O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. tačka 9. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem zaštite i unapređenja životne sredine.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA I CILJEVI KOJI SE OSTVARUJU
Proces pridruživanja Evropskoj uniji, usvajanje pravnih tekovina EU, a posebno njihova primena, ima značajan uticaj na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Iskustva iz zemalja članica, stečena tokom procesa pridruživanja Evropskoj uniji, pokazuju da je efikasna, odgovarajuća i blagovremena pripremna faza na svim nivoima, preduslov za uspešnu strategiju pridruživanja. Oko jedne trećine propisa Evropske unije se odnose ili utiču na političke, privredne ili tehničke aspekte zaštite životne sredine i imaju značajan uticaj na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, a 26% ukupnih troškova aproksimacije u oblasti životne sredine proizilazi iz propisa EU u oblasti upravljanja otpadom.
U martu 2016. godine donet je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, broj 14/16) kojim je izvršeno prenošenje odredbi određenog broja EU propisa i to: Okvirne direktive o otpadu 2008/98/ES, Direktive o deponovanju 1999/31/EC, delom Direktive o industrijskim emisijama 2010/75/EC – u delu koji se odnosi na insineraciju i Direktive o odlaganju PCB i PCT 96/59/ ES. Ovim usklađivanjem prenet je u nacionalno zakonodavstvo niz odredbi koje se odnose na princip cirkularne ekonomije koji promoviše upotrebu otpada kao resursa.
Zakonom o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10 i 14/16) uređene su: vrste i klasifikacija otpada (čl. 7. i 8g); planiranje upravljanja otpadom (čl. 9-16); subjekti upravljanja otpadom (čl. 17-24); odgovornosti i obaveze u upravljanju otpadom (čl. 25-31); organizovanje upravljanja otpadom (čl. 32-46); upravljanje posebnim tokovima otpada (čl. 47-58); dozvole za upravljanje otpadom (čl. 59-70); prekogranično kretanje otpada (čl. 71-73); izveštavanje o otpadu i baza podataka (čl. 74-76); finansiranje upravljanja otpadom (čl. 77-82); nadzor (čl. 83-87); kazne (čl. 88-92); i druga pitanja od značaja za upravljanje otpadom (čl. 93-105).
Propis koji je u neposrednoj vezi sa predloženim izmenama zakona je Pravilnik o kategorijama, ispitivanju i klasifikaciji otpada („Službeni glasnik RS”, br. 56/10 i 81/10).
Ono što predstoji pored dostizanja dalje pune transpozicije jeste i ostvarivanje pune implementacije propisa u oblasti upravljanja otpadom kao važnog segmenta u procesu pridruživanja Republike Srbije EU. Upravo jedan od ključnih razloga za predlaganje izmena i dopuna ovog zakona je postizanje pune i efikasne implementacije propisa.
Predloženim izmenama i dopunama vrši se međusobno usklađivanje i povezivanje odredbi radi efikasnije implementacije, i to člana 38. stav 9. i člana 71. stav 4. i stav 5. Zakona o upravljanju otpadom, u pogledu dozvoljenog uvoza neopasnog otpada radi tretmana, odnosno ponovnog iskorišćenja, i zabrane uvoza otpada radi iskorišćenja u energetske svrhe.
U skladu sa postojećim članom 71. stav 4. važećeg Zakona o upravljanju otpadom neopasan otpad se može uvoziti radi tretmana odnosno ponovnog iskorišćenja pod uslovom da postoji postrojenje za tretman odnosno ponovno iskorišćenje tog otpada. Međutim, u skladu sa stavom 5. istog člana zabranjen je uvoz otpada radi odlaganja i iskorišćenja u energetske svrhe u skladu sa ovim zakonom.
Takođe, postojećim članom 71. stav 5. važećeg Zakona o upravljanju otpadom, propisana je zabrana uvoza otpada radi iskorišćenja u energetske svrhe, dok je članom 38. stav 9. propisano da određena postrojenja mogu ponovno iskoristiti uvezen neopasan otpad za sopstvene potrebe. Ovim izmenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom otklonila bi se nedovoljna usklađenost nevedenih odredbi i olakšala implementacija propisa.
U važećem članu 38. stav 9. važećeg Zakona o upravljanju otpadom je bila nedovoljno jasno propisana vrsta postrojenja koja mogu ponovno iskoristiti uvezen neopasan otpad za sopstvene potrebe.
Predloženim izmenama i dopunama predviđeno je preciziranje člana 38. stav 9. Zakona o upravljanju otpadom u pogledu postrojenja koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada, a za koja se izdaje integrisana dozvola, da mogu ponovno da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda, u skladu sa dozvolom nadležnog organa, na osnovu ovog zakona i propisa kojima se uređuje integrisano sprečavanje i kontrola zagađivanja životne sredine.
Predloženim izmenama i dopunama postojećeg zakona predviđena je izmena stava 5. člana 71. Tako da se postojeća formulacija menja i glasi: „Zabranjen je uvoz otpada radi insineracije, ko-insineracije i odlaganja.”. Ova izmena je predložena radi preciznog usklađivanja sa značenjem izraza iz člana 5. postojećeg Zakona o upravljanju otpadom.
Radi međusobno usklađivanja i povezivanja odredbi i efikasnije implementacije, i to člana 38. stav 9. i člana 71. Zakona o upravljanju otpadom, predloženo je da se posle stava 5. doda nov stav 6. koji glasi: „Izuzetno od stava 5. dozvoljen je uvoz neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja za sopstvene potrebe u postrojenjima koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada iz člana 38. stav 9, u skladu sa ovim zakonom.”
Ovakvim rešenjem obezbeđuje se zaštita prirodnih resursa i korišćenje otpada kao isplativijeg resursa, za proizvodnju materijalnog proizvoda. Predložene izmene su u skladu sa principom cirkularne ekonomije.
Princip cirkularne ekonomije podrazumeva prelazak sa linearne na cirkularnu ekonomiju, odnosno sa linearnog na cirkularni sistem upravljanja otpadom, što podrazumeva što veću ponovnu upotrebu otpada, odnosno maerijala i proizvoda koji su završili svoj „životni ciklus” i što manje korišćenje prirodnih, posebno neobnovljivih, resursa. Privreda razvijenih zemlja sve više teži primeni principa cirkularne ekonomije. Uvođenje principa cirkularne ekonomije u svim segementima pa i u segmentu upravljanja otpadom predstavlja šansu za privredni razvoj Republike Srbije, otvaranje novih „zelenih” radnih mesta i povećanje konkurentnosti privrede.
Prema odredbi člana 5. tačka 21) Zakona o upravljanju otpadom definisano je ponovno iskorišćenje otpada: „Ponovno iskorišćenje otpada je svaka operacija čiji je glavni rezultat upotreba otpada u korisne svrhe kada otpad zamenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrebiti za tu svrhu ili otpad koji se priprema kako bi ispunio tu svrhu, u postrojenju ili šire u privrednim delatnostima (R lista predstavlja neiscrpnu listu operacija ponovnog iskorišćenja).”
Prema odredbi člana 5. tačka 32) definisana je ko-insineracija (su-spaljivanje): „Ko-insineracija (su-spaljivanje) je termički tretman otpada u stacionarnom ili mobilnom postrojenju čija je primarna uloga proizvodnja energije ili materijalnih proizvoda i koji koristi otpad kao osnovno ili dodatno gorivo ili u kojem se otpad termički tretira radi odlaganja.”
Navedene definicije su usklađene sa Okvirnom direktivom o otpadu 2008/98/EC. U skladu sa Aneksom II Direktive definisane su operacije ponovnog iskorišćenja – R operacije u članu 5. i Prilogu 6. Pravilnika o kategorijama, ispitivanju i klasifikaciji otpada U skladu sa ovim pravilnikom za potrebe određivanja R operacije kod tretmana otpada u postrojenjima koja obavljaju delatnost ponovnog iskorišćenja (npr. cementne peći) relevantna je operacija R1- Korišćenje otpada prvenstveno kao goriva ili drugog sredstva za proizvodnju energije.
U praksi država članica EU i prema analizama i tumačenjima primene R operacija kod uvoza neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja (ko-insineracija) osnovna karakteristika operacije iskorišćenja otpada (R1) je da je njen glavni cilj da se otpad korisno upotrebi kao zamena za drugi materijal koji bi se morao koristiti u tu svrhu, čime se čuvaju prirodni resursi, što je propisano članom 5. tačka 21) Zakona o upravljanju otpadom.
Načelom hijerarhije upravljanja otpadom (član 6. st. 1. i 4. Zakona o upravljanju otpadom) je propisano da se u primeni načela hijerarhije upravljanja otpadom uzimaju posebno u obzir i princip održivosti, kao i zaštite resursa.
Glavni cilj ponovnog iskorišćenja otpada, u svetlu principa očuvanja resursa, jeste upotreba otpada u korisne svrhe kada otpad zamenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrebiti za tu svrhu i praktično znači iskorišćenje otpada kao zamene za drugi materijal iz prirode koji bi se inače morao koristiti u tu svrhu, čime se istovremeno čuvaju prirodni resursi zemlje. U ovom slučaju se radi o očuvanju energetskih resursa Srbije, koji su neobnovljivi i daleko skuplji, pa samim tim korišćenje neopasnog otpada kao energenta doprinosi uštedi, kao i smanjenju proizvodnih troškova industrije, i povećanju konkurentnosti na tržištu proizvoda.
Ovaj princip iskorišćenja otpada kao zamene za drugi materijal iz prirode koji bi se morao koristiti u tu svrhu predstavlja jedan od principa cirkularne ekonomije koja podrazumeva vraćanje otpada u životni ciklus, odnosno dobijanje resursa iz otpada uz istovremeno smanje zagađenja životne sredine. Princip cirkularne ekonomije predstavlja veliku razvojnu šansu za Srbiju. To je koncept privrednog razvoja koji obezbeđuje rastući trend privrednih aktivnosti na bazi potreba savremenog društva, a koji istovremeno uzima u obzir održivost resursa njihovom ponovnom upotrebom i očuvanje životnog prostora. Veoma značajno sredstvo za ostvarenje strateških ciljeva održive politike u oblasti cirkularne ekonomije je zaštita resursa i iskorišćenje otpada kao resursa. U tom kontekstu, ovaj princip cirkularne ekonomije trebalo bi da postane potpuno transparentan, usaglašen sa direktivama EU i jedna od pokretačkih snaga razvoja domaće privrede.
Predložena zakonodavna rešenja nemaju negativno dejstvo na privredne subjekte, naprotiv, doprineće efikasnijoj primeni propisa jer se odnose na međusobno usklađivanje i preciziranje odredbi, a takođe istovremeno obezbeđuju zaštitu prirodnih resursa i korišćenje otpada kao isplativijeg resursa. Imajući u vidu značaj pitanja koja su u praksi pokazala neophodnost njihovog preciznijeg uređenja, kao i potrebu međusobnog usklađivanja odredbi radi efikasnije primene propisa, sačinjen je predlog dopuna ovog zakona.
III.OBJAŠNJENJE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENJA
Članom 1. predviđena je izmena člana 38. stav 9. tako da glasi da postrojenja koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada, a za koja se izdaje integrisana dozvola, mogu ponovno da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda, u skladu sa dozvolom nadležnog organa, na osnovu ovog zakona i propisa kojima se uređuje integrisano sprečavanje i kontrola zagađivanja životne sredine. Ovim članom je omogućeno korišćenje otpada kao isplativijeg resursa što je je značajno i sa aspekta privrednog razvoja i sa aspekta zaštite životne sredine.
Članom 2. predviđena je izmena člana 71. stav 5. tako što je zabranjen uvoz otpada radi insineracije, ko-insineracije i odlaganja. Dodat je novi stav 6. koji izuzima uvoz neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja za sopstvene potrebe u postrojenjima koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada iz člana 38. stav 9, u skladu sa ovim zakonom, što predstavlja preciziranje izuzetaka od zabrane u skladu sa sadržinom predloženog člana 38. stav 9. Zakona o upravljanju otpadom.
IV. SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENJE OVOG ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nisu potrebna dodatna sredstva iz budžeta Republike Srbije.
Za sprovođenje ovog zakona u 2017. godini, sredstva su obezbeđena Zakonom o budžetu Republike Srbije za 2017. godinu („Službeni glasnik RS”, broj 99/16), okviru Razdela 23, Glava 23.0-Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine, Program 0406-Integrisano upravljanje otpadom, hemikalijama i biocidnim proizvodima, funkcija 560-Zaštita životne sredine neklasifikovana na drugom mestu, Programska aktivnost/projekat: programska aktivnost 0001– Uređenje sistema upravljanja otpadom, Ekonomska klasifikacija 423-usluge po ugovoru, u iznosu od 7.150.000; Projekat 4001-Trajno zbrinjavanje istorijskog otpada, Ekonomska klasifikacija 424-Specijalizovane usluge, u iznosu od 205.000.000 dinara; Projekat 7005–IPA 2013 životna sredina i klimatske promene, za projekat Unapređenje sistema upravljanja opasnim otpadom u Republici Srbiji, Ekonomska klasifikacija 423-usluge po ugovoru, u iznosu od 12.440.000 dinara i Ekonomska klasifikacija 485-naknada štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa, u iznosu od 124.400 dinara; projekat 7056–IPA 2013 Podrška evropskim integracijama i pripremi projekata za 2014-2020–nealocirana sredstva, za projekat Podrška razvoju strateškog okvira u oblasti upravljanja otpadom, uključujući primarnu separaciju- tvining projekat, Ekonomska klasifikacija 423-usluge po ugovoru, u iznosu od 90.967.000 dinara i Ekonomska klasifikacija 485-naknada štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa, u iznosu od 910.000 dinara.
Za realizaciju ovog zakona u 2018. i 2019. godini, sredstva će biti obezbeđena u okviru limita određenih na razdelu ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine. Za Programsku aktivnost 0001– Uređenje sistema upravljanja otpadom, Ekonomska klasifikacija 423-usluge po ugovoru, planirane aktivnosti se završavaju u 2018. godini. Za projekat 7005–IPA 2013 životna sredina i klimatske promene, projekat Unapređenje sistema upravljanja opasnim otpadom u Republici Srbiji, Ekonomska klasifikacija 423-usluge po ugovoru i ekonomska klasifikacija 485-naknada štete za povrede ili štetu nanetu od strane državnih organa, sredstva su planirana samo za 2017. godinu.
Predložene izmene i dopuna predstavljaju preciziranje odredaba u cilju efikasnije implementacije propisa, očuvanja resursa i primene principa cirkularne ekonomije. Sprovođenje zakona neće uzrokovati povećanje broja zaposlenih i nabavku nove opreme.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Predlaže se donošenje ovog zakona po hitnom postupku, u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12 – prečišćen tekst), s obzirom da bi nedonošenje ovog zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice u pogledu ostvarivanja strateškog opredeljenja Republike Srbije u procesu pregovora i pristupanja Evropskoj uniji, odnosno kontinuirane implementacije propisa u oblasti upravljanja otpadom.
Usvajanje ovih odredbi značajno je sa aspekta postizanja što punije primene propisa i implementacije evropskih standarda u nacionalno zakonodavstvo u procesu pridruživanja Republike Srbije Evropskoj Uniji.
VI. PREGLED ODREDABA KOJE SE MENJAJU
Ponovna upotreba i ponovno iskorišćenje
Član 38.
Nadležni organ za upravljanje otpadom preduzima neophodne mere koje obezbeđuju da se operacije ponovnog iskorišćenja otpada vrše u skladu sa čl. 3. i 6. ovog zakona.
Nadležni organ za upravljanje otpadom preduzima odgovarajuće mere za podsticanje ponovne upotrebe i pripreme za ponovnu upotrebu proizvoda, gde je to moguće, a naročito razvojem sistema za reparaciju i ponovnu upotrebu proizvoda, primenom ekonomskih instrumenata, kriterijuma pri sprovođenju postupka javnih nabavki, kao i utvrđivanjem drugih ciljeva i mera.
Nadležni organ za upravljanje otpadom preduzima mere kojima obezbeđuje i promoviše ili unapređuje ponovno iskorišćenje otpada, kada je to u skladu sa načelom iz člana 6. stav 1. tačka 3) ovog zakona i u tom cilju uspostavlja odvojeno sakupljanje otpada kada je to tehnički, ekološki i ekonomski izvodljivo i obezbeđuje da se otpad ne meša sa drugim vrstama otpada ili drugim materijalima sa različitim svojstvima.
Nadležni organ za upravljanje otpadom preduzima i mere kojima se obezbeđuje visok kvalitet reciklaže i, u tom cilju, uspostavlja odvojeno sakupljanje otpada gde je tehnički, ekološki i ekonomski izvodljivo i odgovarajuće, radi ispunjenja neophodnih standarda kvaliteta za relevantne oblasti reciklaže.
Otpad se može ponovo iskoristiti za istu ili drugu namenu, za reciklažu, odnosno druge operacije ponovnog iskorišćenja, radi dobijanja sirovine za proizvodnju istog ili drugog proizvoda, kao sekundarna sirovina (papir i karton, metal, staklo, plastika, otpad od građenja i rušenja, pepeo i šljaka od sagorevanja uglja iz termoenergetskih postrojenja, gips i sumpor od odsumporavanja dimnih gasova, otpadna ulja i dr.), ili radi iskorišćenja vrednosti otpada njegovom biorazgradnjom ili spaljivanjem otpada uz iskorišćenje energije.
Lice koje vrši ponovno iskorišćenje otpada obezbeđuje da nastali proizvodi ne prouzrokuju štetni uticaj na životnu sredinu veći od proizvoda koji su nastali od primarnih sirovina.
Zabranjeno je odlaganje i spaljivanje otpada koji ispunjava standarde za ponovnu upotrebu ili ponovno iskorišćenje.
Izuzetno, otpad iz stava 7. ovog člana može se odložiti ili spaliti, ako je to ekonomski opravdano i ne ugrožava zdravlje ljudi i životnu sredinu, uz prethodno pribavljenu dozvolu ministarstva.
Postrojenja za obavljanje delatnosti u oblasti upravljanja otpadom koja podležu izdavanju integrisane dozvole mogu ponovno iskoristiti uvezen neopasan otpad za sopstvene potrebe, u skladu sa dozvolom koju izdaje ministarstvo, odnosno nadležni organ autonomne pokrajine, prema propisima kojima se uređuje integrisano sprečavanje i kontrola zagađivanja životne sredine.
POSTROJENJA KOJA U OBAVLJANJU SVOJE DELATNOSTI VRŠE KO-INSINERACIJU OTPADA, A ZA KOJA SE IZDAJE INTEGRISANA DOZVOLA, MOGU PONOVNO DA ISKORISTE OTPAD KAO OSNOVNO ILI DODATNO GORIVO RADI DOBIJANJA MATERIJALNIH PROIZVODA, U SKLADU SA DOZVOLOM NADLEŽNOG ORGANA, NA OSNOVU OVOG ZAKONA I PROPISA KOJIMA SE UREĐUJE INTEGRISANO SPREČAVANJE I KONTROLA ZAGAĐIVANJA ŽIVOTNE SREDINE
Ministar bliže propisuje uslove i način sakupljanja, transporta, tretmana, odnosno skladištenja, ponovnog iskorišćenja i reciklaže otpada koji se koristi kao sekundarna sirovina ili za dobijanje energije.
IX. PREKOGRANIČNO KRETANJE OTPADA
Uslovi i način prekograničnog kretanja otpada
Član 71.
Prekogranično kretanje otpada vrši se u skladu sa ovim zakonom i drugim propisima.
Prekogranično kretanje otpada prati dokumentacija o kretanju od mesta gde je kretanje počelo do konačnog odredišta u skladu sa nacionalnim i međunarodnim standardima i međunarodnim propisima koji se odnose na prekogranični promet.
Otpad za čiji tretman odnosno ponovno iskorišćenje ili odlaganje na ekološki prihvatljiv i efikasan način nema tehničkih mogućnosti i postrojenja u Republici Srbiji, izvozi se.
Neopasan otpad se može uvoziti radi tretmana odnosno ponovnog iskorišćenja pod uslovom da postoji postrojenje za tretman odnosno ponovno iskorišćenje tog otpada.
Zabranjen je uvoz otpada radi odlaganja i iskorišćenja u energetske svrhe u skladu sa ovim zakonom.
ZABRANJEN JE UVOZ OTPADA RADI INSINERACIJE, KO-INSINERACIJE I ODLAGANJA.
IZUZETNO OD STAVA 5. DOZVOLJEN JE UVOZ NEOPASNOG OTPADA RADI PONOVNOG ISKORIŠĆENJA ZA SOPSTVENE POTREBE U POSTROJENJIMA KOJA U OBAVLJANJU SVOJE DELATNOSTI VRŠE KO-INSINERACIJU OTPADA IZ ČLANA 38. STAV 9, U SKLADU SA OVIM ZAKONOM.
Zabranjen je uvoz opasnog otpada.
Izuzetno od odredbe stava 6. ovog člana pojedine vrste opasnog otpada koje su potrebne kao sekundarne sirovine prerađivačkoj industriji u Republici Srbiji, u skladu sa nacionalnim ciljevima prerade tih otpada, mogu se uvoziti na osnovu dozvole koju izdaje ministarstvo.
Uvoz opasnog otpada iz stava 7. ovog člana može se dozvoliti pod uslovom da postoji postrojenje za preradu tog otpada za čiji rad je izdata dozvola, u skladu sa zakonom.
Prekogranično kretanje otpada vrši se pod uslovom da se otpad pakuje, obeležava i transportuje na način kojim se obezbeđuju uslovi za najmanji rizik po zdravlje ljudi i životnu sredinu.
Lice koje ima svojstvo prevoznika u skladu sa zakonima kojima se uređuje međunarodni prevoz u javnom saobraćaju mora posedovati akt kojim se utvrđuje ispunjenost uslova za otpočinjanje i obavljanje javnog prevoza stvari i uverenje o osposobljenosti za obavljanje međunarodnog javnog prevoza.
Vlada određuje pojedine vrste opasnog otpada koje se mogu uvoziti kao sekundarne sirovine.
VII. ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Određivanje problema koje zakon treba da reši
Stanje pravne uređenosti u primeni Zakona o upravljanju otpadom ukazujena potrebu preciziranja i postizanja bolje međusobne usaglašenosti pojedinih odredbi zakona, u pogledu materijalno-pravnih rešenja važećeg zakona i njegove primene u praksi, kao i postizanja efikasnije zaštite životne sredine uz održivi privredni razvoj.
Preciziranje odredbi i međusobno usaglašavanje odredbi zakona
Ovaj zakon ne menja bitno rešenja data u postojećem Zakonu o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RSˮ, br. 36/09, 88/10 i 14/16).
Predloženim izmenama i dopunama vrši se međusobno usklađivanje i povezivanje odredbi radi efikasnije implementacije, i to člana 38. stav 9. i člana 71. st. 4. i 5. Zakona o upravljanju otpadom, u pogledu dozvoljenog uvoza neopasnog otpada radi tretmana, odnosno ponovnog iskorišćenja, i zabrane uvoza otpada radi iskorišćenja u energetske svrhe.
U skladu sa postojećim članom 71. stav 4. Zakona o upravljanju otpadom neopasan otpad se može uvoziti radi tretmana odnosno ponovnog iskorišćenja pod uslovom da postoji postrojenje za tretman odnosno ponovno iskorišćenje tog otpada. Međutim, u skladu sa stavom 5. istog člana zabranjen je uvoz otpada radi odlaganja i iskorišćenja u energetske svrhe u skladu sa ovim zakonom.
Takođe, postojećim članom 71. stav 5. važećeg Zakona o upravljanju otpadom, propisana je zabrana uvoza otpada radi iskorišćenja u energetske svrhe, dok je članom 38. stav 9. propisano da određena postrojenja mogu ponovno iskoristiti uvezen neopasan otpad za sopstvene potrebe.
U važećem članu 38. stav 9. Zakona o upravljanju otpadom je bila nedovoljno jasno propisana vrsta postrojenja koja mogu ponovno iskoristiti uvezen neopasan otpad za sopstvene potrebe.
Ovim izmenama i dopuni Zakona o upravljanju otpadom otklonila bi se nedovoljna usklađenost nevedenih odredbi i olakšala implementacija propisa.
U tom smislu, predloženim izmenama i dopunama predviđeno je preciziranje člana 38. stav 9. Zakona o upravljanju otpadom u pogledu postrojenja koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada, a za koja se izdaje integrisana dozvola, da mogu ponovno da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda, u skladu sa dozvolom nadležnog organa, na osnovu ovog zakona i propisa kojima se uređuje integrisano sprečavanje i kontrola zagađivanja životne sredine.
Predloženim izmenama i dopunama postojećeg zakona predviđena je izmena stava 5. člana 71. tako da se postojeća formulacija menja i glasi: „Zabranjen je uvoz otpada radi insineracije, ko-insineracije i odlaganja.”. Ova izmena je predložena radi preciznog usklađivanja sa značenjem izraza iz člana 5. postojećeg Zakona o upravljanju otpadom.
Takođe, radi međusobnog usklađivanja i povezivanja odredbi i efikasnije implementacije, i to člana 38. stav 9. i člana 71. Zakona o upravljanju otpadom, predloženo je da se posle stava 5. doda nov stav 6. koji glasi: „Izuzetno od stava 5. dozvoljen je uvoz neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja za sopstvene potrebe u postrojenjima koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada iz člana 38. stav 9, u skladu sa ovim zakonom.”
Efikasnija zaštita životne sredine uz održivi privredni razvoj
Prema odredbi člana 5. tačka 21) Zakona o upravljanju otpadom definisano je ponovno iskorišćenje otpada: „Ponovno iskorišćenje otpada je svaka operacija čiji je glavni rezultat upotreba otpada u korisne svrhe kada otpad zamenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrebiti za tu svrhu ili otpad koji se priprema kako bi ispunio tu svrhu, u postrojenju ili šire u privrednim delatnostima (R lista predstavlja neiscrpnu listu operacija ponovnog iskorišćenja).”
Prema odredbi člana 5. tačka 32) definisana je ko-insineracija (su-spaljivanje): „Ko-insineracija (su-spaljivanje) je termički tretman otpada u stacionarnom ili mobilnom postrojenju čija je primarna uloga proizvodnja energije ili materijalnih proizvoda i koji koristi otpad kao osnovno ili dodatno gorivo ili u kojem se otpad termički tretira radi odlaganja.”
Navedene definicije su usklađene sa Okvirnom direktivom o otpadu 2008/98/EC. U skladu sa Aneksom II Direktive definisane su operacije ponovnog iskorišćenja – R operacije u članu 5. i Prilogu 6. Pravilnika o kategorijama, ispitivanju i klasifikaciji otpada U skladu sa ovim pravilnikom za potrebe određivanja R operacije kod tretmana otpada u postrojenjima koja obavljaju delatnost ponovnog iskorišćenja relevantna je operacija R1- Korišćenje otpada prvenstveno kao goriva ili drugog sredstva za proizvodnju energije.
U praksi država članica EU i prema analizama i tumačenjima primene R operacija kod uvoza neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja (ko-insineracija) osnovna karakteristika operacije iskorišćenja otpada (R1) je da je njen glavni cilj da se otpad korisno upotrebi kao zamena za drugi materijal koji bi se morao koristiti u tu svrhu, čime se čuvaju prirodni resursi, što je propisano članom 5. tačka 21) Zakona o upravljanju otpadom.
Načelom hijerarhije upravljanja otpadom (član 6. st. 1. i 4. Zakona) je propisano da se u primeni načela hijerarhije upravljanja otpadom uzimaju posebno u obzir i princip održivosti, kao i zaštite resursa.
Glavni cilj ponovnog iskorišćenja otpada, u svetlu principa očuvanja resursa, jeste upotreba otpada u korisne svrhe kada otpad zamenjuje druge materijale koje bi inače trebalo upotrebiti za tu svrhu i praktično znači iskorišćenje otpada kao zamene za drugi materijal iz prirode koji bi se inače morao koristiti u tu svrhu, čime se istovremeno čuvaju prirodni resursi zemlje. U ovom slučaju se radi o očuvanju energetskih resursa Srbije, koji su neobnovljivi i daleko skuplji, pa samim tim korišćenje neopasnog otpada kao energenta doprinosi uštedi, kao i smanjenju proizvodnih troškova industrije, i povećanju konkurentnosti na tržištu proizvoda.
Ovaj princip iskorišćenja otpada kao zamene za drugi materijal iz prirode koji bi se morao koristiti u tu svrhu predstavlja jedan od principa održivog razvoja i cirkularne ekonomije koja podrazumeva vraćanje otpada u životni ciklus, odnosno dobijanje resursa iz otpada uz istovremeno smanje zagađenja životne sredine. Princip cirkularne ekonomije predstavlja veliku razvojnu šansu za Srbiju. To je koncept održivog privrednog razvoja koji obezbeđuje rastući trend privrednih aktivnosti na bazi potreba savremenog društva, a koji istovremeno uzima u obzir održivost resursa njihovom ponovnom upotrebom i očuvanje životnog prostora. Veoma značajno sredstvo za ostvarenje strateških ciljeva održive politike u oblasti cirkularne ekonomije je zaštita resursa i iskorišćenje otpada kao resursa. U tom kontekstu, ovaj princip cirkularne ekonomije trebalo bi da postane potpuno transparentan, usaglašen sa direktivama EU i jedna od pokretačkih snaga razvoja domaće privrede.
Od postojećih postrojenja na teritoriji Republike Srbije, a za koja se izdaje integrisana dozvola, uslove za dobijanje dozvole za ko-insineraciju otpada, radi dobijanja materijalnih proizvoda, ima oko 20 postrojenja, koja imaju kapacitete i mogućnosti, uglavnom iz industrije građevinskih proizvoda.
Do sada su izdate samo dve integrisane dozvole od strane nadležnog organa za dva postrojenja u skladu sa kojima mogu ponovno da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo ko-insineracijom radi dobijanja materijalnih proizvoda.
U ovom trenutku mogućnost upotrebe (iskorišćenja) otpada kao alternativnog goriva dostiže i do 40% pojedinačno u postrojenjima koja trenutno poseduju dozvolu za ko-insineraciju, ali se trenutno u praksi koristi daleko manji procenat (primer: 19,3% iskorišćenog otpada u ove svrhe u dva postojeća postrojenja, u 2014. godini).
Iz svega navedenog proizlazi potreba za izmenama odredaba zakona kako je predloženo.
Cilj koji se zakonom postiže
Predloženim preciziranjem odredbi omogućava se izuzetno uvozneopasnog otpada za sopstvene potrebe, samo za postrojenja koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada, a za koja se izdaje integrisana dozvola, da mogu ponovno da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda.
Bez predloženog preciziranja odredbi ovo ograničenje ne bi bilo moguće sprovesti što bi značajno ugrozilo konkurentnost, a time i održivost domaćih privrednih subjekata, koji koriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda.
Značaj procesa ko-insineracije, odnosno ponovnog iskorišćenja otpada kao sirovine i/ili kao izvora energije, kojim se zamenjuju prirodne mineralne sirovine i fosilna goriva u industrijskim procesima u razvijenim zemljama veoma je veliki i dodatno raste.
Tako se, na primer, proces ko-insineracije, primenjuje u gotovo svim fabrikama cementa u svetu, pri čemu je procenat zamene neobnovljivih izvora energije u pojedinim fabrikama veći od 80%. Pregled prosečnog stepena supstitucije fosilnih goriva po zemljama za koje su javno dostupni podaci prikazan je u narednoj tabeli.
Učešće alternativnih goriva u ukupnoj potrošnji toplotne energije, u %
Zemlja 2006. 2011. 2014. Nemačka 40,0 48,7 44,9 Republika Češka 34,6 30,8 38,8 Poljska 18,4 33,2 34,8 Srbija 2,6 10,5 19,3 Indija 0,1 0,4 2,3
Izvor: http://www.wbcsdcement.org/index.php/key-issues/climate-protection/GNR-database
Fabrike cementa u Srbiji, na primer, godinama unazad, ulažu velike napore da na tržištu Srbije obezbede dovoljne količine otpada zadovoljavajućeg kvaliteta, odnosno otpada tako prethodno pripremljenog da omogući njegovo sigurno i bezbedno zbrinjavanje procesom ko-insineracije u cementnoj peći, bez stvaranja dodatnog otpada iz procesa proizvodnje.
Međutim, tržište otpada u Srbiji još uvek nije u mogućnosti da obezbedi sigurne i stabilne količine otpada neophodne za veći stepen zamene fosilnih goriva.
U susednim zemljama postoji znatno više izbora u korišćenju bitno troškovno-efikasnijih alternativnih goriva i to sa celokupnog tržišta EU, što sve privredne subjekte kojima troškovna efikasnost zavisi od ko- insineracije, stavlja u veoma nepovoljan konkurentski položaj, i bitno ugrožava održivost poslovanja.
Uspešno sprovođenje ovih odredbi bi istovremeno pogodovalo ispunjenju najmanje tri cilja u oblasti zaštite životne sredine: 1) zaštita prirodnih resursa; 2) smanjenje štetnih emisija CO2 u vazduh koje nastaju tokom proizvodnih procesa; i 3) stvaranje podsticaja za unapređenje domaćeg tržišta otpada.
Takođe jedan od osnovnih ciljeva predloženih rešenja je stvaranje pravnih pretpostavki za sprovođenje odredbi kojim se omogućava očuvanje konkurentnosti domaće industrije, a time i zaposlenosti i poreskih prihoda koje ona generiše.
Mogućnost korišćenja otpada kao alternativnog goriva i eventualnog uvoza otpada u tu svrhu dovelo bi do smanjenja troškova proizvodnje, samim tim i do smanjenja cene proizvoda i do povećanja konkurentnosti na tržištu, što bi bio značajan podsticaj za nova privredna ulaganja u Republici Srbiji i stvaranje novih privrednih subjekata.
Ovakvim predloženim rešenjem obezbeđuje se zaštita prirodnih resursa i korišćenje otpada kao isplativijeg resursa, za proizvodnju materijalnog proizvoda. Predložene izmene su u skladu sa principom cirkularne ekonomije i održivog razvoja, čime se ostvaruju preduslovi i za otvaranje novih radnih mesta.
Održivo upravljanje otpadom znači efikasnije korišćenje resursa, smanjenje količine otpada i postupanje sa njim na način koji doprinosi ciljevima održivog razvoja.
Da li su razmatrane druge mogućnosti za rešavanje problema?
Na osnovu opsežnih istraživanja može se konstatovati da privredni subjekti kojima troškovna efikasnost (troškovi proizvodnje) zavisi od ko-insineracije nisu u mogućnosti da na tržištu Republike Srbije obezbede stalne i stabilne izvore alternativnog goriva što je neophodan uslov za postizanje dobrog iskorišćenja raspoložive energije. Postrojenja u Srbiji, koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ko-insineraciju otpada kao osnovnog ili dodatnog gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda, koriste pre svega industrijski i sortirani komunalni otpad, ali i otpadna ulja, biomasu, ugljenu prašinu, ostatke iz reciklaže auto guma,odnosno koriste otpadne gume koje nastaju iz različitih vidova transporta i gumeni tekstilni ostatak koji nastaje u reciklažnoj industriji otpadnih guma, itd. Tržište Srbije generiše određene količine pojedinih vrsta otpada koji se mogu upotrebiti kao alternativno gorivo u procesu ko-insineracije, međutim za neke od njih je, usled nedostatka na domaćem tržištu, potrebno zakonodavno dozvoliti uvoz neopasnog otpada za predmetne svrhe, kao trenutno jedino drugo moguće rešenje problema.
Zašto je donošenje zakona najbolje rešenje problema?
U konkretnom slučaju reč je o preciziranju odredaba važećeg Zakona o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10 i 14/16) i efikasnije implementacije tih odredbi. Ova materija je i ranije bila predmet zakonskog regulisanja, stoga je usklađivanje odredbi zakona koja se na nju odnose najbolje rešenje. Samo izmenom zakona moguće je njihovo preciziranje i postizanje efikasnije implementacije.
Na koga će i kako uticati rešenja predložena u zakonu?
Sprovođenje predloženih rešenja imalo bi pozitivan uticaj na privredne subjekte u Srbiji koji imaju postrojenja koja u obavljanju svoje delatnosti vrše ili imaju kapacitete i mogućnosti da vrše ko-insineraciju otpada, a za koja se izdaje integrisana dozvola, i koja mogu ponovno da iskoriste otpad kao osnovno ili dodatno gorivo radi dobijanja materijalnih proizvoda, na životnu sredinu i na platni bilans zemlje.
Takođe se radi i na očuvanju energetskih resursa Srbije, koji su neobnovljivi i daleko skuplji, pa samim tim korišćenje neopasnog otpada kao energenta doprinosi uštedi, kao i smanjenju proizvodnih troškova industrije, i povećanju konkurentosti na tržištu proizvoda.
Nadalje, upotreba alternativnog goriva značajno utiče na smanjeni odliv novčanih sredstava iz Srbije, jer je cena ovog goriva daleko manja nego što je cena fosilnih goriva koja se uvoze, na primer kamenog uglja i petrol-koksa.
Povećanje učešća alternitivnih goriva u procesu proizvodnje materijalnih proizvoda će dovesti do smanjenja emisije CO2, usled smanjene upotrebe fosilnih goriva.
Koji su troškovi koje će primena zakona izazvati građanima i privredi, posebno malim i srednjim preduzećima?
Nema dodatnih troškova.
Da li pozitivni efekti donošenja zakona opravdavaju troškove njegove primene?
Da.
smanjuje se uvoz visokokaloričnih fosilnih goriva i smanjeni odliv novčanih sredstava iz Srbije;
smanjuje se potrošnja neobnovljivih energetskih resursa Srbije;
smanjuje se upotreba fosilnih goriva, a samim tim značajno smanjuje emisija gasova sa efektom staklene bašte;
otpadom se upravlja na siguran, bezbedan i održiv način;
otvara se mogućnost za uspostavljanje novih radnih mesta na lokalnom i regionalnom nivou;
Da li zakon stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju?
Da. Ovim zakonom bi se stimulisao razvoj preduzeća za transport otpada i njegovu prethodnu pripremu.
Uvoz otpada zahteva dodatno angažovanje privrednih subjekata koji vrše transport, čime se stiču uslovi za otvaranje novih radnih mesta u ovoj oblasti. Privredna društva koja pružaju usluge logistike (utovar, istovar, distribuciju) biće angažovane u velikoj meri, tako da se i u ovom delu može očekivati angažovanje radne snage i otvaranje novih radnih mesta. Moguća je pojava novih privrednih subjekata, kao i proširenje kapaciteta postojećih privrednih subjekata. Takođe, može se očekivati i povećanje obima aktivnosti a kreditovanih laboratorija za ispitivanje i karakterizaciju otpada.
Takođe smanjenjem proizvodnih troškova industrije se smanjuje cena proizvoda i povećava konkurentnost na tržištu proizvoda, što otvara mogućnost i povoljni privredni ambijent za nova strana ulaganja i pojavu novih privrednih subjekata, posebno imajući u vidu zakonsko rešenje koje predviđa i mogućnost uvoza neopasnog otpada radi ponovnog iskorišćenja za sopstvene potrebe.
Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove o zakonu?
Imajući u vidu da nije reč o zakonu kojim se bitno menja uređenje nekog pitanja niti je reč o novom sistemskom zakonu, već je reč o izmeni zakona u manjem obimu, odnosno o preciziranju dva člana zakona, u skladu sa članom 41. Poslovnika Vlade („Službeni glasnik RS”, br. 61/06 –prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14), javna rasprava nije održana.
U toku pripreme izmena i dopuna predmetnog zakona, predstavnici Privredne komore Srbije, Centra za zaštitu životne sredine i cirkularnu ekonomiju, su ispred svojih članica zajedno sa ekspertskim timovima odgovornim za tehnološke procese i životnu sredinu, razmenjivali informacije, evropske prakse i iskustva i zajedno ocenili da će predstojeće promene značiti i imati pozitivan uticaj na konkurentnost industrije i životnu sredinu u Srbiji.
Privredna komora Srbije je sprovela proces konsultacija sa svojim članicama po pitanju Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom. Članice Privredne komore Srbije su saglasne sa predloženim izmenama predmetnog zakona čiji je predlagač Ministarstvo poljoprivrede i zaštite životne sredine. Konstatovano je da bi izmena zakona doprinela smanjenju emisije CO2 zbog smanjene upotrebe fosilnih goriva, kao i većoj konkurentnosti, stabilnosti i predvidivosti poslovanja industrije u Srbiji.
Koje će mere tokom primene zakona biti preduzete da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona?
Tokom primene zakona preduzeće se postojeće zakonodavne, upravne i upravno nadzorne, institucionalno-organizacione, tehničke-operativne i ekonomske mere.
U konkretnom slučaju reč je o preciziranju odredaba važećeg Zakona o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10 i 14/16) u cilju efikasnije implementacije tih odredbi. Samo izmenom zakona moguće je njihovo preciziranje i postizanje efikasnije implementacije.
Republika Srbija je propisima u oblasti upravljanja otpadom prepoznala proces ponovnog iskorišćenja otpada, uključujući i ko–insineraciju istog, kao jedno od rešenja za upravljanje otpadom na održiv način.
Republika Srbija će na ovaj način podstaći primarnu selekciju otpada i pripremu istog radi iskorišćenja kao osnovnog ili dodatnog goriva radi dobijanja materijalnih proizvoda, čime će se postaći i konkurencija a sve u cilju obezbeđivanja privrednim subjektima sigurnih i stabilnih izvora otpada na tržištu Republike Srbije.