Na osnovu člana 45. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US i 44/14),
Vlada donosi
STRATEGIJU
ISTRAGA FINANSIJSKOG KRIMINALA
ZA PERIOD OD 2015. DO 2016. GODINE
Istrage finansijskog kriminala su jedan od prioriteta Republike Srbije u borbi protiv korupcije, pranja novca i finansijskog kriminala. Donošenje strategije koja na sveobuhvatni način unapređuje finansijske istrage predstavlja ostvarivanje ciljeva predviđenih Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 57/13).
Republici Srbiji je neophodan efikasan i proaktivan alat za otkrivanje i krivično gonjenje finansijskog kriminala, jer je imovinska korist razlog i motiv većine krivičnih dela, pogotovo krivičnih dela organizovanog kriminala. Oduzimanje imovinske koristi proistekle iz krivičnog dela podržava vladavinu prava i moralni princip da niko ne može imati korist od izvršenog krivičnog dela. Policija i javno tužilaštvo u Republici Srbiji imaju određene uspehe u ovoj oblasti, ali neophodno je da se unaprede rezultati dosadašnjeg rada.
Finansijska istraga prema Zakonu o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela („Službeni glasnik RS”, broj 32/13), shvata se u užem smislu u odnosu na uporednopravnu teoriju i praksu, prema kojima pojam finansijskih istraga obuhvata istrage tokova novca koje se sprovode paralelno sa krivičnim istragama i čiji je cilj da se otkrije prihod stečen krivičnim delom, utvrdi imovina koja se može oduzeti i privremeno osigura imovina kako bi se omogućilo kasnije trajno oduzimanje. Pored toga, Zakonikom o krivičnom postupku propisane su posebne dokazne radnje koje služe olakšanom ulaženju u trag prihoda stečenih kriminalom.
Pojam istrage finansijskog kriminala u smislu Strategije istraga finansijskog kriminala za period od 2015. do 2016. godine (u daljem tekstu: Strategija) usklađen je sa Preporukom broj 30 Grupe za finansijske akcije (Financial Action Task Force – u daljem tekstu: FATF), prema kojoj „Finansijska istraga” označava istragu finansijskih poslova povezanih s kriminalnom aktivnošću, radi: otkrivanja razmera kriminalnih mreža odnosno razmera kriminala; otkrivanja imovinske koristi od krivičnih dela, terorističkih sredstava ili bilo koje druge imovine koja jeste ili koja bi mogla da postane predmet oduzimanja, kao i radi otkrivanja te imovine; pribavljanja dokaza koji se mogu koristiti u krivičnim postupcima.
Glavni cilj istrage finansijskog kriminala je da utvrdi i dokumentuje kretanje novca tokom kriminalnih aktivnosti, odnosno poreklo novca i njegovu transformaciju i način korišćenja. Veza između porekla novca, korisnika, trenutka prijema novca i mesta gde se deponuje može da obezbedi informacije o kriminalnim aktivnostima, kao i dokaze o izvršenom krivičnom delu.
U borbi protiv ekonomskog kriminala Republika Srbija je do sada preduzela određene mere: sprovođene su obuke o integrisanim finansijskim istragama, donet je Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela, osnovana je Direkcija za upravljanje oduzetom imovinom, osnovana je posebna jedinica za finansijske istrage u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova, osnovana su posebna odeljenja za borbu protiv korupcije u Republičkom javnom tužilaštvu, apelacionim i višim javnim tužilaštvima, donet je Zakon o odgovornosti pravnih lica za krivična dela („Službeni glasnik RS”, broj 97/08) i Zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u krivičnim stvarima („Službeni glasnik RS”, broj 20/09), ali sa nedovoljnim krajnjim efektima i rezultatima rada, odnosno presuđenim predmetima.
Analizama sprovedenim u proteklom periodu identifikovane su i prepoznate sledeće slabosti u sistemu finansijskih istraga u Republici Srbiji:
– finansijske istrage se uglavnom sprovode nakon što je krivična prijava već podneta;
– odlaganjem finansijske istrage povećava se rizik da će imovina biti izneta iz zemlje;
– zastareli modeli komunikacije javnog tužilaštva i policije;
– nedostatak odgovarajuće saradnje institucija koje prikupljaju podatke relevantne za finansijske istrage i policije i javnog tužilaštva;
– nedostatak specijalizovane obuke policijskih službenika i nosilaca pravosudnih funkcija;
– nedostatak finansijskih forenzičara kao posebnog profila stručnjaka;
– unapređenje proaktivnog pristupa u radu policije i javnog tužilaštva.
Strategija predstavlja dokument koji prvi put u Republici Srbiji problem finansijskog kriminala rešava sveobuhvatnim pristupom, koji se ne završava isključivo na aktivnosti policije i javnog tužilaštva, već njeno sprovođenje znači povezivanje širokog kruga državnih organa, koji sarađuju i razmenjuju informacije, koje primaju i obrađuju specijalizovana odeljenja policije i javnog tužilaštva i efikasno i proaktivno otkrivaju i gone učinioce krivičnih dela finansijskog kriminala. Strategija se oslanja i na Nacionalnu strategiju za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma („Službeni glasnik RS”, broj 3/15), a u cilju unapređenja koordinacije i saradnje između državnih organa nadležnih za nadzor, prikupljanje podataka, istragu, gonjenje za krivična dela pranja novca i finansiranja terorizma i oduzimanje imovine stečene krivičnim delom.
Strategija se projektuje za period od 2015. do 2016. godina.
Strategija se sastoji iz tri dela: uvoda u kojem je definisan opšti cilj Strategije i navedeni značajni međunarodni instrumenti i oblici međunarodne saradnje; drugog dela u kojem je predstavljena reforma postojećeg sistema sprovođenja istraga finansijskog kriminala i trećeg dela u kom su utvrđeni sprovođenje i nadzor nad sprovođenjem Strategije.
I. UVOD
1. Opšti cilj Strategije
Opšti cilj Strategije je da se omogući: efikasno i kvalitetno sprovođenje istraga finansijskog kriminala radi praćenja tokova novca, kao i imovine i proaktivnog otkrivanja krivičnih dela; efikasna saradnja između institucija nadležnih za prikupljanje podataka i sprovođenje finansijskih istraga; podizanje stepena obučenosti nosilaca pravosudnih funkcija i državnih službenika koji se bave istragama finansijskog kriminala na najviši nivo i sprečavanje uključivanja nelegalno stečenih sredstava u legalne privredne tokove.
Svrha Strategije je da omogući strateško planiranje i upravljanje reformom sistema nadležnih za sprovođenje istraga finansijskog kriminala.
Strategija predviđa proaktivno i kontinuirano sprovođenje borbe protiv sistemske korupcije, finansijskog kriminala, kao i pranja novca i finansiranja terorizma, koji ozbiljno utiču na političku i ekonomsku stabilnost zemlje, nacionalnu bezbednost, demokratiju i vladavinu prava.
Vlada se, usvajanjem Strategije, opredeljuje za unapređenje sistema istraga finansijskog kriminala u cilju zaštite društva od kriminaliteta i njegovih posledica, primenom savremenih dostignuća u unapređenoj saradnji između relevantnih institucija, uspostavljanjem novih profila stručnjaka i stalnom obukom svih učesnika u krivičnom postupku, a posebno državnih organa koji su najviše upućeni na saradnju sa policijom i javnim tužilaštvom i koji se u svom svakodnevnom radu sreću sa informacijama relevantnim za istrage finansijskog kriminala.
Rezultat Strategije je savremeni sistem istraga finansijskog kriminala, kao deo razvijenog i efikasnog pravosudnog sistema, koji uspešno reaguje na kriminalitet i preduzima proaktivne istrage finansijskog kriminala.
Uvođenje savremenog sistema istraga finansijskog kriminala, imaće za posledicu povećanje poverenja građana u policiju i pravosudni sistem zbog efikasnog procesuiranja i presuđenja, kao i oduzimanja imovinske koristi proizašle iz krivičnih dela i slanja jasne poruke da se zločin ne isplati. Efikasno prikupljeni, kvalitetni dokazi od strane policije i javnog tužilaštva treba da omoguće krivični postupak u kome se relativno brzo dolazi do prvostepene presude.
2. Međunarodni instrumenti
Međunarodne konvencije, i to: Konvencija Ujedinjenih nacija protiv nezakonitog prometa opojnih droga i psihotropnih supstanci („Službeni list SFRJ – Međunarodni ugovori”, broj 14/90), Konvencija o pranju, traženju, zapleni i konfiskaciji prihoda stečenih kriminalom („Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, broj 7/02 i „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 18/05), Krivičnopravna konvencija o korupciji („Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, broj 2/02, „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 18/05 i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 102/07); Konvencija Ujedinjenih nacija protiv transnacionalnog organizovanog kriminala („Službeni list SRJ – Međunarodni ugovori”, broj 6/01 i „Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 11/05); Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, broj 12/05); Konvencija Saveta Evrope o pranju, traženju, zapleni i oduzimanju prihoda stečenih kriminalom i o finansiranju terorizma („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 19/09), predviđaju ili obavezuju primenu zakonskih mehanizama, odnosno finansijskih istražnih radnji, kako bi se olakšalo prikupljanje dokaza.
Savet Evrope je Preporukom o istovremenim istragama od 25. aprila 2002. godine prepoznao problem neophodnosti unapređenja istražnih metoda u borbi protiv organizovanog kriminala, istovremene istrage krijumčarenja droge kriminalnih organizacija i njihovih finansija i utvrđivanja finansija i imovine koju ima organizacija.
Okvirna odluka Evropske unije 2007/845/JNA reguliše saradnju finansijskih institucija u ovoj oblasti, odnosno kancelarija za oduzimanje imovine. Odluka predviđa uspostavljanje u svakoj od država članica posebnih jedinica za finansijske istrage, odnosno jedinica za povraćaj imovine, koje bi bile nadležne za pojednostavljenje praćenja i identifikacije imovinske koristi pribavljene krivičnim delom ili drugim protivpravnim radnjama, a koja može biti predmet sudskog osiguranja, privremenog oduzimanja i oduzimanja u okvirima krivičnog ili građanskopravnog postupka u skladu s domaćim pravom država članica. I u najnovijim preporukama FATF-a zahteva se vršenje proaktivnih paralelnih finansijskih istraga u vezi s pranjem novca, predikatnim krivičnim delima i finansiranjem terorističkih aktivnosti, uključujući krivična dela iz drugih država. Zahteva se od nadležnih organa da brzo identifikuju, prate i iniciraju akcije zamrzavanja i oduzimanja prihoda od krivičnog dela.
U 40 novih revidiranih preporuka FATF-a proširuju se ovlašćenja agencija za sprovođenje zakona i istražnih organa – lista posebnih istražnih radnji je proširena na: kontrolisanu isporuku, upotrebu prikrivenog islednika, presretanje komunikacija i pretraživanje računarskih sistema. Preporučuje se i upotreba multidisciplinarnih istražnih grupa i istrage u saradnji s drugim državama.
Pravne tekovine Evropske unije u oblasti krivičnog prava zasnivaju se na principu uzajamnog priznanja, a s obzirom da se oblast krivičnog prava Evropske unije najviše razvijala u pravcu zaštite finansijskih interesa, donet je značajan broj okvirnih odluka i direktiva, i to: Okvirna odluka 2005/212/JNA o konfiskaciji predmeta, instrumenata i imovine iz krivičnih dela; Okvirna odluka 2003/577/JNA o primeni evropskog naloga o zamrzavanju imovine ili dokaza; Okvirna odluka 2006/783/JNA o primeni uzajamnog priznanja naloga o konfiskaciji; Okvirna odluka 2001/500/JNA o pranju novca, utvrđivanju, praćenju, zamrzavanju, oduzimanju i konfiskaciji instrumenata i predmeta iz krivičnih dela; Okvirna odluka 2005/214/JNA o primeni principa uzajamnog priznanja novčanih kazni; Direktiva 2014/42/EU o zamrzavanju i trajnom oduzimanju predmeta krivičnih dela i sredstava koja proističu iz krivičnog dela u Evropskoj uniji. U procesu usklađivanja prava Republike Srbije sa pravnim tekovinama Evropske unije svi relevantni instrumenti postaće deo domaćeg pravnog sistema.
3. Međunarodna saradnja
a) Interpol
Interpol je međunarodna organizacija kriminalističke policije, čiji je Republika Srbija član od 2001. godine. Misija Interpola je da omogući policijsku saradnju na međunarodnom nivou kao i da podrži sve organizacije, organe i agencije koje imaju za cilj da spreče i da se bore protiv kriminala na međunarodnom nivou.
Interpol je svojim rezolucijama (AGN/52/RES/8 iz 1983. godine; AGN/57/ RES/8 iz 1988. godine i AGN/66/RES/17 iz 1997. godine) pozvao države članice da težište svojih istraga fokusiraju na identifikaciju, praćenje i oduzimanje protivpravno stečenih prihoda kriminalnih organizacija. Ove rezolucije takođe pozivaju članice da poboljšaju razmenu informacija na tom polju i upućuju vlade država članica da donesu zakone koji će omogućiti pristup finansijskim evidencijama i konfiskaciju prihoda stečenih kriminalom. Kao deo napora internacionalne policijske zajednice za suprotstavljanje organizovanom kriminalu nastao je i specijalizovani ogranak unutar policijskog odeljenja Generalnog sekretarijata Interpola – FOPAC, koji je formirala Generalna skupština Interpola 1983. godine. Generalni sekretarijat Interpola i FOPAC, kao njegov specijalizovani ogranak, tesno sarađuju sa drugim međunarodnim organizacijama sa ciljem razvoja svesti o potrebi korišćenja finansijskih istražnih metoda u borbi protiv organizovanog kriminala i drugih oblika kriminala.
b) Europol
Europol je kriminalistička obaveštajna agencija Evropske unije, koja je počela sa radom 1999. godine. Iako nije članica Evropske unije, Republika Srbija je od aprila 2012. godine član jedinstvenog informacionog sistema koji koristi Europol, pošto je prethodno potpisala Sporazum o strateškom partnerstvu. Pored toga, Republika Srbija je zaključila Sporazum o operativnoj i strateškoj saradnji sa Europolom, koji je potpisan januara 2014. godine. U vezi sa navedenim sporazumom zaključen je i prateći Memorandum o razumevanju o tajnosti i bezbednosti podataka, koji je stupio na snagu u junu 2014. godine. Glavni cilj Europola je uspostavljanje bliske saradnje država članica kako bi se zajedno borile protiv organizovanog kriminala, a naročito preprodaje droge, trgovine ljudima, dečije pornografije, falsifikovanja novca, preprodaje radioaktivnih i nuklearnih supstanci.
v) Grupa za finansijske akcije (FATF)
FATF je osnovan na Samitu G-7 u Parizu 1989. godine, kao koordinirani međunarodni odgovor pranju novca proisteklog iz trgovine narkoticima u međunarodnim okvirima. FATF je međuvladino telo koje utvrđuje standarde, i razvija i promoviše politike za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma. Kao rezultat rada Grupe za finansijske akcije aprila 1990. godine definisano je prvobitnih 40 preporuka, koje čine okvir za implementaciju mera za suprotstavljanje pranju novca i oduzimanje prihoda stečenih kriminalom na nacionalnom i međunarodnom planu. Ove preporuka sačinjene su tako da predstavljaju jedan fleksibilan okvir, koji omogućuje državama koje žele da ga primene prilagođavanje ekonomskim, društvenim i političkim prilikama u zemlji. Preporuke su menjane i dopunjavane više puta, a poslednji put 2012. godine.
g) Komitet eksperata za ocenjivanje mera protiv pranja novca i finansiranja terorizma Saveta Evrope (MONEYVAL)
MONEYVAL je osnovan je 1987. godine s ciljem uspostavljanja efikasnih sistema suprotstavljanja pranju novca i finansiranju terorizma u zemljama članicama. MONEYVAL ocenjuje da li se njegove članice pridržavaju odgovarajućih standarda vezanih za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma. Republika Srbija je član ovog komiteta Saveta Evrope.
Pored toga, MONEYVAL predstavlja regionalno telo koje se bavi implementacijom preporuka FATF, primenjujući istu metologiju.
d) Egmont grupa
Osnovni cilj ove grupe je uspostavljanje foruma finansijsko obaveštajnih službi, sa ciljem unapređenja saradnje u borbi protiv pranja novca i finansiranja terorizma i komunikacija između različitih država. Modaliteti te saradnje odnose se na: širenje sistema razmene finansijsko-obaveštajnih informacija, poboljšanje nivoa stručnosti osoblja organizacija i omogućavanje bolje saradnje između jedinica za finansijske istrage primenom novih tehnoloških dostignuća.
đ)CARIN mreža (Camden Asset Recovery Inter-Agency Network)
Ova organizacija predstavlja neformalnu mrežu stručnih eksperata predstavnika pravosuđa, policije i agencija za upravljanje i oduzimanje imovine, čiji je osnovni cilj neposredna odnosno neformalna saradnja u konkretnim slučajevima praćenja, zamrzavanja i oduzimanja imovine. Sekretarijat EUROPOL-a vrši i sekretarske poslove CARIN mreže. Republika Srbija ima svojstvo posmatrača u ovoj mreži od zasedanja u Pragu, koje je održano od 15. do 17. septembra 2010. godine i dva stalna predstavnika (Ministarstva pravde i Ministarstva unutrašnjih poslova), koji su kontakt tačke za saradnju u okviru CARIN mreže. Saradnja preko CARIN mreže već godinama funkcioniše i služi za razmenu operativnih podataka o nezakonito stečenoj imovini između država članica.
e) Grupa zemalja za borbu protiv korupcije Saveta Evrope (GREKO)
GREKO je komitet Saveta Evrope koji ima za cilj unapređenje kapaciteta svojih članica za borbu protiv korupcije praćenjem da li se države pridržavaju svojih obaveza iz ove oblasti. Proces unapređenja kapaciteta za suprotstavljanje korupciji koncipiran je kroz fleksibilan i efikasan sistem ocenjivanja (evaluacije) sprovođenja mera za suprotstavljanje korupciji. Evaluaciju sprovode ekspertske grupe i na osnovu rezultata evaluacije predlažu se konkretne mere (zakonske, organizacione, obrazovne) za unapređenje sistema suprotstavljanja korupciji. Za oblast finansijskih istraga posebno je značajan drugi krug evaluacije koji se odnosi na sredstva stečena korupcijom. Republika Srbija je član ovog komiteta Saveta Evrope.
GREKO je posebno odgovoran za praćenje da li se države članice pridržavaju usvojenih principa za borbu protiv korupcije i implementacije mera predviđenih pravnim instrumentima Saveta Evrope, i to: Krivičnopravnom konvencijom o korupciji, Građanskopravnom konvencijom o korupciji („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 102/07) i Preporukom (R 10) o pravilima ponašanja za javne službenike iz 2000. godine.
Republika Srbija sarađuje sa gore navedenim međunarodnim institucijama i telima u oblasti unapređenja i usklađivanja pravnog i institucionalnog okvira.
Republika Srbija će i u budućnosti nastaviti da unapređuje međunarodnu i regionalnu saradnju, kao i da usklađuje svoje propise sa preporukama i standardima međunarodnih institucija i tela.
II. REFORMA POSTOJEĆEG SISTEMA SPROVOĐENJA ISTRAGA FINANSIJSKOG KRIMINALA
Ovaj deo Strategije je podeljen u tri osnovne celine koji sadrže 13 ciljeva. Svaki od ciljeva sadrži određeni broj mera koje je neophodno preduzeti kako bi Republika Srbija uspostavila efikasan sistem istraga finansijskog kriminala.
Obuka predstavlja poseban stub koji se horizontalno proteže kroz čitavu Strategiju i kroz ciljeve i mere i zastupljena je u sva tri osnovna stuba.
[pic]
[pic]
a) Opis stanja
Tužilaštvo za organizovani kriminal obrazovano je 2003. godine kao Posebno odeljenje Okružnog javnog tužilaštva u Beogradu, a od 2010. godine radi kao javno tužilaštvo posebne nadležnosti. Nadležnost i rad Tužilaštva za organizovani kriminal uređen je Zakonom o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela („Službeni glasnik RS”, br. 42/02, 27/03, 39/03, 67/03, 29/04, 58/04, 45/05, 61/05, 72/09, 72/11, 101/11 i 32/13) i Zakonom o javnom tužilaštvu („Službeni glasnik RS”, br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11, 101/11, 38/12 – US, 121/12, 101/13, 111/14 – US i 117/14).
Pored obrazovanja Tužilaštva za organizovani kriminal, u javnom tužilaštvu izvršena je i specijalizacija za krivično gonjenje korupcije, pa je 2008. godine u Republičkom javnom tužilaštvu obrazovano Odeljenje za borbu protiv korupcije, a u javnim tužilaštvima opšte nadležnosti 2010. godine (u apelacionim i višim javnim tužilaštvima) osnovana su odeljenja za borbu protiv korupcije i pranja novca.
Tužilaštvo za organizovani kriminal postupa pred posebnim odeljenjem Višeg suda u Beogradu, dok viša javna tužilaštva postupaju pred višim sudovima, u skladu sa zakonom koji uređuje teritorijalnu organizaciju sudova i javnih tužilaštava.
Otkrivanje najtežih krivičnih dela protiv privrede, protiv službene dužnosti i krivičnih dela sa elementima korupcije vrši Služba za borbu protiv organizovanog kriminala (SBPOK), Uprava kriminalističke policije (UKP) i Odeljenje kriminalističke policije (OKP), u saradnji sa područnim policijskim stanicama, a pod koordinacijom područne policijske uprave.
Služba za borbu protiv organizovanog kriminala u svom sastavu ima Jedinicu za finansijske istrage. Jedinica za finansijske istrage sastoji se od Odeljenja za finansijske istrage organizovanog kriminala i Odeljenja za poslove planiranja i koordinacije finansijskih istraga.
Kako bi se efikasnije sprovodile finansijske istrage, uporedo sa jačanjem kapaciteta javnih tužilaštava neophodno je unaprediti resurse Jedinice za finansijske istrage.
Imajući u vidu složenu unutrašnju strukturu policije, izazov u praksi predstavlja horizontalna i vertikalna koordinacija nadležnih organizacionih struktura.
Dodatni izazov predstavlja koordinacija policije i javnog tužilaštva, radi efikasnog otkrivanja i krivičnog gonjenja lica koja su izvršila krivična dela finansijskog kriminala. Postojeća organizaciona struktura policije i javnog tužilaštva ostvaruje delimične rezultate u praksi. Kako bi se ostvarila puna efikasnost neophodno je unaprediti pravni i institucionalni okvir organa nadležnih za otkrivanje i gonjenje krivičnih dela, kao i kapacitete i veštine, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca (u daljem tekstu: javni tužioci) i policijskih službenika.
Javno tužilaštvo i policija finansijske istrage prevashodno shvata kao mehanizam za oduzimanje imovine, što je veoma usko shvatanje. Prema Izveštaju o skriningu za Pregovaračko poglavlje 23, potrebno je da Republika Srbija sprovede preporuke Operativne grupe za finansijske aktivnosti (FATF) sa posebnim naglaskom na izgradnju kapaciteta za sprovođenje kompleksnijih finansijskih istraga uporedo sa kriminalističkim istragama, kroz osnivanje specijalizovanih jedinica u okviru policije (na centralnom i lokalnom nivou), zapošljavanje i obučavanje eksperata i uvođenje savremene tehnike istrage. Postojeći normativni okvir je dovoljno širok da omogući paralelno pokretanje finansijske istrage od trenutka sumnje u postojanje krivičnog dela kojim je pribavljena imovinska korist. Takođe, prilikom sprovođenja finansijskih istraga i upoređivanja imovine osumnjičenih sa njihovim legalnim prihodima, uzima se u obzir samo imovina koja se nalazi u Republici Srbiji ili državama u okruženju, a nedovoljno se prate finansijski tokovi i iznošenje te imovine u druge države.
Postojeće shvatanje finansijskih istraga treba da se promeni kod policije i nosilaca pravosudnih funkcija prema pojmu istraga finansijskog kriminala definisanih ovom strategijom.
Razumevanje pojma istrage finansijskog kriminala i proaktivni pristup u radu policije i javnog tužilaštva, može da se promeni upotrebom naprednih alata predviđenih Strategijom i sprovođenjem obuka za nosioce pravosudnih funkcija i policijske službenike u Pravosudnoj akademiji, odnosno Kriminalističko-policijskoj akademiji.
Svi napredni alati i tehnike borbe protiv finansijskog kriminala, nova unutrašnja organizacija policije, javnog tužilaštva, sudova, način saradnje između policije, javnog tužilaštva, Poreske uprave, Uprave za sprečavanje pranja novca i drugih državnih organa, kao i finansijska forenzika, moraju biti uređeni novim zakonom o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela.
Navedeni zakon će normativno rešiti sva pitanja organizacionog karaktera neophodna za efikasnu borbu protiv organizovanog kriminala, finansijskog kriminala, privrednog kriminala, kriminala protiv službene dužnosti i korupcije.
Pored navedenog zakona, radi ispunjavanja ciljeva predviđenih Strategijom, potrebno je izmeniti i dopuniti sledeće zakone: Zakona o uređenju sudova, Zakon o javnom tužilaštvu, Zakon i sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, Zakonik o krivičnom postupku i Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela.
U cilju jačanja rada Tužilaštva za organizovani kriminal potrebno je u procesu donošenja novog zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela, preispitati stvarnu nadležnost ovog javnog tužilaštva i uskladiti je sa rešenjima u Strategiji.
Kako bi se unapredio kvalitet rada represivnih organa i podigao kapacitet javnog tužilaštva i koncentracija znanja, najboljih ljudskih i materijalnih resursa, neophodno je obrazovati u višim javnim tužilaštvima u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu posebna odeljenja koja bi se isključivo bavila krivičnim gonjenjem onih krivičnih dela kod kojih se javljaju oblici finansijskog kriminala.
Dakle, najtežim oblicima finansijskog kriminala i dalje bi se bavilo Tužilaštvo za organizovani kriminal, dok bi one oblike finansijskog kriminala za koje ne bi bilo nadležno Tužilaštvo za organizovani kriminal, procesuirala upravo navedena viša javna tužilaštva.
Navedena javna tužilaštva, odnosno posebna odeljenja u okviru njih, bila bi nadležna za teritoriju čitavog svog apelacionog područja za krivična dela sa elementima finansijskog kriminala.
Time bi se postiglo da za najteže oblike finansijskog kriminala imamo centar za teritoriju čitave Republike Srbije, a to je Tužilaštvo za organizovani kriminal, dok bi viša javna tužilaštva u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu bili regionalni centri za krivično gonjenje lakših oblika finansijskog kriminala.
Navedena posebna odeljenja viših javnih tužilaštva bi postupala pred posebnim odeljenjima viših sudova u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu, kao što Tužilaštvo za organizovani kriminal postupa pred Posebnim odeljenjem Višeg suda u Beogradu.
Problem u gonjenju za krivična dela finansijskog kriminala, krivična dela protiv privrede i krivična dela protiv službene dužnosti predstavlja razuđena nadležnost osnovnih i viših javnih tužilaštava.
Nadležnost osnovnog ili višeg javnog tužilaštva, odnosno osnovnog ili višeg suda u odnosu na navedena krivična dela se uglavnom zasniva prema propisanoj kazni zatvora.
Tako dolazimo u situaciju da je najveći broj ovih krivičnih dela u nadležnosti osnovnih sudova, odnosno osnovnih javnih tužilaštava. Ovakvim pristupom nije moguće steći koncentraciju znanja i najboljih ljudskih i materijalnih resursa na jednom mestu, pa s toga nije moguće ostvariti proaktivno postupanje.
Iz tog razloga potrebno je odrediti krivična dela protiv privrede i krivična dela protiv službene dužnosti, koja će se smatrati krivičnim delima finansijskog kriminala i korupcije.
Novim zakonom o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela, bilo bi predviđeno koja bi krivična dela trebalo da budu u nadležnosti viših javnih tužilaštava, odnosno viših sudova i koja će biti predmet rada posebnih odeljenja u višim javnim tužilaštvima i sudovima u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu.
Poreska krivična dela i druga lakša krivična dela protiv privrede moraju biti ostavljena u nadležnosti osnovnih javnih tužilaštava i sudova. U osnovnim javnim tužilaštvima i sudovima neće biti formirana posebna odeljenja za poreska krivična dela i druga lakša krivična dela protiv privrede, ali će alati i tehnike iz Strategije biti dostupni i za navedena krivična dela.
Postojeća odeljenja za borbu protiv korupcije u apelacionim javnim tužilaštvima biće ojačana, tako da imaju ulogu u koordinaciji svih osnovnih i viših javnih tužilaštava sa svoje teritorije za borbu protiv finansijskog kriminala.
Javni tužioci iz posebnih odeljenja ostvarivaće direktnu saradnju sa posebno odabranim i obučenim policijskim službenicima. Istrage finansijskog kriminala moraju da se vode simultano i da najbitniji dokazi budu prikupljeni u istom trenutku dok se prikupljaju dokazi za predikatno krivično delo. Istrage finansijskog kriminala treba da pomognu kako na rasvetljavanju samog krivičnog dela, tako i na otkrivanju imovine proistekle iz krivičnog dela.
Iz tog razloga neophodno je oformiti policijske jedinice u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu, kompatibilne sa posebnim odeljenjima u okviru javnih tužilaštava. Dakle, preuzeo bi se model funkcionisanja Tužilaštva za organizovani kriminal i SBPOK-a. Predviđa se dakle regionalni centar u okviru policije kompatibilan sa regionalnim centrom u okviru tužilaštva, koji bi se bavio ovom vrstom kriminala.
Potrebno je izvršiti procenu neophodnih uslova rada i kapaciteta (infrastrukturnih i administrativnih) za javne tužioce u posebnim odeljenjima viših javnih tužilaštava u Beogradu, Novom Sadu, Kragujevcu i Nišu, u cilju sprovođenja finansijske istrage.
Analiza će pokazati u kojim slučajevima i u kojoj meri je neophodno organizovati preraspodelu prostorija u okviru zgrade u kojoj se nalaze pravosudni organi, kako bi javni tužioci imali odgovarajuće infrastrukturne uslove. Analiza bi trebalo da odgovori na pitanje neophodnog obima administrativne podrške svakom javnom tužiocu da bi mogao efikasno da procesuira učinioce krivičnih dela.
b) Ciljevi
1.1. Uspostavljena efikasna organizacija javnog tužilaštva i suda;
1.2. Ojačani kapaciteti nosilaca pravosudnih funkcija u oblasti finansijskih istraga;
1.3. Obuka nosilaca pravosudnih funkcija u oblasti finansijskih istraga;
1.4. Uspostavljena efikasna organizacije u okviru Ministarstva unutrašnjih poslova;
1.5. Obuka policijskih službenika.
2. Unapređena saradnja
a) Opis stanja
1) Saradnja na nacionalnom nivou
Za otkrivanje krivičnih dela finansijskog kriminala ključnu ulogu imaju policija i javno tužilaštvo.
Međutim, veliki broj drugih državnih organa u svakodnevnom radu dolazi u dodir sa činjenicama značajnim za istrage finansijskog kriminala.
Nedostatak saradnje i razmene informacija između policije i javnog tužilaštva, sa jedne strane, i državnih organa koje mogu biti u posedu činjenica značajnih za sprovođenje i tok istrage, sa druge strane, odražava se na uspešnost otkrivanja i gonjenja učinilaca krivičnih dela finansijskog kriminala.
Saradnja kakva sada postoji između policije, javnog tužilaštva i drugih državnih organa je spora i neefikasna. Očigledan primer je razmena informacija. Policija i javno tužilaštvo dugo čekaju na povratne informacije iz drugih državnih organa, te kada takve informacije i budu dostavljene, često su loše obrađene i zakasnele, te se ne mogu upotrebiti u cilju finansijske istrage. Na ovo utiče i sadržinski nekvalitetan zahtev za informacijama koje se traže iz policije i javnog tužilaštva. Zahtev koji se upućuje iz policije i javnog tužilaštva mora biti jasan i konkretan, da bi se dobio brz i konkretan odgovor. Ne postoji, dvosmerna komunikacija između policije, javnog tužilaštva i drugih državnih organa. Retki su slučajevi da Uprava carina ili neki drugi državni organ, kada u svom radu naiđe na neku činjenicu koja može biti relevantna za buduće otkrivanje nekog finansijskog krivičnog dela, traži konsultaciju sa javnim tužilaštvom ili policijom.
Sve ovo gore navedeno jasno pokazuje da zbog nedostatka saradnje između državnih organa nije moguć proaktivni pristup kako u radu policije i javnog tužilaštva, tako i drugih državnih organa.
Kako bi se otklonili utvrđeni nedostaci potrebno je u svakom državnom organu čija je nadležnost takva da dolaze u kontakt sa činjenicama vezanim za finansijski kriminal, a koje mogu biti dokaz u krivičnom postupku ili voditi do dokaza, odrediti službenike za vezu sa javnim tužilaštvom i policijom.
Državni organi koji su dužni da odrede službenike za vezu su: Uprava za sprečavanje pranja novca, Poreska uprava, Uprava carina, Narodna banka Srbije, Agencija za privredne registre, Centralni registar hartija od vrednosti, Agencija za privatizaciju, Državna revizorska institucija, Služba za katastar nepokretnosti, Agencija za borbu protiv korupcije, Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, Republička direkcija za imovinu Republike Srbije, nadležna ministarstva koja vode odgovarajuće baze podataka ministarstva, itd.
Službenici za vezu predstavljaju delotvoran način prenosa znanja i veština službenika organa iz kojih dolaze. Službenici za vezu dele svoje znanje, veštine, iskustvo, stručno znanje, učestvujući po potrebi u radu u onom državnom organu u koji su upućeni.
Službenik za vezu predstavlja most između državnog organa iz koga dolazi i organa u koji je upućen. Službenik za vezu omogućava da dva organa dodatno prepoznaju načine na koji mogu da sarađuju i ubrzava razmenu informacija.
Državni službenici koji budu određeni za službenike za vezu moraće da prođu posebne obuke. Službenik za vezu mora biti upoznat sa nadležnošću organa u koji dolazi i načinu rada tog organa.
Službenici za vezu iz Poreske uprave, Uprave carina i Uprave za sprečavanje pranja novca po potrebi će biti angažovani u javnom tužilaštvu.
Službenici za vezu ne moraju biti isključivo upućeni u javno tužilaštvo i policiju. Može se dogoditi i obrnuta situacija, da neko od policijskih službenika bude upućen u drugi državni organ. Takođe, prema potrebi, i drugi državni organi mogu određivati službenike za vezu u državne organe koji nisu policija i javno tužilaštvo.
Kod najsloženijih predmeta finansijskog kriminala neophodan je najveći stepen saradnje svih državnih organa sa policijom i javnim tužilaštvom, kako bi se obezbedilo efikasno upravljanje istragom i krivičnim gonjenjem.
Ako je predmet veoma složen i zahteva stalno prisustvo službenika više državnih organa i multidisciplinarni pristup, javni tužilac bi za rad na tako složenom predmetu mogao da formira ad hoc udarnu grupu (task force).
Potrebno je da se pripremi i usvoji metodologija za formiranje i rad udarnih grupa.
Udarnom grupom rukovodi javni tužilac, a članovi udarne grupe su policijski službenici i službenici drugih državnih organa, zavisno od potreba na predmetu.
Za rukovođenje udarnom grupom potrebno je ojačati kapacitete javnog tužilaštva. Javni tužioci iz posebnih odeljenja moraće da prođu posebne obuke koje treba da im omoguće znanje kako da upravljaju udarnom grupom. Udarna grupa nije alat koji je svakodnevan, već isključivo u najtežim krivičnim predmetima. Svaka udarna grupa se mora formirati sa posebnim ciljem, i njen uspeh i rezultat će najviše zavisiti od sposobnosti rukovodioca udarne grupe da njome upravlja i usmeri rad svih članova.
Neophodno je da postoji strateški pristup u saradnji državnih organa s obzirom da je cilj osnivanja udarnih grupa omogućavanje unapređene razmene informacija i veština, kao i podrška u analizi razvoja situacije u konkretnom predmetu.
2)Međunarodna saradnja
Svrha Eurojust-a (European Union’s Judicial Cooperation Unit) je omogućavanje efikasnog otkrivanja i procesuiranja učinilaca krivičnih dela organizovanog kriminala koji deluju na teritoriji više država članica Evropske unije.
Osnovni ciljevi Eurojust-a su: podsticanje i poboljšavanje saradnje vlasti država članica u oblasti istrage i krivičnog gonjenja, poboljšanje saradnje vlasti država članica u oblasti uzajamne pravne pomoći i sprovođenja zahteva za izručenje, efikasne istrage i vođenje postupka.
U pogledu saradnje sa Eurojust-om, Republika Srbija treba da ispuni uslove za zaključenje ugovora o saradnji, posebno u pogledu zaštite podataka o ličnosti. Kada su u pitanju zajednički istražni timovi, Republika Srbija je članica Konvencije o policijskoj saradnji u jugoistočnoj Evropi („Službeni glasnik RS”, broj 70/07), koja se oslanja na načela Evropske unije. Republika Srbija bi trebalo da u većem obimu koristi zajedničke istražne timove sa drugim državama regiona. Zajednički istražni timovi su korisno sredstvo saradnje sa državama članicama Evropske unije. Za saradnju sa državama članicama Evropske unije značajne su Okvirna odluka 2002/465/JNA o zajedničkim istražnim timovima i Okvirna odluka 2006/960/JNA o pojednostavljenju razmene informacija i podataka između organa za sprovođenje zakona u državama članicama Evropske unije.
U skladu sa Okvirnom odlukom Evropske unije, Zajednički istražni tim je istražni tim oformljen na osnovu sporazuma između nadležnih organa dve ili više država članica Evropske unije, sa konkretnim ciljem i ograničenim rokom za sprovođenje krivične istrage.
Zajednički istražni tim se obično formira radi istrage najtežih krivičnih dela, kao što su terorizam, krijumčarenje ljudi i krijumčarenje droga. Međutim, po preporukama Evropske unije zajednički istražni timovi koriste se i za krivična dela koja se smatraju manje ozbiljnim.
b) Ciljevi
2.1. Uspostavljena efikasna horizontalna i vertikalna saradnja policije, javnog tužilaštva, i drugih državnih organa i institucija, regulatornih i nadzornih tela putem službenika za vezu;
2.2. Uspostavljena unapređenja saradnja putem udarnih grupa (task force);
2.3. Unapređena međunarodna saradnja;
2.4. Osnivanje ARO (assets recovery office) kancelarije;
2.5. Obuka za uspostavljanje unapređene saradnje.
3. Uvođenje finansijske forenzike
a) Opis stanja
Finansijski kriminal se ispoljava kroz netačno finansijsko izveštavanje privrednih društava, manipulaciju na berzama hartija od vrednosti i robe, podmićivanje osoba zaduženih za raspolaganje javnim sredstvima u nameri pribavljanja povoljnijih ugovora, netačnom poreskom izveštavanju, proneverama, isporukama neadekvatne robe, poreskim utajama, zloupotrebama u vezi sa stečajem, zloupotrebama u javnim nabavkama, privatizaciji, kao i pranju novca, stvaranju tajnih fondova i finansiranju terorizma.
Dakle, radi se o izuzetno komplikovanim finansijskim transakcijama, gde znanja i veštine javnih tužilaca nisu dovoljna za efikasno krivično gonjenje. Iz tog razloga neophodno je zaposliti u javnom tužilaštvu finansijske forenzičare. Finansijska forenzika je multidisciplinarna oblast i objedinjuje znanja o finansijama, računovodstvu, reviziji, bankarskom i berzanskom poslovanju, informatici, kao i poznavanja krivičnog zakonodavstva, funkcionisanja državnih institucija, istražnim tehnikama, kao i drugim finansijskim veštinama, a sve u cilju razjašnjavanja odnosa činjenica i finansijskih transakcija u funkciji krivičnog postupka.
Finansijski forenzičar treba da ima sposobnost identifikovanja kriminalne radnje sa finansijskog aspekta, ali i znanja o tehnikama istrage i prikupljanja dokaza. Pored toga, finansijski forenzičar mora da zna da prezentuje nalaze i da poseduje istraživački mentalitet.
Finansijski forenzičar mora biti sposoban da pomogne javnom tužiocu u odgovoru na sledeća pitanja, koja usled složenosti slučaja javni tužilac ne može da da: opis i definisanje radnje izvršenja krivičnog dela, otkrivanje i imenovanje učinioca krivičnog dela, otkrivanje mesta i vremena izvršenja krivičnog dela i obima štete i visinu pribavljene imovinske koristi proistekle iz krivičnog dela. Jasno je da se radi upravo o onim pitanjima na koja odgovor daje krivični postupak, ali policija i javno tužilaštvo usled nedostataka znanja iz ekonomije ne mogu da daju odgovore na ova pitanja. Stoga, finansijski forenzičar pronalazi dokaze finansijske prirode i pomaže javnom tužiocu i policiji da usmere finansijsku istragu i prikupe što više dokaza potrebnih za optužnicu.
Kako bi se uspostavila finansijska forenzika u javnom tužilaštvu, neophodno je identifikovati manji broj lica koja imaju znanja i sposobnosti i voljna su da se bave finansijskom forenzikom, i to pre svega forenzičnim računovodstvom u državnim organima, odnosno javnom tužilaštvu. Potrebno je definisati kriterijume za angažovanje finansijskih forenzičara, koji moraju imati ranije iskustvo sa računovodstvom i revizijom i da u okviru pripreme za rad u javnom tužilaštvu prođu specijalizovanu obuku.
Posle sprovedene obuke bili bi obavezni da jedan broj godina provedu u državnim organima, kako bi se sprečio odliv tek obučenih kadrova.
Uvođenje finansijske forenzike je najsloženiji i najskuplji element Strategije. Tužilaštvo za organizovani kriminal bi trebalo da ima najmanje dva finansijska forenzičara, dok bi odeljenja u četiri viša tužilaštva trebalo da imaju minimum po jednog finansijskog forenzičara.
b) Ciljevi
3.1. Uspostavljanje službe za finansijsku forenziku u javnim tužilaštvima;
3.2. Opremanje odeljenja za finansijsku forenziku u okviru javnih tužilaštava kadrovskim i materijalno-tehničkim sredstvima;
3.3. Obuka javnih tužilaca u oblasti osnovnih znanja o forenzičnom računovodstvu.
4. Obuke
Izazovi u gonjenju finansijskog kriminala ogledaju se u složenim pojavnim oblicima ove vrste kriminala, učiniocima koji su spremni da plaćaju finansijske stručnjake, koji im pomažu kako u kreiranju složenih transakcija tako i u prikrivanju tragova krivičnog dela i u formiranju tajnih novčanih fondova i pranju novca.
Nasuprot učinilaca finansijskog kriminala, nalaze se javni tužioci koji su diplomirani pravnici i ne poseduju znanja o metodologiji otkrivanja i krivičnog gonjenja ovih krivičnih dela.
Tokom proteklih deset godina u Republici Srbiji je organizovan veliki broj obuka iz oblasti unapređenja borbe protiv finansijskog kriminala. Ove obuke iako su bile korisne za nosioce pravosudnih funkcija, nisu u potpunosti ispunile svoj osnovni cilj, da nosioci pravosudnih funkcija imaju sva neophodna znanja iz ove oblasti. Ostvarenje cilja, je izostalo jer su obuke organizovane uglavnom ad hoc, sa različitim grupama sudija i javnih tužilaca, bez prethodne analize potreba za obukom i pripremljenih sveobuhvatnih programa obuke. Ovde je dakle, izostao, sveobuhvatni pristup.
Strategija predstavlja sveobuhvatni pristup borbe protiv finansijskog kriminala. Kada su obuke u pitanju i one se moraju vršiti sveobuhvatnim pristupom. Svi javni tužioci i sudije koji postupaju u predmetima krivičnih dela finansijskog kriminala i korupcije, moraju da prođu obuku predviđenu budućim programom koji donosi Pravosudna akademija. Program obuke biće zasnovan na prethodno pripremljenoj analizi potreba.
Pravosudna akademija biće zadužena za obuke javnih tužilaca i sudija iz posebnih odeljenja za rad na ovoj vrsti predmeta. Obuka za policijske službenike biće pripremljena i organizovana u saradnji Kriminalističko-policijske akademije i Pravosudne akademije. Dodatno je potrebno obučiti i službenike za vezu, kao i javne tužioce u oblasti upravljanja udarnim grupama.
5. Preporuke za unapređenje finansijskih istraga
Pored ostvarivanja ciljeva Strategije koji nameću odgovarajuće obaveze realizacije, Strategija navodi i određene preporuke koje se odnose na organe vlasti, posebno javno tužilaštvo, koje nisu obavezujućeg karaktera. Svrha preporuka je da podstaknu proaktivan način rada organa vlasti:
– korišćenje javno dostupnih informacija – Preporučuje se javnim tužiocima da koriste javno dostupne informacije. Glavni izvor ovih informacija su internet i masovni mediji;
– uspostavljanje novih baza podataka, čijom pretragom bi se imovina mogla brzo i efikasno identifikovati (npr. registar računa građana koji bi vodila Narodna banka Srbije i dr);
– upotreba baza podataka za analizu – Javno dostupne nacionalne i međunarodne baze podataka predstavljaju značajan izvor informacija. Ove baze podataka sadrže informacije iz javnih registara (na primer privrednih subjekata, poreskih obveznika, zavoda za statistiku), koje predstavljaju mehanizam za analizu informacija. Prednost ovih baza ogleda se u lakoj dostupnosti.
III. SPROVOĐENJE I NADZOR NAD SPROVOĐENJEM STRATEGIJE
1. Sprovođenje Strategije
U roku od 30 dana od dana donošenja Strategije biće donet Akcioni plan za njeno sprovođenje, kojim će se na precizan način predvideti konkretne mere za sprovođenje strateških ciljeva, kao i rokovi za realizaciju mera i nosioci aktivnosti.
2. Nadzor nad sprovođenjem Strategije i Akcionog plana
Odgovornost za ostvarivanje ciljeva i mera predviđenih Strategijom i Akcionim planom biće poverena Koordinacionom telu za sprovođenje Strategije sastavljenom od četiri člana, rukovodilaca ključnih institucija za unapređenje finansijskih istraga: Ministarstva pravde, Ministarstva unutrašnjih poslova, Republičkog javnog tužilaštva i Vrhovnog kasacionog suda.
Članovi Koordinacionog tela su ministar pravde, ministar unutrašnjih poslova, Republički javni tužilac i predsednik Vrhovnog kasacionog suda, kao i njihovi zamenici koje oni predlažu.
Administrativnu, stručnu i tehničku podršku radu Koordinacionog tela pruža Ministarstvo pravde.
3. Izveštavanje o sprovođenju
Svaka tri meseca Koordinaciono telo podnosi Vladi izveštaj o radu. Na kraju svake kalendarske godine, Vlada podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o sprovođenju Strategije.
IV. ZAVRŠNI DEO
Ovu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.
05 Broj: 23-5243/2015-1
U Beogradu, 14. maja 2015. godine
V L A D A
PREDSEDNIKAleksandar Vučić
———————–OBUKA