PREDLOG ZAKONA
O KONTROLI DRŽAVNE POMOĆI
Predmet i cilj zakona
Član 1.
Ovim zakonom uređuju se opšti uslovi i postupak za kontrolu državne pomoći u cilju zaštite slobodne konkurencije na tržištu, primenom načela tržišne ekonomije i podsticanja privrednog razvoja, obezbeđenja transparentnosti u dodeli državne pomoći, kao i izvršavanja preuzetih obaveza po zaključenim međunarodnim ugovorima, koji sadrže odredbe o državnoj pomoći.
Odredbe ovog zakona se ne odnose na primarnu poljoprivrednu proizvodnju i ribarstvo.
Značenje pojmova
Član 2.
Pojedini pojmovi upotrebljeni u ovom zakonu imaju sledeće značenje:
1) državna pomoć je svaki stvarni ili potencijalni javni rashod ili umanjeno ostvarenje javnog prihoda, kojim se korisniku državne pomoći, na selektivan način, omogućava povoljniji položaj na tržištu u odnosu na konkurente, čime se narušava ili postoji opasnost od narušavanja konkurencije na tržištu;
2) davalac državne pomoći je Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave, preko nadležnih organa, i svako pravno lice koje upravlja i/ili raspolaže javnim sredstvima i dodeljuje državnu pomoć u bilo kom obliku;
3) korisnik državne pomoći je svako pravno i fizičko lice, koje u obavljanju delatnosti proizvodnje i/ili prometa robe i/ili pružanja usluga na tržištu, koristi državnu pomoć u bilo kom obliku.
Nedozvoljena državna pomoć
Član 3.
Državna pomoć dodeljena u bilo kom obliku, koja narušava ili preti da naruši konkurenciju na tržištu, osim ako nije drugačije propisano ovim zakonom, ili koja je suprotna zaključenim međunarodnim ugovorima, nije dozvoljena.
Dozvoljena državna pomoć
Član 4.
Dozvoljena državna pomoć je pomoć:
1) socijalnog karaktera, koja se dodeljuje individualnim potrošačima bez diskriminacije u odnosu na poreklo robe, odnosno proizvoda, koji čine konkretnu pomoć;
2) koja se dodeljuje radi otklanjanja šteta prouzrokovanih prirodnim nepogodama ili drugim vanrednim situacijama.
Državna pomoć koja može biti dozvoljena
Član 5.
Državna pomoć koja može biti dozvoljena je pomoć koja se dodeljuje:
1) radi unapređenja ekonomskog razvoja područja Republike Srbije sa izuzetno niskim životnim standardom ili sa visokom stopom nezaposlenosti;
2) radi otklanjanja ozbiljnog poremećaja u privredi Republike Srbije ili izvođenja određenog projekta od posebnog značaja za Republiku Srbiju;
3) za unapređenje razvoja određenih privrednih delatnosti ili određenih privrednih područja u Republici Srbiji, ukoliko se time ozbiljno ne narušava, niti postoji pretnja ozbiljnom narušavanju konkurencije na tržištu;
4) za unapređenje zaštite i očuvanja kulturnog nasleđa.
Komisija za kontrolu državne pomoći
Član 6.
Kontrolu državne pomoći u skladu sa ovim zakonom vrši Komisija za kontrolu državne pomoći (u daljem tekstu: Komisija), koju obrazuje Vlada na predlog: ministarstva nadležnog za poslove finansija; ministarstva nadležnog za poslove ekonomije i regionalnog razvoja; ministarstva nadležnog za poslove infrastrukture; ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine; Komisije za zaštitu konkurencije.
Predstavnik ministarstva nadležnog za poslove finansija (u daljem tekstu: ministarstvo), je ujedno i predsednik Komisije, a predstavnik Komisije za zaštitu konkurencije je zamenik predsednika Komisije.
Komisija ima pet članova.
Za člana Komisije može biti predloženo lice koje je državljanin Republike Srbije, koje ima najmanje visok stepen stručne spreme i poseduje potrebno stručno znanje iz oblasti državne pomoći, konkurencije i/ili prava Evropske unije.
Član Komisije prima naknadu za rad u Komisiji, koju utvrđuje Vlada.
Komisija donosi poslovnik.
Komisija je operativno nezavisna u radu.
Sredstva i uslovi za rad Komisije
Član 7.
Sredstva za rad Komisije obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
Ministarstvo obezbeđuje prostor i druge uslove za rad Komisije.
Imenovanje i prestanak mandata člana Komisije
Član 8.
Član Komisije imenuje se na period od pet godina i može biti ponovo imenovan, na predlog istog predlagača.
Mandat člana Komisije prestaje:
1) istekom vremena na koje je imenovan;
2) ako postupa suprotno odredbama ovog zakona;
3) ako se u radu ne pridržava odredaba poslovnika;
4) ako je osuđen na bezuslovnu kaznu zatvora od najmanje šest meseci;
5) na lični zahtev
6) smrću
Nadležnost Komisije
Član 9.
Komisija:
1) u postupku prethodne kontrole odlučuje o usklađenosti prijavljene državne pomoći sa ovim zakonom;
2) u postupku naknadne kontrole odlučuje o usklađenosti dodeljene državne pomoći sa odredbama ovog zakona.
3) podnosi Vladi predlog godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji;
4) sarađuje sa državnom institucijom nadležnom za poslove revizije, organom Republike Srbije nadležnim za poslove budžetske inspekcije, službom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove budžetske inspekcije i drugim domaćim i međunarodnim organima, organizacijama i institucijama u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti.
Stručni, administrativni i tehnički poslovi za Komisiju
Član 10.
Stručne, administrativne i tehničke poslove za Komisiju obavlja Ministarstvo, a naročito:
1) prima prijave i druge podatke o državnoj pomoći i obrađuje ih;
2) priprema odluku Komisije u postupku prethodne i postupku naknadne kontrole;
3) vodi evidencije o državnoj pomoći;
4) priprema predlog godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji, koji Komisija podnosi Vladi;
5) sarađuje sa državnom institucijom nadležnom za poslove revizije, organom Republike Srbije nadležnim za poslove budžetske inspekcije, službom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove budžetske inspekcije i drugim domaćim i međunarodnim organima,organizacijama i institucijama u oblasti kontrole državne pomoći.
Pored poslova iz stava 1. ovog člana, ministarstvo obavlja i poslove pripreme propisa kojima se uređuje kontrola državne pomoći kao i izmene i dopune ovih propisa.
Prijavljivanje državne pomoći
Član 11.
Davalac državne pomoći dužan je da, pre dodele državne pomoći, podnese prijavu državne pomoći Komisiji.
Predlagač propisa koji predstavlja osnov za dodelu državne pomoći, dužan je da nacrt, odnosno predlog propisa, pre upućivanja u proceduru donošenja, prijavi Komisiji.
U slučaju da posle podnošenja prijave iz stava 1. i 2. ovog člana dođe do promene već prijavljene državne pomoći, davalac državne pomoći, odnosno predlagač propisa, dužan je da ovu promenu prijavi Komisiji.
Podnosilac prijave može da povuče prijavu pre donošenja odluke Komisije.
Podnosilac prijave odgovara za istinitost i ispravnost, odnosno tačnost podataka navedenih u prijavi.
Šema državne pomoći i individualna državna pomoć
Član 12.
Državna pomoć se prijavljuje kao:
1) šema državne pomoći, ili
2) individualna državna pomoć
Šema državne pomoći je skup svih propisa koji predstavljaju osnov za dodelu državne pomoći korisnicima koji nisu unapred određeni (poznati), odnosno nacrta, odnosno predloga propisa, koji će po donošenju predstavljati osnov za dodelu državne pomoći korisnicima koji nisu unapred određeni (poznati), a koji u skladu sa članom 11. stav 2. ovog zakona, podležu obavezi prethodnog prijavljivanja, pre upućivanja u proceduru donošenja.
Individualna državna pomoć je pomoć koja se dodeljuje:
1) na osnovu akta davaoca državne pomoći, unapred određenom korisniku, sektoru, odnosno delatnosti (ad hoc državna pomoć), a nije zasnovana na šemi državne pomoći, ili
2) na osnovu šeme državne pomoći za koju je Komisija donela odluku iz člana 13. stav 4. ovog zakona, uz obavezu prethodnog prijavljivanja pre dodele individualnom korisniku.
Postupak prethodne kontrole
Član 13.
Postupak prethodne kontrole Komisija započinje prijemom potpune prijave državne pomoći.
Komisija odlučuje o usklađenosti prijavljene državne pomoći sa odredbama ovog zakona u roku koji ne može biti duži od 60 dana od dana prijema potpune prijave.
Ako Komisija utvrdi da se prijava ne odnosi na državnu pomoć, o tome obaveštava podnosioca prijave.
Ako Komisija utvrdi da je prijavljena državna pomoć u skladu sa ovim zakonom, donosi odluku o usklađenosti.
Ako Komisija oceni da prijavljena državna pomoć nije u skladu sa ovim zakonom, određuje rok za otklanjanje neusklađenosti sa predlogom mera za usklađivanje.
Ako podnosilac prijave u ostavljenom roku ne uskladi prijavljenu državnu pomoć sa ovim zakonom, Komisija donosi odluku o neusklađenosti.
Zaštita korisnika državne pomoći
Član 14.
Davalac državne pomoći je dužan da, pre dodele državne pomoći, stavi korisniku državne pomoći na uvid, odluku Komisije o usklađenosti te državne pomoći sa ovim zakonom, ili na drugi pogodan način informiše korisnika državne pomoći o ovoj odluci.
Zadržavanje dodele prijavljene državne pomoći
Član 15.
Do donošenja odluke Komisije iz člana 13. ovog zakona, prijavljena državna pomoć ne može se dodeliti.
Postupak naknadne kontrole
Član 16.
Postupak naknadne kontrole Komisija započinje na osnovu sopstvenih informacija, ili informacija dobijenih iz drugih izvora, koje ukazuju da se radi o državnoj pomoći koja je dodeljena, odnosno koja se koristi ili je korišćena suprotno odredbama ovog zakona.
U daljem postupku naknadne kontrole, Komisija nalaže davaocu državne pomoći da dostavi dodatne informacije i određuje rok za dostavljanje ovih informacija.
Komisija sprovodi postupak naknadne kontrole i donosi odluku u smislu člana 13. ovog zakona na osnovu dodatnih, odnosno raspoloživih informacija, ukoliko davalac državne pomoći ne postupi po nalogu Komisije iz stava 2. ovog člana.
Do donošenja odluke iz stava 3. ovog člana, Komisija može da naloži davaocu državne pomoći privremeno obustavljanje dalje dodele državne pomoći, ukoliko oceni da bi dalja dodela te pomoći izazvala ozbiljnije poremećaje konkurencije na tržištu.
Član 17.
Ako Komisija u postupku naknadne kontrole utvrdi nepravilnosti, određuje rok u kojem je davalac državne pomoći dužan da otkloni te nepravilnosti.
Ukoliko davalac državne pomoći ne otkloni nepravilnosti u datom roku i o tome ne obavesti Komisiju u pismenoj formi, u roku od pet dana od dana isteka roka iz stava 1. ovog člana, Komisija donosi odluku o neusklađenosti državne pomoći sa ovim zakonom.
Odlukom iz stava 2. ovog člana, Komisija nalaže davaocu državne pomoći da, bez odlaganja, preduzme mere u cilju povraćaja dodeljenog iznosa državne pomoći, uvećanog za zakonsku zateznu kamatu, počev od dana korišćenja te pomoći do dana povraćaja iskorišćenog iznosa i da odmah obustavi dalju dodelu neiskorišćenog dela državne pomoći.
Po isteku perioda od deset godina, počev od dana dodele državne pomoći, Komisija ne može da naloži povraćaj državne pomoći.
Obaveštavanje nadležnih organa i službi
Član 18.
O donošenju odluke iz člana 17. stav 2. ovog zakona, Komisija obaveštava državnu instituciju nadležnu za poslove revizije i organ Republike nadležan za poslove budžetske inspekcije, odnosno službu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležnu za poslove budžetske inspekcije.
O postupanju u skladu sa stavom 1. ovog člana Komisija dostavlja Vladi informaciju.
Konačnost odluke Komisije. Upravni spor
Član 19.
Odluka Komisije iz člana 13. st. 4. i 6, člana 16. stav 3. i člana 17. stav 2. ovog zakona je konačna i protiv nje se može pokrenuti upravni spor.
Upravni spor se može pokrenuti i ako Komisija ne donese odluku u roku iz člana 13. stav 2. ovog zakona.
Tužba kojom je pokrenut upravni spor ne zadržava izvršenje odluke Komisije iz stava 1. ovog člana.
Učešće u postupku kontrole državne pomoći
Član 20.
Član Komisije dužan je da se u postupku kontrole državne pomoći pridržava odredaba propisa koji uređuju sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija.
Član Komisije koji je istovremeno i predstavnik davaoca državne pomoći, odnosno predlagača propisa koji predstavlja osnov za dodelu državne pomoći, u postupku kontrole državne pomoći može da pruža dodatne informacije, ali bez prava učešća u odlučivanju.
Predstavnik davaoca državne pomoći, odnosno predlagača propisa koji predstavlja osnov za dodelu državne pomoći, koji nije član Komisije, ima pravo učešća u postupku kontrole državne pomoći, u cilju pružanja dodatnih informacija, ali bez prava učešća u odlučivanju.
Komisija može da pozove i predstavnike drugih organa, organizacija i stručnih udruženja, radi davanja detaljnijih informacija koje su od značaja za donošenje odluke, ali bez prava njihovog učešća u odlučivanju.
Tajnost podataka
Član 21.
Članovi Komisije i zaposleni u ministarstvu dužni su da i po prestanku mandata, odnosno radnog odnosa, čuvaju podatke prikupljene u postupku kontrole državne pomoći, koji su od strane davaoca, odnosno korisnika državne pomoći, označeni kao poslovna tajna.
Podaci iz stava 1. ovog člana ne smeju se objavljivati niti saopštavati trećim licima bez izričite pismene saglasnosti lica na koje se odnose, osim kada je nadležni organ obavezan da tako učini, u skladu sa zakonom.
Izveštavanje
Član 22.
Na osnovu podataka prikupljenih od davalaca državne pomoći, ministarstvo priprema predlog godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji, koji Komisija podnosi Vladi.
Ministarstvo bliže propisuje metodologiju izrade godišnjeg izveštaja, rok za dostavljanje podataka ministarstvu i rok za podnošenje predloga godišnjeg izveštaja iz stava 1. ovog člana.
Akta u nadležnosti Vlade
Član 23.
Vlada bliže propisuje način i postupak za prijavljivanje šeme državne pomoći i individualne državne pomoći, odnosno za ocenu usklađenosti prijavljene, odnosno dodeljene državne pomoći sa ovim zakonom.
Prelazne i završne odredbe
Član 24.
Propisi za sprovođenje ovog zakona doneće se do dana početka njegove primene.
Do dana početka primene ovog zakona, Vlada će obrazovati Komisiju.
Komisija će poslovnik doneti u roku od 30 dana od dana obrazovanja.
Stupanje na snagu zakona
Član 25.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a primenjuje se od 01. septembra 2009. godine.
O B R A Z L O Ž E Nj E
1. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje Zakona o kontroli državne pomoći (u daljem tekstu: Zakon), sadržan je u članu 97. tačke 6. i 12. Ustava Republike Srbije, prema kojem Republika Srbija uređuje i obezbeđuje: „jedinstveno tržište; pravni položaj privrednih subjekata; sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti; robne rezerve; monetarni, bankarski, devizni i carinski sistem; ekonomske odnose sa inostranstvom; sistem kreditnih odnosa sa inostranstvom; poreski sistem;“ (tačka 6.) i „razvoj Republike, politiku i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja; organizaciju i korišćenje prostora; naučno-tehnološki razvoj;“ (tačka 12.).
2. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
Donošenje Zakona je u skladu sa nizom aktivnosti koje Republika Srbija preduzima, kako bi se uspostavio pravni i institucionalni okvir za sprovođenje potrebnih aktivnosti, u cilju prilagođavanja i usklađivanja sa pravnim tekovinama Evropske unije u oblasti kontrole državne pomoći.
Osnovna uloga instituta kontrole državne pomoći, na način definisan u osnivačkim aktima Evropske unije, je u tome da spreči narušavanje konkurencije i slobodne trgovine unutar Zajedničkog evropskog tržišta, intervencijama organa država članica. Na putu stabilizacije i pridruživanja Evropskoj uniji, Republika Srbija će biti u obavezi da principe, koji važe na Zajedničkom evropskom tržištu, postepeno ugrađuje u svoj pravni sistem, kako bi njene institucije, danom pristupanja Evropskoj uniji, bile spremne da ih u potpunosti primenjuju.
U skladu sa Rezolucijom Narodne skupštine Republike Srbije, od 13. oktobra 2004. godine, sačinjena je Nacionalna strategija za pristupanje Srbije Evropskoj uniji (u daljem tekstu: Nacionalna strategija), u kojoj se navodi, da je formulisanje politike državne pomoći i konkurencije i njeno efikasno sprovođenje, jedan od preduslova za pristupanje Evropskoj uniji.
Vlada je u sam vrh prioriteta postavila proces evropskih integracija, koji obuhvata: parafiranje, potpisivanje i ratifikaciju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica, sa jedne strane i Republike Srbije, sa druge strane (u daljem tekstu: SSP), kao i stupanje na snagu i primenu Prelaznog sporazuma o trgovini i trgovinskim pitanjima između Evropske zajednice, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane (u daljem tekstu: Prelazni sporazum), sticanje statusa zemlje kandidata za pristupanje Evropskoj uniji i, kao konačan cilj, pristupanje Republike Srbije Evropskoj uniji i sticanje statusa zemlje članice.
Narodna skupština Republike Srbije je 10. septembra 2008. godine, donela:
1) Zakon o potvrđivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane, i
2) Zakon o potvrđivanju Prelaznog sporazuma o trgovini i trgovinskim pitanjima između Evropske zajednice, sa jedne strane, i Republike Srbije, sa druge strane.
Vlada je na sednici održanoj 9. oktobra 2008. godine, usvojila Nacionalni program za integraciju Srbije u Evropsku uniju (NPI), kojim se predviđa uspostavljanje, po prvi put u Republici Srbiji, sistema kontrole državne pomoći, donošenjem Zakona i pratećih podzakonskih akata, sa rokom upućivanja predloga Zakona u skupštinsku proceduru, do kraja 2008. godine.
2.1. Problemi koje Zakon treba da reši
Zakonom se, po prvi put u Republici Srbiji, uspostavlja zakonodavni okvir u oblasti kontrole državne pomoći. Navedeno je neophodno sa stanovišta ekonomičnijeg i efikasnijeg raspolaganja javnim sredstvima, odnosno alokacije sredstava državne pomoći tamo gde su najpotrebnija i gde su pozitivni efekti najveći. Takođe, uspostavljanjem obaveze prethodnog prijavljivanja državne pomoći, pre njene dodele, obezbeđuje se neophodna usklađenost sa pravilima za dodelu državne pomoći, čime se izbegavaju eventualni negativni efekti. Izveštavanjem na godišnjem nivou, obezbeđuje se transparentnost u dodeli državne pomoći. Sve navedeno je upravo obaveza Republike Srbije, koja proističe iz SSP i jedan od bitnih preduslova koji moraju biti ispunjeni za sticanje najpre statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji, a potom i statusa zemlje članice Evropske unije.
2.2. Ciljevi koji se postižu donošenjem Zakona:
1) prvi put u Republici Srbiji se zakonom uspostavlja kontrola u oblasti dodeljivanja i korišćenja državne pomoći, kako bi se sprečilo narušavanje konkurencije na tržištu dodelom javnih (pre svega budžetskih) sredstava po principu selektivnosti;
2) obezbeđuje se pravilnije usmeravanje javnih (pre svega budžetskih) sredstava koja se dodeljuju kao državna pomoć, sa ciljem postizanja veće konkurentnosti privrede, zasnovane na znanju i sposobnosti da obezbedi održivi privredni rast sa većim brojem novih i bolje plaćenih radnih mesta i većom socijalnom kohezijom (Lisabonska strategija EU);
3) uvode se pravila koja će, poštovanjem od strane davalaca i korisnika državne pomoći, omogućiti nesmetano funkcionisanje tržišta i eliminisati negativna dejstva na slobodnu konkurenciju.
4) obezbeđuje se usklađivanje sa pravnim tekovinama Evropske unije (acquis communautaire) u oblasti državne pomoći i ispunjavanje obaveza iz SSP u ovom delu;
5) izveštavanjem o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji, obezbeđuje se transparentnost u dodeli i korišćenju državne pomoći;
Zakonom se, po prvi put, uspostavlja kontrola na području državne pomoći. Navedeno ne znači zabranu dodeljivanja državnih pomoći, već samo uvođenje pravila koja moraju da se poštuju, kako ne bi došlo do poremećaja konkurencije na tržištu. Pridržavanje ovih pravila od strane davalaca i korisnika državne pomoći, upravo omogućava nesmetano funkcionisanje tržišta i eliminiše moguće negativne implikacije na konkurenciju. Time se istovremeno stvaraju i uslovi za podsticanje privrednog razvoja u celini, naročito sa stanovišta ravnomernijeg regionalnog razvoja, što za krajnji efekat ima poboljšanje ekonomskog i socijalnog položaja građana. Posebno je značajno naglasiti, da će u skladu sa članom 73. tačka 7. SSP, u periodu od 5 godina od dana stupanja na snagu SSP, Republika imati status tzv. regiona „A“, što je u skladu sa kriterijumima Evropske unije, jer je BDP u Republici Srbiji ispod 75% proseka BDP zemalja članica Evropske unije. Navedeno znači da je Republika Srbija okarakterisana u celini kao područje sa izuzetno niskim životnim standardom i/ili visokom stopom nezaposlenosti (u skladu sa čl. 87. stav 3. pod (a) Ugovora EZ). Navedeni status daje mogućnost korišćenja maksimalno dozvoljenih limita i drugih povoljnosti u dodeli državne pomoći, pre svega regionalne državne pomoći.
Zakonom se obezbeđuje primena osnovnih načela državnih pomoći: nužnost, namenska usmerenost, efikasnost, transparentnost i povraćaj.
Načelo nužnosti podrazumeva da državna pomoć predstavlja korisniku pomoć za izvođenje određenih aktivnosti, koje drugačije, u normalnim tržišnim uslovima bez pomoći države, ne bi mogao da realizuje.
Namensku usmerenost državne pomoći određuje nadležni organ, odnosno davalac državne pomoći, opštim ili pojedinačnim aktom na osnovu kojeg se državna pomoć dodeljuje, a koji mora biti u saglasnosti sa namenama po pravilima za dodelu i korišćenje državne pomoći. Namena se određuje prema krajnjim ciljevima koji se žele postići dodelom državne pomoći, a koji mogu biti: horizontalni, regionalni ili sektorski.
Načelo efikasnosti podrazumeva da se sredstvima državne pomoći postižu ciljevi u realizaciji pojedinačnog projekta i u prilagođavanju privrede u celini novim tržišnim uslovima, uz očuvanje konkurencije.
Načelo transparentnosti se ostvaruje kroz pregledno i predvidljivo trošenje javnih sredstava, što se postiže prijavljivanjem planirane državne pomoći, pre njene dodele, i izveštavanjem na godišnjem nivou.
Povraćaj je krajnja mera, koja se preduzima u slučaju da je državna pomoć dodeljena, ili se koristi ili je korišćena suprotno odredbama Zakona.
2.3. Razmatrane mogućnosti da se problem reši i bez donošenja zakona i zašto je donošenje zakona najbolji način rešavanja problema
Imajući u vidu značaj koji Evropska unija pridaje kontroli državne pomoći, ova oblast je, pored oblasti konkurencije, jedna od centralnih tokom vođenja pregovora o stabilizaciji i pridruživanju. Strateški cilj u ovoj oblasti treba da bude, pre svega, donošenje i primena nove zakonske regulative.
Kako u Republici Srbiji ne postoji zakonski okvir za kontrolu državne pomoći, bilo je neophodno pristupiti izradi zakona, kojim će se uspostaviti pravvni okvir za kontrolu u oblasti dodele i korišćenja državne pomoći, što je jedan od bitnih preduslova za pristupanje Evropskoj uniji.
Analizom drugih mogućnosti za rešavanje pitanja iz ove oblasti, došlo se do čvrstog uverenja, da donošenje zakona o kontroli državne pomoći nema alternativu pri regulisanju dodeljivanja i korišćenja državne pomoći, tim pre što iz SSP proističe obaveza Republike Srbije da, između ostalog, izvrši i postepeno usklađivanje domaćeg zakonodavnog sistema sa pravnim tekovinama EU (acquis communautaire) u oblasti državne pomoći. Bilo kakav drugi način uređivanja ove oblasti nije bio moguć, osim donošenja zakona
Zakonom će Republika Srbija, polazeći od političkog i ekonomskog značaja kontrole državne pomoći u Evropskoj uniji, blagovremeno pripremiti pravni i institucionalni okvir za uspostavljanje ovog sistema, koji treba uveliko da funkcioniše do dana pristupanja Evropskoj uniji.
3. OBJAŠNjENjA OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA
Član 1. uređuje predmet i cilj Zakona, a to su: opšti uslovi i postupak za kontrolu državne pomoći, u cilju zaštite slobodne konkurencije na tržištu, primenom načela tržišne ekonomije i podsticanja privrednog razvoja, obezbeđenje transparentnosti u dodeli državne pomoći i izvršavanja obaveza koje proističu iz zaključenih međunarodnih ugovora koji sadrže odredbe o državnoj pomoći (ovde se, pre svega, misli na SSP, odnosno Prelazni sporazum, iz kojeg proističu obaveze i rokovi za njihovu realizaciju u delu koji se odnosi na državnu pomoć, ali i na druge međunarodne ugovore iz kojih proističu obaveze Republike Srbije u delu državne pomoći).
Drugi stav ovog člana propisuje da se Zakon ne odnosi na primarnu poljoprivrednu proizvodnju i ribarstvo. Navedeno je u skladu sa odredbama SSP (član 73. stav 9.), kao i činjenicom da su navedene oblasti u nadležnosti drugog generalnog direktorata EU, za razliku od Generalnog direktorata za konkurenciju, u čijoj nadležnosti je, pored konkurencije i državna pomoć.
Član 2. daje značenje pojedinih pojmova u Zakonu, usklađeno sa pravilima Evropske unije u ovoj oblasti, i to: državna pomoć, davalac državne pomoći i korisnik državne pomoći.
Ugovor o Evropskoj zajednici (u daljem tekstu: Ugovor EZ), kao ni prateća (sekundarna) akta (uredbe, pravilnici, saopštenja Evropske komisije, Saveta Evropske unije i sl.), ne sadrže eksplicitnu definiciju državne pomoći.
Presedentsko pravo Evropske komisije prihvata da ne postoji definicija državne pomoći i da se neka mera države članice identifikuje kao državna pomoć na osnovu njenog efekta na konkurenciju i trgovinu između zemalja članica, kao i na osnovu obima u kojem omogućava selektivnu prednost proizvodnji određenih proizvoda, ili grupa proizvoda. Nepostojanje definicije državne pomoći Evropska komisija opravdava, ističući da bi bilo koja definicija mogla biti „zaobiđena“ od strane bilo koje države članice, „zahvaljujući domišljatosti industrijskih politika država članica“. 1)
S obzirom da ne postoji eksplicitna definicija državne pomoći, ista se izvodi iz odredaba član 87. stav 1. Ugovora EZ, koji je osnov za uspostavljanje sistema kontrole državne pomoći. Na osnovu odredaba ovog člana, osnovna obeležja državne pomoći u Evropskoj uniji su da:
1) je dodeljena od strane države članice, ili je odobrena preko državnih sredstava u bilo kom obliku;
2) je selektivna, jer dovodi u povoljniji položaj određena preduzeća, ili grupu preduzeća, ili proizvodnju određene robe,
3) narušava ili preti da naruši konkurenciju,
4) je nekompatibilna sa zajedničkim evropskim tržištem u meri u kojoj utiče na trgovinu između zemalja članica Evropske unije, ukoliko Ugovorom EZ nije drugačije propisano.
Prvi navedeni element državne pomoći – „da je dodeljuje država članica“ podrazumeva transfer državnih sredstava, sa bilo kog nivoa vlasti, bez obzira na teritorijalnu organizaciju države članice Evropske unije, ali i pomoć koju dodeli drugo pravno lice (privatno ili državno), koje na bilo koji način upravlja i/ili raspolaže državnim (javnim) sredstvima. Navedeno znači da bi, na primer, privatna poslovna banka, koja upravlja šemom za mala i srednja preduzeća, imala status davaoca državne pomoći.
Dodela državne pomoći „preko državnih sredstava u bilo kom obliku“ podrazumeva različite instrumente dodele, a najčešće: direktne subvencije, garancije, poreske olakšice, kredite i zajmove pod povoljnijim uslovima od tržišnih, prodaju zemljišta i nekretnina u državnom vlasništvu ispod tržišne cene, kupovinu dobara i usluga od strane države po cenama višim od tržišnih, „rizični kapital“ koji nova preduzeća, najčešće mikro i mala, ne bi mogla da obezbede pod tržišnim uslovima, odnosno primenom tzv. „principa privatnog investitora“, selektivno smanjenje doprinosa za obavezno socijalno osiguranje i slično.
1) Savetodavni centar za ekonomska i pravna pitanja – Razvoj kontrole državne pomoći i subvencija u Srbiji i Crnoj Gori, Beograd, septembar 2003.-str.47
Prema odredbama propisa kojim se uređuje budžetski sistem u Republici Srbiji, javna sredstva su sredstva na raspolaganju i pod kontrolom Republike Srbije, lokalne vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja. Ova sredstva su izvor sredstava za dodelu državne pomoći, što predstavlja stvarni ili potencijalni javni rashod, ili utiče na umanjeno ostvarenje javnih prihoda, bez obzira sa kog nivoa vlasti se dodeljuje (Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne vlasti). Stvarni javni rashod su direktne subvencije, kao bespovratna davanja, ali i krediti pod povoljnijim uslovima. Garancije, koje već u momentu izdavanja sadrže elemente državne pomoći, predstavljaju potencijalni javni rashod, jer postoji mogućnost da budu aktivirane, odnosno naplaćene. Preko raznih vidova poreskih olakšica (poreski podsticaji, umanjenje poreza, otpis poreza, prestanak poreskog duga) i smanjenja doprinosa, država se praktično odriče dela javnih prihoda, pa je po tom osnovu i umanjeno ostvarenje javnih prihoda („poreski rashodi“ u smislu zakona kojim se uređuje budžetski sistem).
Na osnovu napred navedenog, data je definicija „državne pomoći“ i „davaoca državne pomoći“ u Zakonu.
Prema pravilima Evropske unije, korisnik državne pomoći je subjekat koji je sa svojim proizvodima i/ili uslugama, učesnik na tržištu, jer samo u tom svojstvu može da, korišćenjem državne pomoći, ugrozi konkurenciju na tržištu. Pri tom treba imati u vidu, da i neprofitne organizacije ili ustanove mogu biti korisnici državne pomoći, ukoliko, pored osnovne delatnosti koja je neprofitna, obavljaju i takvu delatnost koja je tržišnog karaktera (na primer: naučni institut obavlja istraživanja, ili priprema studije sa kojima izlazi na tržište, odnosno, koje imaju tržišnu cenu).
U tom smislu je data definicija „korisnika državne pomoći“ u Zakonu, koja je usklađena i sa domaćim Zakonom o registraciji privrednih subjekata.
Član 3. propisuje da državna pomoć dodeljena u bilo kom obliku koja narušava ili preti da naruši konkurenciju na tržištu, ili koja je suprotna zaključenim međunarodnim ugovorima nije dozvoljena. Navedena odredba je u skladu sa članom 87.stav1. Ugovora EZ, kojim se svaka državna pomoć, koja narušava ili preti da naruši konkurenciju time što favorizuje određene poslove ili proizvodnju određene robe, smatra nekompatibilnom sa Zajedničkim evropskim tržištem. U skladu sa ovom „opštom zabranom“ državne pomoći, data je i formulacija u članu 3. Zakona. Međutim, st. 2. i 3. člana 87. Ugovora EZ se propisuju izuzeci od ove „opšte zabrane“. U tom smislu, u članu 3. je navedeno: „osim ako nije drugačije propisano ovim zakonom“. Navedene izuzetke Zakon propisuje u čl. 4. i 5- dozvoljena državna pomoć, odnosno državna pomoć koja može biti dozvoljena.
Član 4. propisuje kada je državna pomoć dozvoljena i to:
1) pomoć koja je socijalnog karatera i koja se dodeljuje individualnim potrošačima, ali uz uslov da se dodeljuje bez diskriminacije u odnosu na poreklo robe, odnosno proizvoda, koji čine konkretnu pomoć, i
2) radi otklanjanja štete prouzrokovane prirodnim nepogodama ili drugim vanrednim situacijama.
Iako i ovi oblici državne pomoći mogu da utiču na konkurenciju na tržištu, prema oceni Evropske komisije ne radi se o značajnijem narušavanju konkurencije, pa se smatraju dozvoljenim, odnosno izuzetkom od pravila opšte zabrane dodele državne pomoći. Međutim, i ovi oblici državne pomoći, iako imaju karakter dozvoljene državne pomoći, podležu obavezi prethodnog prijavljivanja Evropskoj komisiji. U skladu sa navedenim i u Zakonu je članom 11. propisana obaveza prethodnog prijavljivanja državne pomoći, pre dodele, što se odnosi i na državnu pomoć iz člana 4.
S obzirom da tačka 1) člana 4. može da izazove nedoumicu, imajući u vidu definiciju korisnika državne pomoći, datu u članu 2. Zakona, posebno se ističe da je akcenat u ovoj odredbi na dodeli državne pomoći bez diskriminacije u odnosu na poreklo robe, odnosno proizvoda. Naime, navedeno znači da kada država dodeljuje pomoć koja je socijalnog karaktera i njen krajnji korisnik je individualni potrošač, odnosno fizičko lice, sam postupak pribavljanja robe, odnosno proizvoda koji se dodeljuju kao pomoć, mora biti sproveden transparentno, odnosno, da svaki zainteresovan dobavljač može da dostavi svoju ponudu, pod uslovima koji su za sve učesnike jednaki. To znači da se ne može unapred, bez transparento sprovedenog postupka izabrati dobavljač, jer se time pravi diskriminacija u odnosu na sve druge, potencijalne dobavljače. Iako je krajnji korisnik ovako dodeljene državne pomoći individualni potrošač, sa stanovišta kontrole državne pomoći, čije su osnove sadržane u članu 87. Ugovora EZ, posredni korisnik državne pomoći je dobavljač. Upravo u tom delu se sprečava diskriminacija i davanje povlašćenog položaja određenom dobavljaču, jer takva pomoć ne može imati tretman dozvoljene i time se ujedno sprečava i poremećaj konkurencije na tržištu.
Navedena odredba člana 4. je u potpunosti usklađena sa članom 87. stav 2. pod (a) Ugovora EZ i nije moguće drugačije je formulisati.
Što se tiče postupka prethodne kontrole, Komisija se u bilo kom od navedena dva slučaja pod 1) i 2) ne upušta u ocenu usklađenosti tako prijavljene državne pomoći sa Zakonom. Dovoljno je da prijavljena državna pomoć ispunjava bilo koji od navedena dva uslova da Komisija donese odluku o usklađenosti (detaljnije u daljem tekstu obrazloženja).
Član 5. propisuje kada državna pomoć može biti dozvoljena. Navedeno je u skladu sa člana 87. stav 3. Ugovora EZ. Za razliku od dozvoljene državne pomoći iz člana 4. Zakona, u ovom slučaju Komisija sprovodi postupak ocene usklađenosti prijavljene, odnosno dodeljene državne pomoći sa odredbama Zakona, što će detaljno biti propisano podzakonskim aktima koje donosi Vlada. Jedino je Komisija ovlašćena da ceni da li je prijavljena, odnosno dodeljena državna pomoć usklađena sa Zakonom, odnosno da donese odgovarajuću odluku o usklađenosti/neusklađenosti. Navedena ovlašćenja Komisije su u skladu sa članom 73. tačka 4. SSP i na njima Evropska komisija posebno insistira. Namera predlagača Zakona je da ne opterećuje sam Zakon načinom i postupkom za prijavljivanje državne pomoći, odnosno za ocenu usklađenosti prijavljene, odnosno dodeljene državne pomoći. Navedeno mora da bude u skladu sa propisima Evropske unije, koji su vrlo obimni i podložni čestim promenama, a Republika Srbija će biti u obavezi da bude ažurna u postupku usklađivanja sa njihovim izmenama.
Čl. 3, 4. i 5. imaju poseban značaj, jer predstavljaju suštinsko usklađivanje Zakona sa pravnim tekovinama (acquis communautaire) Evropske unije i osnov za uspostavljanje sistema kontrole državne pomoći. Naime, ovim članovima je izvršeno usklađivanje sa članom 87.st. 1, 2. i 3. Ugovora EZ, koji predstavlja osnov za uspostavljanje zakonske regulative u Republici Srbiji u ovoj oblasti. Imajući u vidu da državna pomoć može imati štetan uticaj jer:
1) sprečava glatko funkcionisanje tržišnih mehanizama ponude i potražnje,
2) stvara veštačke prednosti koje narušavaju konkurenciju,
3) preduzeća u poteškoćama očekuju da ih država pomaže,
4) se meša u sistem komparativnih prednosti na kojem se zasniva slobodna međunarodna trgovina,
članom 3. propisano je da se svaki oblik državne pomoći koji narušava ili preti da naruši konkurenciju na tržištu, ili koji je suprotan potvrđenim međunarodnim ugovorima, smatra nedozvoljenim, a čl. 4. i 5. Zakona propisani su izuzeci od ove opšte zabrane, odnosno kada je državna pomoć dozvoljena i kada može biti dozvoljena.
Član 6. propisuje: da kontrolu državne pomoći vrši Komisija za kontrolu državne pomoći (u daljem tekstu: Komisija), koju obrazuje Vlada na predlog navedenih ministarstava i Komisije za zaštitu konkurencije; broj članova Komisije; nosioca funkcije predsednika i zamenika predsednika Komisije; ko može biti predložen za člana Komisije, pravo na naknadu za rad u Komisiji; donošenje poslovnika; operativnu nezavisnost Komisije
Predlagač se opredelio za predloženi sastav Komisije iz sledećih razloga: s obzirom da se zakonodavni okvir u oblasti državne pomoći uspostavlja po prvi put, predloženo je da kandidate predlažu ministarstava koja imaju najviše iskustva u oblasti državne pomoći. Ministarstvo nadležno za poslove finansija (u daljem tekstu: ministarstvo) je nadležno za poslove državne uprave koji se odnose na: republički budžet, sistem i politiku poreza, taksa i drugih javnih prihoda; politiku javnih rashoda, upravljanje raspoloživim sredstvima javnih finansija Republike Srbije i drugo. Predstavnik Komisije za zaštitu konkurencije predložen je, jer su ove dve oblasti usko povezane, međusobno se prepliću i upućuju jedna na drugu, obzirom da bi dodela nedozvoljene državne pomoći mogla ograničiti ili narušiti konkurenciju. Imajući u vidu nadležnost ministarstva, ali i veću operativnost u radu Komisije i stručne službe koja je takođe locirana u ministarstvu, predloženo je da predstavnik ministarstva ujedno obavlja i funkciju predsednika Komisije. Zbog bliske povezanosti oblasti državne pomoći i konkurencije, predloženo je da predstavnik Komisije za zaštitu konkurencije obavlja funkciju zamenika predsednika Komisije. Od izuzetnog je značaja da predlagači – ministarstva, predlože za člana Komisije visoko stručno lice, što ne znači da ono mora da budu u radnom odnosu u samim ministarstvima. Zato je i navedeno da Komisiju obrazuje Vlada „na predlog“, a ne „iz redova“ navedenih ministarstava. U tom smislu je i dat stav 4. ovog člana.
Član Komisije ima pravo na naknadu za rad u Komisiji što predlagač smatra opravdanim, imajući u vidu visok stepen stručnosti i odgovornost koju član Komisije treba da poseduje.
Komisija donosi poslovnik i operativno je nezavisna je u radu. Ovaj vid nezavisnosti Komisije je propisan članom 73. tačka 4. SSP i na njemu Evropska komisija posebno insistira.
Član 7. propisuje da se sredstva za rad Komisije obezbeđuju u budžetu Republike Srbije i da ministarstvo obezbeđuje prostor i druge uslove za rad Komisije, kako bi se obezbedili svi neophodni uslovi za nesmetan rad Komisije. Navedena obaveza ministarstva ne proizilazi iz samog zakona ukoliko nije precizno propisana, što je i učinjeno ovim članom.
Član 8. propisuje trajanje mandata člana Komisije (pet godina) i mogućnost ponovnog imenovanja, na predlog istog predlagača. Nema ograničenja u broju mandata. Navedeno treba da obezbedi kontinuitet u radu Komisije, jer je ona stručno telo i ne bi bilo dobro da, u toku započetog postupka prethodne ili naknadne kontrole, prestane mandat članu Komisije, a da nema mogućnosti nastavka njegovog rada. Iz tih razloga, ne treba ograničavati mandat člana Komisije.
Drugim stavom ovog člana propisani su uslovi za prestanak mandata, koji ne zahtevaju šire i detaljnije uslove od propisanih, jer je Komisija stručno telo, a ne pravno lice, niti organ pravnog lica (kao što je, na primer, slučaj sa uslovima za prestanak mandata člana Saveta Komisije za zaštitu konkurencije).
Član 9. propisuje nadležnost Komisije i to: ocenu usaglašenosti prijavljene državne pomoći u postupku prethodne kontrole i ocenu usklađenosti dodeljene državne pomoći u postupku naknadne kontrole državne pomoći; podnošenje Vladi godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji; ostvarivanje saradnje sa državnom institucijom nadležnom za poslove revizije, organom Republike Srbije nadležnim za poslove budžetske inspekcije, odnosno službom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne vlasti, nadležnom za poslove budžetske inspekcije, kao i ostvarivanje saradnje sa drugim domaćim i međunarodnim organima, organizacijama i institucijama. Saradnja sa nadležnim organima i službama u Republici Srbiji dolazi posebno do izražaja u postupku naknadne kontrole, što će detaljnije biti obrazloženo u daljem tekstu kod odgovarajućih članova Zakona.
Član 10. propisuje da ministarstvo obavlja stručne, administrativne i tehničke poslove za Komisiju, odnosno da je neposredni nosilac poslova: prijema i obrade prijava i drugih podataka o državnoj pomoći, pripreme odluka za Komisiju, vođenja evidencija o državnoj pomoći, pripreme predloga godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji, koji Komisija podnosi Vladi, saradnje sa državnom institucijom nadležnom za poslove revizije, organom Republike Srbije nadležnim za poslove budžetske inspekcije, odnosno službom autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležnom za poslove budžetske inspekcije, kao i sa drugim domaćim i stranim organima, organizacijama i institucijama u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti.
Pored navedenog, ministarstvo priprema propise kojima se uređuje kontrola državne pomoći, kao i izmene i dopune ovih propisa, s obzirom da poseduje potrebno stručno znanje u ovoj oblasti. Uspostavljanje stručne i administrativno-tehničke podrške predstavlja osnov za pravilno funkcionisanje Komisije, kako u delu izveštavanja o obimu, kategorijama i instrumentima dodele državne pomoći, tako i u pripremi odluka za Komisiju u postupku prethodne i naknadne kontrole. Ministarstvo, preko Uprave za trezor, kao organa uprave u svom sastavu, već 3 godine obavlja poslove evidencije i praćenja državne pomoći, a u skladu sa Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu („Službeni glasnik RS“, broj 66/05). U navedenom periodu, stečena su obimna i dragocena iskustva u obavljanju ovih poslova. Navedeni poslovi će i organizaciono biti locirani u samom ministarstvu, imajući u vidu njihov značaj. Osim toga, ministarstvo ima već ustrojene evidencije o javnim prihodima i javnim rashodima i nosilac je funkcije pripreme i izvršenja budžeta, što omogućava praćenje svih kategorija i instrumenata dodele državne pomoći. U dosadašnjim godišnjim izveštajima Evropske komisije o napretku Republike Srbije, data je pozitivna ocena u vezi organizovanja poslova kontrole državne pomoći u okviru ministarstva.
Član 11. propisuje obavezu davaoca državne pomoći da, pre dodele pomoći, podnese Komisiji prijavu državne pomoći (šire objašnjenje uz član 12.).
U stavu 2. propisuje se obaveza predlagača propisa koji je osnov za dodelu državne pomoći, da nacrt, odnosno predlog propisa, pre upućivanja u proceduru donošenja, prijavi Komisiji.
Navedeno je neophodno iz razloga što nije uvek slučaj da davalac državne pomoći bude istovremeno i predlagač propisa koji je osnov za dodelu državne pomoći. Vrlo je važno da predlagač propisa (ministarstvo), koji sadrži u bilo kom obimu osnov za dodelu državne pomoći, taj propis u fazi nacrta (ako je u pitanju zakon), odnosno predloga (ako je u pitanju podzakonski akt), prijavi Komisiji. Komisija će u postupku prethodne kontrole utvrditi da li je predloženi propis u skladu sa Zakonom, odnosno pratećim podzakonskim aktima i doneti odgovarajuću odluku. Takođe, obavezno je prethodno prijavljivanje svake promene već odobrene državne pomoći, kako je i propisano u stavu 3. ovog člana. Navedena odredba je posebno značajna jer ispunjava zahteve Evropske komisije u pogledu nadležnosti Komisije da, pre svega, odlučuje o usklađenosti prijavljene državne pomoći sa Zakonom.
Stavovi 4. i 5. propisuju da podnosilac prijave može da povuče prijavu pre donošenja odluke Komisije, ako i da odgovara za istinitost i ispravnost, odnosno tačnost podataka navedenih u prijavi. Navedeno je neophodno jer se odluka Komisije zasniva na podacima sadržanim u podnetoj prijavi, pa time Komisija ne snosi odgovornost za donetu odluku ukoliko podaci nisu istiniti i ispravni, odnosno tačni.
Član 12. uređuje način na koji se državna pomoć prijavljuje i to kao:
1) šema državne pomoći, koja predstavlja skup svih propisa koji predstavljaju osnov za dodelu državne pomoći korisnicima koji nisu unapred određeni (poznati), odnosno nacrta, odnosno predloga propisa, koji će po donošenju predstavljati osnov za dodelu državne pomoći korisnicima koji nisu unapred određeni (poznati), a koji u skladu sa članom 11. stav 2. ovog zakona, podležu obavezi prethodnog prijavljivanja Komisiji, pre upućivanja u proceduru donošenja, i
2) individualna državna pomoć, koja se na osnovu akta davaoca državne pomoći dodeljuje unapred određenom korisniku, sektoru, odnosno delatnosti (ad hoc državna pomoć), a nije zasnovana na šemi državne pomoći, ili koja se dodeljuje na osnovu šeme državne pomoći za koju Komisija donese odluku iz člana 13. stav 4. ovog zakona, uz obavezu prethodnog prijavljivanja pre dodele individualnom korisniku državne pomoći.
Način i postupak prijavljivanja državne pomoći kao: šema državne pomoći i individualna državna pomoć, biće razrađeni detaljnije u podzakonskim aktima. Radi boljeg razumevanja izraza „šema državne pomoći“, s obzirom da ima specifično značenje u smislu Zakona, ukazuje se na to da šema državne pomoći podrazumeva skup svih propisa (strategija, program, zakon, uredba, zaključak, odluka i sl.), koji već predstavljaju, ili su u fazi nacrta, odnosno predloga, pa će po donošenju predstavljati osnov za dodelu državne pomoći unapred neodređenim (nepoznatim) korisnicima. Obaveza prethodnog prijavljivanja nacrta, odnosno predloga propisa je posebno značajna iz sledećeg razloga: ukoliko se navedeni propis ne bi prijavio Komisiji u fazi nacrta,odnosno predloga, kada Komisija može da naloži otklanjanje nepravilnosti i neusklađenosti sa Zakonom i takav propis, po propisanoj proceduri bude donet, vrlo je verovatno da kada planirana državna pomoć bude prijavljena, uz podnošenje takvog propisa kao pravnog osnova za dodelu, Komisija donese odluku o neusklađenosti u postupku prethodne kontrole. To bi značilo obavezu davaoca državne pomoći, odnosno predlagača propisa, da po istom postupku po kojem je propis donet, izvrši prethodno potrebne izmene, što bespotrebno odlaže mogućnost dodele planirane državne pomoći.
Obaveza Republike Srbije, utvrđena SSP, odnosno Prelaznim sporazumom je, da se svi propisi koji su već u primeni i predstavljaju osnov za dodelu državne pomoći unapred neodređenim korisnicima, odnosno tzv. postojeće šeme državne pomoći, usklade sa odredbama Zakona i podzakonskim aktima, u roku od 4 godine od dana obrazovanja operativno nezavisnog tela za kontrolu državne pomoći, što praktično znači od dana početka primene Zakona.
Član 13. uređuje postupak prethodne kontrole, koji započinje prijemom potpune prijave državne pomoći (podzakonskim aktom će biti propisano kada se prijava smatra potpunom, kao i osnovni elementi prijave). Komisija je dužna da u roku koji ne može biti duži od 60 dana od dana prijema potpune prijave odluči o usklađenosti prijavljene državne pomoći sa Zakonom. Ovaj član propisuje, najpre, postupak utvrđivanja da li se prijava uopšte odnosi na državnu pomoć ili ne, i obaveštavanja podnosioca prijave ukoliko se ne odnosi na državnu pomoć. Stoga je najsigurnije da kada potencijalni davalac državne pomoći nije siguran da li planirana dodela sredstava ima status državne pomoći, podnese prijavu Komisiji i sačeka sa dodelom dok Komisija ne donese odgovarajuću odluku, naravno u propisanom roku, ili ne obavesti davaoca da planirana mera nema karakter državne pomoći. Dalje, isti član propisuje da Komisija, ako oceni da je prijavljena državna pomoć u skladu sa Zakonom, donosi odluku o usklađenosti. Ukoliko oceni da prijavljena državna pomoć nije u skladu sa Zakonom, što praktično znači da nisu ispunjeni uslovi za donošenje pozitivne odluke, Komisija određuje rok i daje predlog mera za usklađivanje. Tek ako podnosilac prijave državne pomoći i pored predloga Komisije ne otkloni neusklađenost u ostavljenom roku, Komisija donosi odluku o neusklađenosti prijavljene državne pomoći. Rok za donošenje odluke koji ne može biti duži od 60 dana je u skladu sa rokom propisanim Uredbom Saveta EU broj 659/1999, jer je od strane Evropske komisije ocenjen kao sasvim dovoljan da od momenta prijema potpune prijave, odluka bude doneta. U slučaju da Komisija ne donese odluku u navedenom roku, Zakonom je data mogućnost pokretanja upravnog spora (detaljnije uz član 19.).
Evropska komisija sa posebnom pažnjom prati oblast državne pomoći, koja je, pored oblasti zaštite konkurencije, vrlo osetljiva. Upravo iz ovog razloga, akcenat je na preventivnoj (ex ante) kontroli, koja treba da svede na najmanju moguću meru intervencije Komisije u postupku naknadne (ex post) kontrole i, kao krajnju meru, donošenje odluke kojom se nalaže povraćaj državne pomoći.
Član 14. propisuje obavezu davaoca državne pomoći prema korisniku državne pomoći, pre dodele državne pomoći. Ovim se obezbeđuje zaštita korisnika državne pomoći, kome je ta pomoć neophodna za obavljanje aktivnosti, ali za koga se može pretpostaviti da u trenutku kada mu je državna pomoć dodeljena, ne raspolaže informacijom da li je davalac državne pomoći tu pomoć prijavio Komisiji i sačekao odgovarajuću odluku o usklađenosti. Pozivanje na odluku Komisije može (možda je i najbolji način) biti regulisano ugovorom koji davalac zaključuje sa korisnikom, pre dodele državne pomoći (kada se radi o dodeli subvencija ili povoljnih kredita), ili kada je u pitanju dodela kredita preko Fonda za razvoj, javni poziv za prijavljivanje za dodelu kredita, koji se objavljuje u nekom od dnevnih listova, može, a i preporuka je, da sadrži pozivanje na odgovarajuću odluku Komisije.Time davalac državne pomoći postupa u skladu sa Zakonom, a i korisnik je siguran da je ta pomoć prijavljena i odobrena od strane Komisije. Naravno, u ovakvom slučaju, kada je davalac u skladu sa Zakonom prijavio državnu pomoć i sačekao odgovarajuću „pozitivnu“ odluku Komisije, isključivo korisnik snosi odgovornost za namensko korišćenje dodeljene državne pomoći.
Ukoliko se radi o državnoj pomoći u vidu poreskih podsticaja, poreskih oslobođenja i poreskog kredita u smislu Zakona o porezu na dobit preduzeća i Zakona o porezu na dohodak građana, odnosno u vidu prestanka poreskog duga i otpisa poreza u smislu Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji, evidentno je da se uređuju zakonom. Kako su navedeni propisi već doneti i u primeni su, podležu obavezi iz SSP, odnosno Prelaznog sporazuma, da u roku od 4 godine od dana početka primene Zakona, budu usklađeni sa Zakonom, odnosno podzakonskim aktima.
Ukoliko od dana početka primene Zakona, nadležni državni organ pripremi izmene i dopune navedenih propisa, ili pripremi nacrt novog propisa, obavezan je da postupi, najpre u skladu sa članom 11. stav 2. (podnošenje prijave Komisiji), a po donošenju odluke Komisije i u skladu sa članom 14. Zakona. U tom slučaju, preporuka je da na službenom sajtu, ili u dnevnoj štampi, ili na drugi pogodan način informiše potencijalne korisnike, da je taj propis prijavljen prethodno Komisiji i da je Komisija donela odluku o usklađenosti. Time je davalac državne pomoći postupio u skladu sa Zakonom, a korisnik je siguran da je takva pomoć zakonita. Navedeno naravno ne oslobađa korisnika državne pomoći od odgovornosti za namensko korišćenje dodeljene državne pomoći.
Član 15. propisuje da do donošenja odluke Komisije iz člana 13. Zakona, prijavljena državna pomoć ne može se dodeliti.
Navedena odredba je posebno značajna sa stanovišta usklađenosti sa regulativom Evropske unije u oblasti kontrole državne pomoći – Uredbom Saveta EU 659/99 (Poglavlje II, član 3. Standstill Clause), na kojoj Evropska komisija posebno insistira.
Član 16. propisuje postupak naknadne kontrole, koji Komisija započinje na osnovu sopstvenih informacija ili informacija dobijenih iz drugih izvora, koje ukazuju da se radi o državnoj pomoći koja je dodeljena, odnosno koja se koristi, ili je korišćena suprotno odredbama Zakona. Komisija tada nalaže davaocu državne pomoći da dostavi dodatne informacije u određenom roku. Komisija donosi odluku u smislu člana 13. Zakona na osnovu dodatnih informacija, a ako davalac državne pomoći ne postupi po nalogu za dostavljanjem ovih informacija, Komisija donosi odluku na osnovu raspoloživih informacija. Do donošenja odluke Komisija može da naloži privremenu obustavu dalje dodele državne pomoći. Ovu meru Komisija primenjuje, ukoliko se radi o značajnijim sredstvima dodeljene državne pomoći i već je evidentno narušavanje konkurencije, a u cilju sprečavanja njenog daljeg ozbiljnog narušavanja i posledica koje mogu da proisteknu.
Ovde se posebno ukazuje na značaj saradnje davaoca državne pomoći sa Komisijom, odnosno ministarstvom, u smislu dostavljanja svih dodatnih informacija, ali i odgovarajućih obrazloženja, kako Komisija, u krajnjem slučaju, ne bi donela odluku o neusklađenosti.
Član 17. Ukoliko Komisija utvrdi da su informacije tačne, odnosno da postoje nepravilnosti u dodeli ili korišćenju državne pomoći, nalaže davaocu državne pomoći da u određenom roku otkloni te nepravilnosti. Tek ako davalac državne pomoći ne postupi kako je naloženo u datom roku i o tome ne obavesti Komisiju u roku od pet dana od isteka pomenutog roka, Komisija donosi odluku o neusklađenosti državne pomoći. Tom odlukom, Komisija nalaže davaocu državne pomoći da, bez odlaganja, preduzme mere u cilju povraćaja dodeljene državne pomoći, uvećane za zakonsku zateznu kamatu, počev od dana korišćenja te pomoći do dana povraćaja. Obaveza plaćanja zatezne kamate je propisana Uredbom Evropske Komisije broj 659/1999 i takva obaveza je predviđena i u Zakonu. Istom odlukom, Komisija nalaže davaocu državne pomoći da, odmah po prijemu te odluke, obustavi dalju dodelu neiskorišćenog dela državne pomoći.
Nadležnost Komisije da naloži obustavu dalje dodele i povraćaj već dodeljene državne pomoći, za koju donese odluku o neusklađenosti, je upravo u skladu sa zahtevom Evropske komisije. Iz ovakve nadležnosti Komisije proističe i njena nezavisnost, na kojoj Evropska komisija posebno insistira. Navedena odredba je u skladu i sa obavezama Republike Srbije iz člana 73. tačka 4. SSP.
Poslednji stav ovog člana propisuje period zastarelosti od 10 godina, počev od dana dodele državne pomoći, posle kojeg Komisija ne može da naloži povraćaj državne pomoći iz stava 1. istog člana, što je takođe u skladu sa Uredbom Saveta EU 659/1999.
Član 18. – propisuje da o donošenju odluke iz člana 17. stav 2, Komisija obaveštava:
1) državnu instituciju nadležnu za poslove revizije, koja navedenu informaciju treba da ima u vidu prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti u skladu sa Zakonom o državnoj revizorskoj instituciji, i
2) organ Republike Srbije nadležan za poslove budžetske inspekcije, odnosno lokalnu službu autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne vlasti, nadležnu za poslove budžetske inspekcije, radi postupanja i preduzimanja mera u skladu sa nadležnostima iz Zakona o budžetskom sistemu.
Posebno se naglašava da je Komisija samo stručno telo koje ocenjuje usklađenost prijavljene, odnosno dodeljene državne pomoći sa Zakonom i da je to nadležnost samo ove Komisije (kao što je to nadležnost Evropske komisije u EU), ali da Komisija nema nadležnost u pokretanju bilo kakvog postupka niti preduzimanju mera, odnosno da, ni u kom slučaju, nije inspekcijski organ. Iz tog razloga, Komisija nije nadležna da preduzima bilo kakve mere, već obaveštava nadležne državne organe i službe, koji postupaju u skladu sa ovlašćenjima iz zakona.
O navedenom postupanju, Komisija dostavlja Vladi informaciju, kako je i propisano stavom 2. ovog člana. Evropska komisija će u postupku implementacije SSP, odnosno Prelaznog sporazuma, sprovoditi poseban nadzor nad primenom Zakona i postupanju u skladu sa odlukama koje donosi Komisija, posebno odlukama o povraćaju državne pomoći pa je neophodno da Vlada bude o tome informisana, a da informacija sadrži i predlog zaključka (navedeno je propisano članom 38. stav 3. Poslovnikom Vlade – “Službeni glasnik RS“, broj 61/06 – prečišćen tekst)
Član 19. propisuje konačnost odluke Komisije i mogućnost pokretanja upravnog spora bilo da je odluka doneta u postupku prethodne ili naknadne kontrole. Takođe se ovim članom propisuje mogućnost pokretanja upravnog spora u slučaju da Komisija ne donese odluku u roku iz čl. 13. stav 2. Zakona (60 dana), kao i da tužba kojom je pokrenut upravni spor ne zadržava realizaciju odluke Komisije.
Navedeno je u skladu sa Ustavom (čl. 36.), kao i Zakonom o upravnom sporu („Sl. list SRJ“ br. 46/96) – upravni spor se može voditi samo protiv upravnog akta; upravni spor se može pokrenuti radi ocene zakonitosti akata kojima državni organi, preduzeća i druge organizacije koje vrše javna ovlašćenja rešavaju o pravima i obavezama stranaka u pojedinačnim upravnim stvarima; predmet upravnog spora je preispitivanje zakonitosti upravnog akta; upravni spor se može pokrenuti samo protiv konačnog upravnog akta – protiv prvostepenog upravnog akta protiv kojeg nije dozvoljena žalba, kao i zbog nedonošenja upravnog akta u slučaju tzv. „ćutanja administracije“).
Član 20. prvim stavom se propisuje obaveza člana Komisije da se u postupku kontrole pridržava odredaba propisa koji uređuju sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih ovlašćenja. Navedenom odredbom Zakona se sprečava mogući sukob interesa.
Ukoliko je član Komisije istovremeno i predstavnik davaoca državne pomoći, odnosno predlagača propisa koji predstavlja osnov za dodelu državne pomoći, u postupku kontrole se isključuje iz odlučivanja, ali može da daje potrebne informacije u vezi podnete prijave. Predstavnik navedenih subjekata, koji nije istovremeno i član Komisije, ima pravo prisustvovanja postupku kontrole, u cilju pružanja potrebnih informacija, ali bez prava učešća u donošenju odluke. Ovim se obezbeđuje objektivnost u radu Komisije i nepristrasnost u odlučivanju. Navedene odredbe se odnose kako na postupak prethodne kontrole, tako i na postupak naknadne kontrole.
Stav 3. ovog člana propisuje da Komisija može da pozove i predstavnike drugih organa, organizacija i stručnih i udruženja, u cilju davanja detaljnijih informacija, koje su od značaja za donošenje odluke, ali bez prava njihovog učešća u odlučivanju.
Član 21. propisuje obavezu članova Komisije i zaposlenih u mistarstvu (koji obavljaju poslove iz člana 10. Zakona) da, i po prestanku mandata, odnosno radnog odnosa, čuvaju podatke koji su prikupljeni u postupku kontrole, a koji su označeni kao poslovna tajna. Stavom 2. ovog člana propisuje se zabrana objavljivanja i saopštavanja ovih podataka bez izričite pismene saglasnosti lica na koja se odnose. Izuzetak od ove zabrane je u slučaju kada je nadležni organ obavezan da tako učini u skladu sa zakonom.
Član 22. propisuje da ministarstvo priprema predlog godišnjeg izveštaja o dodeljenoj državnoj pomoći u Republici Srbiji, koji Komisija podnosi Vladi. Navedeni predlog izveštaja se priprema na osnovu podataka prikupljenih od davalaca državne pomoći. Popis državne pomoći je prvi značajan korak u uspostavljanju pravno-institucionalnog okvira za kontrolu državne pomoći. Izveštavanjem o vrstama i obimu državne pomoći i izradom sveobuhvatnog popisa državne pomoći obezbeđuje se transparentnost u oblasti državne pomoći, što je i navedeno u članu 1. kao jedan od ciljeva Zakona. Podzakonskim aktom koji donosi ministarstvo bliže će se propisati metodologija izrade godišnjeg izveštaja, rok za dostavljanje podataka ministarstvu kao i rok za podnošenje godišnjeg izveštaja Vladi.
Član 23. propisuje da Vlada bliže uređuje materiju za koju Zakon daje samo okvir, što se realizuje donošenjem odgovarajućih podzakonskih akata, kojima će se detaljno razraditi odredbe Zakona. Stav ministarstva kao predlagača Zakona, u vezi sa podzakonskim aktima, već je prethodno detaljnije obrazložen.
Član 24. propisuje da će do dana početka primene Zakona, biti doneti propisi za njegovo sprovođenje i Vlada će obrazovati Komisiju. Navedeno je neophodan preduslov da bi Zakon počeo da se primenjuje. Takođe se ovim članom propisuje i rok za donošenje poslovnika Komisije.
Član 25. propisuje da Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije“, a da se primenjuje od 01. septembra 2009. godine. Navedeni prelazni period je ocenjen kao neophodan za sprovođenje svih aktivnosti za početak primene Zakona, pre svega pripreme i donošenja podzakonskih akata, koji će biti znatno obimniji i detaljnije razraditi pojedinačne odredbe Zakona, ali i sa stanovišta sprovođenja svih neophodnih priprema za obrazovanje Komisije, sprovođenje obuke članova Komisije za obavljanje Zakonom utvrđenih nadležnosti, kao i obuke za davaoce i korisnike državne pomoći i donošenja poslovnika Komisije. Predlagač ocenjuje da je dobra priprema za primenu Zakona neophodna, s obzirom da se po prvi put uspostavlja sistem kontrole državne pomoći u Republici i da je neophodno sprovesti obuku subjekata na koje se Zakon odnosi. Navedeno je i u skladu sa izjavom direktora Generalnog direktorata za proširenje Evropske unije za Balkan, datom na sastanku održanom 29. novembra 2007. godine u Beogradu, kojom je apostrofirao značaj ne samo donošenja zakona u Republici Srbiji, koji su usklađeni sa pravnim tekovinama Evropske unije, već daleko više značaj primene tih zakona. Takođe se ističe, da se početak primene Zakona od 1. septembra 2009. godine, kojim se osniva telo nadležno za kontrolu državne pomoći, u potpunosti uklapa u obavezu i rok iz SSP, odnosno Prelaznog sporazuma – godinu dana od dana stupanja na snagu SSP, odnosno od dana stupanja na snagu Prelaznog sporazuma.
Zakon sadrži 25 članova.
4. PROCENA IZNOSA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje Zakona potrebno je obezbediti sredstva u budžetu Republike Srbije za obrazovanje i rad Komisije.