VII. ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Na koga će i kako će najverovatnije uticati rešenja u zakonu
Rešenja u Predlogu zakonu o izmenama i dopunama Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama (u daljem tekstu: Predlog zakona) imaće pozitivan uticaj na većinu učesnika u unutrašnjem vodnom saobraćaju.
Predlog zakona će uticati na Direkciju za vodne puteve kojoj se ukida svojevrsni monopolski položaj na obavljanje pojedinih poslova tehničkog održavanja međunarodnih i međudržavnih vodnih puteva. Navedeno rešenje se predlaže kako zbog činjenice da Direkcija za voden puteve u dužem vremenskom periodu, zbog budžetskih ušteda, nije imala dovoljno sredstava za obavljanje navedenih poslova, tako i zbog činjenice da će navedene poslove efikasnije obavljati privatni sektor, ali uvek pod stručnim nadzorom Direkcije za vodne puteve. Naime, za obavljanje poslova izgradnje hidrotehničkih objekata, izvođenja drugih hidrotehničkih radova, bagerovanja i sl. danas na tržištu postoje specijalizovana privredna društva koja efikasnije i brže mogu da obavljaju navedene poslove. Predloženim rešenjem Direkcija za vodne puteve će sredstava koje danas dobija iz budžeta za obavljanje ovih poslova, a koja se dominantno koriste za održavanje tehničke ispravnosti plovila, plaćanje članova posade i dr, ista koristiti za finansiranje izvođenja radova tehničkog održavanja međunarodnih i međudržavnih vodnih puteva, i to kroz sprovođenje postupaka javne nabavke u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne nabavke. Na ovaj način, Republika Srbija će ostvarivati svoju međunarodnu obavezu održavanja propisanih parametara plovnih puteva u cilju nesmetane plovidbe, ali će, kroz otvaranje mogućnosti da navedeni poslovi obavljaju kroz učešće privatnog sektora, omogućiti da se ovi poslovi obavljaju brže i uz manje troškove, imajući u vidu da će se sredstva koja se danas koriste za održavanje flote Direkcije za vodne puteve, kao i plata članova posade i druge prateće troške, danas koristiti za obavljanje propisanih poslova. S druge strane, za razliku od Direkcije za vodne puteve koja iz budžeta dobija ukupna sredstva koja koristi za plate zaposlenih, održavanje plovila, te obavljanje poslova tehničkog održavanja vodnih puteva, privredna društva će troškove plata i održavanja plovila obezbeđivati obavljanjem poslova koja se nude na tržištu, tako da će se razlika u sredstvima koja će se obezbediti promenom u načinu ostvarivanja poslova iz delokruga Direkcije za vodne puteve, koristiti isključivo za finansiranje poslova tehničkog održavanja.
Predlogom zakona precizira se značenje statusnih promena u smislu Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama („Službeni glasnik RS”, br. 73/10, 121/12 i 18/15 – u daljem tekstu: Zakon), imajući u vidu da se norma na snazi vezuje isključivo za statusne promene u smislu Zakona o privrednim društvima, onemogućavajući na taj način da se brojni slučajevi promene pravnog subjektiviteta lučkog operatera-imaoca odobrenja za obavljanje lučke delatnosti, podvedu pod značenje statusne promene u smislu Zakona. Proširivanjem liste slučajeva na koje se primenjuje odredba Zakona koja se danas vezuje samo za slučaj statusnih promena, ubrzaće se postupak prenosa odobrenja i time olakšati poslovanja privrednih subjekata, te ubrzati pravni promet.
Usaglašavanjem sa odredbama odredbama Zakona o privatnom obezbeđenju („Službeni glasnik RS”, br. 104/13 i 42/15) omogućiće se početak primene dela Zakona kojim se uređuje sigurnosna zaštita u unutrašnjem vodnom saobraćaju. Primena odredaba ovog dela Zakona omogućiće podizanje nivoa sigurnosti u obavljanju vodnog saobraćaja, te sprečavanje izvršenja krivičnih dela, kao što su krađe, piratstvo, krijumčarenje i sl. Predmetne norme će uticati na poslovanje domaćih brodarskih privrednih društava i luka koje će biti dužne da organizuju sigurnosnu zaštitu, i to ugovornim angažovanjem subjekata licenciranih za obavljanje delatnosti privatnog obezbeđenja ili kao organizovanu samozaštitnu delatnost koja obavezno ima organizovanu plansku, organizacionu i kontrolnu funkciju, u skladu sa zakonom kojim se uređuje privatno obezbeđenje. Ako se ima u vidu da su ovu obavezu privredna društva već imala u skladu sa odredbama Zakona o privatnom obezbeđenju, odredbe Predloga zakona treba posmatrati samo u smislu usaglašavanja zakona na snazi, ali ne i kao nametanje novih obaveza privrednim subjektima.
Rešenja iz Predloga zakona uticaće i na pojedina privredna društva za koje je utvrđeno da pružaju uslugu iznajmljivanja (čarterovanja) jahti i plovila za rekreaciju koja nisu upisana u jedan od domaćih upisnika plovila, već su registrovana u inostranstvu, kao i da predmetna plovila iznajmljuju bez članova posade. Na ovaj način, osim izbegavanja obaveze plaćanja poreza, budžet nije ostvarivao prihode ni po osnovu doprinosa na zarade članova posade koje su ova pravna lica dužna da angažuju radi bezbednog obavljanja svoje delatnosti. S tim u vezi, Predlogom zakona se predlaže dopuna Zakona u smislu propisivanja da se prevoz lica jahtom, odnosno plovilom za rekreaciju na unutrašnjim vodama Republike Srbije, po osnovu iznajmljivanja uz naknadu jahte, odnosno plovila za rekreaciju (čartering), može obavljati samo jahtom, odnosno plovilom za rekreaciju domaće državne pripadnosti, koje je u svojini domaćeg fizičkog ili pravnog lica koje je registrovano za obavljanje delatnosti iznajmljivanja (čarteringa) jahte, odnosno plovila za rekreaciju. Zahtevi propisani Predlogom zakona su uobičajeni u uporednom pravu, pa tako zahtev da plovila koja se čarteruju za potrebe razonode moraju da viju zastavu države u kojoj se privredna delatnost čarterovanja pruža, poznaju i zakonodavstva Hrvatske, Crne Gore, Slovenije, Rumunije, Bugarske i drugih zemalja u okruženju. Nadzor nad primenom ovog dela Predloga zakona u nadležnosti je inspekcije bezbednosti plovidbe.
Predlogom zakona propisana je takođe obaveza da brodari donose sopstvene planove hitnih mera za pomoć žrtvama i njihovim porodicama koje uključuju prevoz, smeštaj i medicinsku pomoć žrtvama i njihovim porodicama u slučaju plovidbenih nezgoda na unutrašnjim vodama. Navedena obaveza propisana je u cilju usklađivanja Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama sa Zakonom o istraživanju nesreća u vazdušnom, železničkom i vodnom saobraćaju („Službeni glasnik RS”, broj 66/15) i članom 5. stav 3. Uredbe o planu hitnih mera pomoći žrtvama i njihovim porodicama u slučaju nesreće u saobraćaju („Službeni glasnik RS”, broj 63/16). Navedeni propisi usaglašeni su propisima EU, i to Uredbom Komisije br. 1286/2011 od 9. decembra 2011. o donošenju opšte metodologije za istraživanje nesreća i nezgoda, usvojene u skladu sa članom 5. stav 4. Direktive, kao i Direktivom 2009/18/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 23. aprila 2009. godine o određivanju osnovnih načela o istraživanju nesreća u području pomorske plovidbe i o izmeni Direktive Saveta 1999/35/EZ i Direktive 2002/59/EZ Evropskog parlamenta i Saveta.
Predlogom zakona propisano je da se izuzeci propisani Zakonom u odnosu na određena stečena prava koja se priznata pojedinim lučkim operaterima, ne primenjuju na lučke operatere koji su započeli postupke privatizacije posle 4. juna 2003. godine, umesto dosadašnjeg vezivanja predmetne norme za zaključenje ugovora o privatizaciji nakon navedenog datuma. Predmetna izmena ima za cilj da omogući sprovođenje opšteg pravnog načela da se na postupke koji su započeti po ranijim propisima primenjuju odredbe zakona koji su u tom trenutku bili na snazi, osim ako je novim propisima uređeno drugačije. Imajući u vidu da je Zakon o koncesijama, čije je stupanje na snagu uzeto kao referentni datum u Zakonu, sadržao odredbu koja je upućivala na primenu navedenog opšteg pravnog načela, u primeni Zakona se pokazala potreba da se izvrši navedena izmena i dopuna Zakona, kako se ne bi povredila jednakost i pravni položaj svih učesnika na tržištu lučkih usluga. Navedena izmena iz Predloga zakona omogućiće lučkim operaterima da dobiju odobrenje za obavljanje lučke delatnosti ex lege i na taj način da nesmetano obavljaju svoju delatnost
Kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi
(naročito malim i srednjim preduzećima)
U odnosu na troškove koje će primena Predloga zakona stvoriti za građane i privredu, isti će stvoriti dodatne troškove za pojedine učesnike unutrašnjeg vodnog transporta.
Dodatne troškove Predlog zakona će prouzrokovati za brodarska privredna društva, kao i luke, koji će morati da ugovorno angažuju subjekte licencirane za obavljanje delatnosti privatnog obezbeđenja ili da, kroz licenciranje svojih zaposlenih, organizuje samozaštitnu delatnost. Imajući u vidu da većina luka ima angažovane subjekte licencirane za obavljanje delatnosti privatnog obezbeđenja, u periodu nakon usvajanja Predloga zakona izvršiće se analiza do danas preduzetih mera kako bi se eventualno sprovele dodatne mere fizičke zaštite u lukama, kao što su sigurnosne ograde i kamere. U odnosu na brodarska privredna društva, ona će morati da obezbede najmanje jednog člana posade koji će završiti obuku u cilju sticanja odgovarajuće licence propisane Zakonom o privatnom obezbeđenju. U cilju davanja razumnog roka za ispunjavanje navedenih obaveza, članom 30. Predloga zakona predviđen je prelazni rok do 31. decembra 2018. godine, za usaglašavanje poslovanja brodara i lučkih operatera sa odredbama Predloga zakona.
Rešenja iz Predloga zakona prouzrokovaće dodatne troškove i za privredna društva koja pružaju uslugu iznajmljivanja (čarterovanja) jahti i plovila za rekreaciju, a koja nisu upisana u jedan od domaćih upisnika plovila, već su registrovana u inostranstvu. Na ovaj način, privredna društva su izbegavala plaćanje poreza i drugih javnih prihoda. S tim u vezi, ova privredna društva će biti obavezna da plaćaju porez na upotrebu jahte sa motornim pogonom čiji je iznos propisan Zakonom o porezima na upotrebu, držanje i nošenje dobara („Službeni glasnik RS”, br. 26/01, 80/02, 43/04, 31/09, 101/10, 24/11, 100/11, 120/12, 113/13, 68/14, 140/14, 109/15 i 112/15) i ide u rasponu od 62.670 RSD do 250.730 RSD. Takođe, biće dužni da plaćaju troškove pregleda i tehničkog nadzora u iznosu od 1900 RSD koji je propisan Pravilnikom o visini takse za pružanje stručne usluge vršenja pregleda i tehničkog nadzora čamca, plovećeg tela i plutajućeg objekta („Službeni glasnik RS”, broj 104/13).
Predlog zakona će prouzrokovati troškove brodarima koji će biti dužni da izrade planove hitnih mera za pomoć žrtvama i njihovim porodicama. Ukazuje se da izrada ovih planova neće prouzrokovati veće troškove brodarima, imajući u vidu da se radi o internim planovima ovih privrednih društava, za čiju izradu mogu da angažuju zaposlena lica unutar privrednog društva.
Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti
Imajući u vidu da su obavezu sprovođenja sigurnosne zaštite u unutrašnjem vodnom saobraćaju privredna društva već imala u skladu sa odredbama Zakona o privatnom obezbeđenju, Predlogom zakona se samo preciziraju pojedine obaveze u odnosu na sigurnosnu zaštitu. Prilikom usvajanja sigurnosnih planova može se utvrditi neophodnost za preduzimanje dodatnih mera zaštite. Imajući u vidu da će primena odredaba ovog dela zakona omogućiti podizanje nivoa sigurnosti u obavljanju vodnog saobraćaja, sprečavanje izvršenja krivičnih dela, kao što su krađe, piratstvo, krijumčarenje i sl. dodatni troškovi u cilju njegove primene svakako se mogu smatrati opravdanim.
U odnosu na privredna društva koja danas pružaju uslugu iznajmljivanja (čarterovanja) jahti i plovila za rekreaciju, a koja nisu upisana u jedan od domaćih upisnika plovila, a čime se izbegava plaćanje poreza, kao i drugih javnih prihoda, troškovi koje će ova privredna društva imati po osnovu obaveze upisa jahti i plovila za rekreaciju u jedan od domaćih upisnika smatraju se elementarnim u svim državama u kojima se pruža ovakva vrsta usluge.
Da li zakon podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu
i tržišnu konkurenciju
Primena Predloga zakona imaće efekata na stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju.
Kroz ukidanje monopolskog položaja Direkcije za vodne puteve na obavljanje pojedinih poslova tehničkog održavanja međunarodnih i međudržavnih vodnih puteva, po prvi put se otvara mogućnost da po tržišnim uslovima i sprovedenom postupku javne nabavke, privredna društva, koja su specijalizovana za obavljanje poslova izgradnje hidrotehničkih objekata, izvođenja drugih hidrotehničkih radova, bagerovanja i sl. učestvuju u obavljanju ovih poslova i time dalje razvijaju svoje poslovanje.
Takođe, Predlog zakona omogućava da privredna društva koja su obavljala lučku delatnost do dana stupanja na snagu Zakona o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama iz 2010. godine, i koja ispunjavaju kumulativno propisane zahteve u članu 45. Predloga zakona steknu odobrenje za obavljanje lučke delatnosti. Na ovaj način stvoriće se zakonska pretpostavka da se na više lučkih područja u Republici Srbiji uspostavi unutarlučka konkurencija. Takođe, na ovaj način će se omogućiti da više privrednih društava koja su obavljala lučku delatnost u skladu sa propisima koji su bili na snazi do 2010. godine, nastave sa obavljanjem lučke delatnosti u skladu sa danas važećim propisima.
Da li su zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu
Imajući u vidu da se Predlogom zakona bitno ne menjaju pitanja koja su do danas bila uređena Zakonom o plovidbi i lukama na unutrašnjim vodama, nije postojala obaveza za sprovođenjem javne rasprave u skladu sa odredbom člana 77. Zakona o državnoj upravi („Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14).
Iako nije postojala obaveza sprovođenja javne rasprave, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture je 7. septembra 2016. godine održalo javne konsultacije o Nacrtu zakona u Privrednoj komori Srbije, sa predstavnicima Grupacije za brodarstvo i Grupacije za luke i pristaništa. Konsultacije su održane sa početkom u 11 časova, a završene su u 13:50.
Privredna društva koja čine Grupaciju za brodarstvo i Grupaciju za luke i pristaništa unutar PKS-a su podržala rešenja iz Nacrta zakona koja se odnose na preuređenje nadležnosti Direkcije za vodne puteve.
Grupacija za brodarstvo je dala određene sugestije na članove ovog zakona o prekršajima, od kojih su neke prihvaćene, dok predloge o drugačijem propisivanju novčanih kazni za prekršaje ne mogu da budu prihvaćene jer su rasponi novčanih kazni za prekršaje propisani Zakonom o prekršajima i sektorski zakoni ne mogu da propisuju drugačije raspone. Diskutovalo se i o zimovnicima i sigurnosnoj zaštiti brodova, ali je konstatovano da se primedbe više odnose na pravilnu primenu propisa od strane nadležnih inspekcija. Dogovoreno je da se povodom pojedinih primedaba održe zajednički sastanci svih nadležnih organa.
Grupacija za luke i pristaništa je podržala odredbe ovog zakona kojima se omogućava izjednačavanje pravnog statusa lučkih operatera koji su pravo na obavljanje lučke delatnosti stekli kroz svojinsku transformaciju ili privatizaciju sa lučkim operaterima koji su sopstvenim sredstvima do 2003. godine izgradili lučku infrastrukturu.
Jedino sporno pitanje je odredba kojom je predviđeno da se novo odobrenje stiče kako u slučaju statusnih promena, tako i u slučaju prenosa većinskog udela u privrednom društvu – lučkom operateru na drugo privredno društvo, kupovine imovine privrednog društva – lučkog operatera u stečaju, promene vlasništva kapitala i imovine pravnih lica koja posluju društvenim i javnim kapitalom jednim od propisanih modela i metoda privatizacije, kao i drugim slučajevima promena u većinskom vlasništvu kod lučkog operatera-imaoca odobrenja. U navedenim slučajevima, novi vlasnik lučkog operatera u upravnom postupku dobija novo odobrenje.
Odredba ovog zakona kojom se zahteva izdavanje novog odobrenja za obavljanje lučke delatnosti u svim prethodno navedenim slučajevima promena u upravljačkom kapitalu je važna iz najmanje nekoliko razloga. Na ovaj način ubrzava se pravni promet i pravna sigurnost jer novi vlasnik ne ide na postupak dodele nove koncesije, već u upravnom postupku dobija novo odobrenje. Takođe, na ovaj način obezbeđuje se da će novi vlasnik nastaviti sa obavljanjem lučke delatnosti, čime se izbegavaju slučajevi koji su se ranije događali da cilj kupovina luka nije nastavak obavljanja lučke delatnosti, kao delatnosti od opšteg interesa, već je cilj bilo zemljište na kome se nalazi luka. Argument da će se na ovaj način sprečiti investicije, kao i da se nepotrebno opterećuje trgovanje akcijama sa obavezom novog vlasnika da dobije novo odobrenje (prema iznetom stanovištu, kupovinom akcija novi vlasnik samo treba da stupi u prava privrednog društva čije je akcije kupio), ne može da se prihvati. Najpre, ako neko kupuje akcije ili na drugi način preuzima postojećeg lučkog operatera da bi nastavio da obavlja lučku delatnost, nije jasno zašto bi ga od domaćeg tržišta odbio zahtev da u upravnom postupku dobije novo odobrenje (ukazuje se da je redovni način za dobijanje odobrenja za obavljanje lučke delatnosti – tender, a ne upravni postupak). Drugo, predlog iz ovog zakona već poznaje domaći pravni sistem. S tim u vezi, ukazuje se na član 23. stav 2. Zakona o energetici koji propisuje da se licenca za obavljanje energetske delatnosti pribavlja i u slučaju kada se na energetskom objektu za koji je izdata licenca, promeni pravni osnov korišćenja energetskog objekta po osnovu statusne promene ili u pravnom prometu po drugom osnovu. Dakle, istovetan zahtev koji je predviđen Predlogom zakona.
Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava
Nakon stupanja na snagu ovog zakona potrebno je u saradnji sa nadležnim organima i organizacijama u propisanim rokovima usvojiti sledeće podzakonske akte čija je sadržina ovim zakona precizirana:
1) Pravilnik o bližim uslovima i kriterijumima za dodelu i korišćenje sredstava za tehničko održavanje međunarodnih, međudržavnih i državnih vodnih puteva (Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Sektor za vodni saobraćaj i bezbednost plovidbe, rok za usvajanje je godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona)
2) Pravilnik o uslovima koje moraju da ispunjavaju privredna društva za obavljanje poslova izvođenja radova u okviru obavljanja poslova tehničkog održavanja vodnih puteva (Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Sektor za vodni saobraćaj i bezbednost plovidbe, rok za usvajanje je godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona);
3) Pravilnik o sprečavanju zagađenja unutrašnjih voda prouzrokovanog plovidbom (Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, Sektor za vodni saobraćaj i bezbednost plovidbe, rok za usvajanje je godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona);
4) Uredba o sigurnosnoj zaštiti brodova, luka i objekata bezbednosti plovidbe (Vlada na predlog Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture, rok za usvajanje je godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona)
Pored usvajanja navedenih podzakonskih akata, sprovođenje ovog zakona ne zahteva nove institucionalne mere (finansijske, tehničko-tehnološke, organizacione i kadrovske mere). Od drugih mera i aktivnosti koje imaju za cilj punu primenu zakonskih rešenja i sistema kontrole primene potrebno je do juna 2019. godine izdati odobrenja za obavljanje lučke delatnosti pravnim licima koja ispunjavaju uslove propisane Predlogom zakona.