O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENJE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje zakona sadržan je u članu 97. tačka 3. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje sistem lokalne samouprave.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Razlozi za donošenje zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, koji je donet 2007. godine, nalaze se u potrebi usklađivanja odredaba ovog zakona sa zakonima koji uređuju pojedina pitanja od značaja za rad i funkcionisanje lokalne samouprave, i to: Zakonom o udruženjima („Službeni glasnik RS“, br. 51/09, 99/11-dr.zakon), Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS”, br. 72/09 i 81/09-ispr, 64/10-odluka US, 24/11, 121/12 ,43/13-odluka US, 121/12, 42/13-odluka US, 50/13-odluka US, 98/13-odluka US, 132/14, 145/14), Zakonom o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RS”, br. 88/17, 27/18 – dr. zakon), Zakonom o predškolskom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik RS”, br. 18/10, 101/17), Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS”, 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispravka, 108/13, 142/14, 68/15 – dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17) i Zakonom o uređenju sudova („Službeni glasnik RS”, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11-dr.zakon, 78/11-dr.zakon, 101/11, 101/13, 40/15-dr.zakon, 106/15, 13/16, 108/16, 113/17).
Deo predloženih izmena je u funkciji otklanjanja nedostataka u važećem tekstu Zakona o lokalnoj samoupravi, a odnose se na: sazivanje sednica skupštine opštine/grada, preduslova za uspešno vršenje dužnosti odbornika, određivanje kriterijuma za utvrđivanje broja članova opštinskog/gradskog veća, položaj pomoćnika predsednika opštine/gradonačelnika, ostavku predsednika opštine/gradonačelnika, promenu radnopravnog statusa zamenika predsednika skupštine opštine/grada, kao i sastav i rad saveta za međunacionalne odnose.
Među značajnim novinama je svakako potpuno izmenjen koncept utvrđivanja nadležnosti opštine/grada, tako što se umesto nabrajanja poslova iz nadležnosti jedinice lokalne samouprave navode oblasti u kojima jedinice lokalne samouprave imaju nadležnosti na osnovu posebnih-sektorskih zakona iz tih oblasti.
Takođe, predloženim rešenjima je istaknut značaj učešća građana i drugih zainteresovanih subjekata u javnoj raspravi, odnosno iniciranje sprovođenja javne rasprave o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave.
Predloženim izmenama i dopunama Zakona otklanjaju se uočeni nedostaci u praktičnoj primeni važećeg Zakona o lokalnoj samoupravi u oblasti rada i funkcionisanja mesnih zajednica. Brojni problemi i konflikti u radu organa mesnih zajednica, koji proizlaze uglavnom zbog nedovoljnog ili nepreciznog određivanja nadležnosti organa mesne zajednice i njihovog odnosa sa organima jedinice lokalne samouprave, posebno u delu nadzora nad radom organa mesne zajednice, dovodili su do njihove neefikasnosti kao i do potrebe da Ustavni sud u svojim brojnim odlukama utvrđuje nezakonitost odredaba statuta jedinica lokalne samouprave ili opštih akata koji se odnose na odnos sa mesnim zajednicama.
Smatrajući da razni oblici međuopštinske saradnje predstavljaju jedan od ključnih pravaca razvoja jedinica lokalne samouprave, predložene izmene detaljnije regulišu oblike međuopštinske saradnje u obavljanju izvornih i poverenih nadležnosti kao i obavezne elemente ovih sporazuma.
III. OBJAŠNJENJE POJEDINIH REŠENJA
Uz član 1.
Izmenama se vrši jezičko pojašnjenje teksta zakona.
Uz član 2.
Izmena se odnosi na proširenje kruga pitanja koja se uređuju statutom, za koja se kroz praktičnu primenu važećeg zakona pokazalo potrebnim da se utvrde u ovom opštem aktu, kao i onih pitanja koja proizlaze iz samog zakona. Posebno su značajne izmene koje se odnose na sprovođenje postupka javne rasprave za donošenje najznačajnijih opštih akata i proširenje kruga ovlašćenih predlagača za sprovođenje javne rasprave. Odredba o sprovođenju postupka javne rasprave za planiranje investicija u odluci o budžetu će se primenjivati počev od pripreme odluke o budžetu za 2019. godinu (član 40.).
Uz član 3.
Izmenama odredbe člana 13. stav 5. Zakona vrši se terminološko usklađivanje sa odredbama Zakona o udruženjima.
Takođe, novim stavom uređuje se pitanje mogućnosti jedinice lokalne samouprave u okviru kojih preko svojih organa, prati proces evropskih integracija Republike Srbije i razvija administrativne kapacitete, u skladu sa zakonom i utvrđenom politikom Republike Srbije, a ti poslovi će se obavljati u okviru već utvrđenih poslova i obavljaće ih postojeći zaposleni. To znači da za obavljanje ovih poslova nije predviđeno dodatno zapošljavanje. Ova odredba bi trebalo da stvori uslove za adekvatnije informisanje jedinica lokalne samouprave o promenama koje se planiraju kao posledica evropskih integracija Republike Srbije.
Uz član 4.
Bitna izmena odnosi se na sam pristup, odnosno koncept utvrđivanja nadležnosti opštine/grada, tako što se ne nabrajaju poslovi koje opština/grad obavlja, u skladu sa Ustavom i zakonom, već se navode oblasti u kojima opština/grad ima nadležnosti na osnovu posebnih, sektorskih zakona, uključujući i poslove utvrđene statutom. Naime, važećim zakonom su utvrđeni poslovi iz nadležnosti opštine/grada, ali nisu regulisani, već je to, uglavnom, prepušteno sektorskim zakonima koji na celovit način uređuju određene oblasti. Razlog za predloženu izmenu treba videti, pre svega, u činjenici da nije moguće ažurno nabrojiti u zakonu sve poslove koje opština/grad obavlja u okviru svoje nadležnosti, te se smatra svrsishodnim utvrditi oblasti u kojima opština/grad ima nadležnosti, u skladu sa posebnim-sektorskim zakonima, kao i statutom.
Uspostavljanjem jedinstvenog popisa poslova, kao evidencije poslova u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, omogućava se ažurno sagledavanje vrste i strukture poslova iz nadležnosti jedinica lokalne samouprave na jednom mestu, što će biti od značaja za kvalitetnije sprovođenje nadzora nad njihovim radom i sagledavanje potrebnih kapaciteta za obavljanje tih poslova, kao i potrebnih finansijskih sredstava za njihovo izvršavanje.
Uz član 5.
Predloženom dopunom uvodi se obaveza organa i službi opštine da pružaju podatke i informacije značajne za obavljanje odborničke dužnosti, kao i utvrđivanje odgovornih lica za blagovremeno dostavljanje obaveštenja, traženih podataka, spisa ili uputstava potrebnih za kvalitetan rad odbornika. U prethodnom periodu primene Zakona, ukazala se potreba da se na predloženi način uredi ovo pitanje jer je blagovremeno i potpuno informisanje odbornika preduslov njihovog kvalitetnog učešća u radu skupštine opštine/grada.
Uz čl. 6. i 7.
Ovim izmenama vrši se usklađivanje sa Zakonom o planiranju i izgradnji u oblasti koja se odnosi na građevinsko zemljište, te donošenje prostornih i urbanističkih planove i programe uređivanja građevinskog zemljišta.
Dopuna se odnosi na preciziranje nadležnosti skupštine jedinice lokalne samouprave, da bira i razrešava lokalnog ombudsmana.
Uz član 8.
Ova izmena treba da onemogući zloupotrebu ovlašćenja presednika skupštine da zakaže sednicu u neprimereno kratkom roku koji onemogućava pripremu i prisutnost odbornika.
Isto tako, obavezuje se podnosilac zahteva za sazivanje sednice po hitnom postupku da obrazloži razloge hitnosti, kao i da obrazloži posledice koje bi nastale nesazivanjem sednice u kratkom roku.
Uz član 9.
Predloženom izmenom daje se mogućnost da se broj radnih tela, izbor, prava i dužnosti predsednika i članova radnih tela utvrde poslovnikom o radu skupštine, umesto statutom, iz razloga racionalnosti i efikasnosti u radu tih tela, kao i same skupštine, posebno imajući u vidu bržu proceduru za izmenu (i dopunu) poslovnika u odnosu na način i postupak izmene ili dopune statuta. Takođe, u cilju povećanja učešća javnosti u radu skupštine, predloženo je da radno telo može organizovati javno slušanje o predlozima propisa i odluka koje donosi skupština.
Uz čl. 10.
Predloženim rešenjem utvrđuje se radnopravni status zamenika predsednika skupštine tj. utvrđuje se pod kojim uslovima ovo lice može biti na stalnom radu u opštini.
Uvažavajući potrebu da se broj funkcija koje se obavljaju po osnovu stalnog rada u jedinicama lokalne samouprave ograniči usled već ograničenih funansijskih sredstava za te potrebe, ipak je potrebno stvoriti izuzetak koji će omogućiti da određene funkcije u jedinicama lokalne samouprave obavljaju lica na stalnom radu kojima miruju prava iz radnog odnosa zbog izbora na funkciju.
Uz čl. 11, 17. i 18.
Predloženim izmenama Zakona vrši se usklađivanje sa odredbama Zakona o visokom obrazovanju, u delu koji se odnosi na stručne i akademske nazive.
Za načelnika opštinske uprave i načelnika uprave za pojedine oblasti predviđa se, pored odgovarajuće stručne spreme, položen državni stručni ispit za rad u organima državne uprave, u skladu sa zakonom kojim se uređuje radno-pravni položaj službenika u jedinicama lokalne samouprave.
Uz član 12.
Predloženom dopunom, koja se odnosi na izbor predsednika opštine, zamenika predsednika opštine i članove opštinskog veća, treba da se otklone nejasnoće (koje su evidentne u pojedinim jedinicama lokalne samouprave) u vezi sa načinom glasanja o kandidatima za navedene funkcije u postupku njihovog izbora.
Pored toga, da bi se obezbedila srazmernost u broju funkcija u jedinicama lokalne samouprave, dopuna se odnosi na određivanje kriterijuma za utvrđivanje broja članova opštinskog veća, polazeći od broja stanovnika prema poslednjem sprovedenom popisu stanovništva (član 40.).
Uz član 13.
Predloženom dopunom kroz nove tač. 5a) i 5b), kao i tačku 8) utvrđuju se dodatna prava i dužnosti opštinskog veća, koja se odnose na praćenje, koordinaciju rada i izveštavanje o radu javnih preduzeća kojima je opština/grad osnivač.
Isto tako, predviđeno je da opštinsko veće, pored decidirano nabrojanih poslova, vrši i druge poslove u skladu sa zakonom tj. drugim posebnim (sektorskim) zakonima iz određene oblasti, a na koju potrebu ukazuje dosadašnja praksa.
Uz član 14.
Predloženim rešenjem usklađuje se primena minimalnog roka za sazivanje sednice skupštine koja je predložena u članu 8. ovog Zakona a za situaciju podnošenja predloga za razrešenje predsednika opštine.
Uz član 15.
Važećim zakonom uređuje se pitanje prestanka mandata predsednika opštine razrešenjem, kao i posledice razrešenja, dok se ostavka predsednika opštine (kao osnov za prestanak mandata), kao i postupanje po istoj, ne pominju. Predloženom dopunom predviđa se postupanje predsednika skupštine u situaciji kada predsednik opštine podnese ostavku na tu funkciju, a što važi i za gradonačelnika.
Uz član 16.
Predloženom izmenom precizira se nadležnost opštinske uprave, tako što ista obavlja stručne i administrativno-tehničke poslove za potrebe skupštine opštine, predsednika opštine i opštinskog veća, što je u funkciji racionalizacije, pa i ekonomičnosti u obavljanju poslova.
Uz član 19.
Predloženim rešenjem otklanja se stanje dualiteta u dosadašnjem položaju načelnika opštinske uprave. Naime, načelnika opštinske uprave postavlja veće koje i vrši nadzor nad radom opštinske uprave, pa s tim u vezi, ne postoji odnos odgovornosti načelnika uprave prema skupštini.
Uz čl. 20. i 40.
Predloženim rešenjem pomoćnici predsednika opštine se postavljaju u kabinetu predsednika opštine najduže dok traje dužnost predsednika ili dok ih on ne razreši, što predstavlja usklađivanje sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinacama lokalne samouprave.
Da bi se obezbedila srazmernost u broju funkcija u jedinicama lokalne samouprave, dopuna se odnosi na određivanje kriterijuma za utvrđivanje broja pomoćnika predsednika opštine, polazeći od broja stanovnika prema poslednjem sprovedenom popisu stanovništva.
U članu 40. predviđeno je da odredbe o pravu predsednika opštine da postavlja pomoćnike primenjuju nakon sprovedenih narednih izbora za odbornike skupštine jedinice lokalne samouprave održanih posle stupanja na snagu ovog zakona.
Takođe u članu 40. predviđeno je da se odredbe ovog zakona koje se odnose na broj članova opštinskog veća, primenjuju nakon sprovedenih izbora za odbornike skupštine jedinice lokalne samouprave održanih nakon stupanja na snagu ovog zakona.
Uz član 21.
Predloženom izmenom utvrđuje se da opštinsko veće, kao organ koji vrši nadzor nad radom opštinske uprave, donosi akt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji opštinske uprave, službi i organizacija, koji objedinjuje načelnik uprave. Ova odredba predstavlja usklađivanje sa Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinacama lokalne samouprave.
Uz član 22.
Predloženom izmenom se i za gradove usklađuje predložena promena broja pomoćnika gradonačelnika kako je to učinjeno i za pomoćnike predsednika opštine, u skladu sa brojem stanovnika prema poslednjem sprovedenom popisu stanovništva.
Uz član 23.
Predloženom dopunom se otklanja moguća neizvesnost u pogledu uspeha pokretanja građanske inicijative i jača uloga građana jer je postojala praksa u nekim jedinicama lokalne samouprave da se statutima utvrđivao neprimereno visok procenat koji je bio i do 25% birača. Takođe, uređuje se pitanje učešća građana u javnoj raspravi podnošenjem (kvalifikovanog) predloga za sprovođenje javne rasprave o pitanjima iz nadležnosti organa opštine, u skladu sa propisima koji uređuju građansku inicijativu, s tim da je nadležni organ opštine dužan da na internet prezentaciji opštine odnosno na drugi primeren način obavesti javnost da je otpočeo rad na pripremi propisa koje donosi skupština.
Uz član 24.
Ovakvim preciziranjem se otklanja dosadadašnja nepreciznost u pogledu utvrđivanja potrebnog broja birača za donošenje odluke putem referenduma.
Uz član 25.
Predloženom dopunom se reguliše krug ovlašćenih predlagača za osnivanje mesne zajednice ili drugog oblika mesne samouprave uz značajno definisanje uloge građana u ovom postupku.
Uz član 26.
Predloženim rešenjem poboljšava se položaj mesne samouprave i rad njenih organa. Proširenjem ovlašćenja opštine u pogledu donošenja odluka o izboru saveta mesne zajednice rešava se najveći broj dosadašnjih problema vezanih za izbore za organe mesnih zajednica čime se omogućava efikasniji rad mesnih zajednica. Takođe, predloženom dopunom se uređuju osnovni principi izbora za savet mesne zajednice i načina izbora predsednika saveta mesne zajednice, kao i osnovni delokrug rada saveta.
Uz član 27.
Predloženom dopunom se precizira obaveza nadležnog organa opštine/grada da se izjasni – da saglasnost na finansijski plan mesne zajednice kako bi postojao akt koji utvrđuje iznos sredstava namenjenih mesnim zajednicama i koji treba da bude uzet u obzir u skladu sa odlukom o budžetu.
Uz član 28.
Predloženim pravom nadzora nad zakonitošću rada i akata mesne zajednice rešava se jedan od problema koji do sada nije bio uređen, kao i predlaganje preduzimanja adekvatnih mera u cilju obezbeđivanja zakonitosti u radu mesne samouprave.
Uz član 29.
U okviru ovoga člana predložena su nova rešenja koja se odnose na obezbeđivanje zakonitosti u radu mesne zajednice koje podrazumeva i uređenje postupka utvrđivanja saglasnosti opšteg akta mesne zajednice sa statutom ili drugim opštim aktom opštine, kao i preduzimanje određenih mera u postupku finansijske kontrole rada mesne zajednice. Isto tako, predloženo je zakonsko regulisanje osnova i postupka za raspuštanje saveta mesne zajednice kako bi se izbegla mogućnost političke zloupotrebe ovakve situacije.
Uređivanja pitanja koja se odnose na izbor i osnov za raspuštanje saveta mesne zajednice nema za posledicu obavezu za dodatno zapošljavanje, a time ni dodatne finansijske obaveze.
Uz član 30.
Predloženom dopunom se zakonski ukazuje na potrebu i obavezu da opština/grad pruža pomoć mesnim zajednicama u obavljanju stručnih administrativnih, finanasijskih, materijalnih i tehničkih poslova.
Uz član 31.
Predloženim dopunama poboljšava se položaj stranaka u postupku, s obzirom na to da je organ jedinice lokalne samouprave, koji vodi postupak, dužan da po službenoj dužnosti vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke ili dokumenta iz evidencija, odnosno registara koje u skladu sa posebnim propisima vode državni organi, organi teritorijalne autonomije, jedinica lokalne samouprave i drugi imaoci javnih ovlašćenja.
Uz čl. 32. i 38.
Izmenama odredaba člana 83. stav 2. i člana 98. stav 11. Zakona, vrši se usklađivanje sa odredbama Zakona o uređenju sudova, u delu koji se odnosi na novu organizaciju sudova.
U članu 98, u delu kojim je regulisano pitanje osnivanja saveta za međunacionalne odnose, predviđeno je da za člana saveta za međunacionalne odnose ne može biti izabran odbornik u skupštini jedinice lokalne samouprave. Isto tako, predlaže se dopuna važeće regulative u vezi sa sastavom saveta za međunacionalne odnose, u delu koji se odnosi na predstavnike srpskog naroda u savetu (predlaganje) kao i sam rad saveta (podnošenje izveštaja skupštini o radu).
Uz član 33.
Navedenim rešenjem vrši se tehnička ispravka.
Uz član 34.
Predloženim dopunama bliže se razrađuju oblici međuopštinske saradnje u cilju stvaranja uslova za brži ekonomski razvoj opština i racionalnijeg ili stručnijeg obavljanja pojedinih poslova iz izvornih nadležnosti opštine ili grada. Zajedničko obavljanje komunalnih delatnosti se vršu u skladu sa zakonom koji uređuje ovu oblast.
Uz član 35.
Izmenama i dopunama u novom članu (88a, 88b, 88v i 88g i 88d) utvrđeni su obavezni elementi sporazuma o saradnji koji obezbeđuju stabilnost u obavljanju tih poslova i pravnu sigurnost.
Pored toga, uvodi se i obavezna evidencija o prethodno zaključenim sporazumima o međuopštinskoj saradnji.
Predviđeni sporazum o saradnji bi obuhvatao zajedničko obavljanje izvornih ali i poverenih poslova u skladu sa Zakonom o državnoj upravi i uredbom Vlade koja reguliše uslove i način obavljanja poverenih poslova. Evidencija o sporazumima o saradnji je značajna, kako za izvorne poslove u kojima su jedinice lokalne samouprave samostalne u zaključivanju ovih sporazuma, bez prethodne saglasnosti državnih organa, tako i za obavljanje poverenih poslova, kako bi se na jasan način obezbedila dokumentacija o sprovođenju prethodno date saglasnosti organa državne uprave.
U cilju rešavanja problema do kojih dolazi zbog nemogućnosti pojedinih jednica lokalne samouprave, naročito onih manjih, da obezbede adekvatne administrativne i druge kapacitete neophodne za obavljanje nekih od poverenih poslova, a koji su takve prirode da ih je potrebno obavljati na nivou jedinica lokalne samouprave, predloženim rešenjem bi se omogućilo da dve ili više jedinica lokalne samouprave iniciraju osnivanje zajedničkog organa ili drugo adekvatno rešenje kojim bi se obezbedilo nesmetano zajedničko obavljanje poslova. O inicijativi bi se izjasnilo ministarstvo nadležno za lokalnu samoupravu i ministarstvo u čiju oblast spada odgovornost za izvršavanje poverenih poslova. Sama realizacija oblika ovakve saradnje bi se odvijala u skladu sa posebnom uredbom Vlade kojom bi se bliže regulisao način, odnosno načini, u okviru kojih je takva saradnja izvodljiva. Pored ovakve saradnje na inicijativu jedinica lokalne samouprave, takvu bi saradnju trebalo omogućiti i na predlog organa državne uprave koji vrše nadzor nad obavljanjem poverenih poslova. Ovaj drugi način iniciranja saradnje bi zahtevao dopunu Zakona o državnoj upravi, a osnovni cilj ovih predloga je u stvaranju uslova za potpunije izvršavanje zakona u svim jedinicama lokalne samouprave.
Predlaže se i uređivanje pitanja izbora i razrešenja rukovodilaca zajedničkih organa, ustanova, preduzeća ili drugih organizacija kao i pitanje ostvarivanja prava zaposlenih u ovim organizacionim oblicima.
Finansiranje rada ovih organizacionih oblika je zajedničko i srazmerno od strane svih osnivača.
Predloženom dopunom se otvara i mogućnost da jedna jedinica lokalne samouprave poveri obavljanje poslova iz izvorne nadležnosti drugoj jedinici lokalne samouprave i da na ime obavljanja tih poslova finansira rad organa druge jedinice lokalne samouprave srazmerno obimu tih poslova.
Uređeno je i pitanje prestanka primene sporazuma o saradnji na zahtev jedne jedinice lokalne samouprave.
Uz član 36.
Navedenom izmenom proširuje se zakonom utvrđena nadležnost skupštine jedinice lokalne samouprave u okviru koje spada i dodeljivanje zvanja „počasni građanin“ osobi od posebnog značaja za opštinu. Takođe, predviđeno je obaveza jedinice lokalne samouprave na čijem području je u službenoj upotrebi jezik nacionalne manjine, da u postupku promene naziva ulica, trgova, gradskih četvrti, zaselaka i drugih delova naseljenih mesta pribavi i mišljenje saveta za međunacionalne odnose.
Uz član 37.
Ova izmena je urađena na osnovu ukazivanja Zaštitnika građana da je neophodno terminološki napraviti razliku u odnosu na ostale zaštitnike građana u jedninicama lokalne samouprave jer oni nisu isti organ niti postoji međusoban hijerarhijski odnos. Naziv je predložen na osnovu predloga udruženja lokalnih ombudsmana. Takođe se predlaže da se eksplicitno navede da lokalni ombudsman svoje poslove obavlja samostalno i nezavisno.
Uz član 39.
Jedinstveni popis poslova iz člana 4. ovog zakona, ministarstvo nadležno za lokalnu samoupravu uspostaviće u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Uz član 41.
U okviru prelaznih i završnih odredaba je predviđen rok od devet meseci za usklađivanje statuta i drugih opštih akata jedinica lokalne samouprave sa ovim Zakonom, što predstvalja optimalan rok. Takođe, predloženo je da se predlozi statuta dostavljaju ministarstvu nadležnom za lokalnu samoupravu, radi pribavljanja mišljenja.
Uz član 42.
Ovim članom se utvrđuje stupanje na snagu zakona.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA
ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije.