i obavezu odgovornih subjekata NIGP-a da obezbede i redovno održavaju metapodatke za skupove i servise geopodataka iz svoje nadležnosti.
Odredbe čl. 20. do 23. Predloga zakona propisuju implementaciona pravila za interoperabilnost, obavezu odgovornih subjekata NIGP-a da obezbede da skupovi i servisi geopodataka budu u skladu sa podzakonskim aktom kojim se uređuju implementaciona pravila za interoperabilnost, obavezu da informacije neophodne za postupanje u skladu sa implementacionim pravilima za interoperabilnost budu dostupne, kao i postupanje u slučaju kada se geoprostorni objekat nalazi na teritoriji Republike Srbije i jedne ili više susednih država.
Odredbama čl. 24. do 29. Predloga zakona propisuje se obaveza odgovornih subjekata NIGP-a da uspostavljaju i upravljaju mrežom sledećih servisa za skupove i servise geopodataka: servisa pronalaženja, servisa pregleda, servisa preuzimanja, servisa transformacije i servisa koji omogućava pozivanje mrežnih servisa. Pored toga, propisuje se da implementaciona pravila za mrežne servise određuju tehničke specifikacije servisa i minimalne kriterijume za performanse tih servisa, imajući u vidu postojeće zahteve koji se odnose na izveštavanje i preporuke usvojene u okviru zakonodavstva Evropske unije koje reguliše životnu sredinu, postojeće usluge e-trgovine i tehnološki napredak. Odgovorni subjekti NIGP-a dužni su da obezbede tehničke mogućnosti za povezivanje skupova i servisa geopodataka za koje su odgovorni, odnosno da obezbede pristup mrežnim servisima preko nacionalnog geoportala. Propisano je koji su mrežni servisi javno dostupni bez plaćanja takse, kao i u kojim slučajevima je moguće ograničiti javni pristup skupovima i servisima geopodataka preko mrežnih servisa. Takođe, propisano je da se pristup informacijama od javnog značaja sadržanim u NIGP ostvaruje u skladu sa zakonom kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja.
Odredbama čl. 30. do 32. Predloga zakona propisuje se obaveza odgovornih subjekata NIGP-a da drugim subjektima NIGP-a učine dostupnim skupove i servise geopodataka radi pristupa, razmene i korišćenja, a za potrebe obavljanja delatnosti iz njihove nadležnosti. Uslovi korišćenja skupova i servisa geopodataka regulišu se na način da se ne postavljaju nikakva ograničenja koja bi stvorila praktične prepreke u pogledu deljenja skupova i servisa geopodataka, a visina taksi, za korišćenje skupova i servisa geopodataka može se utvrditi u najnižem mogućem iznosu koji obezbeđuje neophodan kvalitet, dostupnost skupova i servisa geopodataka, kao i povraćaj stvarnih troškova, pri čemu se, gde je to primenljivo, moraju poštovati zahtevi za samofinansiranjem odgovornih subjekata NIGP-a koji pružaju skupove i servise geopodataka. Taksa se utvrđuje zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse. Propisano je da se taksa ne naplaćuje za skupove i servise geopodataka kada se razmenjuju između subjekata NIGP-a koji su oslobođeni plaćanja takse zakonom kojim se uređuju republičke administrativne takse, kao i kada se skupovi i servisi geopodataka koriste za obavljanje poslova u vezi sa sprečavanjem nastanka i otklanjanja posledica prouzrokovanih vanrednim situacijama i elementarnim i drugim nepogodama, u smislu zakona koji reguliše vanredne situacije, zatim za skupove i servise geopodataka Registra prostornih jedinica, te kada se skupovi i servisi geopodataka za uže područje koje utvrdi Savet NIGP-a koriste za potrebe testiranja geopodataka ili u naučno-istraživačke svrhe. Takođe je propisano da se taksa ne plaća za skupove i servise geopodataka koje subjekti NIGP-a obezbeđuju organima i telima Evropske unije sa ciljem ispunjenja obaveza izveštavanja u skladu sa zakonodavstvom Evropske unije koje se odnose na životnu sredinu. Deljenje skupova i servisa geopodataka može biti ograničeno ako bi nepovoljno uticalo na vođenje sudskih postupaka, međunarodne odnose, javnu bezbednost, bezbednost životne sredine i nacionalnu odbranu.
Odredbama čl. 33. i 34. Predloga zakona propisano je da je Republički geodetski zavod nacionalna institucija u Republici Srbiji koja ima ulogu Nacionalne kontakt tačke koja je odgovorna za komunikaciju i saradnju sa Evropskom komisijom u vezi sa sprovođenjem INSPIRE direktive. Propisane su i obaveze Republičkog geodetskog zavoda kao Nacionalne kontakt tačke (prati sprovođenje INSPIRE direktive i o tome izveštava Evropsku komisiju, predlaže Vladi strategiju razvoja NIGP-a i podzakonska akta iz oblasti NIGP-a, uspostavlja, održava i upravlja nacionalnim geoportalom NIGP-a, osniva i održava registar subjekata NIGP-a itd.)
Odredbama čl. 35. do 38. Predloga zakona propisuju su: obaveze Vlade da imenuje članove Saveta NIGP-a najkasnije u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona; rokovi za donošenje podzakonskih akata u skladu sa ovim zakonom; odredbe Zakona o državnom premeru i katastru koje prestaju da važe, a koje se odnose na nacionalnu infrastrukturu geoprostornih podataka i stupanje na snagu ovog zakona.
IV.FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Na osnovu iskustva koje su imale države članice slične površine, broja stanovnika i stepena informacionog razvoja kao i Republika Srbija, izvršena je preliminarna procena finansijskih sredstava neophodnih za potpuno sprovođenje Direktive 2007/2/EZ u Republici Srbiji do 2025. godine, koja je iskazana u dokumentu „Status i planovi prenošenja i sprovođenja pravnih tekovina EU za poglavlje 27 – životna sredina i klimatske promene” koji je izrađen u septembru 2015. godine u okviru pregovaračke grupe 27.
Ukupni procenjeni troškovi za sprovođenje Direktive u Republici Srbiji iznose oko15 miliona evra, i to za:
informatičku infrastrukturu (komponente hardvera i softvera): 5 miliona evra;
metapodatke: 0,5 miliona evra;
harmonizaciju podataka: 4,5 miliona evra;
mrežne servise: 3,5 miliona evra;
praćenje i izveštavanje: 0,3 miliona evra;
koordinaciju i saradnju: 1,2 miliona evra.
Sprovođenje INSPIRE direktive je međusektorska i višeinstitucionalna aktivnost koja će se finansirati sredstvima iz budžeta Republike Srbije, kao i sredstvima iz zajmova i donacija.
Budžetom Republike Srbije za 2017. godinu predviđena su finansijska sredstva na razdelu 36 – Republički geodetski zavod za program 1102, programsku aktivnost 0005 – Razvoj nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka u iznosu od 93.670.000 dinara. Od ukupnog iznosa obezbeđenih finansijskih sredstava za primenu ovog zakona u 2017.godini obezbeđena su sredstva na ekonomskoj klasifikaciji 41 – 11.796.000 dinara na ekonomskoj klasifikaciji 42 – 2.798.000 dinara i na ekonomskoj klasifikaciji 51 – 3.600.000 dinara. Isti iznos sredstava obezbediće se i u 2018. godini. U 2019. godini planirano je da se za sprovođenje ovog zakona obezbedi nešto veći iznos finansijskih sredstava, i to na ekonomskoj klasifikaciji 41 – 12.983.000 dinara, na ekonomskoj klasifikaciji 42 – 3.079.000 dinara i na ekonomskoj klasifikaciji 51 – 3.962.000 dinara.
Projektom Svetske banke pod nazivom „Unapređenje zemljišne administracije u Srbiji” koji je započeo je u oktobru 2015. godine, tokom 2018. i 2019. godine predviđeno je finansiranje aktivnosti na implementaciji ovog zakona (NIGP). Za komponentu B2 – Podrška za nacionalnu infrastrukturu geoporostornih podataka (NIGP) planirana su ukupna sredstva u dve godine realizacije aktivnosti u iznosu od 904.940 evra koja obuhvataju:
nadogradnju i implementaciju Nacionalnog geoportala (razvoj softvera) i
izradu strategije, biznis modela i implementacionog plana za period 2017-2021. godine.
Na projektnoj aktivnosti Unapređenje zemljišne administracije u Srbiji u 2017. godini neće biti potrebna finansijska sredstva, ali će u 2018. godini na ekonomskoj klasifikaciji biti obezbeđena sredstva u iznosu od 42 – 43.355.000 dinara i na ekonomskoj klasifikaciji 51 -12.752.000 dinara.
Isti iznos finansijskih sredstava je obezbeđen je planom projekta i za 2019. godinu.