O B R A Z L O Ž E Nj E
I. USTAVNI OSNOV ZA DONOŠENjE ZAKONA
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 97. tač. 6. i 15. Ustava Republike Srbije, kojim je predviđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, poreski sistem i finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA
• Problemi koje Zakon treba da reši, odnosno ciljevi koji se Zakonom postižu
U okviru aktivnosti na sprovođenju mera ekonomske reforme, u skladu sa ekonomskom i socijalnom politikom Vlade, predlaže se, između ostalih, i donošenje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje.
Razlozi za donošenje ovog zakona sadržani su u potrebi da se, u cilju obezbeđivanja uslova za sprovođenje sveobuhvatne reforme poslovnog okruženja, stvore okolnosti za priliv investicija, zapošljavanje i privredni rast i omoguće povoljniji uslovi privređivanja rasterećenjem privrednih subjekata. S tim u vezi, predloženo je produženje postojećih olakšica za zapošljavanje novih lica koje ističu 31. decembra 2017. godine, kao i nova olakšica prilikom zapošljavanja mladih kada započnu sopstveni posao, kroz oslobođenje od plaćanja doprinosa za obavezno socijalno osiguranje (kao i poreza) na zarade u prvim godinama poslovanja (u godini osnivanja i u narednoj godini). Ovim merama nastavlja se kontinuitet u podsticanju legalnog zapošljavanja i samim tim poboljšanja položaja lica koja su nezaposlena, odnosno koja rade ali nisu prijavljena na obavezno socijalno osiguranje, s tim da novopredložena mera ima za cilj da se podstakne preduzetništvo i kroz oslobođenje od doprinosa da se eliminiše jedna od ključnih prepreka za započinjanje i vođenje poslovanja. Ova mera dovela bi do smanjenja broja mladih koji posluju u sivoj ekonomiji, stimulisala bi preduzetnički duh i privredni angažman mladih a bez realnog opterećenja budzeta.
Pored toga, produženjem perioda primene postojećih olakšica do 31. decembra 2019. godine nastavlja se kontinuitet u podsticanju legalnog zapošljavanja i samim tim poboljšanja položaja lica koja su nezaposlena, kao i onih koja rade ali nisu prijavljena na obavezno socijalno osiguranje. Ova mera predstavlja nastavak mera reforme poslovnog okruženja koje imaju za cilj smanjenje rizika i troškova poslovanja u Republici Srbiji.
Predloženi način utvrđivanja osnovica doprinosa ima za cilj da omogući obveznicima da lakše primenjuju propise kao i pojednostavljenje poslovnih procesa Poreske uprave u pogledu praćenja i validacije obaveza iskazanih u okviru elektronskih poreskih prijava.
Osnovna sadržina predloženih izmena i dopuna Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje („Službeni glasnik RS”, br. 84/04, 61/05, 62/06, 5/09, 52/11, 101/11, 47/13, 108/13, 57/14, 68/14-dr. zakon i 112/15 – u daljem tekstu: Zakon) odnosi se na:
– uvođenje olakšica po osnovu zapošljavanja lica koja započinju sa obavljanjem sopstvene poslovne delatnosti, na način da bi bili oslobođeni od plaćanja doprinosa po osnovu sopstvene zarade kao i po osnovu zarade novozaposlenih lica;
– utvrđivanje najniže mesečne osnovice doprinosa, najviše mesečne osnovice doprinosa, najviše godišnje osnovice doprinosa i procenjene najviše godišnje osnovice doprinosa, kao iznosa čija bi primena bila za celu kalendarsku godinu i objavljivali bi se jednom godišnje, za razliku od sadašnjeg rešenja koje zahteva mesečna ili kvartalna usklađivanja za najnižu i najvišu mesečnu osnovicu doprinosa. Ova izmena je izvršena u cilju pojednostavljenja poslovnih procesa Poreske uprave u pogledu praćenja i validacije obaveza iskazanih u okviru elektronskih poreskih prijava, kao i omogućavanja obveznicima da lakše primenjuju propise;
– usklađivanje za rešenjima saglasno zakonskoj regulativi kojim se uređuje finansijska podrška porodici sa decom, u vezi sa obavezom plaćanja doprinosa za kategoriju preduzetnika koji ostvaruje ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta u skladu sa zakonom.
• Razmatrane mogućnosti da se problemi reše i bez donošenja zakona
Imajući u vidu da je reč o elementima sistema i politike javnih prihoda koji se, saglasno odredbama Zakona o budzetskom sistemu („Službeni glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13-ispravka, 108/13, 142/14, 68/15-dr. zakon, 103/15 i 99/16), uvode zakonom, to znači da se izmene i dopune tih elemenata mogu vršiti samo zakonom. Prema tome, kako se materija koja se uređuje ovim zakonom odnosi na doprinose za obavezno socijalno osiguranje i spada u zakonodavnu regulativu, nije razmatrano, niti je bilo osnova za razmatranje njenog uređenja drugim zakonom ili podzakonskim aktom.
• Zašto je donošenje zakona najbolji način za rešavanje problema
S obzirom da se radi o zakonskoj materiji, određena postojeća zakonska rešenja jedino je i moguće menjati i dopunjavati donošenjem zakona, tj. izmenama i dopunama zakona.
Uređivanjem materije doprinosa za obavezno socijalno osiguranje zakonom daje se doprinos pravnoj sigurnosti i obezbeđuje javnosti dostupnost u pogledu vođenja fiskalne politike, s obzirom da se zakon kao opšti pravni akt objavljuje i stvara jednaka prava i obaveze za sve subjekte koji se nađu u istoj pravnoj situaciji.
III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA
I POJEDINAČNIH REŠENjA
Uz član 1.
U članu 11. Zakona vrši se preciziranje u tački 3).
Uz član 2.
U članu 13. Zakona dodaje se stav 5. prema kome se u osnovicu doprinosa za zaposlene i za poslodavce ne uračunavaju primanja koja zaposleni ostvari od poslodavca na koje se ne plaća porez na zarade prema zakonu kojim se uređuje porez na dohodak građana. Pored toga, izvršeno je terminološko usklađivanje u vezi sa neoporezivim iznosom po osnovu zarade.
Uz član 3.
U članu 35b Zakona u okviru stava 1. kod određivanja osnovice doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje za lica za koja se sredstva za doprinos obezbeđuju u budzetu Republike Srbije, u tu kategoriju su dodata i lica koja započinju sa obavljanjem sopstvene poslovne delatnosti.
Uz čl. 4, 5, 6. i 7.
Izmenama u čl. 37, 38, 42. i 43. Zakona vrši se utvrđivanje najniže mesečne osnovice doprinosa, najniže mesečne osnovice doprinosa za osiguranike iz čl. 25, 26. i 27. Zakona, najviše mesečne osnovice doprinosa i najviše godišnje osnovice doprinosa, kao iznosa čija bi primena bila za celu kalendarsku godinu i objavljivali bi se jednom godišnje, za razliku od sadašnjeg rešenja koje zahteva mesečna ili kvartalna usklađivanja (osim osnovice za osiguranike iz čl. 25, 26. i 27. Zakona).
Uz čl. 8. i 9.
U čl. 45. i 45v Zakona vrši se produženje perioda primene postojećih olakšica za zapošljavanje novih lica u vidu prava na povraćaj plaćenog doprinosa u procentu od 65% do 75%, sa 31. decembrom 2017. godine na 31. decembar 2019. godine, kao i preciziranje pojma preduzetnika kao poslodavca.
Uz član 10.
Novododatim članom 45g uređuje se uvođenje olakšica po osnovu zapošljavanja lica koja započinju sa obavljanjem sopstvene poslovne delatnosti, na način da su oslobođeni od plaćanja doprinosa po osnovu sopstvene zarade kao i po osnovu zarade novozaposlenih lica.
Uz član 11.
U članu 51. Zakona dodaje se stav 7. kojim se uređuje obaveza obračunavanja i plaćanja doprinosa za zaposlenog koji ostvaruje primanja od lica povezanih sa poslodavcem.
Uz čl. 12. i 13.
Vrši se usklađivanje u delu plaćanja doprinosa za preduzetnika koji ostvaruje ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, imajući u vidu prava koja će ostvarivati u skladu sa zakonom kojim se uređuje finansijska podrška porodici sa decom.
Uz član 14.
Vrši se izmena člana 67. Zakona u delu utvrđivanja procenjene najviše godišnje osnovice doprinosa.
Uz član 15.
Precizira se početak primene osnovice doprinosa iz čl. 4. i 6. ovog zakona.
Uz član 16.
Odnosi se na početak primene oslobođenja za novoosnovane subjekte kada lica započinju sopstvenu delatnost, tako da se predlaže početak primene od 1. oktobra 2018. godine.
Uz član 17.
Predlaže se da se odredbe čl. 12. i 13. ovog zakona, koje se odnose na utvrđivanje i plaćanje doprinosa za preduzetnika koji ostvaruje ostale naknade po osnovu rođenja i nege deteta i posebne nege deteta, primenjuju od 1. jula 2018. godine.
Uz član 18.
Predlaže se da ovaj zakon stupi na snagu 1. januara 2018. godine.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA
POTREBNIH ZA SPROVOĐENjE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti dodatna sredstva u budzetu Republike.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Razmatranje i donošenje zakona po hitnom postupku predlaže se u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine („Službeni glasnik RS”, broj 20/12-prečišćen tekst) u smislu stvaranja uslova za produženje postojećih olakšica za zapošljavanje novih lica čija primena ističe jer je oročena sa 31. decembrom 2017. godine.
VI. ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Očekuje se da će po osnovu olakšice predložene ovim zakonom i olakšice predložene Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak građana, efekat predloženih rešenja na budzet Republike Srbije iznositi ukupno oko 11,6 milijardi dinara bruto gubitka prihoda, a koji se smatra opravdanim imajući u vidu efekte u smislu podsticanja zapošljavanja.
1. Na koga će i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu
Predložena rešenja u zakonu uticaće na poslodavce – pravna lica i preduzetnike koji započinju obavljanje sopstvene delatnosti, i to se prvenstveno odnosi na mlade koji su završili školovanje. Na osnovu određenih analiza koje su bile dostupne Ministarstvu finansija očekivani broj korisnika ove mere je oko 7.000 subjekata.
Produženjem postojećih olakšica poslodavcima iz privatnog sektora daje se mogućnost da nastave sa korišćenjem postojećih fiskalnih podsticaja ili da započnu sa njima a sve u cilju stvaranja pretpostavki kako bi se investiralo u radna mesta i zapošljavalo više lica.
Pored toga, ovaj zakon će uticati i na fizička lica koja zasnuju radni odnos kod poslodavca koji koristi postojeće olakšice jer će im se omogućiti ostvarivanje prava iz radnog odnosa i po tom osnovu prava iz obaveznog socijalnog osiguranja – prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, prava iz zdravstvenog osiguranja i prava po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti.
Na ovaj način se stvaraju pretpostavke za obezbeđivanje uslova za sprovođenje sveobuhvatne reforme poslovnog okruženja, stvaranja okolnosti za priliv investicija, zapošljavanje i privredni rast i omogućavanje povoljnijih uslova privređivanja rasterećenjem privrednih subjekata.
2. Kakve troškove će primena Zakona stvoriti građanima i privredi
Predložena zakonska rešenja ne stvaraju dodatne troškove građanima i privredi. Predloženom novom olakšicom omogućava se da poslodavci smanje troškove svog poslovanja i da izaberu za njih najpovoljniju olakšicu. Naime, olakšicama se omogućava da poslodavac ostvari povraćaj plaćenih doprinosa po osnovu zarade novozaposlenih lica, u određenom procentu u rasponu od 65% do 75%.
Pored toga smanjiće se troškovi administriranja obaveza od strane poreskih organa (angažovanja ljudskih resursa i utroška vremena) kao i samih obveznika, imajući u vidu da će najniža i najviša mesečna osnovica biti opredeljene jednom na godišnjem nivou. Na ovaj način omogućava se uspostavljanje sistema popunjavanja i validacije poreskih prijava bez potrebe izmena na tehničkom nivou podrške u vezi sa unosom podataka (kako je prema sadašnjem rešenju) zbog usklađivanja iznosa osnovica na mesečnom nivou i kvartalno.
3. Da li su pozitivne posledice donošenja Zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvarati
Predložena rešenja ne stvaraju troškove ni građanima ni privredi s obzirom da imaju za cilj dalje stvaranje uslova za priliv investicija, zapošljavanje i privredni rast kroz obezbeđivanje povoljnijih uslova privređivanja rasterećenjem privrednih subjekata – poslodavaca koji zasnuju radni odnos sa novim licima. S tim u vezi poslodavci imaju mogućnost da se opredele za onu olakšicu koja je za njihovo poslovanje najoptimalnija.
Pozitivne posledice donošenja ovog zakona odnose se na otklanjanje sive zone u oblasti zapošljavanja i njeno prevođenje u legalne tokove. Ovom merom podstiče se legalno zapošljavanje i samim tim poboljšanje položaja lica koja su nezaposlena, odnosno koja rade ali nisu prijavljena na obavezno socijalno osiguranje. Ova mera predstavlja jednu od mera reforme poslovnog okruženja koje imaju za cilj smanjenje rizika i troškova poslovanja u Republici Srbiji.
4. Da li se Zakonom podržava stvaranje novih privrednih subjekata na tržištu i tržišna konkurencija
Imajući u vidu izmene koje se odnose na oslobođenje od plaćanja doprinosa za obavezno socijalno osiguranje po osnovu zarade, predloženo zakonsko rešenje utiče na razvoj privatnog sektora stvaranjem uslova za podsticanje osnivanja privrednih subjekata, naročito lica koja prvi put započinju obavljanje sopstvene delatnosti. Naime, mera podsticaja za lica koja započinju sopstvenu delatnost posebno je usmerena ka podsticanju preduzetništva među mladima (svršenim studentima i srednjoškolcima) kroz smanjenje poreskog opterećenja u smislu da početak poslovanja učini lakšim, kao i da učini konkurentnijim njihovo poslovanje. Na osnovu određenih analiza koje su bile dostupne Ministarstvu finansija očekivani broj korisnika novopredložene mere je oko 7.000 subjekata.
5. Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o Zakonu
Ovaj zakon je u postupku pripreme dostavljen nadležnim ministarstvima i drugim nadležnim organima, tako da je zainteresovanim stranama pružena prilika da se izjasne o predloženom zakonu.
U postupku pripreme teksta Nacrta zakona razmotrene su pristigle inicijative za izmenu zakona.
Tekst Nacrta zakona objavljen je na sajtu Ministarstva finansija tako da su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne na zakon.
6. Koje će se mere tokom primene Zakona preduzeti da bi se ostvarilo ono što se donošenjem zakona namerava
Ministarstvo finansija nadležno je za sprovođenje predloženog zakona, za njegovu ujednačenu primenu na teritoriji Republike Srbije, kao i za davanje mišljenja o njegovoj primeni.
Posebno ističemo da Ministarstvo finansija, periodičnim publikovanjem Biltena službenih objašnjenja i stručnih mišljenja za primenu finansijskih propisa, kao i na drugi pogodan način, dodatno obezbeđuje transparentnost, informisanost i pristup informacijama, kako bi se i na ovaj način doprinelo ostvarivanju ciljeva postavljenih donošenjem ovog zakona.