PREDLOG
ZAKONA O VLADI
I. UVODNE ODREDBE
Član 1.
Izvršna vlast u Republici Srbiji pripada Vladi.
Član 2.
Vlada vodi politiku Republike Srbije u okviru Ustava i zakona Narodne skupštine.
Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine tako što donosi opšte i pojedinačne pravne akte i preduzima druge mere.
Predlaganje akata Narodnoj skupštini
Član 3.
Vlada predlaže Narodnoj skupštini zakone, budžet i druge opšte i pojedinačne akte.
Član 4.
Vlada zastupa Republiku Srbiju kao pravno lice i pri tome vrši prava i obaveze koje Republika Srbija ima kao osnivač javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija, ako zakonom nije što drugo određeno.
Za pojedine slučajeve zastupanja Republike Srbije Vlada može ovlastiti svoga člana.
Raspolaganje imovinom Republike Srbije
Član 5.
Vlada raspolaže imovinom Republike Srbije, ako zakonom nije što drugo određeno.
Vlada može ovlastiti svoga člana da raspolaže delom imovine Republike Srbije.
Član 6.
Vlada nadzire ustavnost i zakonitost opštih akata autonomnih pokrajina, opština, gradova, grada Beograda, javnih preduzeća, ustanova i imalaca javnih ovlašćenja.
Vlada može obustaviti od izvršenja njihove opšte akte i na njima zasnovane pojedinačne akte, rešenjem koje stupa na snagu kad se objavi u «Službenom glasniku Republike Srbije» i koje prestaje da važi ako Vlada u narednih 15 dana ne pokrene postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti.
Odgovornost Vlade
Član 7.
Vlada je u okviru svojih nadležnosti samostalna.
Vlada je odgovorna Narodnoj skupštini za vođenje politike Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za rad organa državne uprave.
Član 8.
Vlada nadzire rad organa državne uprave, usmerava organe državne uprave u sprovođenju politike i izvršavanju zakona i drugih opštih akata i usklađuje njihov rad.
Ako organ državne uprave ne donese propis, donosi ga Vlada ako bi nedonošenje propisa moglo izazvati štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti.
Vlada može poništiti ili ukinuti propis organa državne uprave koji je u suprotnosti sa zakonom ili propisom Vlade i odrediti rok za donošenje novog propisa.
Javnost rada
Član 9.
Rad Vlade je javan.
Vlada je dužna da javnosti omogući uvid u svoj rad, prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja i poslovniku Vlade.
Član 10.
Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika Vlade i resorni ministri.
Vlada može imati ministre bez portfelja.
Broj potpredsednika Vlade i ministara bez portfelja određuje Narodna skupština pri svakom izboru Vlade, na predlog kandidata za predsednika Vlade.
Član 11.
Izuzev funkcije narodnog poslanika, članovi Vlade ne mogu biti na drugoj javnoj funkciji u državnom organu, institucijama Srbije i Crne Gore, organu autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda, vršiti delatnost koja je po zakonu nespojiva sa dužnosti člana Vlade, niti stvoriti mogućnost sukoba javnog i privatnog interesa.
Član 12.
Predsednik Vlade vodi i usmerava Vladu, stara se o jedinstvu političkog delovanja Vlade, usklađuje rad članova Vlade, predstavlja Vladu i saziva i vodi njene sednice.
Predsednik Vlade može ostalim članovima Vlade davati obavezna uputstva i posebna zaduženja, shodno programu i politici Vlade.
Član Vlade može zahtevati da Vlada odluči da li je pri tome predsednik Vlade prekoračio svoja ovlašćenja.
Potpredsednik Vlade
Član 13.
Potpredsednik Vlade usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u oblastima koje odredi predsednik Vlade.
Predsednik Vlade može ovlastiti potpredsednika Vlade da rukovodi projektom iz delokruga više organa državne uprave.
Predsednik Vlade određuje potpredsednika Vlade koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade.
U svemu ostalom na položaj potpredsednika Vlade shodno se primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na ministre.
Član 14.
Ministar može podnositi Vladi predloge za uređivanje pitanja iz nadležnosti Vlade i Narodne skupštine i zahtevati da Vlada zauzme stav o pitanju iz njegove nadležnosti.
Ministar je dužan da obaveštava Vladu o svemu što je bitno za vođenje politike i odlučivanje Vlade.
2. Mandat Vlade
Izbor Vlade
Član 15.
Vladu bira Narodna skupština posle svakog konstituisanja, na predlog kandidata za predsednika Vlade.
Narodna skupština odlučuje o izboru Vlade u celini.
Vlada je izabrana većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika.
Član 16.
Mandat Vlade teče od polaganja zakletve pred Narodnom skupštinom.
Zakletva glasi: »Zaklinjem se na odanost Republici Srbiji i svojom čašću obavezujem da ću poštovati Ustav i zakon i dužnost člana Vlade vršiti savesno, odgovorno i predano«.
Vladi prestaje mandat sa prestankom mandata Narodne skupštine, izglasavanjem nepoverenja, ostavkom Vlade, izglasavanjem nepoverenja predsedniku Vlade i ostavkom predsednika Vlade.
Član 17.
Vlada kojoj je prestao mandat može vršiti samo tekuće poslove i ne može predlagati Narodnoj skupštini zakone i druge opšte akte niti donositi propise, izuzev ako je njihovo donošenje vezano za zakonski rok ili to nalažu potrebe države, interesi odbrane ili prirodna, privredna ili tehnička nesreća.
Ona ne može postavljati funkcionere u organima državne uprave, a pri vršenju osnivačkih prava Republike Srbije može jedino da imenuje ili da saglasnost na imenovanje vršioca dužnosti direktora i članova upravnog i nadzornog odbora.
Vlada kojoj je prestao mandat ne može predsedniku Republike predložiti raspuštanje Narodne skupštine.
Član Vlade kome je mandat prestao usled prestanka mandata Vlade ima ista ovlašćenja kao član Vlade koji je podneo ostavku.
Član 18.
Najmanje 20 narodnih poslanika može predložiti Narodnoj skupštini da se Vladi izglasa nepoverenje.
Od podnošenja predloga do glasanja o nepoverenju ne može proći manje od tri ni više od 15 dana.
Vladi je izglasano nepoverenje većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika.
Poverenje Vladi
Vlada može predložiti Narodnoj skupštini da joj se izglasa poverenje.
Od podnošenja predloga do glasanja o poverenju ne može proći manje od pet ni više od 20 dana.
Vladi je izglasano poverenje većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika.
Vlada kojoj nije izglasano poverenje može podneti ostavku.
Član 20.
Predsednik Vlade može podneti ostavku, koju šalje predsedniku Narodne skupštine i predsedniku Republike.
Narodna skupština na prvoj narednoj sednici, koja se održava u roku od sedam dana od prijema ostavke, bez rasprave prima k znanju da je predsednik Vlade podneo ostavku i time Vladi prestaje mandat.
Predsednik Vlade može obrazložiti ostavku u Narodnoj skupštini.
Na podnošenje ostavke cele Vlade shodno se primenjuju odredbe o podnošenju ostavke predsednika Vlade.
Prestanak mandata ministra
Član 21.
Ministru prestaje mandat sa svakim prestankom mandata Vlade, izglasavanjem nepoverenja, razrešenjem ili ostavkom.
Ministru je izglasano nepoverenje ili razrešenje većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika.
Član 22.
Predlog za izglasavanje nepoverenja ministru podnosi Narodnoj skupštini najmanje 20 narodnih poslanika.
Predlog za razrešenje ministra podnosi Narodnoj skupštini predsednik Vlade.
Od podnošenja predloga predsednika Vlade za razrešenje ministra do odluke Narodne skupštine ministar ne može vršiti svoja ovlašćenja, već njih preuzima član Vlade koga predsednik Vlade ovlasti.
Od podnošenja predloga do glasanja o nepoverenju odnosno razrešenju ne može proći manje od tri ni više od 15 dana.
Član 23.
Ministar može podneti ostavku, koju šalje predsedniku Vlade i potom predsedniku Narodne skupštine.
Narodna skupština na prvoj narednoj sednici bez rasprave prima k znanju da je ministar podneo ostavku i time mu prestaje mandat.
Ministar može obrazložiti ostavku u Narodnoj skupštini.
Član 24.
Ministar koji je podneo ostavku dužan je da vrši tekuće poslove dok mu ne prestane mandat.
Pri tome on ne može donositi propise, izuzev ako je njihovo donošenje vezano za zakonski rok ili to nalažu potrebe države, interesi odbrane ili prirodna, privredna ili tehnička nesreća, a pri vršenju osnivačkih prava Republike Srbije može jedino da imenuje ili da saglasnost na imenovanje vršioca dužnosti direktora i članova upravnog i nadzornog odbora.
Član 25.
Ovlašćenja ministra kome je prestao mandat vrši član Vlade koga predsednik Vlade ovlasti.
Predsednik Vlade dužan je da predloži Narodnoj skupštini izbor novog ministra u roku od 15 dana od prestanka mandata prethodnog ministra.
Novi ministar izabran je većinom glasova od ukupnog broja narodnih poslanika.
3. Uređenje Vlade
Član 26.
Vlada odluke donosi na sednici, većinom glasova svih članova Vlade.
Način rada i odlučivanja Vlade, i akti koje donosi predsednik Vlade, detaljnije se uređuju poslovnikom Vlade.
Član 27.
Predsednik Vlade i potpredsednici Vlade imaju kabinete, koji po njihovom nalogu vrše stručne i druge poslove za njihove potrebe. Predsednik i potpredsednik Vlade mogu unutar kabineta imenovati savetnike.
Radni odnos u kabinetu zasniva se na određeno vreme, dok traje dužnost predsednika Vlade odnosno potpredsednika Vlade. Prava i obaveze savetnika koji ne budu zasnovali radni odnos uređuju se ugovorom, prema opštim pravilima građanskog prava, a naknada za rad ( prema merilima koja odredi Vlada.
Kabinete vode šefovi kabineta, koje postavljaju i razrešavaju predsednik Vlade, odnosno potpredsednik Vlade i koji imaju položaj direktora službe Vlade koji je odgovoran predsedniku Vlade.
Član 28.
Predsednik Vlade može da osnuje savet za ekonomski razvoj i savet za državne organe i javne službe, sa po najviše pet članova.
Savet predlaže predsedniku Vlade razvojnu politiku u oblasti za koju je osnovan, daje mu mišljenja o predlozima ostalih članova Vlade, priprema predloge koje predsednik Vlade iznosi radi razmatranja na sednici Vlade i po nalogu predsednika Vlade razmatra ostala pitanja u oblasti za koju je osnovan.
Članove saveta postavlja i razrešava predsednik Vlade i oni nisu u radnom odnosu u Vladi.
Generalni sekretarijat Vlade
Član 29.
Vlada ima Generalni sekretarijat Vlade, koji je zadužen za stručne i druge poslove za potrebe Vlade.
Delokrug Generalnog sekretarijata Vlade detaljnije se uređuje uredbom i poslovnikom Vlade.
Generalni sekretar Vlade
Član 30.
Vlada ima Generalnog sekretara Vlade, koga postavlja i razrešava Vlada na predlog predsednika Vlade.
Generalni sekretar odgovoran je predsedniku Vlade i Vladi.
Generalni sekretar Vlade vodi Generalni sekretarijat Vlade, stara se o izvršavanju akata Vlade i o pripremi sednica Vlade i pomaže predsedniku Vlade u drugim poslovima Vlade.
Generalnom sekretaru Vlade mandat prestaje sa prestankom mandata predsednika Vlade, ostavkom ili razrešenjem.
Službe Vlade
Član 31.
Vlada uredbom osniva službe za stručne ili tehničke poslove za svoje potrebe ili za poslove zajedničke za sve ili više organa državne uprave, i propisuje njihovo uređenje i delokrug.
Na službe Vlade primenjuju se propisi o uređenju, načinu rada, finansiranju i radnim odnosima u organima državne uprave, ako posebnim propisom nije što drugo određeno.
Vođenje službi Vlade
Član 32.
Službu Vlade vodi direktor koji je odgovoran predsedniku Vlade ili Generalnom sekretaru Vlade, a može je voditi i ministar bez portfelja.
Direktora službe Vlade koji je odgovoran predsedniku Vlade postavlja Vlada na predlog predsednika Vlade.
Ostale direktore službi Vlade postavlja Vlada na predlog Generalnog sekretara Vlade.
Predsednik Vlade može potpredsedniku Vlade preneti svoja ovlašćenja prema direktoru službe koji mu je odgovoran.
Radna tela Vlade
Član 33.
Vlada obrazuje stalna radna tela, radi davanja mišljenja i predloga u pitanjima iz nadležnosti Vlade i usklađivanja stavova organa državne uprave pre razmatranja nekog predloga na sednici Vlade.
Vlada može da obrazuje povremena radna tela, radi razmatranja pojedinih pitanja iz svoje nadležnosti i davanja predloga, mišljenja i stručnih obrazloženja.
Stalna radna tela obrazuju se poslovnikom, a povremena radna tela odlukom kojom se utvrđuju i njihov zadatak i sastav.
Vlada može poslovnikom ovlastiti stalna radna tela sastavljena isključivo od njenih članova za donošenje pojedinačnih akata iz svoje nadležnosti, izuzev za postavljenja i razrešenja funkcionera u organima državne uprave i službama Vlade.
Član 34.
Vlada predlaže zakone i druge opšte akte Narodnoj skupštini i daje mišljenja o predlozima zakona i drugih opštih akata koje nije sama predložila.
Član 35.
Vlada svake godine predlaže Narodnoj skupštini na usvajanje budžet Republike Srbije.
Predlog budžeta podnosi se Narodnoj skupštini najkasnije do 1. novembra tekuće godine.
Član 36.
Vlada podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o svom radu za proteklu godinu pri podnošenju predloga završnog računa budžeta Republike Srbije.
Na zahtev Narodne skupštine, Vlada i svaki njen član dužni su da joj podnesu izveštaj o svom radu.
Član 37.
Vlada je dužna da zauzme stav o predlogu Narodne skupštine koji je podnet u pitanju iz nadležnosti Vlade.
Vlada može predložiti Narodnoj skupštini da raspravi pitanje iz nadležnosti Vlade i da o njemu zauzme stav.
Član 38.
Predstavnici Vlade učestvuju u radu Narodne skupštine pri usvajanju zakona i drugih opštih akata koje je predložila Vlada.
Pri usvajanju zakona i drugih opštih akata koje Vlada nije predložila dužni su da učestvuju na zahtev Narodne skupštine.
Član 39.
Vlada i svaki njen član dužni su da dostave Narodnoj skupštini izveštaje i podatke koji su joj potrebni radi raspravljanja pitanja vezanih za rad Vlade ili njenog člana.
Konkretne spise i dokumente Vlada i organi državne uprave moraju dostaviti Narodnoj skupštini samo na zahtev anketnog odbora.
Vanredno i ratno stanje
Član 40.
Vlada predlaže predsedniku Republike uvođenje vanrednog stanja i akte kojima se preduzimaju mere u vanrednom stanju.
Vlada može predložiti predsedniku Republike da za vreme ratnog stanja donese akte u pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine.
Zauzimanje stava na traženje predsednika Republike
Član 41.
Predsednik Republike može tražiti da Vlada zauzme stav o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti.
Vlada je dužna da o zauzetom stavu odmah obavesti predsednika Republike.
Član 42.
Vlada uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona.
Vlada donosi poslovnik kojim, u skladu sa ovim zakonom, propisuje uređenje, način rada i odlučivanja Vlade.
Član 43.
Vlada odlukom osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja i odlučuje o drugim stvarima za koje je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom.
Vlada rešenjem odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima, u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinačnog značaja.
Kad ne donosi druge akte, Vlada donosi zaključke.
Memorandum o budžetu
Član 44.
Vlada usvaja memorandum o budžetu, koji sadrži osnovne ciljeve politike javnih finansija i makroekonomske politike.
Član 45.
Strategijom razvoja Vlada utvrđuje stanje u oblasti iz nadležnosti Republike Srbije i mere koje treba preduzeti za njen razvoj.
Deklaracijom se izražava stav Vlade o nekom pitanju.
Član 46.
Uredbe, odluke, poslovnik, memorandum o budžetu i rešenja kojima se poništavaju i ukidaju propisi organa državne uprave objavljuju se u «Službenom glasniku Republike Srbije».
Ostali akti Vlade i predsednika Vlade mogu se objaviti u »Službenom glasniku Republike Srbije« ako je to ovim zakonom ili drugim propisom određeno ili ako tako pri njihovom donošenju odluči Vlada.
V. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Donošenje podzakonskih propisa
Član 47.
Vlada je dužna da u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona donese poslovnik Vlade i propiše uređenje i rad Generalnog sekretarijata Vlade, kabineta predsednika Vlade i potpredsednika Vlade, saveta predsednika Vlade i službi Vlade.
Prestanak važenja Zakona o Vladi Republike Srbije
Član 48.
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o Vladi Republike Srbije («Službeni glasnik RS», br. 5/91 i 45/93).
Do donošenja podzakonskih propisa predviđenih ovim zakonom primenjuju se odredbe propisa donetih na osnovu Zakona o Vladi Republike Srbije, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom.
Stupanje zakona na snagu
Član 49.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana njegovog objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije».
OBRAZLOŽENjE
Ustavni osnov za donošenje Zakona o Vladi sadržan je u normi Ustava prema kojoj: »Organizacija i način rada i odlučivanja Vlade uređuju se zakonom i poslovnikom« (član 91. stav 3. Ustava).
Pri tome, neka bitna pitanja značajna za rad Vlade (nadležnosti, sastav, imunitet članova Vlade, izbor Vlade i razlozi za prestanak mandata Vlade) uređena su, sa manje ili više preciznosti, samim Ustavom. Ustav u delu o Vladi i neposredno posle njega (u članu 94) uređuje i odnos Vlade i ministarstva i drugih organa državne uprave. Posredi su pravila koja su relevantna i za donošenje Zakona o Vladi.
Kratka kritika važećeg Zakona o Vladi Republike Srbije
Sistemi izvršne vlasti i državne uprave jesu bitna komponenta institucionalnog uređenja države. U Srbiji trenutno ih uređuju Zakon o Vladi Republike Srbije, Zakon o državnoj upravi i Zakon o ministarstvima. Zakon o Vladi Republike Srbije i Zakon o državnoj upravi doneseni su neposredno posle usvajanja Ustava Republike Srbije od 1990, zbog čega imaju brojne manjkavosti i ugrađene sistemske prepreke koje onemogućavaju delotvorno upravljanje državom.
Sadašnji Zakon o Vladi Republike Srbije počiva na uglavnom mehanički primenjenim ustavnim odredbama o nadležnostima Vlade. Svodi ih na vođenje politike i izvršavanje opštih akata Narodne skupštine, ali sadržinski ne uređuje odnose između Narodne skupštine kao reprezenta zakonodavne i Vlade kao reprezenta izvršne vlasti. Pored toga, nedovoljno pažnje posvećeno je i različitim oblicima odgovornosti Vlade prema Narodnoj skupštini. Nije precizno uređeno kada Vladi počinje a kad prestaje mandat, nisu propisana ovlašćenja Vlade od prestanka mandata do početka mandata nove Vlade, glasanje o poverenju ili nepoverenju Vladi, ostavka i razrešenje člana Vlade, ovlašćenja člana Vlade od podnošenja ostavke ili predloga za razrešenje od strane predsednika Vlade do prestanka mandata. Neka od tih pitanja uređena su Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije, ali bez sistematičnosti.
Uređenje (organizaciju) Vlade odlikuje nedostatak mehanizama podobnih da Vladi omoguće spoznaju delovanja celokupne državne uprave, posle čega bi sledila sinteza resornih politika u jednu jedinstvenu politiku Vlade. Važeći zakon ne uređuje Generalni sekretarijat Vlade, ne određuje sadržinu pojma službi Vlade. Sve uprkos tome što generalni sekretarijat i službe vlade u uporednom zakonodavstvu predstavljaju bitne institucionalne forme stručne i tehničke podrške i instrumenat usklađivanja rada kako unutar same vlade, tako i na liniji vlada ( ministarstva.
Važeći zakon propisuje da predsednik Vlade »usmerava i usklađuje poslove Vlade u vođenju politike, obezbeđuje usklađeno delovanje Vlade i ministarstava, stara se o izvršavanju akata Vlade« (član 7. Zakona o Vladi Republike Srbije), ali ne određuje kako: nedostaju instrumenti kojima bi predsednik Vlade realno mogao da rukovodi Vladom. Sve to povlači za sobom nejasan i neodređen položaj i potpredsednika Vlade i ministara. Potpredsednik Vlade »usklađuje rad ministarstva u pojedinim oblastima koje odredi predsednik Vlade i obavlja druge poslove koje mu odredi predsednik Vlade« (član 8. Zakona o Vladi Republike Srbije), ali važeći zakon ni ovde ne normira šta potpredsedniku omogućuje da vrši svoja ovlašćenja. Isto važi i za položaj ministara. Vlada koja ne raspolaže sredstvima za međuresorsku koordinaciju otežava položaj ministara i sprečava ih da nedvosmisleno spoznaju politiku Vlade i njihove obaveze u njenom sprovođenju. Sagledan sa stanovišta uređenja (organizacije) Vlade, položaj članova Vlade sada je takav da objektivno slabi i zamagljuje odgovornost Vlade i njenih članova pred Narodnom skupštinom. Organizaciona pitanja nikako se ne mogu odvojiti od suštastvenih političkih pitanja odnosa između Narodne skupštine i Vlade i sa njima čine celinu.
Osnovni ciljevi donošenja novog zakona
Prvi osnovni cilj donošenja novog zakona jeste da se što jasnije urede odnosi Narodne skupštine i Vlade. Pod time se, sa stanovišta podele vlasti, pre svega podrazumevaju odnosi između zakonodavne i izvršne vlasti i njihovi međuuticaji u oblikovanju politike i izvršavanju zakona. Potom, uređuje se mandat Vlade i njenih članova, što isto ima posledice na odnos zakonodavne i izvršne vlasti. Počev od izbora Vlade posle konstituisanja Narodne skupštine, početka, trajanja i prestanka mandata Vlade i njenih članova, glasanja o nepoverenju i poverenju Vladi, podnošenja ostavke predsednika i ostalih članova Vlade, preko ovlašćenja Vlade posle prestanka mandata a pre početka mandata nove Vlade, položaja člana Vlade od podnošenja ostavke ili predloga za razrešenje podnetog od predsednika Vlade do prestanka mandata člana Vlade, određivanja ko vrši ovlašćenja člana Vlade od prestanka njegovog mandata do izbora novog člana Vlade, itd. Novim zakonom se, i sa procesne tačke gledišta, uklanjaju manjkavosti i praznine koje postoje u sadašnjem zakonskom uređenju i koje su stvarale krize u praksi.
Uvodne odredbe ( čl. 1(9)
Načelo podele vlasti podrazumeva specijalizaciju tri osnovne funkcije države, njihovu relativnu nezavisnost i organizacionu, funkcionalnu i personalnu odvojenost. Ono omogućuje organizacionu i funkcionalnu racionalnost vršenja državnih poslova. Predstavlja zaštitu i prepreku od zloupotrebe vlasti. Parlamentarni sistemi razlikuju se od skupštinskih sistema jedinstva vlasti (u kojima je skupština vrhovna vlast, kojoj su ostale vlasti podređene) po tome što je svaka od tri grane vlasti ( zakonodavna, izvršna i sudska – najviša u svom domenu. Jedna grana vlasti ne može posegnuti za funkcijama druge grane vlasti. Između različitih grana vlasti uspostavljaju se razni instrumenti zajedničkog delovanja i saradnje, jer bi suprotno sprečilo funkcionisanje države. Neke od vidova sadejstva sve tri grane vlasti uređuje sam Ustav – sudska i izvršna vlast dužne su da rade na osnovu zakona i u njegovim granicama, a svi državni organi vezani su odlukama sudske vlasti, itd.
Izvršna vlast ne podrazumeva samo izvršavanje zakona, kako je to u skupštinskom sistemu jedinstva vlasti. Teorije parlamentarnih sistema strogo odbacuju takav oblik podređenosti vlade skupštini, ukazujući da se time ugrožava i samo načelo podele vlasti. Vlada u skupštinskom sistemu nema sopstvene nadležnosti pa ni ne može biti odgovorna skupštini za svoj rad; skupština u celini preuzima na sebe odgovornost za rad vlade. Nasuprot tome, vlada je u parlamentarizmu delatna, dinamična vlast, koja u neposrednom kontaktu sa društvenim sistemom pokušava da nađe instrumente koji bi uspeli da otklone slabosti društvene organizacije. Na toj podlozi vlada oblikuje predloge mera koje predlaže na usvajanje parlamentu, koji je – kao neposredno izabran predstavnički organ ( jedini ovlašćen za donošenje odluka o osnovnim društvenim pitanjima koje izražava u obliku zakona.
Vlada se definiše kao organ izvršne vlasti (jedan od dva u našem ustavnom sistemu; pored Vlade to je i predsednik Republike), tačnije, kao organ kome po slovu Ustava pripada izvršna vlast (član 1). Ustav predviđa da Vlada vodi politiku Republike Srbije (član 90. tačka 1. Ustava). Pri tome je Vlada ograničena najširim i najopštijim strateškim pravnim aktima kojima se određuje politika države ( zakonima Narodne skupštine (član 2. stav 1). S druge strane, Vlada izvršava zakone i druge opšte akte Narodne skupštine (član 2. stav 2). U oba slučaja, strogo uzev, reč je o vođenju politike, koje se izražava u dva funkcionalna aspekta. Treća bitna funkcija Vlade je njena predlagačka funkcija: Vlada predlaže Narodnoj skupštini zakone, budžet i druge opšte i pojedinačne akte (član 3). Politika Republike Srbije saoblikuje se tako sadejstvom Narodne skupštine i Vlade: Narodna skupština usvaja zakone i druge opšte akte, a Vlada ih priprema, predlaže i posle usvajanja ( izvršava. Vlada je i predlagač i izvršilac zakona. U domen izvršne funkcije ulazi i ovlašćenje Vlade da zastupa Republiku Srbiju, raspolaže njenom imovinom i vrši prava i dužnosti koje Republici Srbiji pripadaju kao osnivaču javnih preduzeća, ustanova i drugih organizacija; kad je to racionalno, Vlada može za izvršenje pojedinih poslova zastupanja države da ovlasti svoga člana (čl. 4. i 5). Time se ne zadire u ustavno pravo predsednika Republike da predstavlja Republiku Srbiju (recimo, u međunarodnim odnosima), niti se od Narodne skupštine preuzima izvršenje osnivačkih i imovinskih prava koja joj pripadaju prema posebnim zakonima. Izvršnu funkciju Vlade čini i pravo da nadzire ustavnost i zakonitost propisa. Kao državni organ, Vlada je već po Ustavu (član 128. stav 1) ovlašćena da Ustavnom sudu podnosi predloge za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata organa autonomnih pokrajina, opština, gradova i grada Beograda, javnih preduzeća, ustanova i imalaca javnih ovlašćenja, a zakonom se propisuje pravo Vlade da pre pokretanja postupka pred Ustavnim sudom rešenjem (koje na snagu stupa kad se objavi u «Službenom glasniku Republike Srbije») obustavi od izvršenja opšti akt čija će ustavnost ili zakonitost biti ocenjivana (član 6). Normom se sprovodi načelo decentralizacije, prema kome nadzoru podležu samo ustavnost i zakonitost opštih akata autonomnih pokrajina, jedinica lokalne samouprave i imalaca javnih ovlašćenja, ali i održavaju veze između centralnih organa i raznih oblika decentralizacije i sprečava raspad pravnog sistema. Ako Vlada ne pokrene postupak pred Ustavnim sudom u roku od 15 dana od stupanja na snagu rešenja o obustavi, ono prestaje da važi po sili zakona.
Pretpostavka za ostvarivanje odgovornosti Vlade pred Narodnom skupštinom jeste samostalnost Vlade, tj. postojanje nadležnosti koje Vlada vrši samostalno i odvojeno od Narodne skupštine (član 7. stav 1). Vlada kao celina snosi odgovornost za vođenje politike Republike Srbije, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, naravno, uz uvažavanje načela podele vlasti (Vlada ne može odgovarati za rad sudova, javnih tužilaštava ili Ustavnog suda, itd.).
Vlada je Narodnoj skupštini odgovorna i za rad organa državne uprave (ministarstava i posebnih organizacija). Odgovornost proizlazi iz Ustava, mada Ustav nije dosledno sproveo načelo podele vlasti. Vidi se to već iz normi o državnoj upravi (član 94. Ustava), koje su Narodnoj skupštini predale nadležnost obrazovanja i detaljnog uređivanja svih organa državne uprave (ministarstava, posebnih organizacija, čak i organa u sastavu ministarstava). Odgovornost Vlade za rad organa državne uprave operacionalizuje se pravom Vlade da nadzire rad organa državne uprave, usmerava način na koji oni sprovode politiku Vlade i izvršavanje zakona i drugih opštih akata (i Narodne skupštine i Vlade) i stara se da oni usklađeno vrše svoje poslove; jednostavno, da nadzire, usmerava i usklađuje njihov rad (član 8. stav 1). Usmeravajuća i usklađujuća uloga ostvaruju se samo u «slobodnom», političkom prostoru; Vlada ne može da utiče na pojedinačne akte organa državne uprave (osim u slučajevima propisanim Zakonom o opštem upravnom postupku), niti da povredi propise Narodne skupštine i Vlade. Nadzirući rad organa državne uprave, Vlada može poništiti ili ukinuti njihov propis koji je suprotan zakonu ili drugom opštem aktu Narodne skupštine ili Vlade (član 8. stav 3). Novina u našem pravnom poretku jeste mogućnost Vlade da preuzme normativnu nadležnost organa državne uprave koji iz nekog razloga ne donese propis: Vlada onda, umesto organa državne uprave, donosi podzakonski propis koji je inače u nadležnosti organa državne uprave, ali samo ako bi njegovo nedonošenje moglo izazvati štetne posledice po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu, privredu ili imovinu veće vrednosti (član 8. stav 2). Posredi je pravilo koje izvire iz jedinstva izvršne funkcije u državi, dok su uslovi za preuzimanje nadležnosti strogi i trebalo bi da spreče da Vlada olako posegne za ovlašćenjem organa državne uprave. Ovlašćenje Vlade odnosi se kako na slučaj kad organ državne uprave uopšte ne donese propis, tako i kada ga donese, ali ga Vlada poništi i ukine a organ državne uprave u roku koji mu Vlada odredi ne donese nov propis.
Sastav Vlade. Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika Vlade i ministri. Tako nalaže Ustav (član 91. stav 1). Ministri ili rukovode ministarstvom (u zakonu se nazivaju «resorni ministri») ili ne rukovode ministarstvom (ministri bez portfelja). Postojanje resornih ministara jeste obavezno, a njihov broj određen je zakonom (Zakon o ministarstvima). Vlada mora imati najmanje jednog potpredsednika Vlade, ali ne mora imati nijednog ministra bez portfelja. Broj potpredsednika Vlade i ministara bez portfelja (ako ih bude) određuje Narodna skupština pri svakom izboru Vlade, na predlog kandidata za predsednika Vlade (član 10. stav 3). Brojnost potpredsednika Vlade i ministara bez portfelja, ali i resornih ministara, ulazi u domen političkih odluka, ali neracionalna podela nadležnosti lako može da ugrozi usklađen rad ministara, uspori donošenje odluka i oteža rad Vlade.
Nespojivost i sukob interesa. Podela vlasti implicira personalnu odvojenost nosilaca javnih funkcija u različitim granama vlasti. Ustav sadrži ovde jednu posebnost: »Ako su predsednik ili potpredsednici Vlade ili ministri izabrani iz reda narodnih poslanika, zadržavaju mandat narodnih poslanika» (član 91. stav 2. Ustava). Otuda članovi Vlade «izuzev funkcije narodnog poslanika» ne mogu vršiti drugu javnu funkciju u državnim organima, organima opština, gradova, grada Beograda i autonomnih pokrajina, delatnosti koje su nespojive sa dužnosti člana Vlade, ni stvoriti mogućnost sukoba između javnog i privatnog interesa (član 11). Pored vertikale nespojivosti javnih funkcija (linija: opština ( autonomna pokrajina ( Republika Srbija ( državna zajednica Srbija i Crna Gora), ovde se upućuje i na primenu Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija.
Položaj predsednika Vlade. Predsednik Vlade ima poseban položaj u Vladi, koji proizlazi iz Ustava. Predsednik Vlade je najodgovorniji za rad Vlade, što je merilo za određivanje njegovih ovlašćenja. Vodi i usmerava rad Vlade, ujednačava političko delovanje Vlade, usklađuje rad ostalih članova Vlade, predstavlja Vladu i zakazuje i vodi njene sednice. Predsednik Vlade ima pravo i da članovima Vlade daje obavezna uputstva i posebna zaduženja, a načelo legaliteta zaštićeno je njegovom dužnosti da obavezna uputstva i posebna zaduženja zasnuje na programu i politici Vlade. Ovlašćenja predsednika Vlade jesu personalizovani izraz ovlašćenja da usmerava rad Vlade, ujednačava njeno političko delovanje i usklađuje rad ostalih članova Vlade (kao i ovlašćenja Vlade da usmerava i usklađuje rad ministarstava) i ne mogu se odnositi na konkretne odluke člana Vlade koje su mu zakonom stavljene u nadležnost ili koje nisu neposredno povezane sa usmeravajućim ovlašćenjima predsednika Vlade. Član Vlade može zatražiti da Vlada odluči da li je predsednik Vlade svojim obaveznim uputstvom ili posebnim zaduženjem prekoračio svoja usmeravajuća ovlašćenja; pojedinačna odluka pretvara se tako u kolektivnu. U slučaju sprečenosti ili odsutnosti predsednika Vlade, zamenjuje ga potpredsednik Vlade koga odredi predsednik Vlade, sa svim ovlašćenjima koje ima i predsednik, osim onih koja su vezana za predlog za razrešenje ili izbor člana Vlade (po Ustavu, ta ovlašćenja može da vrši jedino predsednik Vlade ( član 93. stav 6). Naravno, potpredsednik Vlade ne može da bude ovlašćen ni da svojom ostavkom okonča mandat Vlade.
Položaj potpredsednika Vlade. Potpredsednik Vlade nema zakonom određen delokrug, ali ima obavezan delokrug. Potpredsednik Vlade usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u oblastima koje mu odredi predsednik Vlade (član 13. stav 1). Ovlašćenja potpredsednika Vlade ne prostiru se na strogo određena ministarstva, već na određenu oblast. Pored obaveznog delokruga (obaveznog utoliko što predsednik Vlade mora da ga odredi potpredsedniku Vlade), potpredsednik Vlade može biti (ali ne mora) zadužen (takođe od predsednika Vlade) da rukovodi projektom Vlade (kratkoročnim ili dugoročnim) iz delokruga više organa državne uprave (ministarstava i posebnih organizacija). Predsednik Vlade, u domenu svojih usmeravajućih ovlašćenja, može da na potpredsednika Vlade prenese svoja ovlašćenja prema direktoru službe Vlade koji mu je odgovoran (pre svega biće reč o službama Vlade koje se bave koordinacijom rada organa državne uprave u nekoj oblasti).
Potpredsednik Vlade u svemu ostalom ima isti položaj kao ministar. U pogledu razloga za prestanak mandata, razrešenja, ostavke, ovlašćenja od podnošenja ostavke do prestanka mandata, itd. ( na njega se primenjuju shodno pravila o ministrima (član 13. stav 4).
Položaj ministra. Pored resornih ministara, Vlada može (ali ne mora) u svom sastavu imati i ministre bez portfelja. Broj ministara bez portfelja određuje se odlukom Narodne skupštine pri izboru Vlade, na predlog kandidata za predsednika Vlade. Ministar bez portfelja nema izvorni, zakonom uređeni delokrug; njegov delokrug određuje predsednik Vlade. Ministri bez portfelja najčešće se biraju za izvršenje određenog projekta koji može (ali ne mora) da zahteva interresorsko usklađivanje. Stoga ministar bez portfelja može da rukovodi službom Vlade (član 32. stav 1). Svaki ministar, nezavisno od toga da li ima ili nema resor, ima pravo da od Vlade zahteva da ga usmeri u rešavanju određenih pitanja koja iskrsnu u njegovom radu (član 14. stav 1), čime Vlada konkretizuje svoju politiku na određen slučaj, a ministar se oslobađa eventualne odgovornosti za nesprovođenje politike Vlade. Ministar je dužan da obaveštava Vladu o svim pitanjima koja su bitna za vođenje politike i za odlučivanje Vlade (član 14. stav 2). Odgovornost ministra prema predsedniku Vlade i Vladi je opšta (zasniva se na obavezi sprovođenja programa i politike Vlade) i posebna (za izvršenje obaveznih uputstava i posebnih zaduženja koja mu je predsednik Vlade odredio) −( član 14. stav 3.
Predsedniku Vlade, potpredsednicima Vlade i ministrima mandat počinje danom kad polože zakletvu u Narodnoj skupštini. Zakletva ima konstitutivno dejstvo, ona tvori mandat. Nabrajaju se slučajevi u kojima Vladi prestaje mandat: ostavka Vlade, ostavka predsednika Vlade, izglasavanje nepoverenja Vladi, izglasavanje nepoverenja predsedniku Vlade i prestanak mandata Narodne skupštine. Neizglasavanje poverenja Vladi nije razlog za prestanak mandata Vladi (argument iz člana 93. stava 8. Ustava).
Na izbor nove Vlade primenjuju se ista pravila koja važe za izbor prve Vlade po konstituisanju Narodne skupštine. Naš ustavni sistem ne daje parlamentu pravo da posle prvog izbora Vlade sam izabere predsednika i ostale članove Vlade, bez posredovanja predsednika Republike (kao kod tzv. konstruktivnog izglasavanja nepoverenja vladi).
Ovlašćenja Vlade kojoj je prestao mandat. Mandat je vreme neprekinute pravne veze Narodne skupštine i Vlade, zasnovane na volji narodnih poslanika (veza se zasniva na podršci Narodne skupštine političkim i programskim načelima Vlade). Kad te veze nestane, kad ona prestane, Vladi moraju da oslabe ovlašćenja. Ne da prestanu, već da oslabe. Ne mogu da prestanu, pre svega iz tehničkih razloga. Neko mora da se stara o izvršavanju zakona (strogo uzev, država ne ostaje ni bez Narodne skupštine, budući da narodnim poslanicima «prestaje funkcija» danom potvrđivanja mandata novim narodnim poslanicima – član 75. stav 3. Ustava). Vlada kojoj je mandat prestao «ostaje na dužnosti do izbora nove Vlade» (član 93. stav 9. Ustava). Lišena veze sa Narodnom skupštinom, traje još neko vreme, ali ne više kao Vlada koja je za svoju politiku i program rada dobila mandat od Narodne skupštine, već kao Vlada koja deluje samo zato što nova nije izabrana. Otuda Vlada posle prestanka mandata može vršiti samo ona ovlašćenja koja su, uslovno rečeno, lišena vrednosnih komponenti, koja su tehnička po svojoj prirodi. U tome je razlika između ustavnih pojmova «mandat» i «ostajanje na dužnosti» (Vlade). «Vršiti mandat» znači vršiti pune nadležnosti, sva ovlašćenja, a «ostati na dužnosti» znači vršiti samo nadležnosti koje su neophodne da se premosti međuprostor između dve Vlade i spreči vakuum. Kod nas nema pravila koje uređuje ovlašćenja Vlade od prestanka mandata do početka mandata novoizabrane Vlade. Nadležnosti Vlade uređene su, pored Ustava, i zakonom (član 90. tačka 10. Ustava), mnogostruke su i ne mogu biti taksativno nabrojane. Stoga ne mogu biti nabrojane ni nadležnosti koje Vlada može da vrši posle prestanka mandata. Bitno je da se Vladi kojoj je prestao mandat ograničavaju ovlašćenja do početka mandata nove Vlade. Merilo ograničavanja proizlazi iz cilja delovanja Vlade posle prestanka mandata. Takva Vlada može da vrši samo tekuće poslove, tj. poslove koji su neophodni, koje bi vršila svaka Vlada, nezavisno od programa i političkih načela ( poslove koji zbog prirode savremenog društva i države moraju da se vrše kontinuirano (član 17). Budući da predlaganje zakona i drugih opštih akata ulazi u domen vođenja politike, prestanak mandata okončava pravo Vlade na predlaganje zakona. Ista argumentacija važi za donošenje opštih akata Vlade, uz izuzetak prema kome je donošenje opštih akata dopušteno ako je vezano za zakonom određeni rok (sprečava se kriza i inhibicija u razvoju države i društva) ili to nalažu potrebe države, interesi odbrane Republike Srbije ili prirodna, privredna ili tehnička nesreća. Po prestanku mandata Vlada ne može postavljati funkcionere u organima državne uprave, a pri vršenju osnivačkih prava u ime Republike Srbije može samo postavljati vršioce dužnosti direktora, člana nadzornog ili upravnog odbora ili se sa tim postavljenjima saglasiti. Na kraju, normirano je i pravilo koje deluje kao izlišno, ali su ga nalagale naše prilike: Vlada kojoj je prestao mandat ne može predložiti predsedniku Republike raspuštanje Narodne skupštine (član 17. stav 4). Ako Vladi prestane mandat a Narodna skupština ostane u mandatu, mogućnost da ne bude izabrana nova Vlada može da vodi u nove izbore, do kojih se, po Ustavu, u tom slučaju dolazi jedino raspuštanjem Narodne skupštine, za šta predlog mora poteći od Vlade. Ali ona ne može dati takav predlog, jer nije u mandatu: pored toga, mogla bi neograničeno dugo da vlada ako odbije da podnese predlog za raspuštanje Narodne skupštine. Ako i Vladi i Narodnoj skupštini prestane mandat, kriza može nastati samo ako se posle izbora i konstituisanja nove skupštine ne može izabrati nova Vlada: u tom slučaju Vlada koju je izabrao prethodni saziv skupštine nema legitimacijsku vezu sa novim sazivom skupštine, pa ne može raspustiti skupštinu. Uostalom, «raspuštanjem Narodne skupštine prestaje i mandat Vlade» (član 89. stav 2. Ustava). Očigledno je da se izlaz iz navedenih situacija mora tražiti u drugim rešenjima u okviru našeg ustavnog sistema.
Poverenje Vladi. Vlada može pred Narodnom skupštinom postaviti pitanje svoga poverenja, tj. zatražiti da narodni poslanici glasaju o tome da li ona i dalje uživa njihovu podršku. Dok je glasanje o nepoverenju institut poslaničkog pritiska na Vladu, glasanje o poverenju Vladi jeste svojevrsni pritisak Vlade na skupštinu da joj pruži podršku i sigurnost u daljem vođenju politike ili da se, uskraćivanjem podrške Vladi, Narodna skupština izloži mogućem raspuštanju (time i prestanku mandata Vlade). Ustav ne određuje kojom većinom se Vladi izglasava poverenje, niti izričito propisuje posledice koje po mandat Vlade može da ima odluka Narodne skupštine da se Vladi ne izglasa poverenje. Zakonom se normira da se poverenje Vladi izglasava sa 126 glasova, tj. većinom od ukupnog broja narodnih poslanika. Ako Vladi ne bude izglasano poverenje, mandat joj ne prestaje (Ustav ne pruža uporište za to, što je sigurno veliki propust). Pitanje opstanka Vlade ostaje u domenu širih političkih odnosa i, barem formalno, prepušteno oceni Vlade. Vlada slobodno procenjuje da li će ostati u mandatu ili podneti ostavku (član 19).
Ostavka predsednika Vlade i Vlade. Jedan od načina prestanka mandata Vlade je ostavka predsednika Vlade (član 20). Ostavka je jednostrana izjava volje koju predsednik Vlade šalje predsedniku Narodne skupštine i predsedniku Republike. Narodna skupština samo prima k znanju ostavku predsednika Vlade, o njoj ne raspravlja i ne odlučuje: ne može ni prihvatiti ni odbiti ostavku. Ostavka predsednika Vlade prima se k znanju na prvoj narednoj sednici Narodne skupštine. Da se unedogled ne bi prolongirao izbor nove Vlade, propisano je da se prva sednica Narodne skupštine po prijemu ostavke održava u roku od sedam dana od prijema ostavke. Na istoj sednici, predsednik Vlade može da obrazloži svoju ostavku. Navedena pravila se shodno primenjuju i na prestanak mandata cele Vlade ostavkom (član 20. stav 4).
Prestanak mandata ministra. Ministru prestaje mandat sa svakim prestankom mandata Vlade, izglasavanjem nepoverenja na predlog narodnih poslanika, razrešenjem na predlog predsednika Vlade ili ostavkom (član 21). Izglasavanje nepoverenja i razrešenje jesu načini prestanka mandata mimo volje ministra, ostavka se zasniva na volji ministra. Predlog za razrešenje ministra može podneti predsednik Vlade (član 22. stav 2), a predlog za izglasavanje nepoverenja ministru može podneti najmanje 20 narodnih poslanika – član 22. stav 1 (oba pravila proizlaze iz Ustava). O tome da li će ministru prestati mandat odlučuje Narodna skupština, a za pozitivnu odluku (izglasavanje nepoverenja ili razrešenje) potrebno je da glasa većina od ukupnog broja narodnih poslanika (126). Pravila proizlaze iz Ustava. Ovlašćenja ministra, međutim, razlikuju se zavisno od toga ko je podneo predlog za prestanak njegovog mandata, tačnije, da li je predsednik Vlade podneo predlog za razrešenje ministra ili su narodni poslanici podneli predlog za izglasavanje nepoverenja ministru. Ako je podnet predlog za razrešenje ministra (od predsednika Vlade), ministar od prijema predloga za razrešenje do odluke u Narodnoj skupštini ne može vršiti svoja ovlašćenja, već njih vrši član Vlade koga predsednik Vlade ovlasti (član 22. stav 3). Stvar drukčije stoji kad su uklanjanje ministra sa dužnosti izglasavanjem nepoverenja predložili narodni poslanici: ministar vrši sva svoja ovlašćenja sve do eventualnog prestanka mandata. Ostavka ministra uređena je na sličan način kao i ostavka predsednika Vlade. Ona je jednostrana izjava volje koju ministar šalje predsedniku Vlade, a posle toga i predsedniku Narodne skupštine. Narodna skupština može samo da primi k znanju (utvrdi, konstatuje) da je ministar podneo ostavku i to na prvoj narednoj sednici od njenog prijema u Narodnoj skupštini: ministar može da ostavku obrazloži u Narodnoj skupštini (član 23. stav 3). Ministar koji je podneo ostavku dužan je da vrši tekuće poslove, s tim što ne sme donositi propise, osim ako je njihovo donošenje vezano za rok određen zakonom ili ga nalažu potrebe države, interesi odbrane ili prirodna, privredna ili tehnička nesreća; pri vršenju osnivačkih prava Republike Srbije može jedino da imenuje ili da saglasnost na imenovanje vršioca dužnosti direktora i članova upravnog i nadzornog odbora (član 24. stav 2). Pravilom se potvrđuje jednostrana priroda ostavke, akt volje ministra koji se, putem podnošenja ostavke, sam odrekao dela svojih ovlašćenja do prestanka mandata.
Sprečavanje vakuuma i krize legaliteta i legitimiteta (ovlašćenja ministra ne može da vrši niko ko nije izabran za ministra) jeste razlog zbog koga je propisano da je predsednik Vlade dužan da u roku od 15 dana od prestanka mandata ministra (bilo razrešenjem, bilo izglasavanjem nepoverenja, bilo ostavkom) predloži Narodnoj skupštini izbor novog ministra (član 25. stav 2). Sva pravila koja se u ovom delu odnose na ministre odnose se i na potpredsednike Vlade (član 13. stav 4).
Uređenje (organizacija) Vlade (čl. 26(33)
Uvod. Uređenje (organizacija) Vlade jeste bitno pitanje svakog zakona koji normira položaj Vlade u pravnom poretku u kome Vlada nema značajnije pravo da sama propisuje svoje uređenje. Ustav nije do kraja sproveo načelo podele vlasti i Vladi zajemčio pravo da se sopstvenim aktima (autonomnim ustavnim uredbama) organizuje u okviru ustavnih osnova (pravo na samoorganizovanje Ustav u potpunosti daje Narodnoj skupštini, predsedniku Republike i Ustavnom sudu). U našem pravu postoje tri autentična (autonomna) akta Vlade: uredba o načelima za unutrašnju organizaciju ministarstava i posebnih organizacija (član 90. tačka 5. rečenica prva Ustava), poslovnik Vlade (član 91. stav 3. in fine Ustava) i akti Vlade kojima se osnivaju stručne i druge službe Vlade (član 90. tačka 9. Ustava). Svi ti akti, koje Vlada donosi direktno na osnovu Ustava, nisu po svojoj prirodi takvi da mogu da obuhvate celo uređenje Vlade. Oni samo fragmentarno rešavaju neka pitanja. Poslovnik Vlade je usredsređen na proceduralna, gotovo nimalo na organizaciona pitanja; uredba o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima i posebnim organizacijama samo posredno ima za predmet uređenje Vlade (preko regulisanja načela za uređenje ministarstava); aktima kojima se osnivaju službe Vlade utvrđuje se njihov delokrug, ne određuje se pravna priroda službi ni njihovo mesto u uređenju i radu Vlade.
S druge strane, uređenje Vlade propisano važećim Zakonom o Vladi Republike Srbije i podzakonskim aktima odlikuje odsustvo normativnih uporišta za sadržajniju komunikaciju između ministarstava, ministarstva i Vlade i unutar Vlade same. Nisu propisani oblici tzv. horizontalne koordinacije, kojom se iz jednog ili više centara Vlade usklađuje i sintetizuje rad ministarstava. Vladi nedostaje ono što se u savremenim pravnim teorijama naziva centar Vlade. Centri Vlade analiziraju politiku resornih ministarstava i sintetizuju ih u jedinstvenu politiku Vlade.
Novim zakonom predviđa se kabinet predsednika i potpredsednika Vlade, mogućnost osnivanja dva saveta predsednika Vlade i normira pojam, rukovođenje i svrha službi Vlade.
Kabineti predsednika i potpredsednika Vlade. Predsednik Vlade ima kabinet (član 27. stav 1. rečenica prva), koji vodi šef kabineta sa položajem direktora službe Vlade koji je odgovoran predsedniku Vlade. Kabinet predsednika Vlade vrši stručne, savetodavne i druge poslove za predsednika Vlade i po njegovom nalogu. Ista pravila važe i za kabinete potpredsednika Vlade. Kabineti predstavljaju najužu stručnu osnovu, koja predsedniku i potpredsednicima Vlade direktno pomaže u vršenju njihovih ovlašćenja, ali i polaznu tačku za druge integracije u Vladi. Kabinetima rukovode šefovi kabineta, kojima mandat prestaje kad i predsedniku odnosno potpredsedniku Vlade, ostavkom i razrešenjem. U kabinetima se radni odnos može zasnovati samo na određeno vreme: njegovo trajanje vezuje se za trajanje dužnosti predsednika Vlade odnosno potpredsednika Vlade (član 27. stav 2. rečenica prva). Zaposleni u kabinetu tako u radnopravnom smislu dele političku sudbinu predsednika i potpredsednika Vlade. Sa druge strane, savetnici predsednika odnosno potpredsednika Vlade mogu izabrati da li će biti zaposleni u Vladi ili biti tzv. činovnici po ugovoru. U ovom poslednjem slučaju njihov položaj, prava i obaveze uređuju se obligacionim ugovorom, dok se naknada za njihov rad određuje prema merilima koja odredi Vlada (član 27. stav 2. rečenica druga).
Saveti predsednika Vlade. Predsednik Vlade može, ali ne mora, da ima dva saveta: savet za ekonomski razvoj i savet za državne organe i javne službe. Savet, ako bude osnovan, predlagao bi predsedniku Vlade razvojnu politiku u oblasti za koju je osnovan, davao mišljenja o predlozima ostalih članova Vlade, pripremao predloge koje predsednik Vlade daje radi razmatranja na sednici Vlade i po nalogu predsednika Vlade razmatrao ostala pitanja iz svoga delokruga (član 28. stav 2). Svrha je saveta da ojačaju centralni položaj Vlade u stručnom smislu; članovi saveta trebalo bi da budu najbolji stručnjaci za pojedina pitanja i da predstavljaju tzv. »think tank», koji svojom savetodavnom funkcijom pomaže predsedniku Vlade u pretvaranju resornih politika u jedinstvenu politiku Vlade. Članove saveta postavlja i razrešava predsednik Vlade (član 28. st. 1. i 3).
Generalni sekretarijat Vlade. Generalni sekretarijat Vlade je najšira, «opšta» služba Vlade. On vrši stručne i druge poslove za Vladu kao celinu. Generalni sekretarijat Vlade vodi Generalni sekretar Vlade (član 30), koji se posebno (preko sekretarijata) stara o izvršavanju akata Vlade (prati efektivnost odluka Vlade) i o pripremi njenih sednica. Generalnom sekretaru Vlade su, kao rukovodiocu «opšte» službe Vlade, odgovorni svi direktori službi Vlade, izuzev onih koji su odgovorni predsedniku Vlade (član 32. stav 1). Generalni sekretar Vlade je odgovoran predsedniku Vlade i Vladi. Postavlja i razrešava ga Vlada na predlog predsednika Vlade, a mandat mu prestaje sa prestankom mandata predsednika Vlade, ostavkom ili razrešenjem. Podrazumeva se da Generalni sekretar i posle prestanka svoga mandata nastavlja da vrši svoje dužnosti, do stupanja nove Vlade na dužnost.
Službe Vlade. Postojanje službi Vlade predviđeno je Ustavom (član 90. tačka 9. Ustava). Zadugo, jedina služba Vlade bila je Generalni sekretarijat Vlade, čija je organizacija propisivana posebnom uredbom. Godine 2001. počelo je naglo (i relativno nekritičko) osnivanje službi Vlade, koje su potom, 2004. ukinute (sa izuzetkom dve službe). Službe Vlade trebalo bi da se osnivaju za poslove koji su po svojoj prirodi takvi da se vrše stalno, bez prekida i za potrebe Vlade kao celine. One pružaju stručnu ili tehničku podršku celoj Vladi, mogu da se osnivaju i za poslove koji su zajednički za sve ili više organa državne uprave (zato je i predviđena mogućnost da predsednik Vlade svoja ovlašćenja prema direktoru službe Vlade koji mu je odgovoran poveri potpredsedniku Vlade – član 32. stav 4, kao i da službom Vlade može neposredno da rukovodi ministar bez portfelja – član 32. stav 1), kao i radi izvršenja nekog projekta koji je naročito bitan za Vladu kao celinu. Službe su stručna (ili samo tehnička, a najčešće i stručna i tehnička) potpora radu Vlade i upravo po tome se funkcionalno razlikuju od ministarstava i posebnih organizacija. Budući da se osnivaju i ukidaju aktom Vlade (član 90. tačka 9. Ustava), predstavljaju izuzetno fleksibilnu organizacionu formu preko koje Vlada može da reaguje na nove socijalne, ekonomske, privredne ili druge okolnosti.
Službu Vlade vodi direktor službe koji je odgovoran predsedniku Vlade ili Generalnom sekretaru Vlade (kao rukovodiocu «opšte» službe, Generalnog sekretarijata Vlade). Mogućnost da direktor službe bude odgovoran predsedniku Vlade proizlazi iz uloge koju predsednik Vlade ima u usmeravanju i usklađivanju rada Vlade. Mogućnost da direktor službe bude odgovoran Generalnom sekretaru Vlade proizlazi iz težnje da se rad službi ne disperzira mimo osnovnog stručno-tehničkog tela Vlade, Generalnog sekretarijata. Direktora službe Vlade koji je odgovoran predsedniku Vlade postavlja Vlada, na predlog predsednika Vlade; ostale direktore službi takođe postavlja Vlada, ali na predlog Generalnog sekretara Vlade (kome su i odgovorni).
Radna tela Vlade. Vlada ima stalna radna tela. Može, ali ne mora da ima i povremena radna tela. Stalna radna tela imaju za svrhu da rad Vlade načine efikasnijim. Obrazuju se poslovnikom Vlade, a njihova delatnost je pretežno pripremna, tekuća, operativna. Povremena radna tela Vlade, pak, imaju za svrhu razmatranje pojedinih pitanja iz nadležnosti Vlade i davanje mišljenja i stručnih obrazloženja u tim pitanjima. Njihovi poslovi, negativno definisani u odnosu na stalna radna tela, nisu operativni, tekući, neposredno pripremni. Povremena radna tela osnivaju se odlukom Vlade (kojom se utvrđuju i njihovi zadaci i sastav) i postojanje iscrpljuju ispunjenjem zadataka zbog kojih su osnovana.
Za donošenje odluka iz nadležnosti Vlade, koje se uzimaju kao odluke Vlade, Vlada može da ovlasti svoje stalno radno telo sačinjeno isključivo od članova Vlade (izuzetak nalaže Ustav i odnosi se na postavljenja i razrešenja funkcionera u organima državne uprave, o čemu može da odlučuje samo cela Vlada). Cilj pravila je da rastereti rad Vlade na sednicama.
Odnos Narodne skupštine i Vlade. Odnos Narodne skupštine i Vlade trenutno je uređen pre svega Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije, mada u celini ne ulazi u poslovničku materiju. Novim zakonom se, bez kazuiziranja, uređuju samo najbitnija pitanja koja odražavaju političke odnose između zakonodavne i izvršne vlasti.
Na prvom mestu je nadležnost Vlade da Narodnoj skupštini predlaže zakone i druge propise, što uključuje i davanje mišljenja Vlade na predloge zakona i drugih opštih akata koje Vlada nije predložila Narodnoj skupštini (pravilo je propisano Ustavom, članom 90. tačkom 8). Svake godine, najkasnije do 1. novembra, Vlada predlaže Narodnoj skupštini na usvajanje budžet (član 35).
Vlada podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o radu zajedno sa podnošenjem predloga završnog računa budžeta Republike Srbije, čime se spaja rasprava o jednom od najbitnijih akata Vlade sa debatom o celokupnom radu Vlade u protekloj godini (član 36). Nezavisno od godišnjeg izveštaja o radu, Vlada i svaki član Vlade dužni su da na zahtev Narodne skupštine podnesu izveštaj o svome radu. Saradnja Narodne skupštine i Vlade u rešavanju važnih političkih pitanja ogleda se u obavezi Vlade da zauzme stav o inicijativi ili predlogu Narodne skupštine koji se odnose na poslove iz nadležnosti Vlade; s druge strane, Vlada ima pravo da Narodnoj skupštini predloži da razmatra pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade i o njima zauzme stav (član 37).
Uređuju se specifičnosti vezane za predaju izveštaja i podataka Narodnoj skupštini (član 39). Ako Narodna skupština razmatra pitanja u vezi sa radom Vlade ili njenog člana, Vlada je dužna da joj dostavi izveštaje ili podatke potrebne za raspravu, ali ne i konkretan spis ili dokument Vlade ili organa državne uprave. Načelu podele vlasti nije primereno da Narodna skupština, kao zakonodavni organ, zalazi u pojedinačne poslove iz nadležnosti Vlade ili organa državne uprave. Podrazumeva se da argumentacija ne važi onda kad su konkretni spisi ili dokumenta povezani sa predmetom rada anketnog odbora Narodne skupštine (član 39. stav 2).
Akti Vlade su uredba, poslovnik, odluka, rešenje, zaključak, memorandum o budžetu, strategija razvoja i deklaracija.
Uredba je osnovni opšti pravni akt kojim Vlada ostvaruje svoju izvršnu funkciju. Njome se podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom ili drugim opštim aktom Narodne skupštine, u skladu sa svrhom i ciljem zakona ili drugog opšteg akta Narodne skupštine (član 42. stav 1). Za razliku od ustava bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, sadašnji Ustav Republike Srbije ne zahteva izričito zakonsko ovlašćenje za donošenje uredaba. Ovlašćenje Vlade za to je generalno i proizlazi iz Ustava (na toj poziciji stoji i praksa Ustavnog suda). Vlada, dakle, može donositi tzv. spontane uredbe, tj. uredbe koje su potrebne za izvršenje pojedinog zakona i kad sam zakon izričito ne predviđa donošenje uredbe za svoje izvršenje. Podrazumeva se da spontane uredbe moraju da se kreću u okviru zakona, tj. da ne mogu samostalno uređivati prava i obaveze koje zakon nije uredio. Pravilo ne važi za tzv. autonomne ustavne uredbe, koje Vlada donosi direktno na osnovu ovlašćenja iz Ustava.
Odlukom Vlada osniva javne službe (ustanove i javna preduzeća) i druge organizacije u ime Republike Srbije (samo osniva ( ostala osnivačka prava Vlada izvršava rešenjem jer su onda posredi pojedinačni akti ( postavljenja, razrešenja, saglasnosti, itd.), donosi mere i uređuje pojedina pitanja koja imaju opšti značaj i rešava druga pitanja za koja je zakonom ili uredbom određeno da ih Vlada uređuje odlukom (odluka je uvek opšti pravni akt). Rešenje je pojedinačni pravni akt, njime se odlučuje u upravnim stvarima iz nadležnosti Vlade, imenovanjima, postavljenjima i razrešenjima, poništava ili ukida propis organa državne uprave, itd. Kad ne donosi drugi akt, Vlada donosi zaključak (član 43).
Vlada samostalno utvrđuje strategije razvoja i za njih politički odgovara pred Narodnom skupštinom. Strategijom razvoja utvrđuju se stanje u pojedinoj oblasti iz nadležnosti Republike Srbije i mere koje treba preduzeti za njen razvoj (član 45. stav 1). Strategija nije pravni akt, već akt kojim Vlada izražava svoje namere u nekoj oblasti i na kome zasniva vrste i tempo svojih mera.
U službenom glasilu Republike Srbije objavljuju se uredbe, odluke, poslovnik Vlade, memorandum o budžetu. Ne objavljuju se sva rešenja Vlade; objavljuju se samo rešenja kojima se obustavljaju od izvršenja opšti akti i na njima zasnivani pojedinačni akti autonomnih pokrajina, opština, gradova, grada Beograda, javnih preduzeća, ustanova i imalaca javnih ovlašćenja (član 6. stav 2) i rešenja kojima se poništavaju ili ukidaju propisi organa državne uprave (član 46. stav 1). Ostala rešenja i drugi akti Vlade mogu biti objavljeni ako je to propisano, ili ako Vlada tako odluči pri njihovom donošenju (član 46. stav 2).
U prelaznim i završnim odredbama najpre se propisuje obaveza Vlade da u roku od 90 dana od stupanja ovog zakona na snagu donese svoj poslovnik i propiše uređenje i rad Generalnog sekretarijata Vlade, kabineta predsednika odnosno potpredsednika Vlade, saveta predsednika Vlade i službi Vlade (član 47).
Danom stupanja ovog zakona na snagu prestaje da važi Zakon o Vladi Republike Srbije, a podzakonski propisi doneseni na osnovu njega ostaju na snazi dok ne budu doneti novi, u skladu sa novim zakonom, naravno u delu u kome nisu direktno suprotni ovom zakonu (član 48).
Zakon na snagu stupa osmog dana od dana objavljivanja u «Službenom glasniku Republike Srbije» (član 49).
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti posebna sredstva u budžetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Važeći Zakon o Vladi Republike Srbije sprečava preobražaj Vlade u organ sa punim mandatom izvršne vlasti u okviru Ustava. Niz odnosa, kako unutar same Vlade, tako i između Vlade i Narodne skupštine naročito, važeći zakon ne uređuje. Ne pruža normativne pretpostavke za uređenje Vlade kakvo je primereno načelu podele vlasti, čime onemogućuje efikasan rad Vlade i ostvarivanje njenih nadležnosti, što se odražava i na celovito i skladno ostvarivanje ustavnih funkcija Narodne skupštine i predsednika Republike. Donošenje novog Zakona o Vladi jeste i neophodna pretpostavka za donošenje novog Zakona o državnoj upravi i celovitu reformu sistema izvršne vlasti u Srbiji.
* * *
* *
UPOREDNOPRAVNI PREGLED
Italija
Rad i položaj vlade (koja se u Italiji naziva Ministarski savet), nadležnosti i organi koji je čine uređeni su ustavom i zakonom br. 400, 23-8-1988. Ustavom je propisano da Ministarski savet čine predsednik Ministarskog saveta i ministri. Iako ustavom to nije izričito određeno, Ministarski savet ima i potpredsednika i ministre bez portfelja. Rad Ministarskog saveta pospešuju komisije, međuministarski odbori, kabinetski savet, stalne konferencije i državni podsekretari. Državni podsekretari sarađuju sa ministrima na osnovu ovlašćenja koje im daje nadležni ministar, a zakletvu polažu pred Ministarskim savetom.
Ministri su podeljeni na resorne ministre i ministre bez portfelja. Njihova odgovornost je i kolegijalna i individualna. Italija ima 19 resornih ministara, ministre bez portfelja za posebne nadležnosti, kao što je ministar za odnose sa parlamentom, itd. Mada nemaju resor, ministri bez portfelja se takođe nazivaju ministrima jer vrše ustavne političke funkcije.
Ministarski savet je kolegijalni organ koji odlučuje o svim pitanjima opšte politike, drugim pitanjima za koja su ministri kolektivno odgovorni, određuje političko i upravno usmerenje države, odlučuje o svojoj normativnoj politici i donosi pravne akte. Ministarski savet sve odluke donosi relativnom većinom, ali odgovornost za odluke snosi savet u celini. Predsednik Ministarskog saveta rukovodi politikom Ministarskog saveta, sastavlja program Ministarskog saveta, postavlja pitanje poverenja Ministarskom savetu u parlamentu, usklađuje rad ministara, stara se o jedinstvenom političkom usmerenju Ministarskog saveta, poverava jednom ili više ministara funkciju potpredsednika Ministarskog saveta, koji ga zamenjuje kad je odsutan ili sprečen (obično je potpredsednik iz jedne od stranaka u koaliciji).
Ministarski savet je, na osnovu zakona, nadležan za uređivanje organizacije međuministarskih odbora, njihovo smanjivanje ili menjanje. Međuministarski odbori staraju se o onim delovima javne uprave nad kojima ministarstva imaju koordinativnu ulogu. Pojedini međuministarski odbori mogu da vrše određene nadležnosti Ministarskog saveta: da donose upravne akte i da usvajaju opšte podzakonske propise iz oblasti međuministarskih odbora.
Kabinetski savet, u skladu sa zakonom, pomaže predsedniku Ministarskog saveta u izvršavanju poslova određenih ustavom: «Predsednik Ministarskog saveta usmerava opštu politiku Vlade i odgovoran je za nju. On odražava jedinstvo političkog i administrativnog pravca rada pokrećući i usklađujući rad ministara» (član 95. stav 1. Ustava Republike Italije). Kabinetski savet sačinjen je od ministara koje imenuje predsednik Ministarskog saveta, posle savetovanja sa ministrima. Kabinetski savet nema pravo odlučivanja, već se njegova uloga svodi na pripremnu (na primer prethodna rasprava o nacrtu zakona, itd.).
Ministarski savet ima pravo da donosi opšte pravne akte i mogućnost da u nekim slučajevima normira određene oblasti koje su rezervisane za zakon. To su uredbe-zakoni (decreti-legge dell’Governo), koji imaju privremenu zakonsku snagu (važe 60 dana). Usvajaju se u slučaju potrebe i hitnosti, radi sprečavanja velike opasnosti ili velike štete. Uredba-zakon treba da se pre isteka roka od 60 dana konvertuje (preobrazi) u parlamentarni zakon, čime se Ministarski savet oslobađa političke odgovornosti. Ako posle isteka roka od 60 dana parlament ne konvertuje uredbu u zakon, uredba prestaje da važi u celini. Ako parlament konvertuje uredbu i time je promeni u zakon, ona je, kao zakon, važeća od samog početka – a ako odbije da je konvertuje, uredba je stavljena van snage od samog početka, od usvajanja. Postupak za usvajanje uredbe-zakona u zakon može da počne samo Ministarski savet, a ne član parlamenta.
Zakonodavne uredbe (decreti legislativi) predstavljaju tzv. delegirano zakonodavstvo, koje se usvaja na osnovu zakona o delegaciji, koji zakonodavnoj uredbi određuje predmet, rok za usvajanje i usmeravajuća merila. Time se određene oblasti prenose sa zakonodavnog na podzakonski nivo.
Zakon 400/88 daje nadležnost parlamentu da ovlasti Ministarski savet za uređivanje celokupnih oblasti koje nisu apsolutno rezervisane za zakonodavstvo. Zakonodavac mora odrediti opšte norme za izvršavanje regulativne delatnosti saveta pre nego što da takvo ovlašćenje.
Sekundarni pravni akti Ministarskog saveta su propisi (regolamenti). Nadležnost za njihovo donošenje proizlazi iz ustava i zakona. Propisima se ne mogu uređivati oblasti koje su ustavom isključivo poverene zakonu. Dele se na izvršne, koji su potrebni za izvršavanje zakona i nezavisne, koji se donose u oblastima za koje je nadležna javna uprava i uz pretpostavku postojanja zakona koji daje opštu nadležnost za njihovo donošenje.
Propisi Ministarskog saveta donose se dekretom predsednika Republike posle odluke Ministarskog saveta i po pribavljenom mišljenju Državnog saveta. Za donošenje propisa od strane ministara ili od strane međuministarskih odbora nije potrebna odluka Ministarskog saveta, ali je potrebno da se o njima prethodno obavesti predsednik Ministarskog saveta, koji daje ocenu o njihovoj usklađenosti sa političko-upravnim usmerenjima saveta.
Savezna Republika Nemačka
Osnovni zakon (Grungesetz) propisuje da saveznu vladu čine savezni kancelar i savezni ministri, kao i da kancelar među ministrima imenuje svoga zamenika. Savezne ministre proglašava (imenuje) i otpušta (razrešava) predsednik SR Nemačke, na predlog kancelara. Ovlašćenja predsednika SR Nemačke ovde su formalne prirode. Savezni kancelar određuje politička usmerenja vlade (Richtlinienkompetenz). Položaj i prava članova savezne vlade propisana su Zakonom o saveznim ministrima (Bundesministergesetz). Poslovnik savezne vlade preciznije uređuje delovanje i organizaciju vlade. Poslovnik donosi savezna vlada a potvrđuje predsednik SR Nemačke.
Zbog snažnog položaja kod obrazovanja vlade i prava na određivanje političkih usmerenja vlade, kancelar ima vodeću ulogu u vladi i za nju snosi svu odgovornost. On rukovodi vladom, u skladu sa poslovnikom. Među posebnim nadležnostima kancelara jeste i određivanje i broja i nadležnosti ministara, uz izvesna ograničenja predviđena Osnovnim zakonom (na primer, član 65a Osnovnog zakona propisuje da komandu nad oružanim snagama ima savezni ministar za odbranu).
Kancelar određuje politiku vlade i usmerava njeno vođenje. Ministri su vezani tim usmeravanjima (smernicama). Kancelar može da smeni ministra zbog nepoštovanja političkih usmerenja, za šta mu ne treba potvrda parlamenta, nego samo formalno odobrenje predsednika SR Nemačke. Kancelar može da promeni politička usmerenja savezne vlade, po sopstvenoj odluci ili na inicijativu članova vlade.
Osnovni zakon povezuje kancelarski princip sa kolegijalnim i resornim principom. Kolegijalni princip dolazi do izražaja preko prava vlade (znači kancelar i ministri zajedno) da odlučuje o osnovnim političkim pitanjima i kod neslaganja između ministara. Resorni princip izražava se pravilom da ministar samostalno rukovodi svojim resorom i za to podleže odgovornosti u okviru političkih usmerenja određenih od kancelara. Na području sopstvene nadležnosti ministar donosi sva osnovna rešenja i obavezna uputstva, ima organizacionu nadležnost i pravo da donosi konačna personalna rešenja. Zamenik ministra naziva se državni sekretar: državnih sekretara može biti više u većim ministarstvima.
Zakonom je uređen i položaj parlamentarnog državnog sekretara, koji je član saveznog parlamenta, a istovremeno pomaže i ministru, predstavljajući tako sponu između ministra i parlamenta.
Osnovni zakon ovlašćuje saveznu vladu i ministre da donose podzakonske propise koji su potrebni za vršenje njihovih poslova i za izvršavanje zakona. Vlada usvaja podzakonske akte relativnom većinom glasova, a ako je nerešeno odlučuje kancelarov glas. U okviru prava kancelara na politička usmerenja i autonomije ministara određene Osnovnim zakonom, vlada može donositi osnovne odluke, koje su obavezujuće za sve članove vlade. Osnovni zakon ne ovlašćuje parlament da on jedini donosi sve važne odluke. Tako, između ostalog, Osnovni zakon propisuje da je za usvajanje zakona koji vodi povećanju ili smanjenju troškova (iz budžeta) saveznom parlamentu potrebna saglasnost savezne vlade. Tako savezna vlada ima mogućnost da spreči usvajanje svakog zakona koji bi imao uticaj na raspoloživa javna sredstva.
Osnovnim zakonom je propisano da se vlada ili ministar zakonom mogu ovlastiti da uredbom (Rechtsverordnung) urede neko područje. Posredi je delegirano zakonodavstvo, koje je moguće samo uz ispunjavanje određenih uslova, razvijenih ustavnosudskom praksom. Prema Osnovnom zakonu, zakonom kojim se savezna vlada ili savezni ministar ovlašćuju da uredbom propišu neko područje moraju biti određeni sadržina, svrha i okvir u kome je dato ovlašćenje za donošenje uredbe.
Ustavnosudska praksa naglašava da savezna vlada nije podređena parlamentu i da u njene nadležnosti i odgovornosti ne sme da ulazi druga vlast.
Velika Britanija
Velika Britanija nema pisani ustav. Delovanje vlasti određeno je tradicionalnom (običajnom) ustavnom praksom i zakonima donetim u redovnom postupku. Uprkos suverenosti parlamenta (njegovoj nevezanosti ustavom), promena ustavnih pravila je dugotrajna i retka. Slično važi i za organizaciju vlasti i uprave, koja je sastavljena iz niza tradicionalnih oblika koji po položaju i nadležnostima nisu jednake važnosti.
Vlada (Government) u Velikoj Britaniji je sastavljena od predsednika vlade (Prime minister), ministara i ostalih članova vlade. Broj članova vlade nije određen i može da se razlikuje od vlade do vlade kako po broju ministara, tako i po nazivu pojedinih funkcija. Premijer je, u skladu s tradicijom, nadležan za budžet i za upravu.
Resorni ministri uglavnom su članovi kabineta, sa različitim nazivima: državni sekretar, ministar, ili čak imaju posebne nazive. Britanska doktrina kolektivne odgovornosti uzima da kabinet uvek saglasno usvaja odluke, i kad svi ministri ne stoje iza pojedine odluke. Vlada se rasterećuje tako što se većina njenih nadležnosti vrši preko sistema vladinih odbora, koji su zaduženi za pojedine oblasti.
U sistemu vlasti prepliću se nadležnosti krune (Crown prerogative), vlade i parlamenta. Premijer i ministri uglavnom su članovi i parlamenta i vlade, jer ne postoji nespojivost između tih funkcija. Članovi kabineta imenuju se u Kraljičin savet (Privy council), čija je glavna uloga da kraljici predlaže formalno potvrđivanje propisa koje vlada usvaja (bilo na osnovu sopstvene nadležnosti, bilo na osnovu zakonskog ovlašćenja). Članovi kabineta polažu zakletvu kao savetnici u Kraljičinom savetu.
Premijer je u isto vreme i predsednik stranke koja ima većinu u parlamentu. Većinski sistem izbora za parlament pogoduje odsustvu koalicionih vlada. Stroga stranačka disciplina, jednostranački sastav vlade i to što je premijer istovremeno i predsednik vladajuće stranke čine premijerov položaj moćnim; kako u odnosu na parlament tako i u odnosu na druge članove vlade.
Deo nadležnosti za donošenje propisa vlade proizlazi iz tradicionalne isključive nadležnosti vlade (Royal prerogative, npr. određeni poslovi odbrane i vojske). Ali ni akt vlade usvojen na osnovu isključive nadležnosti vlade ne može da promeni već usvojeni parlamentarni zakon u istoj oblasti, jer bi time zadirao u suverenost parlamenta.
Parlament može preneti normativne nadležnosti na vladu (krunu), pojedine ministre ili druge javne ustanove. Prenošenje može biti u formi delegiranog zakonodavstva ili u formi određivanja prava na donošenje podzakonskih izvršnih propisa u određenom području. Pravna terminologija te akte vlade ili ministara naziva podređenim, sekundarnim zakonodavstvom (subordinate legislation). Svaki slučaj delegiranja zakonodavne nadležnosti na vladu i ministre propisuje se posebnim zakonom.
Akti vlade usvajaju se u okviru Kraljičinog saveta (znači, usvaja ih kabinet), a proglašava ih kraljica, bilo da proizlaze iz isključive nadležnosti vlade, bilo da se zasnivaju na zakonskom ovlašćenju.
Zakonom kojim se prenose ovlašćenja na vladu mogu biti postavljena određena ograničenja. Najčešće ograničenje sastoji se od uslova prema kome akt vlade mora biti predočen parlamentu pre nego što počne da važi. Parlament može pokrenuti postupak odobrenja ili odbijanja. Svrha postupka odobrenja jeste da parlament mora da odobri vladin akt pre nego što on počne da važi, a u zakonu kojim se ovlašćenje prenosi na vladu može biti određen rok za odobrenje. Postupak odbijanja mnogo je češći u praksi: zakonom se određuje rok u kome parlament može sprečiti početak važenja vladinog akta, s tim što posle isteka tog roka akt vlade stupa na snagu. U postupku odobrenja ili odbijanja bitnu ulogu ima parlamentarni Odbor za podzakonske mere, kojim predsedava poslanik iz reda opozicije. Odbor proverava vladine podzakonske akte i može upozoriti parlament na manjkavosti vladinih akata u pogledu političkih pitanja ili ciljeva kojima akt teži. Tako se pre svega proverava da li akt vlade ima uticaj na javna sredstva, da li ima retroaktivno važenje, da li prevazilazi okvir prenesenog ovlašćenja, da li je jasan i razumljiv itd. Upozorenja Odbora sama po sebi nemaju pravnih posledica, ali su se u praksi pokazala kao delotvoran elemenat nadzora.
Poljska i Češka
1. Poljska. Ustav Republike Poljske ima niz odredaba o Savetu ministara (vladi). Savet ministara vodi unutrašnje poslove i spoljnu politiku. Na izuzetnu moć izvršne vlasti u Poljskoj ukazuje to što je Savet ministara ustavom ovlašćen da vodi sve druge državne poslove koji nisu stavljeni u nadležnost drugih državnih organa ili organa lokalne samouprave. Savet ministara ovlašćen je da predlaže zakone, izvršava zakone, donosi uredbe, usklađuje i nadzire državnu upravu, brani interese državnog trezora, nadgleda korišćenje državnog budžeta i podnosi izveštaje o sprovođenju budžeta, obezbedi unutrašnju sigurnost države i javni red i mir, obezbedi spoljnu sigurnost države, sprovede opštu kontrolu u odnosima sa drugim državama i međunarodnim organizacijama, zaključuje međunarodne sporazume koji zahtevaju ratifikaciju i druge međunarodne sporazume, sprovede opštu kontrolu u sferi državne bezbednosti, odredi organizaciju i način obavljanja svojih dužnosti, itd.
Savet ministara sastoji se od predsednika Saveta ministara (koji se naziva još i premijerom) i ministara. Politiku Saveta ministara usvaja Savet ministara kolektivno. Premijer, unutar zajednički usvojene politike, ima veoma snažan položaj: ovlašćen je da obezbeđuje sprovođenje politike i određuje način njenog sprovođenja, da usklađuje i nadzire rad članova Saveta ministara, donosi uredbe i nadzire lokalnu samoupravu. Ministri rukovode organima uprave koji su određeni zakonom i vrše poslove koje im poveri premijer. Ovlašćenja ministra koji rukovodi organom državne uprave određena su zakonom, a on ima i pravo da donosi propise. Savet ministara ovlašćen je da, na zahtev premijera, ne prihvati propise i naredbe koje donosi ministar.
Savet ministara odgovoran je Sejmu (predstavničkom domu). Svaki ministar je individualno odgovoran Sejmu.
Izbor Saveta ministara zanimljiv je po tome što kombinuje ovlašćenja predsednika Republike, Sejma i kandidata za sastavljanje Saveta ministara. Po konstituisanju Sejma izbor Saveta ministara počinje tako što predsednik Republike imenuje premijera, koji potom sastavlja predlog članova Saveta ministara, iznosi svoj program pred Sejm i traži izglasavanje poverenja za Savet ministara. Ako Sejm uskrati poverenje, ima mogućnost da u određenom roku sam izabere predsednika i članove Saveta ministara. Ako o roku ni Sejm ne izabere Savet ministara, predsednik Republike ponovo imenuje kandidata za predsednika Saveta ministara, a ako on ne dobije poverenje u Sejmu ( predsednik Republike raspušta Sejm i raspisuje nove izbore.
Predsednik Saveta ministara ovlašćen je da promeni ministra bez odluke Sejma, uz samo formalnu potvrdu predsednika Republike. Sejm može izglasati nepoverenje Savetu ministara samo ako istovremeno izabere novog premijera, koji potom imenuje ostale članove Saveta ministara.
2. Češka. Ustav Republike Češke definiše vladu kao vrhovno telo izvršne vlasti, potčinjeno Predstavničkom domu. Vlada je ovlašćena na donošenje uredaba radi «izvršavanja zakona a unutar njegovih okvira», na predlaganje zakona: isključivo je vlada ovlašćena da predlaže budžet. Zanimljivo je i isključivo ovlašćenje vlade da predlaže zakonske mere, tj. privremene zakone čije donošenje ne može biti odloženo ili je potrebno iz drugih razloga. Privremeni zakoni zabranjeni su u domenu ustavnih, budžetskih, izbornih pitanja i ratifikacije međunarodnih dokumenata o ljudskim pravima. Zakonske mere donosi isključivo gornji dom češkog parlamenta, tj. Senat i to u slučaju kada je donji dom, Predstavnički dom, raspušten.
Sve odluke vlada donosi glasovima apsolutne većine svih svojih članova. Uredbe potpisuju premijer i član vlade na čiju oblast se uredba odnosi.
Vlada je sastavljena od premijera, zamenika premijera i ministara. Premijer organizuje rad vlade, predsedava njenim sednicama i predstavlja vladu. Pored ustava, ovlašćenja premijera propisuje i zakon. Premijer je ovlašćen da načini promene u sastavu vlade uz samo formalnu saglasnost predsednika Republike.
Izbor vlade počinje tako što predsednik Republike imenuje kandidata za premijera, da bi potom, na predlog premijera, predsednik Republike imenovao i ostale članove vlade. Tako imenovana vlada izlazi pred Predstavnički dom u roku od 30 dana od imenovanja i traži da joj Predstavnički dom izglasa poverenje. Ako vlada ne dobije poverenje, postupak se ponavlja a ako se vlada ne izabere ni drugi put, novog kandidata za premijera predsednik Republike imenuje na predlog predsednika Predstavničkog doma. Ako ni onda Predstavnički dom ne izabere vladu, predsednik Republike raspušta Predstavnički dom. Vlada može da zahteva od Predstavničkog doma da joj se izglasa poverenje, kao što i Predstavnički dom (na predlog najmanje 50 poslanika) vladi može izglasati nepoverenje. Vlada kojoj bude izglasano nepoverenje ili kojoj ne bude izglasano poverenje ima ustavnu obavezu da predsedniku Republike ponudi ostavku, a on ima ustavnu obavezu da prihvati ostavku vlade. Ako vlada u navedenim slučajevima ne podnese ostavku, predsednik Republike je razrešava.