O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. tač. 6. i 15. Ustava Republike Srbije, prema kojima Republika Srbija, između ostalog, uređuje poreski sistem i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
● Problemi koje bi zakon trebalo da reši, odnosno ciljevi koji se zakonom postižu
Osnovni razlog za donošenje ovog zakona sastoji se u činjenici da je pojedine odredbe ovog zakona neophodno precizirati, odnosno izvršiti pravnotehničko usaglašavanje pojedinih odredaba Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji („Službeni glasnik RS”, br. 80/02, 84/02-ispravka, 23/03-ispravka, 70/03, 55/04, 61/05, 85/05-dr. zakon, 62/06-dr. zakon, 61/07, 20/09, 72/09-dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12-ispravka, 93/12, 47/13, 108/13, 68/14 i 105/14 – u daljem tekstu: ZPPPA) sa odredbama drugih zakona, kako bi se primena tog zakona realizovala sa što manje tumačenja i na taj način doprinelo bržem sprovođenju poreskog postupka i efikasnijem radu poreske administracije, kao i većoj doslednosti u primeni zakona.
Primera radi, predlažu se izmene u postupcima poreske kontrole i prinudne naplate u smislu povećanja efikasnosti ovih postupaka; vrši se preciziranje dinamike prelaska podnošenja poreskih prijava u elektronskom obliku po poreskim oblicima imajući u vidu i softverske mogućnosti kompjuterskog sektora u Poreskoj upravi; vodeći računa o ekonomskoj moći, nivou obrazovanja i mogućnostima pristupa elektronskom podnošenju poreskih prijava, predlaže se da se poreskim obveznicima – fizičkim licima omogući i podnošenje poreskih prijava u papirnom obliku i posle momenta prelaska na podnošenje poreske prijave isključivo u elektronskom obliku; predlaže se da se raspored uplaćenih sredstava na ime poreza uredi na drugačiji način, tako da se umesto važećeg rasporeda predlaže sledeći raspored, i to: glavni dug, kamata, pa troškovi naplate; vrši se usaglašavanje odredaba ZPPPA sa odredbama zakona kojim se uređeuje tajnost podataka, odnosno zaštita podataka o ličnosti, u pogledu primene načela službene tajne, vrši se usaglašavanje sa odredbama zakona kojim se uređuju prekršaji i dr.
● Razmatrane mogućnosti da se problemi reše i bez donošenja zakona
Imajući u vidu da su predložena rešenja zakonska materija, nema mogućnosti da se ciljevi koji se žele postići reše bez donošenja zakona.
● Zašto je donošenje zakona najbolji način za rešavanje problema
Uređivanjem ove materije zakonom daje se doprinos pravnoj sigurnosti i obezbeđuje transparentnost u vođenju poreske politike. Naime, zakon je opšti pravni akt koji se objavljuje i koji stvara jednaka prava i obaveze za sve subjekte koji se nađu u istoj poresko-pravnoj situaciji, čime se postiže transparentnost u njegovoj primeni.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA
Uz čl 1, 2. i 21.
Predložene izmene predstavljaju inicijativu za izmenu ZPPPA od strane Zaštitnika građana kako bi se odredbe koje se odnose na primenu načela službene tajne u poreskom postupku uskladile sa odredbama Zakona o tajnosti podataka, odnosno Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, pri čemu je neophodno da se precizno uredi postupanje sa prikupljenim podacima onda kada njihovo dostavljanje traži lice koje za to ima određeni pravni interes.
Saglasno navedenom, neophodno je izvršiti i izmene čl. 24. i 157. ZPPPA.
Uz član 3.
Ovom izmenom predlaže se da se obaveza podnošenja poreskih prijava odnosi i na likvidacionog, odnosno stečajnog upravnika, koji je dužan da u postupku likvidacije, odnosno stečaja podnosi poreske prijave u skladu sa poreskim propisima, uključujući i poresku prijavu za poreski period kada rok za podnošenje tih prijave pada posle datuma otvaranja postupka likvidacije, odnosno stečaja.
Uz čl 4, 26. i 28.
Predložena izmena se odnosi na brisanje odredbe kojom je propisano da organizacija nadležna za upis u propisani registar lica koja obavljaju delatnost može brisati preduzetnika bez dokaza o prestanku poreskih obaveza, iz razloga što nakon brisanja preduzetnika Poreska uprava mu više ne može utvrditi poreske obaveze. Saglasno tome, predlaže se izuzetak u smislu obaveza po osnovu doprinosa za obavezno socijalno osiguranje za lica koja su stekla pravo na penziju shodno odredbama zakona kojim se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje.
Vrši se i preciziranje prekršajnih odredaba vezanih za ovu odredbu ZPPPA.
Uz čl. 5, 10, 11. i 20.
Predlažu se izmene i dopune u smislu neophodnog preciziranja odredaba ZPPPA, kako bi se njegova primena realizovala sa što manje tumačenja i na taj način doprinelo bržem sprovođenju poreskog postupka i efikasnijem radu poreske administracije, kao i većoj doslednosti u primeni zakona.
Uz čl. 6. i 30.
Predlaže se propisivanje dinamike podnošenja poreskih prijava isključivo u elektronskom obliku za konkretne poreske oblike, a vodeći računa da je potrebno obezbediti dovoljno vremena za prilagođavanje informatičkih sistema i poreskih obveznika i Poreske uprave rešenjima koja će biti sadržana u predloženim rešenjima.
S tim u vezi, u pogledu pojedinih prijava (primera radi, za poresku prijavu za porez na dobit pravnih lica po odbitku, kao i porez na dobit pravnih lica po rešenju saglasno članu 40. zakona koji uređuje porez na dobit pravnih lica, za poresku prijavu o obračunatim i plaćenim doprinosima za obavezno socijalno osiguranje za osnivače, odnosno članove privrednog društva i dr) predlaže se prelazni period od 1. januara 2016. godine do 29. februara 2016. godine, u kojem bi poreski obveznici koji obezbede tehničke uslove, mogli istovremeno sa podnošenjem poreskih prijava neposredno ili putem pošte da te poreske prijave podnose i u elektronskom obliku.
Takođe, imajući u vidu ekonomsku moć, nivou obrazovanja i mogućnosti pristupa elektronskom podnošenju poreskih prijava, predlaže se da se poreskim obveznicima – fizičkim licima omogući i podnošenje poreskih prijava u papirnom obliku i posle momenta prelaska na podnošenje poreske prijave u elektronskom obliku u skladu sa stavom 7. ovog člana ZPPPA, odnosno člana 41. stav 5. ZPPPA.
Uz čl. 7. i 31.
Predlaže se da se raspored uplaćenih sredstava na ime poreza uredi na drugačiji način, tako da se umesto važećeg rasporeda: troškovi naplate, kamata, pa glavni dug, predlaže sledeći raspored, i to: glavni dug, kamata, pa troškovi naplate sa početkom primene od 1. januara 2016. godine.
Uz član 8.
Predlaže se da se pod obračunskim periodom podrazumeva period od prvog dana docnje, odnosno promene iznosa duga i/ili promene stope i/ili isteka svake kalendarske godine u periodu docnje za koji se vrši obračun. Na ovaj način smanjuje se dodatno administriranje u velikom broju slučajeva, a pre svega u slučajevima evidentiranja i knjiženja računovodstvenih promena retroaktivno (dostavljanje rešenja putem pošte, preknjižavanje pogrešnih uplata i sl).
Uz član 9.
Predlaže se da se na uvećanje celokupnog poreskog duga (javni prihod koji se shodno Pravilniku vodi na posebnom uplatnom računu za prihode budzeta Republike, odnosno prihoda budzeta jedinica lokalnih samouprava) koji u sebi ne sadrži kamatu i koji je predmet prinudne naplate za 5% na dan početka postupka prinudne naplate, obračunava kamata.
Uz član 12.
Predlaže se izmena u postupku prinudne naplate u smislu povećanja efikasnosti ovog postupaka prilikom prodaje pokretnih stvari na usmenom javnom nadmetanju, odnosno putem neposredne pogodbe.
Uz čl. 13. i 14.
Predlaže se da se odredbe ovog zakona o zastarelosti prava na utvrđivanje, naplatu i povraćaj ne primenjuju na doprinose za obavezno socijalno osiguranje. Imajući u vidu da se saglasno odredbama člana 46. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS”, br. 34/03 … 142/14), u staž osiguranja računa vreme koje je osiguranik proveo na radu po osnovu koga je bio obavezno osiguran i za koje je uplaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje, te da bi neplaćanjem ili otpisivanjem obaveze nastale po osnovu doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje zaposlenima na koje se odnosi ne bi bio utvrđen staž osiguranja, a samim tim i pravo na ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja.
Takođe, vodeći računa da brojni upravni sporovi, odnosno stečajni postupci traju i duže od deset godina, celishodno je propisati da se vreme trajanja zastoja zastarelosti prava Poreske uprave na utvrđivanje i naplatu poreza i sporednih poreskih davanja ne računa u apsolutni rok za zastarelost.
Uz čl. 15 – 19.
Predložene su izmene u postupku poreske kontrole, u smislu povećanja efikasnosti ovog postupka, i to:
Vodeći računa o specifičnosti kontrole evidentiranja prometa preko fiskalne kase predlaže se da se zapisnik o terenskoj kontroli evidentiranja prometa preko fiskalne kase, ali i drugih kontrola koje se vrše u skladu skladu sa odredbom člana 118. stav 3. i člana 124. stav 3. ZPPPA, dostavljaju po okončanju kontrole, a ne u roku od pet dana od dana završetka kontrole, U skladu sa tim, na ovaj zapisnik poreski obveznik ima pravo prigovra u roku od dva dana od dana prijema zapisnika;
Na predlog Stručne grupe Koordinacinog tela za usmeravanje aktivnosti na suzbijanju sive ekonomije, vrše se izmene u članu 129a ZPPPA, tako da se rešenje o utvrđivanju poreza dostavlja se licu koje obavlja neregistrovanu, odnosno neprijavljenu delatnost, sa nalogom da u roku od 15 dana od dana dostavljanja rešenja plati utvrđenu poresku obavezu na propisane uplatne račune javnih prihoda, a u dodatnom roku od 30 dana, kod nadležnih organa izvrši registraciju, odnosno prijavu te delatnosti i otkloni druge utvrđene povrede zakona, imajući u vidu da su i registrovani subjekti u obavezi da u roku od 15 dana isprave grešku i uplate tačan iznos poreza na uplatne račune javnih prihoda;
Vodeći računa da po odredbama čl. 135. i 136. ZPPPA, poreski inspektor ne može da podnese krivičnu prijavu, predlaže se izmena člana 129r ZPPPA, prema kojoj je poreski inspektor koji vrši terensku kontrolu nad priređivanjem igara na sreću, dužan da, ako utvrdi da činjenice i okolnosti koje ukazuju na postojanje osnova sumnje da je izvršeno poresko krivično delo od strane lica od koga je privremeno oduzeta oprema i predmeti, odmah nakon donošenja rešenja iz stava 4. ovog člana, postupi na način iz člana 136. ZPPPA.
Uz član 22.
Predlaže se izmena člana 165. ZPPPA u smislu obezbeđivanja principa dvostepenosti u postupku odlučivanja po zahtevu za izdavanje odobrenja za poresko punomoćstvo za porez na dodatu vrednost u smislu člana 10a Zakona o porezu na dodatu vrednost („Službeni glasnik RS“ br. 84/04 … 83/15).
Uz čl. 23, 24, 25, 27. i 29.
Predlaže se izmena radi prilagođavanja raspona propisane kazne težini prekršaja i vrsti poreskog obveznika, imajući u vidu da se radi o poreskom obvezniku fizičkom licu.
Takođe, predlaže se izmena odredbe koje se odnose na poreske prekršaje tako da je za prekršaj pravnog lica u članu 177. stav 7. ZPPPA propisana kazna koja prekoračuje zakonski maksimum iz odredbe člana 39. stav 3. Zakona o prekršajima („Službeni glasnik RS“ broj 65/13) kojim je propisano da se izuzetno od odredaba st. 1. i 2. ovog člana, novčana kazna može propisati u fiksnom iznosu za fizičko lice i odgovorno lice od 1.000 do 10.000 dinara, za preduzetnika od 5.000 do 50.000 dinara, a za pravno lice od 10.000 do 100.000 dinara.
Kako bi se odredba člana 177. stav 7. ZPPPA uskladila sa navedenom odredbom člana 39. stav 3. Zakona o prekršajima potrebno je izmeniti iznos propisane novčane kazne za pravno lice. Nadalje, za pojedine poreske prekršaje iz čl. 177. i 178. ZPPPA nije bila propisana odgovornost odgovornog lica za učinjen prekršaj.
Naime, kako je odredbom člana 27. stav 1. Zakona o prekršajima propisano da je pravno lice odgovorno za prekršaj učinjen radnjom ili propuštanjem dužnog nadzora organa upravljanja ili odgovornog lica ili radnjom drugog lica koje je u vreme izvršenja prekršaja bilo ovlašćeno da postupa u ime pravnog lica, to je uz odgovornost pravnog lica potrebno propisati i odgovornost odgovornog lica, kako bi pravno lice moglo biti odgovorno za učinjen prekršaj.
Uz član 32.
Predlaže se da ovaj zakon stupa na snagu 1. januara 2016. godine.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti dodatna finansijska sredstva u budzetu Republike Srbije.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Donošenje ovog zakona po hitnom postupku predlaže se u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12 – prečišćen tekst), imajući u vidu da je neophodno obezbediti nesmetan rad organa i organizacija čije se funkcionisanje finansira iz budzeta Republike Srbije, kao i da bi se obezbedili uslovi za blagovremenu primenu predloženih zakonskih rešenja u funkciji veće finansijske discipline, što može imati pozitivan uticaj na ostvarivanje sredstava iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike, autonomnih pokrajina i jedinica lokalnih samouprava.
VI. ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Budući da se ovim zakonom uređuju poreski postupak i poreska administracija, kako bi se u procesnom smislu doprinelo ostvarivanju mera fiskalne politike koje se uređuju materijalnim poreskim propisima, obračun efekata na bazi izmena i dopuna ovog zakona nije moguće precizno iskazati u apsolutnom iznosu, zbog čega on nije dat u ovim iznosima saglasno odredbi člana 40. stav 2. Poslovnika Vlade („Službeni glasnik RS”, br. 61/06-prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14).
Postoji nekoliko ključnih efekata predloženih promena:
Unapređenje efikasnosti poreskog postupka (postupak prinudne naplate – prinudna naplata pokretnih stvari usmenim javnim nadmetanjem i neposrednom pogodbom i postupka poreske kontrole – preciziranjem kontrole evidentiranja prometa preko fiskalne kase, kontrole menjačkog poslovanja, kontrole priređivanja igara na sreću) u smislu povećanja efikasnosti rada Poreske uprave, čime se smanjuje obim i vreme potrebno za čisto administrativne radnje i povećava njene kapacitete usmerene u osnovne funkcije: pomoć poreskim obveznicima pri izvršavanju njihovih obaveza;
Jačanje pravne sigurnosti uspostavljanjem jasnih pravila i preciziranjem pojmova i postupaka osiguravaju jednoobraznost u postupanju Poreske uprave čime unapređuju uslove poslovanja obveznicima obezbeđujući izvesnost posledica određene poresko-pravne situacije, kao i usaglašavanjem ZPPPA sa odredbama drugih zakona otklanja neizvesnost koja se javlja kao posledica sukoba nadležnosti ili neusaglašenosti u ukupnom pravnom okviru za poslovanje.
Na koga će i kako će najverovatnije uticati rešenja u zakonu.
Predložena rešenja imaju uticaj na sve učesnike u poresko-pravnom postupku, dakle kako na same poreske obveznike i Poresku upravu, tako i na ostale subjekte koji su obavezni da učine neku radnju u ovom postupku (sudovi, drugi državni organi i organizacije, banke kao nosioci platnog prometa).
Imajući u vidu očekivane efekte predloženih izmena, ukupan uticaj na sve učesnike koji poštuju poreske propise biće pozitivan: smanjuju im se administrativni troškovi, povećava efikasnost rada i povećava pravna sigurnost.
2. Kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročito malim i srednjim preduzećima).
Primena ovog zakona ne bi trebalo da stvori dodatne (direktne) troškove poreskim obveznicima, a pojedina rešenja predložena ovim zakonom olakšaće administriranje kako poreskim organima, tako i poreskim obveznicima (podnošenje pojedinih poreskih prijava u elektronskom obliku, način obračunavanja kamate u obračunskom peiodu).
3. Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti.
Kao što smo rekli, poreski obveznici (privredni subjekti i fizička lica) neće snositi troškove donošenjem ovog zakona, ali se ocenjuje se da je potreba za prevazilaženjem problema veća od mogućih indirektnih troškova koje će primena ovog zakona stvoriti.
4. Da li se zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija.
Ocenjuje se da primena zakona neće doprineti stvaranju novih privrednih subjekata ali će, u određenoj meri, posredstvom poboljšanja uslova poslovanja posredno pozitivno uticati na očuvanje tržišne konkurencije.
Naime, predložene izmene i dopune Zakona, imajući u vidu pitanja koja uređuju, nemaju za cilj podsticanje stvaranja novih privrednih subjekata na tržištu, niti stvaranja tržišne konkurencije.
5. Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu.
Ovaj zakon je u postupku pripreme dostavljen određenim ministarstvima i drugim nadležnim organima, tako da je zainteresovanim stranama pružena prilika da iznesu svoje stavove.
Sa druge strane, prilikom izrade ovog zakonskog rešenja prihvaćene su inicijative za izmenom pojedinih odredaba zakona, kako od strane poreskih obveznika, tako i brojnih državnih organa i drugih organizacija.
6. Koje će se mere tokom primene zakona preduzeti da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava.
Ministarstvo finansija – Poreska uprava (za javne prihode koje utvrđuje, naplaćuje i kontroliše) i nadležni poreski organi jedinica lokalnih samouprava (za svoje izvorne javne prihode – lokalne poreze) nadležni su za sprovođenje Zakona.
Posebno ističemo da Ministarstvo finansija, periodičnim publikovanjem Biltena službenih objašnjenja i stručnih mišljenja za primenu finansijskih propisa, njihovim objavljivanjem na zvaničnoj internet strani, kao i na drugi pogodan način, dodatno obezbeđuje transparentnost, informisanost i dostupnost informacijama, kako bi se na ovaj način doprinelo ostvarivanju ciljeva postavljenih donošenjem zakona.
Kako bi se ostvarili ciljevi koji se donošenjem ovog zakona žele postići, po potrebi će ovo ministarstvo davati mišljenja o njegovoj primeni, a organi uprave odgovarajuća uputstva za njegovo sprovođenje.