PREDLOG
ZAKONA O JAVNIM AGENCIJAMA
Član 1.
Javna agencija je organizacija koja se osniva za razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa.
Posebnim zakonom mogu se, shodno svrsi javne agencije, pojedina pitanja položaja javne agencije urediti drukčije nego ovim zakonom.
Uslovi za osnivanje javne agencije
Član 2.
Javna agencija osniva se ako razvojni, stručni i regulatorni poslovi ne zahtevaju stalan i neposredan politički nadzor i ako javna agencija može bolje i delotvornije da ih vrši nego organ državne uprave, naročito ako se u celini ili pretežno mogu finansirati od cene koju plaćaju korisnici usluga.
Osnivač mora posebnim zakonom biti ovlašćen na osnivanje javne agencije.
Član 3.
Javnoj agenciji mogu se posebnim zakonom, kao javno ovlašćenje, poveriti sledeći poslovi državne uprave:
1) donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade;
2) rešavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima;
3) izdavanje javnih isprava i vođenje evidencija.
Samostalnost javne agencije
Član 4.
Javna agencija je samostalna u svom radu.
Vlada ne može usmeravati rad javne agencije, niti ga usklađivati sa radom organa državne uprave.
Član 5.
Javna agencija ima svojstvo pravnog lica, koje stiče upisom u sudski registar.
Za ostvarivanje svrhe javne agencije na određenoj teritoriji mogu se obrazovati područne unutrašnje jedinice u javnoj agenciji.
Član 6.
Javna agencija se finansira iz cene koju plaćaju korisnici usluga, poklona (donacija), priloga pokrovitelja (sponzorstava), budžeta Republike Srbije i drugih priloga i prihoda koje ostvari prema zakonu.
Član 7.
U pogledu zakonitosti, stručnosti, političke neutralnosti, nepristrasnosti, upotrebe službenog jezika i pisma, stručne spreme i osposobljenosti zaposlenih koji rade na poverenim poslovima državne uprave i u pogledu kancelarijskog poslovanja, na rad javne agencije primenjuju se propisi vezani za državnu upravu.
Na prava, obaveze, odgovornosti i zarade direktora i zaposlenih u javnoj agenciji primenjuju se opšti propisi o radu, ako ovim ili posebnim zakonom nije što drugo određeno.
Aktom o osnivanju javne agencije mogu se odrediti poslovi koje zaposleni u javnoj agenciji, radi sprečavanja sukoba privatnog i javnog interesa, ne mogu vršiti u svoje ime i za svoj račun ili u ime i za račun nekog drugog pravnog ili fizičkog lica.
Član 8.
Prava osnivača u ime Republike Srbije vrši Vlada ako posebnim zakonom nije što drugo određeno.
Odluke Vladi predlaže ministarstvo u čijem delokrugu su poslovi javne agencije.
Ako su poslovi javne agencije u delokrugu više ministarstava, ona odluke Vladi predlažu sporazumno, ako ovim ili posebnim zakonom nije što drugo određeno.
Prava osnivača nisu prenosiva.
Član 9.
Akt o osnivanju javne agencije donosi osnivač i njime uređuje:
1) naziv, sedište i svrhu javne agencije;
2) poslove i delatnosti javne agencije;
3) prava, obaveze i odgovornosti javne agencije za obaveze u pravnom prometu;
4) delokrug i sastav organa javne agencije i njihov međusobni odnos;
5) prava i obaveze osnivača prema javnoj agenciji i javne agencije prema osnivaču;
6) sredstva koja osnivač obezbeđuje za osnivanje i početak rada javne agencije;
7) izvore, načine i uslove sticanja sredstava za rad javne agencije;
8) druga pitanja značajna za osnivanje i rad javne agencije i pitanja za koja je ovim ili posebnim zakonom propisano da se uređuju aktom o osnivanju javne agencije.
Akt o osnivanju javne agencije objavljuje se u «Službenom glasniku Republike Srbije».
Sredstva za početak rada javne agencije
Član 10.
Poslovni prostor, opremu i druga sredstva za početak rada javne agencije obezbeđuje osnivač, iz imovine kojom raspolaže ili iz budžeta Republike Srbije, prema aktu o osnivanju javne agencije.
Poslovni prostor i oprema koje obezbedi osnivač svojina su Republike Srbije, a javna agencija stiče na njima pravo korišćenja.
Za početak rada javne agencije mogu da se koriste pokloni i prilozi koje domaće ili strano pravno i fizičko lice daje radi osnivanja javne agencije.
Upis osnivanja javne agencije u sudski registar
Član 11.
Posle donošenja akta o osnivanju javne agencije osnivač imenuje privremenog direktora javne agencije, koji pod nadzorom osnivača priprema početak rada javne agencije.
Osnivanje javne agencije upisuje se u sudski registar.
Uz prijavu za upis u sudski registar privremeni direktor javne agencije dostavlja akte o osnivanju javne agencije i o svom imenovanju.
Imenovanje prvih organa javne agencije
Član 12.
Posle upisa javne agencije u sudski registar osnivač imenuje upravni odbor javne agencije a posle sprovedenog javnog konkursa i direktora javne agencije.
Član 13.
Organi javne agencije jesu upravni odbor i direktor.
Posebnim zakonom može se odrediti da javna agencija ima još neke organe, sasvim druge organe ili da upravni odbor i direktor imaju drukčiji delokrug od delokruga određenog ovim zakonom.
Sukob interesa
Član 14.
Članovi upravnog odbora i direktor jesu funkcioneri u smislu zakona kojim se uređuje sukob interesa pri vršenju javnih funkcija.
Zabrane i obaveze kojima podležu članovi upravnog odbora i direktor mogu se posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije proširiti mimo zakona kojim se uređuje sukob interesa pri vršenju javnih funkcija.
2. Upravni odbor
Delokrug upravnog odbora
Član 15.
Upravni odbor usvaja godišnji program rada, finansijski plan javne agencije i izveštaje koje javna agencija podnosi osnivaču, donosi propise i druge opšte akte javne agencije izuzev pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u javnoj agenciji, usmerava rad direktora i izdaje mu uputstva za rad, nadzire poslovanje javne agencije i vrši druge poslove određene ovim ili posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije.
Upravni odbor ili lice koje on ovlasti uvek može da pregleda poslovne knjige i drugu dokumentaciju javne agencije.
Uslovi za imenovanje u upravni odbor. Nadležnost za imenovanje.
Broj članova upravnog odbora
Član 16.
U upravni odbor može biti imenovano lice koje ispunjava uslove za prijem u radni odnos u državni organ, koje je stručnjak u jednoj ili više oblasti iz delokruga javne agencije, koje ima visoku stručnu spremu, koje nije zaposleno u javnoj agenciji, koje imenovanjem ne bi izazvalo sukob javnog i privatnog interesa i koje ispunjava druge uslove određene posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije.
Sve članove upravnog odbora imenuje osnivač, izuzev kad deo članova imenuju korisnici sami.
Broj članova upravnog odbora ne može biti manji od tri ni veći od sedam i određuje se aktom o osnivanju javne agencije.
Položaj članova upravnog odbora
Član 17.
Član upravnog odbora imenuje se na pet godina i može ponovo biti imenovan.
Posebnim zakonom može se odrediti drukčije trajanje mandata članova upravnog odbora i ograničiti broj imenovanja.
Članovi upravnog odbora obavezni su da čuvaju poslovnu tajnu javne agencije.
Članovi upravnog odbora primaju naknadu za rad prema merilima koja se određuju aktom o osnivanju javne agencije.
Imenovanje predstavnika korisnika u upravni odbor
Član 18.
Predstavnici korisnika mogu biti imenovani u upravni odbor kad je to određeno aktom o osnivanju javne agencije i mogu imati do polovine članova upravnog odbora.
Predstavnike korisnika imenuje u upravni odbor osnivač na predlog interesnih udruženja ako su korisnici organizovani u interesna udruženja, a inače na osnovu javnog konkursa.
Korisnici mogu sami da imenuju svoje predstavnike u upravni odbor neposrednim izborima i tajnim glasanjem, kad je to određeno aktom o osnivanju javne agencije.
Način na koji osnivač prikuplja predloge interesnih udruženja korisnika, postupak javnog konkursa, način na koji korisnici imenuju svoje predstavnike u upravni odbor i merila za imenovanje uređuju se aktom o osnivanju javne agencije.
Ograničenja pri imenovanju predstavnika korisnika u upravni odbor
Član 19.
Predstavnici postojećih ili mogućih primalaca finansijskih podsticaja ili sredstava koje dodeljuje javna agencija ne mogu biti imenovani u upravni odbor.
Umesto njih imenuju se predstavnici onih korisnika kojima su namenjene usluge primalaca finansijskih podsticaja ili sredstava, ako aktom o osnivanju javne agencije nije određeno da se imenuju predstavnici neke druge grupe korisnika.
Osnivač je dužan da u upravnom odboru omogući srazmernu zastupljenost različitih korisnika ili grupa korisnika.
Predsednik upravnog odbora. Donošenje odluka upravnog odbora
Član 20.
Upravni odbor ima predsednika, koga imenuje osnivač među članovima upravnog odbora koje je imenovao.
Upravni odbor donosi odluke većinom glasova svih svojih članova.
Upravni odbor donosi poslovnik o svom radu.
3. Direktor
Delokrug i trajanje dužnosti
Član 21.
Direktor zastupa i predstavlja javnu agenciju, rukovodi radom i poslovanjem javne agencije, donosi pojedinačne akte javne agencije, odlučuje o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u javnoj agenciji, priprema i sprovodi odluke upravnog odbora i vrši druge poslove određene ovim ili posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije.
Direktor donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u javnoj agenciji.
Direktor se imenuje na pet godina i može ponovo biti imenovan. Posebnim zakonom može se odrediti drukčije trajanje mandata direktora i ograničiti broj imenovanja.
Uslovi za imenovanje direktora
Član 22.
Za direktora može biti imenovano lice koje ispunjava uslove za imenovanje u upravni odbor, koje ima najmanje pet godina radnog iskustva u jednoj ili više oblasti iz delokruga javne agencije i koje ispunjava druge uslove određene posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije.
Obaveze direktora
Član 23.
Direktor je odgovoran za zakonitost rada javne agencije.
Direktor je dužan da na zahtev upravnog odbora podnese izveštaj o svome radu.
Direktor je obavezan da čuva poslovnu tajnu javne agencije.
Imenovanje direktora. Javni konkurs
Član 24.
Direktora imenuje osnivač posle sprovedenog javnog konkursa.
Javni konkurs sprovodi upravni odbor.
Oglašavanje javnog konkursa
Član 25.
Javni konkurs za imenovanje direktora oglašava se u »Službenom glasniku Republike Srbije« i još jednom dnevnom javnom glasilu koje izlazi u celoj Republici Srbiji.
Rok za podnošenje prijava na javni konkurs ne može biti kraći od 15 dana od oglašavanja javnog konkursa u »Službenom glasniku Republike Srbije«.
Sadržina oglasa o javnom konkursu
Član 26.
Oglas o javnom konkursu sadrži uslove koje kandidat mora da ispunjava za imenovanje, dokaze koji se prilažu uz prijavu na javni konkurs, rok za podnošenje prijava, organ kome se prijave podnose, lično ime lica koje daje obaveštenja o javnom konkursu, podatke o izbornom postupku, rok u kome se kandidati obaveštavaju o tome kada počinje izborni postupak i druge podatke značajne za postupak imenovanja.
Izborni postupak
Član 27.
Upravni odbor najpre sastavlja spisak kandidata koji ispunjavaju uslove za imenovanje i potom među njima sprovodi izborni postupak.
U izbornom postupku se, prema merilima određenim aktom o osnivanju javne agencije, utvrđuje stručna osposobljenost svakog kandidata.
Posle sprovedenog izbornog postupka upravni odbor sastavlja listu kandidata koji su u izbornom postupku postigli zahtevani rezultat i podnosi je osnivaču.
Imenovanje direktora
Član 28.
Osnivač imenuje direktora sa liste kandidata koju mu je podneo upravni odbor.
Rešenje o imenovanju direktora osnivač dostavlja svim kandidatima koji su se prijavili na javni konkurs.
Kandidat koji je učestvovao u izbornom postupku ima pravo na uvid u dokaze koje je imenovani kandidat priložio uz prijavu na javni konkurs i u dokumentaciju izbornog postupka, pod nadzorom službenog lica.
Ako nijedan kandidat nije postigao zahtevani rezultat javni konkurs se ponavlja, a kandidati obaveštavaju da javni konkurs nije uspeo.
Prava kandidata koji nije imenovan
Član 29.
Kandidat koji nije imenovan ne može žalbom pobijati rešenje o imenovanju.
On može voditi upravni spor protiv rešenja o imenovanju ako smatra da ispunjava uslove za imenovanje a nije učestvovao u izbornom postupku, da je imenovan kandidat koji ne ispunjava uslove za imenovanje, da su se u izbornom postupku desile takve nepravilnosti koje bi mogle uticati na objektivnost njegovog ishoda ili da postoje neki drugi zakonom određeni razlozi za vođenje upravnog spora.
Ako sud poništi rešenje o imenovanju, osnivač razrešava direktora najkasnije u roku od 30 dana od prijema pravnosnažne sudske odluke.
4. Prestanak dužnosti člana upravnog odbora i direktora pre vremena na koje su imenovani
Svi razlozi
Član 30.
Članu upravnog odbora i direktoru prestaje dužnost pre isteka vremena na koje je imenovan podnošenjem ostavke ili razrešenjem.
Ostavka se podnosi osnivaču i proizvodi dejstvo kad je osnivač primi.
Po prijemu ostavke osnivač donosi rešenje kojim utvrđuje prestanak dužnosti člana upravnog odbora ili direktora.
Razlozi za razrešenje. Nadležnost za odlučivanje o razrešenju
Član 31.
Član upravnog odbora ili direktor razrešava se ako više ne ispunjava uslove za imenovanje, ako ne ispunjava obaveze predviđene ovim ili posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije ili ako bude osuđen za krivično delo na kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim dužnosti člana upravnog odbora odnosno direktora.
Direktor se razrešava i ako nesavesnim ili nepravilnim radom prouzrokuje veću štetu javnoj agenciji ili tako zanemaruje ili nesavesno izvršava svoje obaveze da su nastale ili mogu nastati veće smetnje u radu javne agencije.
O tome da li postoje razlozi za razrešenje člana upravnog odbora i direktora odlučuje osnivač.
Postupak u kome se utvrđuje postojanje razloga za razrešenje
Član 32.
Postupak u kome se utvrđuje postojanje razloga za razrešenje člana upravnog odbora odnosno direktora pokreće i vodi, po službenoj dužnosti ili na zahtev osnivača, ministarstvo u čijem delokrugu je pretežni deo poslova javne agencije.
Ministarstvo je dužno da na zahtev upravnog odbora pokrene i vodi postupak za razrešenje direktora.
Pošto članu upravnog odbora odnosno direktoru pruži priliku da se izjasni o postojanju razloga za razrešenje i utvrdi potrebne činjenice, ministarstvo dostavlja osnivaču sve spise i predlaže mu donošenje odgovarajućeg rešenja.
Protiv rešenja o razrešenju žalba nije dopuštena, ali se može voditi upravni spor.
Vršilac dužnosti direktora
Član 33.
Ako direktoru dužnost prestane pre vremena na koje je imenovan, osnivač bez javnog konkursa imenuje vršioca dužnosti direktora na predlog upravnog odbora, najduže na šest meseci.
Vršilac dužnosti direktora mora da ispunjava uslove za imenovanje direktora.
Udaljenje direktora sa dužnosti
Član 34.
Osnivač može udaljiti sa dužnosti direktora protiv koga je pokrenut postupak za razrešenje, do donošenja rešenja o razrešenju.
Osnivač udaljava direktora sa dužnosti po sopstvenoj inicijativi ili na predlog ministarstva koje vodi postupak u kome se utvrđuje postojanje razloga za razrešenje direktora.
Ovlašćenja direktora koji je udaljen sa dužnosti preuzima predsednik upravnog odbora.
IV. POSLOVI JAVNE AGENCIJE
Svi poslovi javne agencije
Član 35.
Javna agencija može istovremeno da vrši i razvojne i stručne i regulatorne poslove određene aktom o osnivanju javne agencije saglasno posebnom zakonu.
Pored toga, javna agencija može da vrši i druge poslove povezane sa svrhom svog osnivanja, prema aktu o osnivanju javne agencije.
Javnoj agenciji mogu posebnim zakonom biti povereni svi poslovi državne uprave koji se prema ovom zakonu uopšte mogu poveriti javnim agencijama.
Razvojni i stručni poslovi
Član 36.
Javna agencija vrši razvojne i stručne poslove saglasno svrsi svog osnivanja.
Razvojni poslovi sastoje se od podsticanja i usmeravanja razvoja u oblastima iz delokruga javne agencije, dodeljivanja i raspoređivanja finansijskih podsticaja i drugih razvojnih sredstava, preduzimanja mera na koje je javna agencija ovlašćena posebnim zakonom i od drugih poslova određenih aktom o osnivanju javne agencije saglasno posebnom zakonu.
Regulatorni poslovi
Član 37.
Regulatorni poslovi javne agencije sastoje se u donošenju propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade.
Propisi javne agencije moraju po prirodi i nazivu da odgovaraju propisima koje donose organi državne uprave.
Propise donosi upravni odbor javne agencije i objavljuje ih u «Službenom glasniku Republike Srbije«.
Član 38.
Rešenja u upravnom postupku donosi direktor javne agencije ili lice koje on ovlasti.
Kao prvostepeno rešenje javne agencije uzima se i rešenje njene područne unutrašnje jedinice.
O žalbi na rešenje javne agencije rešava ministarstvo u čijem su delokrugu poslovi javne agencije.
Nadzor
Član 39.
Javna agencija nadzire namensko i svrsishodno korišćenje dodeljenih finansijskih sredstava i podsticaja i stručnost i svrsishodnost rada drugih lica određenih posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije.
Javna agencija dužna je da sastavi izveštaj o nadzoru i zasnuje ga na potrebnoj dokumentaciji i izjašnjenju stranaka.
Izveštaj o nadzoru javna agencija dostavlja ministarstvu u čijem delokrugu su poslovi javne agencije.
Određivanje tarife
Član 40.
Javna agencija koja korisnicima naplaćuje usluge izdaje tarifu, kojom tako određuje cenu usluge da se njome pokriju troškove usluge.
Predlog tarife sačinjava upravni odbor javne agencije i objavljuje ga u najmanje jednom dnevnom javnom glasilu koje izlazi u celoj Republici Srbiji, uz poziv mogućim korisnicima da u roku koji ne može biti kraći od osam ni duži od 30 dana dostave primedbe i predloge.
O predlogu tarife pribavlja se i mišljenje ministarstva u čijem delokrugu su poslovi javne agencije i ministarstva nadležnog za poslove finansija.
Uz podnošenje tarife na saglasnost osnivaču, upravni odbor javne agencije je dužan da u obrazloženju navede ciljeve koji se postižu tarifom i razloge zbog kojih nije prihvatio primedbe i predloge mogućih korisnika i ministarstava.
Pošto osnivač da saglasnost na tarifu, tarifa se objavljuje u «Službenom glasniku Republike Srbije» i stupa na snagu posle objavljivanja.
Akti o radu i poslovanju javne agencije
Član 41.
Javna agencija donosi opšte akte kojima uređuje pitanja značajna za svoj rad i poslovanje, prema posebnom zakonu ili aktu o osnivanju javne agencije.
Opšte akte o radu i poslovanju javne agencije donosi upravni odbor javne agencije.
Opšti akt o pravima, obavezama, odgovornostima i zaradi direktora i zaposlenih u javnoj agenciji donosi se uz saglasnost osnivača.
Član 42.
Pored imenovanja i razrešenja članova upravnog odbora i direktora javne agencije, osnivač daje saglasnosti na godišnji program rada, na finansijski plan javne agencije i na druge akte određene ovim ili posebnim zakonom.
Član 43.
Javna agencija je dužna da pre objavljivanja propisa pribavi od ministarstva u čijem delokrugu su poslovi javne agencije mišljenje o ustavnosti i zakonitosti propisa, a ministarstvo da njoj dostavi obrazloženi predlog kako da propis usaglasi sa Ustavom, zakonom, propisom ili drugim opštim aktom Narodne skupštine i Vlade.
Ako javna agencija ne postupi po predlogu ministarstva, ono je dužno da osnivaču predloži donošenje rešenja o obustavi od izvršenja propisa i na njemu zasnovanih pojedinačnih akata i pokretanje postupka za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti propisa.
Rešenje o obustavi od izvršenja propisa stupa na snagu kad se objavi u «Službenom glasniku Republike Srbije« i prestaje da važi ako osnivač u narednih 15 dana ne pokrene postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti propisa.
Nadzor nad radom i poslovanjem javne agencije
Član 44.
Nadzor nad radom javne agencije u poverenim poslovima državne uprave vrši ministarstvo u čijem delokrugu su poslovi javne agencije.
Zakonito i namensko korišćenje sredstava javne agencije i primenu propisa kojima se uređuju javne finansije i finansijsko i računovodstveno poslovanje nadzire ministarstvo nadležno za poslove finansija.
Primenu propisa o službenoj upotrebi jezika i pisma, kancelarijskom poslovanju, poslovanje sa strankama i korisnicima, kao i efikasnost i ažurnost rešavanja u upravnom postupku, stručnu spremu zaposlenih koji rešavaju u upravnom postupku i ovlašćenja za rešavanje u upravnom postupku nadzire ministarstvo nadležno za poslove uprave.
Godišnji program rada javne agencije. Finansijski plan
Član 45.
Upravni odbor javne agencije usvaja i do 15. decembra tekuće godine podnosi osnivaču na saglasnost program rada javne agencije za narednu godinu i finansijski plan javne agencije.
Godišnjim programom rada se, saglasno aktu o osnivanju javne agencije, određuju osnovni ciljevi javne agencije za narednu godinu i načini njihovog postizanja.
Godišnji program rada sadrži i predlog mera za delotvorniji rad i ekonomičnije korišćenje sredstava javne agencije.
Posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javna agencija može biti obavezana da godišnjim programom rada obuhvati i druga pitanja značajna za njen rad.
Izveštaj o radu javne agencije. Finansijski izveštaj
Član 46.
Upravni odbor javne agencije usvaja i podnosi osnivaču godišnji izveštaj o radu za proteklu godinu najkasnije do 1. marta tekuće godine.
Osnivač može, saglasno aktu o osnivanju javne agencije, zahtevati da mu upravni odbor javne agencije podnese periodični izveštaj o radu ili izveštaj o izvršenju nekog posla.
Upravni odbor javne agencije usvaja i podnosi osnivaču finansijski izveštaj prema pravilima za podnošenje završnih računa javnih preduzeća.
VI. ODNOS JAVNE AGENCIJE SA KORISNICIMA
Javnost rada javne agencije
Član 47.
Javna agencija je dužna da na primeren način, pre svega u prostorijama u kojima posluje sa korisnicima, obaveštava korisnike o njihovim pravima, obavezama, postupku ostvarivanja prava i obaveza, o svome radu i delokrugu, ministarstvima koja nadziru njen rad i načinu kontakta s njima i o drugim podacima bitnim za javnost njenog rada i odnose sa korisnicima.
Javna agencija je pri tome dužna da:
1) u prostorijama u kojima posluje sa korisnicima u pismenom obliku istakne lična imena članova upravnog odbora, direktora, zaposlenih koji posluju sa korisnicima, člana upravnog odbora ovlašćenog za prijem i razmatranje predloga i primedaba korisnika i drugih odgovornih lica;
2) omogući da se javnost, korisnici i zaposleni u javnoj agenciji upoznaju sa kratkim pregledom godišnjeg programa rada javne agencije;
3) upozna javnost sa svim informacijama koje su propisima određene kao informacije od javnog značaja;
4) pruža informacije preko telefona i drugih sredstava komunikacije kojima raspolaže.
Za javnost rada javne agencije odgovara direktor javne agencije.
Poslovanje sa korisnicima
Član 48.
Javna agencija mora ostvariti primeren odnos sa strankama i korisnicima.
Javna agencija je dužna da svoje radno vreme prilagodi potrebama korisnika.
Najmanje jednom godišnje javna agencija mora omogućiti korisnicima da joj saopšte mišljenje o njenom radu i kvalitetu usluga i predlože načine njihovog poboljšavanja, o čemu sastavlja poseban izveštaj koji unosi u godišnji izveštaj o svom radu.
Primedbe i predlozi korisnika
Član 49.
Primedbe i predloge korisnika prima i razmatra član upravnog odbora javne agencije koga za to na jednu godinu ovlasti upravni odbor javne agencije i koji o svojim zaključcima obaveštava upravni odbor, direktora, lice na koje se primedba odnosi i korisnika.
VII. FINANSIRANjE JAVNE AGENCIJE
Finansiranje iz budžeta i od naplaćene cene usluga
Član 50.
Poslovi državne uprave koji su povereni javnoj agenciji finansiraju se iz budžeta Republike Srbije.
Za finansiranje javne agencije koriste se i sredstva od naplaćene cene usluga javne agencije i vode se na posebnom podračunu javne agencije.
Finansiranje iz poklona i priloga
Član 51.
Pokloni, prilozi pokrovitelja javne agencije i drugi prilozi dati osnivaču ili javnoj agenciji prihod su javne agencije, vode se na posebnom podračunu javne agencije i koriste se za razvoj javne agencije.
Raspodela viška prihoda
Član 52.
Višak prihoda nad rashodima javne agencije koristi se za razvoj javne agencije, za nagrađivanje zaposlenih ili se prenosi u budžet Republike Srbije.
O raspodeli viška prihoda odlučuje upravni odbor javne agencije, uz saglasnost osnivača.
Zaposleni se nagrađuju prema merilima određenim opštim aktom javne agencije.
Odgovornost za obaveze javne agencije
Član 53.
Javna agencija odgovara za svoje obaveze svom svojom imovinom.
Osnivač odgovara za obaveze javne agencije ako javna agencija ne može da ispuni obaveze iz svoje imovine ili ako bi ispunjenje obaveza iz imovine javne agencije ozbiljno ugrozilo njen rad.
VIII. PRESTANAK RADA JAVNE AGENCIJE
Član 54.
Javna agencija prestaje da radi ako bude ukinuta ili se pravnosnažnom sudskom odlukom utvrdi ništavost njenog upisa u sudski registar.
Javna agencija može biti ukinuta usled prestanka svrhe zbog koje je osnovana ili ako neki drugi organizacioni oblik može delotvornije, racionalnije i ekonomičnije da zadovolji svrhu javne agencije.
Odluku o ukidanju javne agencije donosi osnivač, na osnovu ovlašćenja u posebnom zakonu.
Način osnivanja. Vršenje osnivačkih prava. Poslovi
Član 55.
Autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu da osnuju javnu agenciju kad su na to ovlašćene svojim opštim aktom, ako su ispunjeni uslovi za osnivanje javne agencije određeni ovim zakonom.
Prava osnivača u ime autonomne pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave vrši organ određen njihovim opštim aktom.
Autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu javnoj agenciji poveriti poslove iz svog izvornog delokruga koji po vrsti i prirodi odgovaraju poslovima državne uprave koje javnim agencijama može poveriti Republika Srbija.
Primena odredaba ovog zakona
Član 56.
Propise i rad javne agencije nadziru nadležni organi uprave autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, koji rešavaju i o žalbama na rešenja koje javna agencija donese u upravnom postupku.
Ako je osnivač javne agencije jedinica lokalne samouprave, za direktora javne agencije može biti imenovano i lice koje ima najmanje tri godine radnog iskustva u jednoj ili više oblasti iz delokruga javne agencije.
U svemu ostalom shodno se primenjuju odredbe ovog zakona kojima se uređuju javne agencije čiji je osnivač Republika Srbija.
Primena na postojeće agencije
Član 57.
Danom stupanja na snagu ovog zakona odredbe člana 7. st. 1. i 2. ovog zakona, odredbe ovog zakona o sukobu interesa pri vršenju javnih funkcija (član 14), o vršenju nadzora od strane javne agencije (član 39), o nadležnosti direktora za donošenje pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u javnoj agenciji (čl. 21. stav 2), o nadležnosti upravnog odbora za donošenje opštih akata o radu i poslovanju javne agencije (član 41. st 1. i 2), o zaštiti opšteg interesa u radu javne agencije (čl. 42–46) i odnosu sa korisnicima (član 47-49) primenjuju se na sledeće agencije koje su obrazovane posebnim zakonima:
1) Agenciju za privatizaciju, obrazovanu Zakonom o Agenciji za privatizaciju («Službeni glasnik RS», br. 38/01 i 18/03);
2) Republičku agenciju za razvoj malih i srednjih preduzeća, obrazovanu Zakonom o Agenciji za razvoj malih i srednjih preduzeća («Službeni glasnik RS», broj 65/01);
3) Agenciju za duvan, obrazovanu Zakonom o duvanu («Službeni glasnik RS», broj 17/03);
4) Republičku agenciju za prostorno planiranje, obrazovanu Zakonom o planiranju i izgradnji («Službeni glasnik RS», broj 47/03);
5) Agenciju za privredne registre, obrazovanu Zakonom o Agenciji za privredne registre («Službeni glasnik RS», broj 55/04);
6) Agenciju za licenciranje stečajnih upravnika, obrazovanu Zakonom o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika («Službeni glasnik RS», broj 84/04);
7) Agenciju za lekove i medicinska sredstva Srbije, obrazovanu Zakonom o lekovima i medicinskim sredstvima («Službeni glasnik RS», broj 84/04).
Nastavak rada organa postojećih agencija
Član 58.
Danom stupanja na snagu ovog zakona nadzorni odbori agencija iz člana 57. ovog zakona prestaju da rade, njihovim članovima prestaje mandat, a poslove nadzornih odbora preuzimaju upravni odbori.
U Republičkoj agenciji za prostorno planiranje Savet agencije danom stupanja na snagu ovog zakona preuzima poslove nadzornog odbora propisane ovim zakonom.
Danom prestanka mandata upravnog odbora i direktora imenovanih u agencijama iz člana 57. ovog zakona, počinju da se na njih primenjuju odredbe ovog zakona o organima javnih agencija.
Ako mandat člana upravnog odbora prestane pre isteka mandata celog upravnog odbora, novi član upravnog odbora imenuje se prema odredbama posebnih zakona kojima su obrazovane agencije iz člana 57. ovog zakona, sa mandatom do isteka mandata člana na čije mesto je imenovan.
Član 59.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije».
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi Ustava Republike Srbije (član 72. stav 1. tač. 4. i 11) prema kojoj Republika Srbija, između ostalog, uređuje i obezbeđuje pravni položaj drugih organizacija i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa.
Isto tako, Ustav Republike Srbije propisuje da se određena (dakle, ne sva) upravna ovlašćenja zakonom mogu poveriti preduzećima i drugim organizacijama (član 94. stav 6. Ustava).
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Razvoj uprave i širenje njenih poslova nalažu potrebu za stvaranjem novih, novim poslovima prilagođenih statusnih oblika koji su u stanju da izvršavaju nove poslove. Pored državne uprave u užem smislu, koju kod nas čine organi državne uprave (ministarstva, organi u sastavu ministarstava, posebne organizacije, u nekom smislu i službe Vlade), autonomnih pokrajina, opština, gradova i grada Beograda, kojima se poslovi državne uprave poveravaju zakonom, u našem pravnom sistemu već postoje organizacije koje vrše pojedine poslove državne uprave koji su im povereni zakonom: javna preduzeća, ustanove, organizacije za socijalno osiguranje, itd. U poslednjih nekoliko godina posebnim zakonima kod nas se osnivaju i novi statusni oblici – svi pod nazivima agencije ( koje, po pravilu, posluju po propisima o javnim službama. Stvaranje novih statusnih oblika koji u okviru posebnih, za njih stvorenih pravila, vrše pojedine poslove državne uprave jeste sve češća pojava i u stranim zakonodavstvima. Većina država Evropske unije u pogledu razvoja tzv. nedržavnih subjekata uprave – tj. organizacija izvan organa državne uprave u užem smislu reči ( ima iza sebe dugotrajnu i obimnu praksu i iskustva. Ni u Republici Srbiji u njihovom stvaranju nismo baš sasvim na početku.
Na razvoj nedržavnih subjekata uprave u određenoj meri utiče i tradicija. Bitan je i način na koji je uređena državna uprava u nekoj državi. Kad je državna uprava fleksibilno uređena, potreba za osnivanjem nedržavnih subjekata uprave relativno je slabija, čak dolazi do međusobnog preplitanja i brisanja granica između državnih i nedržavnih subjekata. S druge strane, kruto i ograničavajuće uređenje državne uprave izaziva stvaranje i razvoj posebnih, formalno uređenih i od uprave razdvojenih organizacionih oblika koji treba da omoguće prilagođavanje statusnih oblika potrebama pojedinih poslova.
Ustav Republike Srbije određuje koji poslovi su poslovi državne uprave, da njih vrše ministarstva kao jedini samostalan oblik organa državne uprave, da ih pored ministarstava vrše i organi uprave u sastavu ministarstva i posebne organizacije, da se organizacija i nadležnost ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija uređuje zakonom, da funkcionere u organima državne uprave postavlja Vlada. Kao poslove državne uprave Ustav određuje primenu zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, Vlade i predsednika Republike, rešavanje u upravnim stvarima, upravni nadzor i druge upravne poslove određene zakonom (član 94. st. 1. i 2. Ustava). Prema tome, ministarstva su osnovni oblik organa državne uprave i jedina, prema tekstu Ustava, svoje poslove vrše samostalno u okviru Ustavom i zakonom određenih nadležnosti. Organizacija i nadležnost ministarstava, organa uprave u njihovom sastavu i posebnih organizacija uređuju se zakonom (član 94. stav 5. Ustava). Očigledno je da se ustavno uređenje državne uprave u Republici Srbiji odlikuje izuzetnom krutošću. Pored ministarstava, i organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije osnivaju se zakonom, dakle aktom Narodne skupštine. Za obrazovanje ili prestanak svakog novog organa državne uprave potrebno je donošenje novog ili menjanje postojećeg zakona. Svaki novi posao koji bi trebalo da se situira u državnu upravu ili bilo koje poboljšanje vršenja već postojećih poslova može biti učinjeno samo izmenom zakona kojim se uređuje delokrug organa državne uprave.
Novi poslovi, čija priroda zahteva njima prilagođen statusni oblik i pravila rada, jesu razlozi zbog kojih su neki zakoni Republike Srbije već ustanovili drukčije organizacione oblike koji, pored ostalog, vrše i upravne poslove u nekim oblastima društvenog života. Oni su nazvani agencijama. Prvi među tim zakonima bio je Zakon o Agenciji za privatizaciju («Službeni glasnik RS», br. 38/01 i 18/03). Usledili su Zakon o Agenciji za razvoj malih i srednjih preduzeća («Službeni glasnik RS», broj 65/01), Zakon o duvanu («Službeni glasnik RS», broj 17/03), kojim je osnovana Agencija za duvan, Zakon o planiranju i izgradnji («Službeni glasnik RS», broj 47/03), kojim je osnovana Republička agencija za prostorno planiranje, Zakon o Agenciji za privredne registre («Službeni glasnik RS», broj 55/04), Zakon o Agenciji za licenciranje stečajnih upravnika («Službeni glasnik RS», broj 84/04), Zakon o lekovima i medicinskim sredstvima («Službeni glasnik RS», broj 84/04), kojim je osnovana Agencija za lekove i medicinska sredstva.
Analiza zakona Republike Srbije kojima su osnovane agencije otkriva postojanje trougla koji čine agencija ( korisnici usluga agencije (u koje ulaze i stranke u upravnom postupku koji se vodi pred agencijom) – državna vlast u vidu Vlade, Narodne skupštine, ili resornog ministarstva. Odnosi unutar tog trougla, međutim, ili nisu uređeni ili nisu dovoljno uređeni ili su, bez vidljivih razloga, različito uređeni. Očigledno je i odsustvo organizacione ujednačenosti agencija, mada u većini slučajeva vrše međusobno srodne poslove (razvojne, stručne, regulatorne), koji sadrže i elemente vršenja vlasti (preko poverenih poslova državne uprave) i pružanja usluga korisnicima (poslovi koji su slični poslovima javnih službi). Vidljiva je i različitost u poimanju obima poslova državne uprave koji agencijama mogu biti povereni (ali im se poslovi uvek poveravaju) i neodređenost ili nedorečenost načina preko kojih država, kao osnivač, štiti opšti interes u radu agencija. Nedostatak sistemskog zakona koji bi odredio jedinstveni okvir za javne agencije i polazišta i pravila delovanja prema korisnicima usluga stvara teškoće u osnivanju javnih agencija. Pored toga, u svakom zakonu kojim se osniva agencija uređuju se njena organizacija, organi, njihov međusobni odnos, rad agencije, što vodi u nepreglednost zakonodavnog uređenja, nejasnu odgovornost, nedovoljno jasan način rada i poslovanja i u nepotrebno opterećivanje odredaba područnih zakona (zakona kojima se uređuje jedna društvena oblast i kojima se osnivaju i agencije koje deluju u toj oblasti). S druge strane, kao kontrast, mnoga pitanja vezana za status agencija nisu uređena područnim zakonima, pa se uvek i iznova postavlja pitanje propisa koji se primenjuju na rad agencija.
Donošenje sistemskog zakona odgovorilo bi na potrebu za ujednačenim i preglednim uređenjem odnosa između države i agencija i agencija i korisnika njihovih usluga. Uspostavilo bi jasne granice odgovornosti javne agencije kako prema osnivaču, tako i prema korisnicima i povećalo uspešnost i promišljenost (racionalnost) trošenja javnih sredstava. Na kraju, odgovorilo bi se na mnoga pitanja na koja razuđeni područni zakoni ne pružaju odgovor, počev od poslova državne uprave koji se mogu poveriti javnim agencijama, preko niza organizacionih pitanja, pa i sukoba interesa. Agencije bi bile potpuno utemeljene u pravnom poretku Srbije.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA
Uvodne napomene
Zakon vodi smanjenju obima poslova organa državne uprave, ponajpre tako što stvara mogućnost da se niz novih poslova koji bi bili svrstani u organe državne uprave svrstaju u javne agencije. Rasterećenje organa državne uprave trebalo bi da u prvi plan istakne (time i poboljša) najbitnije i suštinske poslove organa državne uprave: učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, donošenje podzakonskih propisa i vršenje nadzornih nadležnosti. Na javne agencije postepeno bi se i preneli oni poslovi sa organa državne uprave koji mogu da se bolje, brže i jeftinije vrše izvan njih. S druge strane, time se izlazi u susret potrebi za nezavisnom regulacijom, tj. upravljanjem nekim područjem koje je nezavisno od kratkoročnih političkih pretenzija oličenih u Vladi i ministarstvima, naravno, bez posezanja u dugoročna politička usmerenja države. Potom, izdvajanje pojedinih poslova iz organa državne uprave kao klasičnog mehanizma vlasti sledi savremeno načelo javne uprave koje pri delovanju javne vlasti, uređenju društvenih odnosa i pružanju usluga zahteva upotrebu najmanjeg mogućeg obima sile i vršenja vlasti (načelo srazmernosti). Izmeštanje poslova izvan organa državne uprave trebalo bi da poveća i ubrza prilagođenost poslova korisnicima usluga, što je od izuzetnog značaja jer može da uveća racionalnije i uslužnije zadovoljavanje njihovih potreba i pojača njihov nadzor nad kvalitetom i stručnosti rada tzv. javnog sektora. Ograničen broj korisnika usluga sprečava pojavu tzv. zakona oligarhije, u kojoj vođstvo institucije dominira nad apatičnim korisnicima i ostvaruje sopstvene, partikularne interese. Uspostavljanje mehanizama uticaja korisnika usluga na rad javne agencije trebalo bi da to spreči.
Uslovi za osnivanje javne agencije i svojstva javne agencije
Zakon o javnim agencijama je sistemski zakon koji uređuje nov statusni oblik imalaca javnih ovlašćenja i određuje pravila za njihov rad. Trebalo bi da bitno poboljša zakonodavnu uređenost tzv. javnog sektora i bude važan korak ka zaokruživanju institucionalnih oblika koji vrše poslove državne uprave. Zbog mnogih posebnosti koje je bilo potrebno saobraziti i uneti u jedan organizacioni oblik – javnu agenciju, Zakon je relativno opšte prirode i određuje samo osnovne okvire potrebne za osnivanje i rad javnih agencija. Javna agencija definiše se kao organizacija (sa položajem pravnog lica) koja vrši razvojne, stručne ili regulatorne poslove od opšteg interesa (član 1. stav 1). Ono što je čini pravnim licem javnog prava jeste priroda poslova; javna agencija zadovoljava opšti a ne privatni interes, korisnicima pruža usluge bez posredovanja tržišta, svrha njenog poslovanja nije sticanje dobiti ( stoga i podleže posebnom pravnom režimu. Javna agencija može da se osnuje na osnovu posebnog ovlašćenja u područnom zakonu, koji Zakon naziva posebnim zakonom (član 2. stav 2). Zakon o javnim agencijama je statusni zakon koji omogućava da se na osnovu područnog (posebnog) zakona aktom osnivača osnuje javna agencija. U područnom (posebnom) zakonu ne bi se uređivala statusna pitanja javnih agencija. Posebnim zakonom bi se uređivale posebnosti neke oblasti društvenog života i, ako je to potrebno, predvidelo bi se osnivanje javne agencije, odredila svrha njenog osnivanja, poslovi, kao i poslovi državne uprave koji joj se poveravaju. Pri donošenju područnog zakona, zakonodavac mora da odluči da li postoji potreba za osnivanjem javne agencije. Pri tome mora da uspostavi jasnu vezu između poslova javne agencije i suštinskih pitanja društvene oblasti u kojoj se osniva javna agencija. Kad se posebnim zakonom predvidi osnivanje javne agencije ( sva ostala pitanja uređivala bi se aktom o osnivanju javne agencije, shodno Zakonu (član 2. stav 2. u vezi sa članom 9). Moguće je, takođe, i da se posebnim zakonom osnuju javne agencije koje ne bi bile saobražene Zakonu, tj. koje bi bile potpuno ili delimično drukčije uređene no što čini Zakon (član 1. stav 2). Bili bi to posebnim poslovima prilagođeni oblici javnih agencija, kao izuzeci od opštih pravila propisanih Zakonom: naravno, takav zakon morao bi sadržavati opsežne odredbe koje bi detaljno izrazile u najmanju ruku organizacione posebnosti takve javne agencije.
Zakon propisuje dva uslova kojima se valja rukovoditi kad se predviđa osnivanje javne agencije. Posredi su uslovi bez čijeg ispunjenja posebnim zakonom ne bi trebalo biti predviđeno osnivanje javne agencije. Prvo, potrebno je da javna agencija deluje i svoju svrhu ispunjava u relativno autonomnoj društvenoj oblasti, koja ne zahteva stalan i neposredan politički nadzor preko ministarstva i Vlade (član 2. stav 1). Iz toga proizlazi i širina autonomije javne agencije, jer onda nema potrebe da se javna agencija nalazi u stalnom kontaktu i koordinaciji sa ministarstvima, što pospešuje njenu samostalnost. Autonomija društvene oblasti jeste, prema tome, jednovremeno i uslov za stvaranje javne agencije i uslov bez koga nema samostalnosti javne agencije. O ispunjavanju tog uslova dobro treba voditi računa, jer bi osamostaljivanje jedne institucije (ovde javne agencije) u oblasti u kojoj to nije poželjno sa stanovišta države umanjilo mogućnost stalne horizontalne koordinacije poslova i ugrozilo nesmetan razvoj oblasti. Drugi uslov je taj da oblast u kojoj javna agencija treba da deluje pruža dovoljno širok prostor za samostalno i nezavisno odlučivanje, za razvijanje i vođenje sopstvene inicijative i oživotvorenje potreba korisnika usluga javne agencije. Drugim rečima, da javna agencija može bolje i uspešnije vršiti poslove nego organ državne uprave, naročito ako se ti poslovi u celini ili pretežno finansiraju iz cene koju plaćaju korisnici usluga (član 2. stav 1). U suprotnom, nema potrebe za stvaranjem javne agencije, već poslovi treba da budu u domenu organa državne uprave. Zbog svega, nužno je da se u svakom pojedinačnom slučaju jasno odredi svrha postojanja javne agencije i time usmere njeni poslovi, čime se istovremeno postiže delotvornost rada ali i potreban nadzor nad postizanjem svrhe javne agencije.
Svojstva javne agencije po Zakonu slede osnovne osobenosti koje odlikuju javne agencije u drugim državama. Javne agencije osnivaju se aktom vlasti shvaćene u užem smislu reči, imaju položaj pravnog lica (koji stiču upisom u sudski registar), rukovođenje javnom agencijom je u rukama lica koja nisu imenovana prema političkim merilima već isključivo prema stručnim merilima, rukovodstvo javne agencije imenuju organi vlasti i, pod određenim uslovima, i korisnici usluga javne agencije, osnivačka prava nisu prenosiva, javne agencije finansiraju se na poseban način.
Javna agencija je pravno lice (taj status stiče upisom u sudski registar) koje vrši razvojne poslove (razvojna javna agencija), stručne i analitičke poslove (stručna javna agencija) ili uređuje pravne odnose (regulatorna javna agencija). Pri vršenju svojih poslova javna agencija je samostalna (član 4. stav 1). Najpre, ona je samostalna u odnosu na Vladu: niz ovlašćenja koja Vlada ima prema organima državne uprave, nema prema javnim agencijama; u zakonu se izričito ukazuje na nepostojanje ovlašćenja Vlade da usmerava rad javne agencije i da ga usklađuje sa organima državne uprave (član 4. stav 2), kao što može da čini sa radom ministarstava i posebnih organizacija (organa državne uprave). Samostalnost javne agencije zasniva se na stručnoj prirodi njenih poslova i ekspertskoj apolitičnosti rukovođenja njome, što isključuje mogućnost da se prostor unutar javne agencije pretvori u poprište donošenja odluka o strateškim političkim pitanjima. Nezavisnost od kratkoročnih političkih ciljeva i pretenzija jeste instrument koji omogućuje da javna agencija ostane u domenu stručnih poslova. Nezavisnost javne agencije se izražava preko: 1) organizacione nezavisnosti ( javna agencija nije neposredno podređena Vladi niti bilo kom organu državne uprave, ona i ne ulazi u sistem organa državne uprave, 2) funkcionalne nezavisnosti ( ovlašćenja javne agencije i pravila po kojima ona postupa određena su Zakonom, čime se sprečava stvaranje slobodnog prostora u kome bi osnivač javne agencije ili korisnici njenih usluga mogli da ostvare isključujući uticaj na odlučivanje unutar javne agencije, 3) personalne nezavisnosti ( Zakon precizno uređuje postupak i uslove za imenovanje članova upravnog odbora i direktora javne agencije i detaljno određuje razloge i postupak za njihovo razrešenje, čime isključuje bilo kakav oblik njihove političke odgovornosti i štiti rad i poslovanje javne agencije od promena u političkoj vlasti, tj. u Narodnoj skupštini i Vladi i 4) finansijske nezavisnosti ( javna agencija se pretežno samostalno finansira, od cena za usluge koje pruža korisnicima (sa tačno određenim merilima i pravilima za određivanje cene).
Javna agencija se osniva aktom vlasti, koji Zakon naziva aktom o osnivanju (član 9. stav 1), naravno, ako ne bude osnovana samim zakonom, što je mogućnost koju Zakon ne sprečava. Pored Republike Srbije osnivač javne agencije može biti i autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave (član 55). Osnivačka prava u ime Republike Srbije ( time i pravo na donošenje osnivačkog akta u ime Republike Srbije – vrši Vlada (član 8. stav 1). To što osnivačka prava vrši Vlada tj. kolektivni organ, a ne funkcioner (ministar), povećava nezavisnost javne agencije. Konkretne odluke koje Vlada donosi u vršenju osnivačkih prava predlaže joj ministarstvo u čijem delokrugu su poslovi javne agencije (član 8. stav 2), odnosno sva ministarstva sporazumno ako su poslovi javne agencije u delokrugu više njih (član 8. stav 3). Izuzetak od tog pravila moguć je samo kad je ovim ili posebnim zakonom drukčije određeno (ovim zakonom to je učinjeno u pogledu pokretanja i vođenja postupka za razrešenje člana upravnog odbora i direktora – član 32. st. 1. i 2). Opšti karakter Zakona omogućuje i drukčije rešenje, tj. da osnivačka prava u ime Republike Srbije vrši Narodna skupština. Zakon dalje uređuje sadržinu osnivačkog akta, sredstva za osnivanje javne agencije i upis javne agencije u sudski registar (čl. 9, 10. i 11).
Organi javne agencije
Zakon određuje organe javne agencije, uslove za njihovo imenovanje i razrešenje, nadležnosti i odgovornosti. Organi javne agencije su upravni odbor i direktor (član 13. stav 1). Direktor je organ operativnog, a upravni odbor organ strateškog odlučivanja. Posebnim zakonom se može predvideti da javna agencija ima i sasvim druge organe, još neki organ ili da upravni odbor i direktor imaju drukčiji delokrug od delokruga koji je određen Zakonom (član 13. stav 2). Direktor je podređen upravnom odboru, ne samo zbog toga što je dužan da se pridržava usmerenja upravnog odbora, već i zato što je na zahtev upravnog odbora obavezan da mu podnese izveštaj o radu (član 23. stav 2). Članovi upravnog odbora i direktor jesu funkcioneri u smislu Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija ali se, radi sprečavanja nastanaka novih sukoba interesa koji mogu biti svojstveni samo javnim agencijama, propisuje da se zabrane i obaveze kojima se sprečava nastanak sukoba interesa mogu proširiti posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije (član 14).
Upravni odbor javne agencije donosi opšte akte (kako regulatorne, tj. eksterne, tako i interne, tj. akte o poslovanju javne agencije, sa izuzetkom pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u javnoj agenciji, koji donosi direktor), određuje strategiju javne agencije preko programa rada, podnosi osnivaču izveštaj o radu i nadzire rad direktora i daje mu instrukcije za rad (član 15. stav 1). Sastavljen je od nezavisnih stručnjaka koji se, po pravilu, imenuju na pet godina (čl. 16. i 17) i kojih ima od tri do sedam, shodno broju određenom aktom o osnivanju javne agencije (član 16. stav 3). Uslovi za njihovo imenovanje su strogi, propisana je i striktna nespojivost funkcija i zaštita od sukoba interesa, što treba da obezbedi nezavisnost i stručnost rada javne agencije (član 16. stav 1). Pravilo je da članove upravnog odbora imenuje osnivač (član 16. stav 2). Budući da prenos upravnih poslova sa organa državne uprave na javne agencije ne sme oslabiti položaj korisnika usluga, ni voditi u prevlast i isključujući uticaj korisnika na rad javnih agencija, budući da javna agencija deluje u opštem interesu, širem od interesa korisnika njenih usluga ( učešće korisnika usluga u upravljanju javnom agencijom u kome bi oni imali preovlađujući uticaj na odlučivanje u javnoj agenciji bilo bi nedopušteno (umesto opšteg interesa tada bi mogli doći do izražaja posebni interesi grupa korisnika, što bi bilo u suprotnosti sa položajem javne agencije kao instrumenta ostvarivanja opšteg interesa). Otuda Zakon predviđa da korisnici mogu imati svoje predstavnike u upravnom odboru javne agencije samo ako je to predviđeno aktom o osnivanju javne agencije, ali i tada najviše do polovine članova, što garantuje njihov uticaj, ali i sprečava da oni nametnu isključivo svoj interes (član 18. stav 1). Predstavnike korisnika imenuje ili osnivač na osnovu predloga njihovih interesnih udruženja ako postoje ili na osnovu javnog konkursa ako interesna udruženja ne postoje (član18. stav 2) ili ih imenuju korisnici sami, neposrednim glasanjem i tajnim izborima (član 18. stav 3). Korisnici time dobijaju pravo na upravljanje javnom agencijom i istovremeno predstavljaju nužnu vezu s onima kojima su namenjene usluge javne agencije. Pri tome, valja voditi računa o tome da su neposredni korisnici usluga javnih agencija samo delimično i krajnji korisnici usluga (nastalih rezultata). Insistiranje na interesu neposrednih korisnika moglo bi da vodi zapostavljanju interesa i diskriminaciji krajnjih korisnika. Npr. javna agencija neki monopolski sektor privrede ne sme regulisati prevashodno u korist preduzeća koja posluju u tom monopolskom sektoru, mada su ta preduzeća u isto vreme i neposredni korisnici usluga javne agencije, već ih javna agencija mora regulisati u korist krajnjih korisnika usluga tih preduzeća, tj. građana. Stoga je propisana zabrana da postojeći ili mogući korisnici finansijskih podsticaja ili sredstava koje dodeljuje javna agencija budu članovi upravnog odbora (član 19. stav 1). Umesto njih u upravni odbor se, po pravilu, imenuju predstavnici korisnika kojima su namenjene usluge korisnika finansijskih podsticaja ili sredstava (član 19. stav 2).
Upravni odbor ima predsednika, koga imenuje osnivač među članovima upravnog odbora koje je imenovao (član 20. stav 1). Upravni odbor donosi odluke većinom glasova svih svojih članova (član 20. stav 2).
Drugi organ javne agencije je direktor. Direktor rukovodi radom i poslovanjem javne agencije, predstavlja i zastupa je i donosi pojedinačne akte, uključujući i upravne akte kojima se sprovode povereni poslovi državne uprave (član 21. stav 1). Od opštih internih akata direktor donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u javnoj agenciji (član 21. stav 2). Direktora imenuje osnivač, pošto upravni odbor prethodno sprovede postupak javnog konkursa i sastavi listu kandidata koji su postigli potrebne rezultate u izbornom postupku. Mandat direktora je pet godina, a posebnim zakonom može biti određen i kraći mandat (član 21. stav 3). Uslove za imenovanje direktora uređuje Zakon i oni treba da jemče njegovu stručnost (član 22). Istoj svrsi služi i detaljno propisivanje javnog konkursa za imenovanje direktora (čl. 24-29). Postupak javnog konkursa bi trebalo da omogući jednaku dostupnost mesta direktora javne agencije i imenovanje nekog od najsposobnijih kandidata. Da to ne bi ostalo samo deklarativno načelo, predviđeno je pravo kandidata koji nije imenovan na sudsku zaštitu u upravnom sporu (član 29. stav 2). U slučaju prevremenog prestanka mandata, dužnost direktora javne agencije vrši lice koje osnivač imenuje bez javnog konkursa, na predlog upravnog odbora, ali najduže na šest meseci (član 33. stav 1). Vremensko ograničenje vršenja dužnosti direktora treba da spreči zaobilaženje institucije konkursa i politizaciju dužnosti direktora; zaštitne prirode je i pravilo prema kome i vršilac dužnosti direktora mora da ispunjava sve uslove za imenovanje direktora (član 33. stav 2).
Razlozi za razrešenje člana upravnog odbora i direktora uređeni su Zakonom (član 31. st. 1. i 2). Gotovo da su isti, budući da je u oba slučaja reč o ekspertskim položajima, s tim što se za razrešenje direktora dodaje još jedan razlog koji proizlazi iz njegove poslovodne funkcije: ako nesavesnim ili nepravilnim radom prouzrokuje veću štetu javnoj agenciji ili tako zanemaruje ili nesavesno izvršava svoje obaveze da su nastale ili mogu nastati veće smetnje u radu javne agencije (član 31. stav 2). Odluku o tome da li postoje ili ne postoje razlozi za razrešenje donosi osnivač (član 31. stav 3); kad se utvrdi postojanje razloga za razrešenje osnivač donosi rešenje o razrešenju. Postupak u kome se utvrđuje činjenično stanje koje je relevantno za donošenje odluke o tome hoće li član upravnog odbora odnosno direktor biti razrešen ili ne, pokreće i vodi ministarstvo u čijem delokrugu je pretežni deo poslova javne agencije (ako su poslovi javne agencije u delokrugu dva ili više ministarstva), po službenoj dužnosti ili na zahtev osnivača (član 32. stav 1). Ministarstvo je dužno da pokrene postupak za razrešenje na zahtev upravnog odbora (član 32. stav 2). Ministarstvo koje vodi postupak dužno je da prethodno utvrdi činjenice vezane za postojanje razloga za razrešenje i da članu upravnog odbora odnosno direktoru pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama koje ga terete i da iznese svoju odbranu (član 32. stav 3). Kad utvrdi sve potrebne činjenice, ministarstvo sve spise dostavlja osnivaču i predlaže mu donošenje odgovarajućeg rešenja. (član 32. stav 3). Osnivač nije vezan predlogom ministarstva. Na rešenje o razrešenju dopuštena je tužba u upravnom sporu, čime se štiti nepolitičnost položaja člana upravnog odbora i direktora (član 32. stav 4).
Poslovi javne agencije
Javne agencije se mogu osnovati u različitim oblicima. Svaki od oblika saobražen je posebnosti poslova koje javna agencija treba da vrši. Nije bilo moguće postaviti načelo isključivosti prema kome bi se za jednu vrstu poslova mogao ustanoviti samo jedan oblik javnih agencija. Osnivanje javne agencije moguće je kako za vršenje svih poslova, tako i za kombinaciju više poslova koji su Zakonom predviđeni (član 35. stav 1). Prema merilu isključivosti ili pak pretežnosti vrste poslova javne agencije (prema funkcionalnom a ne područnom merilu) određuje se i oblik javne agencije, tako da se ona svrstava ili u javnu regulatornu ili u javnu razvojnu ili u javnu stručnu agenciju. Npr. ako je jedna javna agencija osnovana u svrhu razvoja jedne oblasti, ona pri tome može donositi i opšte akte a da to ne utiče na njenu prirodu razvojne javne agencije. Razlikovanje između oblika javnih agencija značajno je pre svega zato što se unutrašnja organizacija javne agencije prilagođava posebnostima njenih poslova. Bitno je i zbog toga što se postojanje regulatorne javne agencije ne može ni zamisliti bez poveravanja javnih ovlašćenja, dok strogo stručne i razvojne javne agencije mogu postojati i bez poveravanja javnih ovlašćenja. Zakon određuje osnovne osobenosti pojedinih vrsta poslova javnih agencija. Regulatorni poslovi su poslovi izdavanja opštih akata, kojima se razrađuju pravni odnosi šireg značaja i poslovi donošenja pojedinačnih pravnih akata, ako to dopušta poseban zakon na kome se zasniva osnivanje javne agencije. Razvojni poslovi obuhvataju savetovanje, stručne razvojne poslove, raspoređivanje i dodeljivanje finansijskih podsticaja i drugih sredstava korisnicima usluga javne agencije i donošenje mera iz nadležnosti javne agencije (koje se određuju posebnim zakonom ( član 36. stav 2). Javna agencija i kod razvojnih poslova i dodela finansijskih podsticaja deluje kao nedobitna organizacija, za razliku od fondova kao dobitnih organizacija. Analitički i stručni poslovi određuju se prema svrsi osnivanja javne agencije. Pored toga, javna agencija može da vrši i druge poslove koji su povezani sa svrhom njenog osnivanja (član 35. stav 2). Time, međutim, javna agencija ne poprima prirodu dobitne organizacije.
Javnoj agenciji mogu se poveriti svi poslovi državne uprave određeni Zakonom (kod regulatornih javnih agencija obavezno je poveravanje prava na donošenje podzakonskih i pojedinačnih akata, kod razvojnih i stručnih nije obavezno da im bude poveren neki posao državne uprave). Svrha poveravanja poslova državne uprave jeste da se javna agencija snabde instrumentima koji su joj potrebni za potpuno i delotvorno vršenje poslova i da omogući sprovođenje javnog interesa. Poslovi državne uprave koji mogu biti povereni javnoj agenciji kreću se u domenu ustavnih rešenja i prakse zemalja Evropske unije: javnoj agenciji se najpre može poveriti donošenje podzakonskih propisa, tzv. regulatorno javno ovlašćenje. Suština regulatornih javnih agencija i jeste u tome što se njihov osnovni posao (donošenje podzakonskih propisa) sastoji od poverenih ovlašćenja državne uprave. Javnim agencijama ne može biti poveren inspekcijski nadzor: on ostaje u domenu nadležnosti ministarstava, tj. organa državne uprave, a može biti poveren jedino autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave u procesu dekoncentracije vlasti.
Regulatorni poslovi se sastoje od prava javne agencije na donošenje podzakonskih propisa kojima se izvršavaju zakoni ili opšti akti Narodne skupštine ili Vlade (član 37). Javna agencija, prema tome, nije ovlašćenja da samostalno uredi društveni odnos, ona može donositi samo opšte akte koji po svome nazivu i prirodi odgovaraju opštim aktima koje donose organi državne uprave (pravilnici, naredbe, uputstva) i samo kad je za njihovo donošenje izričito ovlašćena u zakonu ili opštem aktu Vlade. Javna agencija ne može, dakle, donositi ni opšte akte koji bi se upodobili aktima koje donosi Vlada (tada bi mogla da izvede pravo na tzv. spontane uredbe). Propisuje se poseban nadzorni postupak kome javna agencija podleže u vršenju regulatornih poslova i koji ulazi u domen osnivačkih prava Republike Srbije. Pre objavljivanja regulatornog opšteg akta, javna agencija je dužna da opšti akt dostavi nadležnom ministarstvu, koje joj može ukazati na to da opšti akt nije saglasan Ustavu ili zakonu ili opštem aktu Vlade i predložiti joj način na koji se ta nesaglasnost uklanja (član 43. stav 1). Ako javna agencija ne usvoji predlog ministarstva, može objaviti svoj propis, koji onda stupa na snagu, a ministarstvo je dužno da predloži osnivaču (Vladi) da obustavi od izvršenja propis javne agencije i pokrene postupak za ocenu njegove ustavnosti i zakonitosti (član 43. stav 2). Kao što se vidi, položaj javne agencije ovde je više nezavisan prema Vladi nego što je to položaj organa državne uprave. Dok Vlada ima pravo da poništi propis organa državne uprave za koji smatra da nije ustavan, zasnovan na zakonu ili njenom opštem aktu, propis javne agencije može samo obustaviti od izvršenja, a odluku o ustavnosti ili neustavnosti propisa donosi Ustavni sud. Sledeći posao državne uprave koji se može poveriti javnoj agenciji jeste donošenje upravnih akata u prvom stepenu, što je, takođe, po svojoj prirodi regulatorni posao (član 38. stav 1). Upravne akte donosi direktor javne agencije, a kad je na upravne akte dopuštena žalba, o njoj odlučuje ministarstvo u čijem delokrugu su poslovi javne agencije (član 38. stav 3).
Racionalnost i stručnost delovanja javnih agencija zahteva da u oblasti koju agencija uređuje budu što više zaokruženi svi poslovi potrebni za ispunjenje svrhe osnivanja javne agencije. Zbog toga Zakon predviđa mogućnost da javna agencija nadzire namensko i svrsishodno korišćenje dodeljenih finansijskih sredstava i podsticaja i stručnost i svrsishodnost rada drugih lica određenih posebnim zakonom ili aktom o osnivanju javne agencije (član 39. stav 1). Ovo će najčešće biti slučaj sa razvojnim javnim agencijama koje po nedobitnom principu dodeljuju finansijske podsticaje. Mere koje pri tome javna agencija može doneti uređuju se posebnim zakonom (recimo, oduzimanje dodeljene subvencije ako se sredstva nenamenski ili nesvrsishodno koriste itd.). Javna agencija je dužna da sastavi izveštaj o nadzoru i zasnuje ga na potrebnoj dokumentaciji i izjašnjenju stranaka. Budući da ovde nije posredi inspekcijski nadzor, javna agencija dostavlja izveštaj o nadzoru ministarstvu u čijem su delokrugu poslovi javne agencije (član 39. stav 3), koje posle toga može preduzeti inspekcijski nadzor ako smatra da za njime ima potrebe. Naravno, ako se poslovi javne agencije prostiru na delokrug više ministarstava, izveštaj se dostavlja samo onom ili onim ministarstvima u čijem delokrugu su poslovi koje je javna agencija nadzirala.
Javna agencija koja naplaćuje svoje usluge izdaje tarifu kojom određuje cenu usluge koju pruža korisnicima (član 40). Prema preporukama OEBS-a (Public Management Service, 1998) o smernicama za obračunavanje usluga uprave korisnicima, propisano je da se cena usluge određuje u odnosu na pokrivanje troškova pojedine usluge u celini, što naravno mora da se zasniva na odgovarajućem obračunu i određivanju izvora finansiranja. Tarifa stupa na snagu kada se s njom saglasi osnivač i posle objavljivanja u službenom glasilu (član 40. stav 5). Pre određivanja tarife, upravni odbor javne agencije sastavlja predlog cene, koji objavljuje u dnevnom javnom glasilu koje izlazi na teritoriji cele Republike Srbije, radi savetovanja sa korisnicima usluga (i zahteva mišljenje resornih ministarstava), čime se omogućuje izjašnjavanje korisnika o predloženim cenama. Ishod savetovanja – izraženog preko primedaba i predloga korisnika ( ne utiče na donošenje tarife od strane upravnog odbora (za to korisnici mogu da upotrebe svoje predstavnike u upravnom odboru javne agencije), već je pre svega reč o razmatranju racionalnosti i razloga za promene u tarifi i smanjenju otpora i nerazumevanja od strane korisnika. Posle okončanog savetovanja, upravni odbor transformiše predlog tarife u tarifu koju dostavlja osnivaču na saglasnost (član 40. stav 4), uz obavezu da uz tarifu osnivaču dostavi i obrazloženje zašto nisu prihvaćene primedbe i predlozi korisnika usluga i mišljenja resornih ministarstava.
Javna agencija uživa slobodu unutrašnjeg uređivanja i može doneti sve akte koji su joj potrebni za rad i poslovanje: jedino ograničenje je da oni moraju biti saglasni posebnom zakonu i aktu o osnivanju. Posredi su interni akti javne agencije, koji svoje dejstvo proizvode samo unutar javne agencije i valja ih razlikovati od eksternih opštih akata (propisa) javne agencije, kojima se uređuju spoljašnji odnosi (tj. izvršavaju regulatorna javna ovlašćenja).
Zaštita opšteg interesa u radu javnih agencija
Nezavisnost javne agencije nije moguće uvećati do te mere da se isključi uticaj državne vlasti i korisnika usluga. U suprotnom, bilo bi prekršeno načelo vladavine prava i socijalne države i poražena svrha zbog koje se neki posao državne uprave izmešta sa organa državne uprave na javnu agenciju. Ostvarivanje dugoročnih političkih ciljeva jeste nužan elemenat rada javnih agencija. One se i osnivaju u svrhe dugoročnog vršenja opštih interesa, a određivanje opštih interesa jeste u nadležnosti države i državne vlasti. Stoga je podređenost javnih agencija opštem interesu činilac koji sprečava preterano osamostaljivanje javnih agencija i nameće potrebu za uticajem vlasti (uglavnom izvršne) na njihov rad. Intervencija državne vlasti služi pre svega zaštiti opšteg interesa, ali i zaštiti interesa korisnika usluga, kojima se time obezbeđuje sprovođenje njihovih interesa, što bi bilo isključeno ako bi javne agencije bile zatvoren sistem i potpuno nezavisne od državne vlasti.
U zaštiti opšteg interesa osnivač ima dve osnovne nadležnosti. Prva nadležnost odnosi se na njegovo pravo da imenuje i razrešava članove organa javne agencije (članove upravnog odbora i direktora). Druga nadležnost tiče se prava osnivača da daje saglasnost na najbitnije odluke javne agencije: na godišnji program rada, finansijski plan, tarifu, raspodelu viška prihoda nad rashodima, itd. Posredi su ovlašćenja koja vrši Vlada (kao zastupnik Republike Srbije, ako posebnim zakonom nije određeno da neko drugi izvršava osnivačka prava).
Ostala ovlašćenja kojima se štiti javni interes vrše ministarstva, jer se nalaze u domenu nadzora, kako nad finansijskim i računovodstvenim poslovanjem javne agencije, tako i nad njenim radom, kao i nad primenom drugih propisa itd. (član 44). Od pitanja koje se nadzire zavisi i nadležnost ministarstva. Rad javne agencije u poverenim poslovima državne uprave nadzire ministarstvo u čijem delokrugu su poslovi javne agencije (ili više njih, zavisno od poslova javne agencije). Namensko i zakonito korišćenje sredstava javne agencije, primenu propisa kojima se uređuju javne finansije i finansijsko, materijalno i računovodstveno poslovanje nadzire ministarstvo nadležno za poslove finansija. Primenu propisa o kancelarijskom poslovanju, upotrebi službenog jezika i pisma, poslovanju sa strankama i korisnicima, ažurnost rešavanja u upravnom postupku itd. nadzire ministarstvo nadležno za poslove uprave (član 44).
Godišnji program rada javne agencije podleže saglasnosti osnivača i njime se određuju osnovni ciljevi javne agencije za narednu godinu i načini njihovog postizanja (član 45. stav 2). Isto važi i za finansijski plan javne agencije (član 45. stav 1). I na finansijski plan javne agencije osnivač daje saglasnost (član 45. stav 1). Godišnji program sadrži u sebi i deo o predlogu mera za delotvorniji rad i ekonomičnije korišćenje sredstava (član 45. stav 3). Na neki način, to je našim prilikama prilagođena tzv. izjava o strategiji koju je prva uvela Republika Irska (Statement of strategy) i koja sadrži odgovore na ključna pitanja: «Zašto postojimo i kakav je naš doprinos opštem razvoju?», «Kakve treba da budu naše mere za kvalitetan rad u odnosu sa javnošću i korisnicima?» i «Kako ćemo obezbediti delotvornu upotrebu sredstava da bismo dostigli određen cilj?». Preko kratkog pregleda godišnjeg programa rada (zapravo izjave o godišnjoj strategiji javne agencije), sa kojim se upoznaju javnost, korisnici i zaposleni u javnoj agenciji, položaj javne agencije predstavlja se svima koji su zainteresovani za njen rad (član 47. stav 2. tačka 2).
Odnos javne agencije sa korisnicima
Posebna novina je to što Zakon naročito detaljno uređuje odnose javne agencije sa korisnicima njenih usluga. Normira se tzv. princip otvorenosti. Najpre se uređuje načelo javnosti rada javne agencije, pod kojim se razumeju pre svega različiti oblici komunikacije između javne agencije i korisnika. Regulišu se podaci o kojima se korisnici obaveštavaju i način na koji se to čini. Javna agencija je dužna da na primeren način obaveštava korisnike o svom radu, poslovima i nadležnostima, o pravima i obavezama korisnika i o drugim značajnim okolnostima koje utiču na odnose sa korisnicima, pri čemu su osnovne obaveze obaveštavanja potanko određene (član 47. st. 1. i 2). Za javnost rada odgovara direktor javne agencije (član 47. stav 3). Drugi vid načela otvorenosti jeste postojanje mehanizama preko kojih javna agencija saznaje mišljenje korisnika usluga o sebi samoj, prikuplja tzv. povratne informacije o svome radu: najmanje jednom godišnje javna agencija mora da omogući korisnicima da joj izraze mišljenje o njenom radu i predlože način poboljšavanja njenog rada, o čemu sastavlja poseban izveštaj i unosi ga u izveštaj o svome radu (član 48. stav 3). Primedbe i predloge korisnika u vezi sa radom javne agencije razmatra član upravnog odbora koga na to ovlasti upravni odbor javne agencije, na jednu godinu (član 49. stav 2). On ne donosi nikakve akte, ali o svojim zaključcima obaveštava korisnika, direktora, upravni odbor i lice na koje se primedba odnosi. Radno vreme javne agencije prilagođava se potrebama korisnika usluga (član 48. stav 2).
Finansiranje javne agencije i ostala pravila
Poslovi javne agencije određuju i način njenog finansiranja. Svrha postojanja javne agencije jeste vršenje poslova od opšteg interesa i pružanje usluga, ali ne radi sticanja dobiti jer javna agencija nije privredna organizacija. Cena usluga koju javna agencija naplaćuje mora biti tzv. ekonomska cena, cena koja odgovara stvarnim troškovima usluge, ali koja nije i tržišna cena. Potom, pored poslova kojima ostvaruje opšti interes, javna agencija može vršiti i druge poslove koji su neposredno povezani sa ostvarenjem svrhe njenog osnivanja.
Jedini izvor za finansiranje poslova državne uprave poverenih javnoj agenciji jesu sredstva iz budžeta Republike Srbije (član 50. stav 1). Najbitniji izvori prihoda, ipak, trebalo bi da budu oni prihodi koje javna agencija naplati od cene usluga koje pruža korisnicima (član 50. stav 2). Na kraju su sredstva koja javna agencija ili osnivač obezbede iz poklona (donacija), priloga njenih pokrovitelja (sponzorstava); ona se koriste za razvoj javne agencije (član 51). Prihodi od cena i poklona itd., dakle svi izvori finansiranja mimo budžeta, vode se na posebnom podračunu javne agencije.
O upotrebi viška prihoda nad rashodima koji nastane u poslovanju javne agencije odlučuje upravni odbor uz saglasnost osnivača (član 52. stav 2). Finansiranje javnih agencija mora stimulisati njihov bolji i racionalniji rad. Stoga Zakon predviđa da se višak prihoda nad rashodima koristi, po odluci upravnog odbora i uz saglasnost osnivača, za razvoj poslova javne agencije, materijalno stimulisanje zaposlenih ili se uplaćuje u budžet osnivača (član 52. stav 1).
Javna agencija prestaje da radi ako bude ukinuta ili ako pravnosnažnom sudskom odlukom bude utvrđena ništavost njenog upisa u sudski registar (član 54. stav 1). Zakon određuje rukovodna merila za ukidanje javne agencije: ako prestane da postoji svrha zbog koje je osnovana ili ako drugi organizacioni oblik može delotvornije, racionalnije i ekonomičnije da zadovolji svrhu javne agencije (recimo, preko organa u sastavu ministarstva, preko javne ustanove, javnog preduzeća, privatizacijom, itd.). Odluku o ukidanju javne agencije donosi osnivač i ona mora da se zasniva na posebnom zakonu, da bude akt njegovog izvršenja (član 54. stav 3).
Uređene su i posebnosti kad javnu agenciju osnivaju autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Pravni osnov za osnivanje javne agencije tada se nalazi u njihovom opštem aktu, s tim što javna agencija može biti osnovana jedino ako su ispunjeni Zakonom određeni uslovi za osnivanje javne agencije, sadržani u članu 2. stavu 1. Zakona (član 55. stav 1). Dakle, osnivanje javne agencije od strane autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave ne predviđa se posebnim zakonom, već opštim aktom autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave. Opštim aktom autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave određuje se ko vrši osnivačka prava u njihovo ime (član 55. stav 2). Zakon dalje propisuje koji se poslovi iz delokruga autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave mogu poveriti javnim agencijama, ko nadzire propise i rad njihovih javnih agencija i, na kraju, da se u svemu ostalom njegove odredbe koje uređuju javne agencije čiji je osnivač Republika Srbija shodno primenjuju i na pokrajinske i lokalne agencije (čl. 55. i 56).
Prelazne i završne odredbe
U prelaznim odredbama Zakona predviđeno je da se organizacija agencija nad kojima osnivačka prava u ime Republike Srbije vrši Vlada, i koje su do stupanja na snagu Zakona osnovane posebnim zakonima i posluju po propisima o javnim službama, delimično saobražava, u meri u kojoj je to moguće, ovom zakonu. Potreba za time nestala je zbog nedorečenosti posebnih zakona kojima su obrazovane agencije, u kojima se samo upućuje na primenu propisa o javnim službama, čime su stvorene brojne nedoumice u praksi i različita primena propisa, pre svega u delu koji se odnosi na radnopravni položaj zaposlenih, ovlašćenja osnivača, itd.
Saobražavanje se najpre izražava prostiranjem primene dela odredaba Zakona i na već postojeće agencije nad kojima osnivačka prava vrši Vlada. Pre svega, reč je o odredbama koje upućuju na osnovna načela o radu javnog sektora (zakonitost, stručnost, politička neutralnost, itd.) – koja su kod nas sadržana u propisima vezanim za državnu upravu jer drugih nemamo u pravnom poretku (član 7. stav 1), potom o odredbama koje uređuju režim radnih odnosa u javnim agencijama (član 7. stav 2), o normama vezanim za sukob interesa članova upravnog odbora i direktora (član 14). Isto važi i za ovlašćenje direktora za donošenje pravnilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u javnoj agenciji (član 21. stav 1), ovlašćenje upravnog odbora za donošenje opštih akata o radu i poslovanju javne agencije (član 41. st. 1. i 2), za vršenje nadzora od strane javnih agencija (član 39), zaštitu opšteg interesa u radu javnih agencija (čl. 42–46) i odnos javne agencije i korisnika (član 47-49). Posredi su odredbe Zakona koje bi počele da se primenjuju odmah po njegovom stupanju na snagu (član 57). Stupanjem na snagu ovog zakona prestaju da važe i one norme posebnih zakona kojima je predviđeno postojanje nadzornog odbora (nadzorni odbori prestaju da rade a njihovim članovima prestaje mandat); poslove nadzornog odbora stupanjem Zakona na snagu preuzimaju upravni odbori (član 58. stav 1).
Kompleksnija pravna situacija nastaje kod uređenja prelaznog režima vezanog za mandat upravnog odbora i direktora agencija osnovanih posebnim zakonom. Njihov mandat prestaje na isti način na koji je i nastao, dakle, primenom odredaba posebnih zakona; no, svaki komplektno novi upravni odbor i svaki novi direktor agencije imenovali bi se, a mandat bi im prestajao po pravilima ovog zakona (član 58. stav 3. i 4).
Nijedna odredba Zakona ne primenjuje se na već osnovane agencije nad kojima osnivačka prava u ime Republike Srbije pretežno vrši Narodna skupština.
Zakon stupa na snagu osmog dana od dana njegovog objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije» (član 59).
IV. SREDSTVA POTREBNA ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje Zakona nije potrebno obezbediti dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Stvaranje pravnih lica koja vrše poslove tzv. neposredne uprave u obliku javnih agencija otpočelo je kod nas. Ali njih, osim zajedničkog naziva «agencije» i uprkos relativno sličnih vrsta poslova kojima se bave, odlikuje potpuna organizaciona neujednačenost, neodređenost odnosa sa državom i korisnicima usluga, nedovoljno jasan način rada i poslovanja, nejasna podela nadležnosti između organa, nedoumice o propisima koji se primenjuju na njihov rad.
Donošenje Zakona o javnim agencijama, kao statusnog zakona, po hitnom postupku je neophodno zbog stvaranja sistemskih pretpostavki za stvaranje i razvoj javnih agencija u našem pravnom poretku, ujednačavanja njihove organizacije i delovanja i onemogućavanja da u daljem razvoju stvaranje javnih agencija kod nas poprimi obeležja stihijskog procesa.