PREDLOG ZAKONA
O UPRAVNIM SPOROVIMA
I. OSNOVNE ODREDBE
Predmet i cilj zakona
Član 1.
Ovim zakonom uređuje se predmet upravnog spora, nadležnost za rešavanje upravnih sporova, stranke, pravila postupka, pravna sredstva i izvršenje donetih sudskih presuda.
Ovim zakonom obezbeđuje se sudska zaštita pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima.
Pravičnost suđenja u upravnom sporu
Član 2.
U upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
Predmet upravnog spora
Član 3.
U upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih nije predviđena drugačija sudska zaštita.
U upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.
Sud u upravnom sporu odlučuje i o zakonitosti drugih konačnih pojedinačnih akata kada je to zakonom predviđeno.
Odredbe ovog zakona koje se odnose na upravni akt, primenjuju se i na druge akte protiv kojih se može voditi upravni spor.
Određenje upravnog akta
Član 4.
Upravni akt, u smislu ovog zakona, jeste pravni pojedinačni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog, pravnog ili drugog nosioca prava i obaveza kojima se rešava u upravnom postupku, a koje nema svojstvo pravnog ili fizičkog lica u upravnoj stvari.
Određenje upravne stvari
Član 5.
Upravna stvar, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačna nesporna situacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizlazi potreba da se autoritativno pravno uredi u skladu sa zakonom.
Određenje nadležnog organa
Član 6.
Nadležnim organom, u smislu ovog zakona, smatraju se državni organi, organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, privredna društva, javna i druga preduzeća, ustanove, organizacije i pojedinci, kao i posebni organi, kada u vršenju javnih ovlašćenja rešavaju u upravnim stvarima.
Obaveznost pravnosnažnih presuda
Član 7.
Presuda doneta u upravom sporu je obavezujuća.
Protiv presude donete u upravnom sporu ne može se izjaviti žalba (pravnosnažna presuda).
II. NADLEŽNOST I SASTAV SUDA
Upravni sud
Član 8.
Upravni spor rešava Upravni sud.
Upravni sud odlučuje u veću od tri sudije, osim ako ovim zakonom nije drugačije određeno.
Vrhovni kasacioni sud
Član 9.
U postupku po zahtevu za preispitivanje sudske odluke protiv odluke Upravnog suda odlučuje Vrhovni kasacioni sud.
Vrhovni kasacioni sud odlučuje u veću od tri sudije.
III. STRANKE U UPRAVNOM SPORU
Stranke
Član 10.
Stranke u upravnom sporu jesu tužilac, tuženi i zainteresovano lice.
Tužilac
Član 11.
Tužilac u upravnom sporu može da bude fizičko, pravno ili drugo lice, ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes.
Državni organ, organ autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, organizacija, deo privrednog društva sa ovlašćenjima u pravnom prometu, naselje, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, mogu pokrenuti upravni spor ako mogu da budu nosioci prava i obaveza o kojima se rešavalo u upravnom postupku.
Ako je upravnim aktom povređen zakon na štetu javnog interesa, upravni spor može da pokrene nadležni javni tužilac.
Ako su upravnim aktom povređena imovinska prava i interesi Republike Srbije, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, upravni spor može da pokrene i nadležno javno pravobranilaštvo.
Tuženi
Član 12.
Tuženi u upravnom sporu jeste organ čiji se upravni akt osporava, odnosno organ koji po zahtevu, odnosno po žalbi stranke nije doneo upravni akt.
Zainteresovano lice
Član 13.
Zainteresovano lice jeste lice kome bi poništaj osporenog upravnog akta neposredno bio na štetu.
IV. PREDMET UPRAVNOG SPORA
Konačni upravni akt
Član 14.
Upravni spor može se pokrenuti protiv upravnog akta koji je donet u drugom stepenu.
Upravni spor može se pokrenuti i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba u upravnom postupku.
Ćutanje uprave
Član 15.
Upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom.
Povraćaj oduzetih stvari i naknada štete
Član 16.
U upravnom sporu može se tražiti i povraćaj oduzetih stvari i naknada štete koja je tužiocu naneta izvršenjem akta koji se osporava.
V. POKRETANjE SPORA
Tužba
Član 17.
Upravni spor pokreće se tužbom.
Opšti rok za podnošenje tužbe
Član 18.
Tužba se podnosi u roku od 30 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci koja je podnosi ili u zakonom propisanom kraćem roku.
Rok iz stava 1. ovog člana važi i za organ ovlašćen za podnošenje tužbe, ako mu je upravni akt dostavljen.
Ako organu ovlašćenom za podnošenje tužbe, odnosno zainteresovanom licu nije dostavljen upravni akt, organ, odnosno zainteresovano lice može podneti tužbu, u roku od 60 dana od dana dostavljanja upravnog akta stranci.
Rok za podnošenje tužbe zbog ćutanja uprave
Član 19.
Ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.
Ako prvostepeni organ po zahtevu stranke nije u roku predviđenom zakonom kojim se uređuje opšti upravni postupak, doneo rešenje protiv kojeg nije dozvoljena žalba, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.
Predaja tužbe
Član 20.
Tužba se predaje nadležnom sudu neposredno ili preko pošte.
Predaja tužbe u obliku elektronskog dokumenta smatra se neposrednom predajom sudu.
Tužba se može izjaviti i na zapisnik kod suda.
Dan predaje tužbe pošti preporučeno, odnosno dan izjavljivanja tužbe na zapisnik smatra se kao dan predaje sudu.
Ako tužba nije predata nadležnom sudu u zakonom propisanom roku, nego drugom sudu ili drugom organu, a stigne nadležnom sudu posle isteka roka za podnošenje tužbe, smatraće se kao da je blagovremeno podneta, ako se njeno podnošenje drugom sudu ili drugom organu može pripisati neznanju ili očiglednoj omašci podnosioca.
Za vojna lica koja se nalaze u Vojsci Srbije, dan predaje tužbe vojnoj jedinici ili vojnoj ustanovi smatra se kao dan predaje sudu.
Odredba stava 6. ovog člana odnosi se i na civilna lica zaposlena u Vojsci Srbije koja su na službi u vojnim jedinicama, odnosno vojnim ustanovama u mestima u kojima ne postoji redovna pošta.
Postupanje sa elektronskim dokumentima
Član 21.
Stranka sudu može predati tužbu i drugi podnesak i u obliku elektronskog dokumenta, u skladu sa zakonom.
Sud može dostaviti akte stranci u obliku elektronskog dokumenta, uz prethodni izričit pristanak stranke.
Postupanje sa elektronskim dokumentima obavlja se u skladu sa zakonom kojim se uređuje elektronski dokument.
Ako elektronski dokument koji je predat sudu ne može biti pročitan ili ne ispunjava tehničke uslove iz stava 5. ovog člana, sud će o tome bez odlaganja obavestiti podnosioca, pozvati ga da podnesak uredi u ostavljenom roku i ukazati mu na posledice takvog propuštanja.
Način, tehničke uslove predaje i utvrđivanje vremena predaje podnesaka i dostave akata u obliku elektronskog dokumenta, kao i druga pitanja vezana za postupanje sa elektronskim dokumentom, bliže se uređuju Sudskim poslovnikom.
Ako je zakonom propisano da akt treba da bude potpisan od strane određenog lica, smatra se da je taj uslov ispunjen za akt u obliku elektronskog dokumenta, kada je na kraju elektronskog dokumenta navedeno ime i prezime odgovarajućeg lica i elektronski dokument je potpisan kvalifikovanim elektronskim potpisom tog lica.
Sadržina tužbe
Član 22.
Tužba mora da sadrži ime i prezime, adresu i mesto stanovanja, odnosno naziv i sedište tužioca, označenje upravnog akta protiv koga je tužba podneta, razloge zbog kojih se tužba podnosi, predlog u kom pravcu i obimu se predlaže poništavanje upravnog akta, kao i potpis tužioca.
Uz tužbu mora da se priloži original ili kopija akta protiv koga se tužba podnosi.
Uz tužbu podnetu zbog ćutanja uprave prilaže se kopija zahteva, odnosno žalbe, kopija zahteva o naknadnom traženju iz člana 19. ovog zakona i dokaz o predaji ovih podnesaka nadležnom organu.
Ako se tužba podnosi preko punomoćnika, uz tužbu obavezno se prilaže i original punomoćja.
Ako se tužbom traži povraćaj stvari ili naknada štete, u tužbi se mora opredeliti određen zahtev u pogledu stvari ili visine pretrpljene štete.
Uz tužbu se podnosi i po jedan primerak tužbe i priloga uz tužbu, za tuženi organ i za svako zainteresovano lice, ako takvih ima.
Tužba može sadržavati i pozivanje na činjenice na kojima tužilac zasniva svoj zahtev iz tužbe.
Odložno dejstvo tužbe
Član 23.
Tužba, po pravilu, ne odlaže izvršenje upravnog akta protiv koga je podneta.
Po zahtevu tužioca, sud može odložiti izvršenje konačnog upravnog akta kojim je meritorno odlučeno u upravnoj stvari, do donošenja sudske odluke, ako bi izvršenje nanelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela veća ili nenadoknadiva šteta protivnoj stranci, odnosno zainteresovanom licu.
Izuzetno, stranka iz upravnog postupka može tražiti od suda odlaganje izvršenja upravnog akta i pre podnošenja tužbe:
u slučaju hitnosti;
kada je izjavljena žalba koja po zakonu nema odložno dejstvo, a postupak po žalbi nije okončan.
Po zahtevu za odlaganje izvršenja sud odlučuje rešenjem, najkasnije u roku od pet dana od dana prijema zahteva iz st. 2. i 3. ovog člana.
Razlozi za pokretanje upravnog spora
Član 24.
Upravni akt može se pobijati tužbom u upravnom sporu zbog nezakonitosti, i to ako:
u aktu nije uopšte ili nije pravilno primenjen zakon, drugi propis ili opšti akt;
je akt doneo nenadležni organ;
u postupku donošenja akta nije postupljeno po pravilima postupka;
je činjenično stanje nepotpuno ili netačno utvrđeno ili ako je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja.
je u aktu koji je donet po slobodnoj oceni, organ prekoračio granice zakonskog ovlašćenja ili ako takav akt nije donet u skladu sa ciljem u kojem je ovlašćenje dato.
Tužba se može podneti i radi utvrđenja da je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već poništen presudom, kao i radi utvrđenja nezakonitosti donetog akta koji je bez pravnog dejstva.
VI. PRETHODNI POSTUPAK
Odbacivanje tužbe zbog njene neurednosti
Član 25.
Ako je tužba nepotpuna ili nerazumljiva, sudija pojedinac pozvaće tužioca, neposredno ili preko drugog suda, da u ostavljenom roku otkloni nedostatke tužbe i ukazaće mu na posledice ako ne postupi po zahtevu suda.
Ako tužilac u ostavljenom roku ne otkloni nedostatke u tužbi koji sprečavaju rad suda, sudija pojedinac iz stava 1. ovog člana rešenjem će odbaciti tužbu kao neurednu, ako ne nađe da je osporeni upravni akt ništav.
Ako sudija pojedinac propusti da odbaci tužbu kao neurednu, to će učiniti veće suda.
Odbacivanje tužbe iz drugih zakonskih razloga
Član 26.
Sudija pojedinac rešenjem će odbaciti tužbu i ako utvrdi:
da je tužba podneta neblagovremeno (član 18) ili pre vremena (član 19);
da akt koji se tužbom osporava ne predstavlja akt o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu (član 3);
da uz tužbu podnetu zbog ćutanja uprave nisu priloženi svi dokazi (član 22. stav 3);
da se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovani interes (član 11. stav 1);
da je posle podnošenja tužbe osporeni akt poništen po tužbi druge stranke;
da se protiv upravnog akta koji se tužbom osporava mogla izjaviti žalba, a žalba nije uopšte ili nije blagovremeno izjavljena, ili je žalilac odustao od žalbe u toku drugostepenog postupka;
da već postoji pravnosnažna sudska odluka doneta u upravnom sporu o istoj stvari.
Ako sudija pojedinac propusti da odbaci tužbu iz razloga iz stava 1. ovoga člana, to će učiniti veće suda.
Pravo na prigovor protiv odbacivanja tužbe
Član 27.
Protiv rešenja sudije pojedinca kojim se odbacuje tužba po čl. 25. i 26. ovog zakona, podnosilac tužbe ima pravo na prigovor u roku od osam dana od dostavljanja rešenja.
O prigovoru iz stava 1. ovog člana odlučuje posebno veće suda sastavljeno od troje sudija, posle održane usmene javne rasprave, ako je podnosilac prigovora zahtevao održavanje rasprave.
Posebno veće suda iz stava 2. ovog člana o prigovoru odlučuje rešenjem.
Rešenjem se prigovor odbacuje ako je izjavljen neblagovremeno ili od neovlašćenog lica.
Ako veće iz stava 2. ovog člana odbije prigovor, rešenje o odbacivanju tužbe postaje pravnosnažno.
Ako veće iz stava 2. ovog člana uvaži prigovor, poništiće rešenje o odbacivanju tužbe, a postupak pred sudom će se nastaviti.
Poništenje upravnog akta u prethodnom postupku
Član 28.
Ako sud ne odbaci tužbu na osnovu člana 25. stav 2. ili člana 26. ovog zakona, a nađe da osporeni upravni akt sadrži takve nedostatke u obliku i sastavnim delovima koji akt čine očigledno nezakonitim, može presudom poništiti akt i bez dostavljanja tužbe na odgovor, uz pozivanje tuženog da se prethodno izjasni.
Ako tuženi u slučaju iz stava 1. ovog člana sam poništi ili izmeni osporeni akt, sudija pojedinac će po pribavljenoj izjavi tužioca da je zadovoljan naknadno donetim rešenjem, doneti rešenje o obustavljanju postupka, shodnom primenom odredaba člana 29. ovog zakona.
U pogledu pravne zaštite protiv rešenja sudije pojedinca o obustavljanju postupka, shodno se primenjuju odredbe člana 27. ovog zakona.
Udovoljavanje tužbenom zahtevu od strane tuženog
Član 29.
Ako tuženi za vreme sudskog postupka donese drugi akt kojim se menja ili poništava upravni akt protiv kojeg je upravni spor pokrenut, kao i ako u slučaju iz člana 19. ovog zakona naknadno donese prvostepeni odnosno, drugostepeni upravni akt, taj organ će, pored tužioca, istovremeno izvestiti i sud.
U slučaju iz stava 1. ovog člana sud će pozvati tužioca da u roku od 15 dana od dana prijema poziva dostavi sudu pisanu izjavu o tome da li je naknadno donetim aktom zadovoljan ili ostaje pri tužbi i u kom obimu, odnosno da li tužbu proširuje i na novi akt.
Ako tužilac blagovremeno dostavi sudu pisanu izjavu da je naknadno donetim aktom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stava 2. ovog člana, sud će doneti rešenje o obustavljanju postupka.
Ako tužilac izjavi da novim aktom nije zadovoljan, sud će nastaviti postupak.
Odgovor na tužbu i rešavanje spora bez spisa
Član 30.
Ako tužbu ne odbaci na osnovu člana 25. stav 2. ili člana 26. ovog zakona, niti poništi akt po članu 28. stav 1. ovog zakona odnosno ne oglasi ništavim po članu 42. stav 3, sud će po jedan primerak tužbe sa prilozima dostaviti na odgovor tuženom i zainteresovanim licima, ako ih ima.
Odgovor iz stava 1. ovog člana daje se u roku koji sud odredi u svakom pojedinom slučaju, s tim što sud ne može odrediti rok duži od 30 dana od dana dostavljanja tužbe na odgovor.
U ostavljenom roku tuženi je dužan da dostavi sudu sve spise koji se odnose na predmet upravnog spora i izjasni se o navodima tužbe. Ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od osam dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti, sud može rešiti spor i bez spisa, pri čemu će sam utvrditi činjenično stanje na raspravi.
Obaveza dostavljanja isprava
Član 31.
Na zahtev suda, svi državni organi, organi autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, i drugi nosioci javnih ovlašćenja (u daljem tekstu: „organi javne vlasti”) dužni su da dostave isprave kojima raspolažu u roku koji sud odredi.
Organi javne vlasti iz stava 1. ovog člana dužni su da označe koje isprave, odnosno delovi isprava predstavljaju tajnu u skladu sa posebnim zakonom, tako da stranke u njih ne smeju imati uvid.
Ako organi javne vlasti po ponovljenom zahtevu suda u drugom ostavljenom roku, ne dostavi tražene isprave, sud će rukovodioca tog organa pozvati da pruži obaveštenje o razlozima propuštanja postupanja po nalogu suda.
Odustanak tužioca od tužbe
Član 32.
Tužilac može odustati od tužbe sve do donošenja odluke.
U slučaju odustanka tužioca od tužbe sudija pojedinac ili veće suda rešenjem obustavlja postupak.
U pogledu pravne zaštite protiv rešenja sudije pojedinca o obustavljanju postupka, shodno se primenjuju odredbe člana 27. ovog zakona.
VII. UTVRĐIVANjE ČINjENICA
Uopšte o utvrđivanju činjenica na raspravi
Član 33.
U upravnom sporu sud rešava na osnovu utvrđenih činjenica na održanoj usmenoj javnoj raspravi (u daljem tekstu: „rasprava”).
Sud rešava bez održavanja usmene rasprave, samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, ili ako stranke na to izričito pristanu.
Sud je obavezan da posebno navede razloge zbog kojih nije održao usmenu raspravu.
Naročiti slučajevi održavanja rasprave
Član 34.
Veće suda će uvek održati raspravu zbog složenosti predmeta spora, ili radi boljeg razjašnjenja stanja stvari, kao i u slučaju iz člana 30. stav 3. ovog zakona.
Rasprava je obavezna i ako je u upravnom postupku učestvovalo dve ili više stranaka sa suprotnim interesima kao i kada sud utvrđuje činjenično stanje radi rešavanja u punoj jurisdikciji.
Javnost rasprave
Član 35.
Rasprava je javna.
Veće suda može isključiti javnost za celu raspravu ili za određeni deo rasprave ako to zahtevaju razlozi zaštite interesa nacionalne bezbednosti, javnog reda i morala kao i radi zaštite interesa maloletnika ili privatnosti učesnika u postupku..
O isključenju javnosti sud odlučuje rešenjem koje mora biti obrazloženo i javno objavljeno.
Zakazivanje rasprave
Član 36.
Predsednik veća određuje dan održavanja rasprave i na raspravu poziva stranke i zainteresovana lica, ako ih ima.
Rasprava se može odložiti samo iz važnih razloga, o čemu rešava veće.
Rukovođenje raspravom i zapisnik
Član 37.
Raspravom rukovodi predsednik veća.
O raspravi se vodi zapisnik u koji se unose samo bitne činjenice i okolnosti.
Zapisnik o održanoj usmenoj raspravi potpisuju predsednik veća i zapisničar.
Izostanak stranaka sa rasprave
Član 38.
Izostanak uredno pozvane stranke sa usmene rasprave ne odlaže njeno održavanje.
Zbog izostanka stranaka sa usmene rasprave ne može se uzeti da su one odustale od svojih zahteva, već će se njihovi podnesci pročitati.
Ako na usmenu raspravu ne dođu ni tužilac ni tuženi, a rasprava se ne odloži, sud će raspraviti spor i bez prisustva stranaka.
Tok rasprave
Član 39.
Na raspravi reč prvo dobija član veća koji je izvestilac. Izvestilac izlaže stanje i suštinu spora, ne dajući svoje mišljenje. Predsednik veća daje reč tužiocu, pa zastupniku tuženog i zainteresovanim licima, vodeći računa da se njihove izjave odnose samo na sporna pitanja i okolnosti od značaja za rešenje stvari.
Sud na raspravi odlučuje koji će se dokazi izvesti radi utvrđivanja činjeničnog stanja.
VIII. SUDSKE ODLUKE
1. Presuda
Rešavanje spora
Član 40.
Sud rešava spor presudom.
Presudom se tužba uvažava ili odbija kao neosnovana.
Sud donosi presudu većinom glasova.
O većanju i glasanju vodi se poseban zapisnik koji potpisuju svi članovi veća i zapisničar.
Većanje i glasanje vrši se bez prisustva stranaka.
Granice sudskog ispitivanja osporenog akta
Član 41.
Zakonitost osporenog upravnog akta sud ispituje u granicama zahteva iz tužbe, ali pri tom nije vezan razlozima tužbe.
Na ništavost upravnog akta sud pazi po službenoj dužnosti.
Presude donete u sporu ograničene jurisdikcije
Član 42.
Ako se tužba uvažava, sud presudom poništava osporeni upravni akt u celini ili delimično i vraća predmet nadležnom organu na ponovno odlučivanje, osim ako u toj stvari novi akt nije potreban.
Ako se tužba uvažava a tužbeni zahtev je da se utvrdi nezakonitost akta bez pravnih dejstava, ili se tužbeni zahtev sastoji samo u utvrđenju da je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već poništen pred sudom – sud se u presudi ograničava na traženo utvrđenje.
Ako sud nađe da je osporeni akt ništav, doneće presudu kojom taj akt oglašava ništavim.
Presude donete u sporu pune jurisdikcije
Član 43.
Kada nađe da osporeni upravni akt treba poništiti, sud će presudom rešiti upravnu stvar, ako priroda stvari to dozvoljava i ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. Takva presuda u svemu zamenjuje poništeni akt (spor pune jurisdikcije).
Spor pune jurisdikcije je isključen kada je predmet upravnog spora upravni akt donet po diskrecionoj oceni.
Izuzetno, u pojedinim materijama spor pune jurisdikcije može da bude izričito isključen posebnim zakonom.
Ako tužilac traži da sud svojom presudom reši upravnu stvar, sud je obavezan da posebno navede razloge zbog kojih taj zahtev nije prihvatio.
U slučajevima kada bi poništenje osporenog akta i ponovno vođenje postupka pred nadležnim organom izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi a sud je sam utvrđivao činjenično stanje, obavezan je da odluči u sporu pune jurisdikcije, osim ako je takav spor zakonom isključen.
Presude donete u sporu zbog ćutanja uprave
Član 44.
Kada je tužba podneta na osnovu člana 19. ovog zakona, a sud nađe da je osnovana, presudom će uvažiti tužbu i naložiti da nadležni organ donese rešenje. Ako sud raspolaže potrebnim činjenicama, a priroda stvari to dozvoljava, on može svojom presudom neposredno rešiti upravnu stvar.
Odlučivanje u parničnim stvarima u upravnom sporu
Član 45.
Presudom kojom se osporeni upravni akt poništava, odnosno oglašava ništavim, sud može odlučiti i o zahtevu tužioca za povraćaj stvari, odnosno za naknadu štete, ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to. U protivnom će uputiti tužioca da svoj zahtev ostvaruje u sporu pred nadležnim sudom.
Donošenje i objavljivanje presude
Član 46.
Sud će, po završenoj raspravi, odmah doneti i objaviti presudu zajedno sa najvažnijim razlozima.
U složenim slučajevima sud može najkasnije u roku od petnaest dana od dana zaključenja rasprave da donese presudu.
Ako po završenoj usmenoj raspravi ne može da donese presudu, odnosno rešenje zbog toga što prethodno treba da utvrdi neku činjenicu za čije raspravljanje nije potrebna nova usmena rasprava, sud će presudu doneti bez rasprave, najkasnije u roku od osam dana od dana kada tu činjenicu utvrdi.
Sadržina i sastavni delovi presude
Član 47.
Presuda sadrži označenje suda, ime i prezime predsednika veća, članova veća i zapisničara, označenje stranaka i njihovih zastupnika, predmet spora, dan kad je presuda doneta i objavljena, dispozitiv, obrazloženje i pouku o pravnom sredstvu.
Dispozitiv presude mora biti odvojena od obrazloženja.
Izvornik presude potpisuju predsednik veća i zapisničar.
Presuda se izdaje strankama u overenom prepisu.
2. Rešenje
Shodna primena odredba koje se odnose na presude
Član 48.
Odredbe čl. 46. i 47. ovog zakona shodno se primenjuju i na donošenje sudskih rešenja.
IX. VANREDNA PRAVNA SREDSTVA
Zahtev za preispitivanje sudske odluke
Uslovi i razlozi za podnošenje
Član 49.
Protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke (u daljem tekstu: „zahtev”).
Zahtev može da se podnese:
kada je to zakonom predviđeno;
u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji;
u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba.
Zahtev može da se podnese zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari.
Način predaje
Član 50.
Zahtev se predaje Vrhovnom kasacionom sudu, preko punomoćnika iz reda advokata, na način određen u članu 20. st. 1, 2. i 4. ovog zakona.
Rok za podnošenje
Član 51.
Zahtev se podnosi Vrhovnom kasacionom sudu u roku od 30 dana od dana dostavljanja stranci, odnosno nadležnom javnom tužiocu odluke suda protiv koje se zahtev podnosi.
Ako nadležnom javnom tužiocu nije dostavljena odluka suda, on može podneti zahtev u roku od 60 dana od dana dostavljanja odluke suda stranci kojoj je poslednjoj dostavljena.
Sadržina zahteva i odbacivanje neurednog zahteva
Član 52.
Zahtev sadrži označenje sudske odluke čije se preispitivanje predlaže, označenje podnosioca zahteva, kao i razloge i obim u kome se predlaže preispitivanje.
Ako je zahtev nepotpun ili nerazumljiv, Vrhovni kasacioni sud će ga odbaciti rešenjem protiv koga nije dozvoljena žalba.
Postupanje sa zahtevom
Član 53.
Nedozvoljen ili neblagovremen zahtev ili zahtev koji je podnelo neovlašćeno lice Vrhovni kasacioni sud će odbaciti rešenjem.
Ako Vrhovni kasacioni sud ne odbaci zahtev, dostaviće ga protivnoj stranci iz upravnog spora, koja može, u roku koji sud odredi, podneti odgovor na zahtev.
Sud protiv čije je odluke podnet zahtev i tuženi dužni su da bez odlaganja a najkasnije u roku od 30 dana, dostave Vrhovnom kasacionom sudu, na njegov zahtev, sve spise.
Način i granice odlučivanja o zahtevu
Član 54.
Vrhovni kasacioni sud rešava o zahtevu za preispitivanje sudske odluke, odnosno bez održavanja usmene rasprave, a pobijanu odluku ispituje samo u granicama zahteva.
Sadržina odluke o zahtevu
Član 55.
Vrhovni kasacioni sud presudom odbija ili uvažava zahtev kao osnovan.
Presudom kojom zahtev uvažava, Vrhovni kasacioni sud može ukinuti ili preinačiti sudsku odluku protiv koje je podnet zahtev.
Ako Vrhovni kasacioni sud ukine sudsku odluku, predmet vraća sudu čija je odluka ukinuta, a taj sud je dužan da izvede sve procesne radnje i da raspravi pitanja na koja mu je ukazao nadležni sud.
Ponavljanje postupka
Razlozi ponavljanja
Član 56.
Postupak završen pravnosnažnom presudom ili rešenjem suda ponoviće se po tužbi stranke:
ako stranka sazna za nove činjenice, ili nađe ili stekne mogućnost da upotrebi nove dokaze na osnovu kojih bi spor bio povoljnije rešen za nju da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneti ili upotrebljeni u ranijem sudskom postupku;
ako je do sudske odluke došlo usled krivičnog dela sudije ili zaposlenog u sudu, ili je odluka izdejstvovana prevarnom radnjom zastupnika ili punomoćnika stranke, njegovog protivnika ili protivnikovog zastupnika ili punomoćnika, a takva radnja predstavlja krivično delo;
ako je sudska odluka zasnovana na presudi donetoj u kaznenoj ili građanskoj stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta drugom pravnosnažnom sudskom odlukom;
ako je isprava na kojoj se zasniva sudska odluka lažna ili lažno preinačena, ili ako je svedok, veštak ili stranka, prilikom saslušanja pred sudom, dala lažan iskaz, a odluka suda se zasniva, na tom iskazu;
ako stranka nađe ili stekne mogućnost da upotrebi raniju sudsku odluku donetu u istom upravnom sporu;
ako zainteresovanom licu nije omogućeno da učestvuje u upravnom sporu;
ako stav iz naknadno donete odluke Evropskog suda za ljudska prava u istoj stvari može da bude od uticaja na zakonitost pravnosnažno okončanog sudskog postupka;
Zbog okolnosti iz tač. 1. i 5. stava 1. ovog člana ponavljanje će se dozvoliti samo ako stranka bez svoje krivice nije bila u stanju da te okolnosti iznese u ranijem postupku.
Rokovi za traženje ponavljanja postupka
Član 57.
Ponavljanje postupka može se tražiti najkasnije u roku od 30 dana od dana kad je stranka saznala za razlog ponavljanja, osim u slučaju iz člana 56. stav 1. tačke 7. kada se može tražiti u roku od 6 meseci od dana objavljivanja odluke Evropskog suda za ljudska prava u Službenom glasniku Republike Srbije.
Ako je stranka saznala za razlog ponavljanja postupka pre nego što je postupak pred sudom završen, a taj razlog nije mogla upotrebiti u toku postupka, ponavljanje se može tražiti u roku od 30 dana od dana dostavljanja odluke suda.
Po proteku pet godina od pravnosnažnosti sudske odluke ponavljanje postupka se ne može tražiti.
Nadležnost za odlučivanje po tužbi za ponavljanje postupka
Član 58.
O tužbi za ponavljanje postupka rešava sud koji je doneo odluku na koju se odnosi razlog za ponavljanje postupka.
Sadržina tužbe za ponavljanje postupka
Član 59.
U tužbi za ponavljanje postupka mora se naročito navesti:
sudska odluka doneta u postupku čije se ponavljanje traži;
zakonski razlog ponavljanja (član 56.) i dokazi, odnosno okolnosti koje čine verovatnim postojanje tog osnova;
okolnosti iz kojih proizlazi da je tužba podneta u zakonskom roku i čime se to dokazuje;
u kom pravcu i u kom obimu se predlaže izmena sudske odluke donete u postupku čije se ponavljanje traži.
Odbacivanje tužbe za ponavljanje postupka
Član 60.
Sud će rešenjem odbaciti tužbu za ponavljanje postupka, ako utvrdi da je tužbu podnelo neovlašćeno lice, ili da tužba nije blagovremena, ili da stranka nije učinila bar verovatnim postojanje zakonskog osnova za ponavljanje postupka.
Dostavljanje tužbe na odgovor
Član 61.
Ako sud ne odbaci tužbu po članu 60. ovog zakona, dostaviće je protivnoj stranci iz upravnog spora i zainteresovanim licima, i pozvaće ih da u roku od 15 dana odgovore na tužbu.
Odlučivanje o dozvoli ponavljanja postupka
Član 62.
Po isteku roka za odgovor na tužbu, sud rešenjem odlučuje da li će dozvoliti ponavljanje postupka.
Ako sud nađe da ima zakonskog osnova za ponavljanje postupka, ponoviće se one procesne radnje na koje utiču razlozi ponavljanja.
Odlučivanje o tužbi za ponavljanje postupka
Član 63.
Posle ponovljenog postupka sud donosi presudu.
Presudom iz stava 1. ovog člana ranija presuda se može ostaviti na snazi, ukinuti ili preinačiti.
Pravna zaštita protiv odluka suda u vezi sa ponavljanjem postupka
Član 64.
Protiv rešenja suda o odbacivanju tužbe za ponavljanje postupka, protiv rešenja kojim se ne dozvoljava ponavljanje postupka i protiv presude suda donete po tužbi za ponavljanje postupka može se podneti zahtev za preispitivanje iz člana 49. ovog zakona.
Shodna primena drugih procesnih odredaba u ponovljenom postupku
Član 65.
U ponovljenom postupku shodno se primenjuju odredbe ovog zakona o postupku po tužbi i zahtevu za preispitivanje sudske odluke, ako odredbama čl. od 56. do 64. ovog zakona nije drugačije određeno.
X. TROŠKOVI UPRAVNOG SPORA
Troškovi spora
Član 66.
Troškove upravnog spora čine izdaci nastali u toku ili povodom spora.
Odlučivanje o troškovima
Član 67.
U upravnom sporu o troškovima postupka odlučuje sud.
XI. IZVRŠENjE PRESUDE
Izvršnost presude
Član 68.
Presuda se može izvršiti kada postane pravnosnažna.
Pravne posledice poništenja akta u upravnom sporu
Član 69.
Kada sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje ponovnog rešavanja po žalbi, odnosno stanje ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena (stanje pre nego što je poništeni akt donet).
Ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da taj akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je nadležni organ vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka.
Pravne posledice aktivnog ne postupanja po presudi
Član 70.
Ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i sam rešiti upravnu stvar presudom, osim ako to nije moguće zbog prirode te stvari ili je inače puna jurisdikcija zakonom isključena .
Presuda doneta u slučaju iz stava 1. ovog člana u svemu zamenjuje akt nadležnog organa.
Ako sud smatra da zbog prirode stvari ne može da sam reši upravnu stvar, dužan je da to posebno obrazloži.
O slučaju iz stava 1. ovog člana sud izveštava organ koji vrši nadzor nad radom organa.
Pravne posledice pasivnog ne postupanja po presudi
Član 71.
Ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta.
Ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta.
Po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud će zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo. Nadležni organ je dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana. Ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava.
Sud će rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor. Organ nadležan za izvršenje dužan je bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje.
Pravo na naknadu štete zbog neizvršenja presude
Član 72.
Zbog štete nastale neizvršenjem, odnosno neblagovremenim izvršenjem presude donete u upravnom sporu tužilac ima pravo na naknadu koja se ostvaruje u sporu pred nadležnim sudom, u skladu sa zakonom.
Ponavljanje postupka okončanog aktom donetim u izvršenju presude
Član 73.
Kada je nadležni organ doneo upravni akt u izvršenju presude, pa se kod tog organa traži ponavljanje upravnog postupka okončanog upravnim aktom donetim u izvršenju sudske presude, ponavljanje se može dozvoliti samo ako je razlog za ponavljanje nastao kod organa koji je taj upravni akt doneo.
XII. SHODNA PRIMENA ODREDABA PARNIČNOG POSTUPKA
Član 74.
Na pitanja postupka rešavanja upravnih sporova koja nisu uređena ovim zakonom shodno će se primenjivati odredbe zakona kojim se uređuje parnični postupak.
XIII. NOVČANO KAŽNjAVANjE
Član 75.
Novčano kažnjavanje rukovodioca organa
Ako se rukovodilac organa iz člana 31. stav 1. ne odazove pozivu suda ili ne navede po oceni suda opravdane razloge za nedostavljanje traženih isprava, sud mu rešenjem može izreći novčanu kaznu u iznosu od 10.000 do 50.000 dinara.
Sud može rukovodiocu organa koji nije postupio po presudi, u smislu člana 70. stav 1. i člana 71. ovog zakona, rešenjem izreći novčanu kaznu u iznosu od 30.000 do 100.000 dinara.
U slučaju da lice iz st. 1. i 2. ovog člana i pored izrečene novčane kazne, ne izvrši obavezu zbog koje mu je kazna izrečena, sud može ponovo izreći novčanu kaznu u iznosu propisanom u st. 1. i 2. ovog člana.
Izvršavanje novčanih kazni
Član 76.
Novčana kazna izrečena po ovom zakonu izvršava se po službenoj dužnosti.
XIV. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Sprovođenje neokončanih postupaka
Član 77.
Postupci po tužbama i pravnim sredstvima podnetim do dana stupanja na snagu ovog zakona sprovešće se pred nadležnim sudom po pravilima postupka koja su važila do stupanja na snagu ovog zakona.
Postupci po žalbama izjavljenim protiv odluka donetih u upravnom sporu, okončaće se pred Vrhovnim kasacionim sudom u skladu sa članom 30. stav 1. Zakona o uređenju sudova.
Prestanak važenja ranijih propisa
Član 78.
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o upravnim sporovima („Službeni list SRJ”, broj 46/96).
Danom stupanja na snagu ovog zakona prestaju da važe odredbe člana 94. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca („Službeni list SRJ“, broj 24/98).
Stupanje na snagu ovog zakona
Član 79.
Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbi člana 97. tačka 2. Ustava Republike Srbije, kojom je propisano da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje postupak pred sudovima, a u vezi sa članom 198. stav 2. kojim je predviđeno da o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi i na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
U domenu upravno-procesnog prava u Republici Srbiji još je na snazi Zakon o upravnim sporovima iz 1996. godine. Postojeći zakonski tekst je umnogome prevaziđen, zastareo, a u mnogim pitanjima i neprikladan, pa čak i mestimice nesprovodiv u aktuelnom pravnom poretku. Inače, primena zakona koji uređuje (i u sadržinskom i u procesnom smislu) sudsku kontrolu pojedinačnih akata javne uprave, u svakoj demokratskoj pravnoj državi je veoma široka, raznovrsna, delikatna i – rastuća. Otuda je, u sklopu reforme državne uprave i lokalne samouprave u Republici Srbiji, kao i upravnog pravosuđa – neophodno, pored drugih, donošenje potpuno novog Zakona o upravnim sporovima (dalje: „ZUS”).
Osnovni razlozi za donošenje predloženog zakona jesu:
– na prvom mestu, usklađivanje ZUS-a sa Ustavom Republike Srbije i međunarodnim standardima, posebno sa načelima i pravilima Evopske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (Rim, 1950. godina, sa dodatnim protokolima) koju je tadašnja državna zajednica Srbija i Crna Gora – čiji je sukcesor sadašnja Republika Srbija, kao samostalna i nezavisna država, ratifikovala 2003. godine.
– uvažavanje preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope – Rec (2004) 20, o sudskoj kontroli upravnih akata – usvojenu 15. decembra 2004. godine kao i uvažavanje i inkorporisanje u novi pravni tekst odabranih komponenti sa tri izvora: a) respektabilnih, ozbiljnih i argumentovanih stavova domaće i inostrane sudske prakse; b) pojedinih uzornih, valjanih uporednopravnih regula; v) savremenih teorijsko-pravnih dostignuća. Sve to radi povećanja delotvornosti zakonskih rešenja solucija upravno-sudske zaštite.
– hitno i naročito važno je usklađivanje ZUS-a sa Zakonom o uređenju sudova Srbije (iz 2008. godine), posebno u pogledu sudske nadležnosti i sistema pravnih sredstava u upravnom sporu.
– bitno je i promeniti sadašnju sistematiku ZUS-a, posebno u pogledu doslednog i jasnog odvajanja sadržinskih i organizacionih od procesnih pitanja upravnog spora.
Što se tiče sadržine Predlog zakona, u pogledu sudske nadležnosti i „paketa” pravnih sredstava u upravnom sporu, postoje dve ograničavajuće komponente, odnosno dati okvir za ovaj procesni zakon: Prvo – predviđen je samo jedan, opšti Upravni sud, za celu teritoriju Srbije. Dakle, nije u pitanju sistem specijalizovanog upravnog sudstva u dva stepena organizovanja: nisu predviđeni viši upravni sudovi, a ni vrhovni upravni sud. Uz to, nisu osnovani ni posebni upravni sudovi, usko specijalizovani za pojedine materije. Drugo – zakonski je utvrđeno da Vrhovni kasacioni sud ne odlučuje po redovnim, već samo po vanrednim pravnim sredstvima, što vredi i za područje upravnog spora.
Na kraju, od najvećeg značaja jeste što celovitija, pouzdanija i dostupnija sudska zaštita pojedinačnih pravnih situacija fizičkih i pravnih lica od grešaka organa vlasti i drugih nosioca javnih ovlašćenja, u primeni zakona. Ujedno, definitivna, objektivna i kompetentna provera zakonitosti upravnih (i drugih, u ovom zakonu sa njima izjednačenih pojedinačnih) akata, praćena efikasnijim izvršenjem pravnosnažnih upravno-sudskih presuda.
III. OBJAŠNjENjE POJEDINAČNIH REŠENjA
Osnovne odredbe (čl. 1–7. Predloga zakona). Posle određenja predmeta i cilja Zakona (član 1), postavljen je, kao osnovni, princip pravičnosti suđenja u upravnom sporu (u skladu sa članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 32. Ustava Republike Srbije – „Pravo na pravično suđenje”). Naglašeno je da sud u upravnom sporu odlučuje na osnovu zakona, i to u razumnom roku – a sve to na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2). Što se tiče predmeta upravnog spora, u važećem ZUS-u, sudska zaštita u upravnom sporu odnosila se samo na pojedinačne akte kojima se odlučivalo o pravima i obavezama stranaka u upravnim stvarima, osim ako u pogledu njih nije predviđena neka druga sudska zaštita. Predlog zakona (član 3) proširuje tu sudsku zaštitu i na druge pravne akte kojima se rešava u pojedinačnim slučajevima, i to: a) na one u pogledu kojih nije predviđena druga sudska zaštita (prema odredbi stava 2. člana 198. Ustava Srbije); b) i na one za koje je posebnim zakonom izričito predviđeno da uživaju sudsku zaštitu u upravnom sporu. Tzv. upravni ugovori (po svom pravnom režimu izdvojeni kao zasebna kategorija u mnogim zakonodavstvima) još nisu imenovana pravna kategorija u ovdašnjem važećem pravu, pa tako još nisu zreli da se uvrste u predmet sudske zaštite u upravnom sporu.
Novina je i pokušaj zakonskog definisanja upravne stvari („u smislu ovog zakona”, član 5), radi pružanja bar nekog orijentira sudskoj praksi u prepoznavanju predmeta upravnog spora pri ispitivanju tužbi i pružanju pravne zaštite. Najzad, Predlog zakona – uz poznato načelo da su presude u upravnom sporu obavezujuće – predviđa sledeći princip, bez izuzetaka (član 7): „Protiv presude donete u upravnom sporu ne može se izjaviti žalba (pravnosnažna odluka)”. Otuda, sva pravna sredstva u upravnom sporu imaju svojstvo vanrednih (čl. 49-65). Upravno-sudski postupak bio bi, dakle, uvek jednostepen.
Nadležnost i sastav suda (čl. 8–9. Predloga zakona). Ove odredbe predstavljaju usklađivanje sa tekstom Zakona o uređenju sudova (čl. 29, 30. i 32). Što se tiče sastava veća za rešavanje upravnih sporova, tročlano veće je pravilo. Ali, u skladu sa Ustavom (član 142. stav 6), u određenim pitanjima može da sudi i sudija pojedinac (član 8. Predloga zakona). To je Predlogom zakona predviđeno kod „prethodnog postupka” (čl. 25–32).
Stranke u upravnom sporu (čl. 10–13. Predloga zakona). Predlog zakona nastoji da prečisti, pojednostavi i skrati i precizira dosadašnja kojima se uređuje pitanje stranke u sporu.
Predmet upravnog spora (čl. 14–16. Predloga zakona). Kako je rečeno, Predlogom zakona predviđen je znatno širi predmet upravnog spora nego do sada. Razume se, konačnost pojedinačnog pravnog akta je i dalje neophodna procesna pretpostavka za pravnu dopuštenost tužbe (član 14). Ostala je i pravna mogućnost vođenja upravnog spora zbog nedonošenja upravnog, odnosno drugog pojedinačnog akta koji može da bude predmet upravnog spora. To je spor zbog „ćutanja uprave” (član 15). Novina je brisanje dosadašnje odredbe po kojoj je moguće da postoje pojedinačne (u)pravne stvari u pogledu kojih je unapred isključena svaka sudska zaštita (današnja tačka 2. stava 1. člana 9. ZUS-a). Time je Predlog zakona usklađen kako sa Ustavom (sa članom 32. – „Pravo na pravično suđenje” i članom 198. stav 2), tako i sa Evropskom konvencijom za zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (čl. 6. i 13).
Pokretanje spora (čl. 17–24. Predloga zakona). Najpre, odredbe o tužbi su precizirane i terminološki unekoliko poboljšane. Posebno je dodat rok za tužbu u odnosu na zainteresovano lice kada mu akt nije dostavljen, pri čemu se on u tom pogledu upodobljava „organu ovlašćenom za podnošenje tužbe” (član 18. stav 3). Zatim, utvrđeno je da se predaja tužbe u obliku elektronskog dokumenta smatra neposrednom predajom (član 20. stav 2). Najzad, krupna promena u ovom kontekstu je u pravnoj mogućnosti da se od samog suda – a ne kao do sada od organa uprave, što se pokazalo krajnje nedelotvorno, traži odlaganje izvršenja osporenog akta (član 23). Potpuna novina je i rešenje Predloga zakona prema kojoj se – posredstvom upravnog suda, čak i pre podnošenja tužbe – može tražiti odlaganje izvršenja u slučaju hitnosti, kao i kada je izjavljena žalba koja nema odložno dejstvo, a postupak po žalbi nije okončan (stav 3. istoga člana).
Razlozi za pokretanje upravnog spora (član 24) su razvijeniji nego do sada, posebno u smislu da je činjenična greška (u sva tri njena oblika) koja se može isticati u tužbi izdvojena u posebnu „tačku” (član 24. stav 1. tač. 4. Predlog zakona). Prerađeni su i posebni razlozi za pobijanje upravnog (i drugog pojedinačnog) akta donetog u vršenju slobodne ocene (tačka 5. stava 1. člana 24). Dodata je norma da se tužba može podneti i radi utvrđenja da je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već poništen presudom, kao i radi utvrđenja nezakonitosti donetog akta koji je bez pravnog dejstva (stav 2. istoga člana).
Važna novina su i odredbe o postupanju sa elektronskim dokumentima (član 21). One se odnose na elektronsku komunikaciju u postupku i na čuvanje predmeta u elektronskom obliku. Taj deo zakonskog teksta, najvećim delom, zahteva konkretizaciju u sudskom poslovniku.
Prethodni postupak (čl. 25–32. Predloga zakona). – Novina je uvođenje u prethodni postupak sudije pojedinca (čl. 25. i dr.), kao i pravo na prigovor protiv njegove odluke o odbacivanju tužbe. To je dodatni vid sudske zaštite podnosioca tužbe. O prigovoru odlučuje posebno veće suda (v. član 27). Pod uticajem sudske prakse, razlozi za odbacivanje tužbe su ne samo brojniji (predloženo ih je osam, dok ih trenutno ima šest!), već su i preciznije formulisani (tako u tač. 2. i 7. stava 1). Novi razlozi su: da uz tužbu zbog „ćutanja uprave” nisu priloženi svi dokazi (tačka 3); da je posle podnošenja tužbe osporeni akt poništen po tužbi druge stranke (tačka 5).
Kod rešavanja spora bez spisa – „ako tuženi i posle drugog zahteva ne dostavi spise predmeta u roku od 8 dana, ili ako izjavi da ih ne može dostaviti” (član 30. stav 3) – sud će sam utvrditi činjenično stanje na usmenoj raspravi. Ovo je istovremeno i jedan od novih, značajnih slučajeva održavanja usmene rasprave u upravno-sudskom postupku (po čl. 33–34). Novina je i što je izričito zakonski predviđena sudska zaštita u slučaju odustanka tužioca od tužbe – protiv rešenja sudija pojedinca o obustavljanju postupka (član 33. Predloga zakona). Ni poništenje upravnog akta u prethodnom postupku nije dopušteno bez prethodnog pozivanja tuženog da se o tome izjasni, uz sledstvenu primerenu pravnu zaštitu (član 28).
Utvrđivanje činjenica (33–39. Predloga zakona). Kod utvrđivanja činjenica, usmena rasprava je postala pravilo (član 33). Time je dostignut evropski standard o obaveznosti usmene javne rasprave u svakom sudskom postupku, postavljenom u normi o „Pravu na pravično suđenje” (član 6. Evropske konvencije). Naime, u pogledu usmene rasprave u upravno-sudskom postupku, još je državna zajednica Srbija i Crna Gora u Zakonu o ratifikaciji pomenute Evropske konvencije (2003. godine, njegov član 3. tačka 3) stavila sledeću rezervu: „Pravo na javnu raspravu predviđeno članom 6. stav 1. Konvencije neće uticati na primenu načela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji po pravilu ne održavaju javne rasprave…”. Nasuprot prethodnom, predlaže se da „u upravnom sporu sud rešava na osnovu utvrđenih činjenica na održanoj usmenoj javnoj raspravi” (član 33. stav 1). Takođe, prema ovom Predlog zakona, sud je naročito dužan da održi usmenu raspravu u sledećim slučajevima (član 34): a) zbog složenosti predmeta spora; b) radi boljeg razjašnjenja stvari; v) uvek kada je u upravnom postupku učestvovalo dve ili više stranaka sa suprotnim interesima; g) kada sam sud utvrđuje činjenično stanje radi rešavanja u punoj jurisdikciji; d) kod rešavanja spora bez spisa (u vezi sa članom 30. stav 3). S druge strane, „sud rešava bez održavanja usmene rasprave samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i utvrđivanje činjeničnog stanja” (član 34. stav 2). Ovakva solucija je na liniji bržeg sprovođenja sudskog postupka u jednostavnijim upravnim sporovima, kao i principa suđenja u razumnom roku – ali ne na štetu zakonitosti, istine i prava stranaka. Šta više, „sud je obavezan da posebno navede razloge zbog kojih nije održao usmenu raspravu”; takva odredba do sada nije postojala (član 33. stav 3. Predlog zakona). Postavljeno je i načelo javnosti usmene rasprave, ali i legitimna odstupanja od njega (član 36).
Sudske odluke (čl. 40–48. Predloga zakona). Kod presude (čl. 40–47), u Predlog zakona ima više krupnih razlika u odnosu na dosadašnji tekst ZUS-a. Presude su razvrstane na: 1) presude donete u sporu ograničene jurisdikcije – kada se sud ne upušta u rešavanje upravne stvari (član 42); 2) presude donete u sporu pune jurisdikcije – kada presuda suda u svemu zamenjuje akt koji je poništio po tužbi (član 43); 3) presude donete u sporu zbog ćutanja uprave (član 44). Kod ograničene jurisdikcije, prateći tokove savremenog uporednog upravnog prava, novine su presuda o utvrđenju nezakonitosti akta bez pravnih dejstava i presuda o utvrđenju da je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već jednom sudski poništen kao nezakonit (član 42. stav 2). Isto tako, novouvedena je utvrđujuća, deklarativna sudska presuda o oglašavanju rešenja ništavim (član 42. stav 3); na ništavost sud inače pazi po službenoj dužnosti (član 41. stav 2). Logično je da se ništava rešenja (pr)oglašavaju ništavim, a ne „poništavaju”, iako u dejstvima obe mere tj. sankcije nema razlike (retroaktivno brisanje učinaka nezakonitog akta).
Kod spora pune jurisdikcije, izričito je zabranjeno da se on vodi „kada je predmet upravnog spora upravni akt donet po diskrecionoj oceni” (član 43. stav 2). Takođe, novina je i zakonska formula prema kojoj u pojedinim materijama spor pune jurisdikcije može posebnim zakonom biti izričito isključen. Ovo zbog osobenosti određenih upravnih oblasti (neophodnost posedovanja specijalizovanog van pravničkog znanja, propisima predviđena znatna količina diskrecione upravne ocene u njima i sl.) u kojima sam sud, svojom presudom, nije u stanju da meritorno valjano uredi te i takve upravne stvari umesto matično nadležnog organa (član 43. stav 3).
Inače, institut pune sudske jurisdikcije je u Predlogu zakona prvi put jasno imenovan i definisan (član 43. stav 1), a dobio je i znatno proširene pretpostavke primene. Tako, puna jurisdikcija, tj. rešavanje upravne stvari od strane samog suda u Predlogu zakona biva predviđena: a) ako priroda stvari to dozvoljava i ako činjenično stanje, bilo iz upravnog postupka, bilo ono koje sam sud utvrđivao, pruža pouzdan osnov za to – posredi je ovlašćenje suda (član 43. stav 1); b) „u slučajevima kada bi poništenje osporenog akta i ponovno vođenje postupka pred nadležnim organom izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi a sud je sam utvrđivao činjenično stanje” – tada je to obaveza suda (stav 5. istoga člana); c) ako sama stranka traži da sud svojom presudom reši upravnu stvar – to je ovlašćenje suda; odbije li takav zahtev stranke, „sud je obavezan da posebno navede razloge zbog kojih taj zahtev nije prihvatio” (stav 4); d) kada organ ne izvrši pravnosnažnu sudsku presudu, bilo aktivno (donese akt u suprotnosti sa presudom, član 70), bilo pasivno (ne donese nikakav akt protivno toj svojoj obavezi, član 71) – reč je o obavezi suda da reši upravnu stvar (osim ako mu to ne dopušta sama priroda stvari, ili pak postoji izričita zakonska zabrana pune jurisdikcije u određenom slučaju) da sam neposredno reši upravnu stvar, umesto organa uprave. U sporu zbog „ćutanja uprave, „ako sud raspolaže potrebnim činjenicama a priroda stvari to dozvoljava” – puna jurisdikcija je tom slučaju ovlašćenje suda (član 44);
Najzad, Predlog zakona nedvosmisleno propisuje da se odredbe koje je se tiču presude shodno primenjuju i na sudska rešenja (član 48).
Vanredna pravna sredstva (čl. 49–65. Predloga zakona). Kako je već objašnjeno, u skladu sa delokrugom i nadležnošću Upravnog suda i Vrhovnog kasacionog suda, Predlog zakona uopšte ne poznaje žalbu (sada je pravno moguća samo ako je zakonom izričito predviđena u određenim stavrima). Tako, ostaju jedino vanredna pravna sredstva: Zahtev za preispitivanje sudske odluke (dalje: „Zahtev”) i Ponavljanje postupka (dalje: „Ponavljanje”), ne i Zahtev za zaštitu zakonitosti, kao što je u važećem ZUS-u. Smatramo da bi njegovo zadržavanje bilo nepotrebno gomilanje vanrednih pravnih puteva zaštite.
Kod Zahteva (čl. 49-55) se predlaže da, ne samo stranka iz upravnog spora, nego i javni tužilac budu ovlašćeni na njegovo podnošenje. On je uperen na odluke Upravnog suda a adresovan Vrhovnom kasacionom sudu (član 49). Zahtev se, prema Predlog zakona, podnosi u sledećim slučajevima (član 49. stav 2. a) kada je to zakonom predviđeno; b) uvek kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji; v) uvek u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena dvostepenost, tj upravna žalba – da bi integralna pravna zaštita u upravnim stvarima bila uravnoteženija i kompletnija. Zahtev bi se mogao podneti „zbog povrede zakona, drugog propisa ili opšteg akta ili povrede pravila postupka koja je mogla biti od uticaja na rešenje stvari” (stav 3. istoga člana).
Kod Ponavljanja (čl. 56-65), novina je da se pravnosnažno završen postupak može ponoviti i „ako stav iz naknadno donete odluke Evropskog suda za ljudska prava u istoj stvari može biti od uticaja na zakonitost pravnosnažno okonačnog sudskog postupka” (razlog iz tačke 7. stava 1. člana 56. Predlog zakona). Zatim, obezbeđena je i pravna zaštita protiv svih odluka suda donetih u vezi sa ponavljanjem postupka; protiv njih je moguće podneti Zahtev iz člana 49. Predlog zakona (član 64).
Troškovi postupka (član 66–67. Predloga zakona). Za razliku od dosadašnje norme da u upravnim sporovima „svaka stranka snosi svoje troškove” (član 67), predložena je elastičnija solucija: „U upravnim sporovima sud odlučuje o troškovima postupka”, posebno imajući u vidu shodnu primenu odredbi parničnog postupka (član 74. Predlog zakona, u vezi sa čl. 146-169. Zakona o parničnom postupku).
Izvršenje presuda (čl- 68–74. Predloga zakona). Glavna novela u ovom kontekstu je u obavezi da po novoj tužbi reši u punoj jurisdikciji – kada organ, posle sudskog poništenja njegovog akta, u izvršenju presude donese novi (drugi) akt koji je u suprotnosti sa njom (član 70. stav 1). Razume se, ova obaveza ne postoji ako je u toj stvari puna jurisdikcija zakonom isključena. Takođe, ako sud smatra da zbog prirode stvari ne može da reši upravnu stvar presudom, dužan je da to posebno obrazloži (stav 3. istoga člana Predlog zakona). U slučaju pasivnog ne postupanja po presudi („ćutanje” u izvršenju presude, član 71), sud – na kraju – sam svojim rešenjem rešava upravnu stvar, „ukoliko priroda stvari to dozvoljava”.
U cilju uspešnijeg i ekspeditivnijeg izvršenja pravnosnažnih sudskih presuda, predviđeno je i pravo tužioca na naknadu štete nastale njenim neizvršenjem ili neblagovremenim izvršenjem. Ovo pravo bi se ostvarivalo u pred nadležnim sudom, u parnici, u skladu sa zakonom (član 72). Opisano pravilo bi delovalo upozoravajuće za upravu, dodatno je motivišući da uredno ispunjava svoje obaveze, da poštuje zakon i uvažava autoritet sudske presude.
Shodna primena odredaba parničnog postupka (član 74. Predloga zakona). – Ostala je dosadašnja norma o popunjavanju praznina u ZUS-u shodnom primenom odredaba Zakona o parničnom postupku.
Novčano kažnjavanje (čl. 75–76. Predloga zakona). Važeći Zakon o upravnim sporovima nema kaznene odredbe. Predlog zakona unosi pravnu mogućnost (član 75) da sud novčano kazni rukovodioca organa koji ne postupi po odredbama člana 31. („Obaveza dostavljanja isprava”), kao i onog rukovodioca organa koji ne poštuje pravnosnažnu presudu (bilo aktivno – član 70. stav 1, bilo pasivno – član 71). Pri tome, predviđa se da „novčane kazne izrečene po ovom zakonu izvršavaju po službenoj dužnosti” (član 76).
Prelazne i završne odredbe (čl. 77-79. Predloga zakona). Prvo: princip je da se neokončani postupci (po tužbi i po pravnim sredstvima iz postojećeg ZUS-a) završe po pravilima postupka po kojim su i počeli, tj. po tom zakonu. Drugo: u Predlog zakona stoji da se postupci po žalbi protiv odluka donetih u upravnom sporu okončaju pred Vrhovnim kasacionim sudom (imajući u vidu odredbu člana 30. stav 1. Zakona o uređenju sudova) – a ne pred Upravnim sudom (koji u skladu sa zakonom ne odlučuje o pravnim sredstvima, član 29. Zakona o uređenju sudova). Razlog za opredeljenje iz Predlog zakona je i u prirodi žalbe kao devolutivnog pravnog sredstva u upravnom sporu o kojem je do sada uvek odlučivao najviši sud Srbije. Treće: izričito je predloženo da – pošto žalba u upravnom sporu po Predlog zakona ZUS-a više ne postoji – stupanjem na snagu budućeg, novog ZUS-a, prestaju da važe odredbe onog jednog-jedinog posebnog zakona u Srbiji koji je, na temelju prethodnog ZUS-a (član 18. stav 1), predviđao žalbu u upravnom sporu.
IV. FINANSIJSKA SREDSTVA POTREBNA
ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU I NjEGOVO STUPANjE NA SNAGU PRE OSMOG DANA OD DANA OBJAVLjIVANjA U „SLUŽBNOM GLASNIKU REPUBLIKE SRBIJE”
Na osnovu člana 164. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS“, broj 14/09-prečišćen tekst) predlaže se Narodnoj skupštini donošenje Zakona o upravnim sporovima po hitnom postupku.
Razlozi za donošenje zakona po hitnom postupku proizilaze iz činjenice da u Republici Srbiji od 1. januara 2010. godine počinje da se primenjuje Zakon o uređenju sudova, koji u okviru nove sudske mreže, predviđa osnivanje Upravnog suda (koji će suditi u upravnim stvarima) i Vrhovnog kasacionog suda (koji će odlučivati o vanrednim pravnim sredstvima izjavljenim na odluke sudova u Republici Srbiji). Radi pravne zaštite građana i uspostavljanja objektivne zakonitosti rešavanja u upravnim (i drugim predviđenim pojedinačnim) stvarima – saglasno rešenjima iz Ustava, novi ZUS mora da krene da se primenjuje od samog početka funkcionisanja nove sudske mreže u Republici Srbiji. Stoga bi nedonošenje ovog zakona po hitnom postupku moglo da ima štetne posledice po rad pravosudnih organa i zaštitu prava građana u upravnim sporovima.
To su istovremeno i razlozi zbog kojih se predlaže da ovaj zakon stupi na snagu narednog dana od dana njegovog objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srbije”.